Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации
(постатейный)

(Изменения: Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ; Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ; Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ; Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ; Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ; Федеральный закон от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ; Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ; Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 104-ФЗ; Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 110-ФЗ; Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ; Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 117-ФЗ; Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 123-ФЗ; Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. N 147-ФЗ; Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. N 148-ФЗ; Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 158-ФЗ; Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 184-ФЗ; Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ; Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 111-ФЗ; Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ; Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ; Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. N 174-ФЗ; Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 182-ФЗ; Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 195-ФЗ; Федеральный закон от 9 мая 2005 г. N 49-ФЗ; Федеральный закон от 1 июля 2005 г. N 78-ФЗ; Федеральный закон от 12 октября 2005 г. N 127-ФЗ; Федеральный закон от 19 декабря 2005 г. N 159-ФЗ; Федеральный закон от 22 декабря 2005 г. N 176-ФЗ; Федеральный закон от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ; Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ; Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 198-ФЗ; Федеральный закон от 3 января 2006 г. N 6-ФЗ; Федеральный закон от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ; Федеральный закон от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ; Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ; Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ; Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. N 237-ФЗ; Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ; Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 265-ФЗ; Федеральный закон от 20 апреля 2007 г. N 53-ФЗ; Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ; Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ;
Федеральный закон от 2 ноября 2007 г. N 247-ФЗ; Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ; Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ; Федеральный закон от 6 декабря 2007 г. N 333-ФЗ; Федеральный закон от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ; Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ; Федеральный закон от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ.

Часть первая. Общие положения

Глава 1. Бюджетное законодательство Российской Федерации

В главе 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) законодатель закрепил нормы, регулирующие основы бюджетного законодательства Российской Федерации.

Статья 1. Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации
В статье 1 БК РФ перечислены виды регулируемых БК РФ общественных отношений. Бюджетные правоотношения можно определить как урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.
Бюджетные правоотношения - это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных фондов денежных средств.
Данные отношения являются разновидностью финансовых отношений и поэтому им присущи особенности последних. Вместе с тем следует выделить следующие черты бюджетных правоотношений:
- бюджетные отношения связаны с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;
- права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета - основного финансового плана;
- в бюджетных правоотношениях всегда участвует государство, муниципальное образование или соответствующий государственный орган власти (местного самоуправления), который представляет интересы последних;
- бюджетные отношения длятся не свыше одного года, но вместе с тем носят непрерывный, повторяющийся характер, так как ежегодно возобновляются стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения, а также составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета*(1);
- носят публичный характер;
- бюджетные правоотношения складываются преимущественно по поводу денежных средств.
Законодатель в п. 1 ст. 1 БК РФ разграничивает бюджетные правоотношения по содержанию на две группы:
1) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга - то есть материальные бюджетные правоотношения;
2) отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля их исполнения, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности - то есть процессуальные бюджетные правоотношения.
Однако в п. 2 ст. 1 БК РФ законодатель закрепил, что БК РФ устанавливает также правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Таким образом, можно выделить и третью группу бюджетных правоотношений - бюджетные правоотношения по установлению правового статуса участников бюджетного процесса, а также по установлению правовых основ и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
В учебной и научной литературе по вопросам бюджетного права указываются и иные основания классификации бюджетных правоотношений:
1. Исходя из структуры бюджетной системы РФ: бюджетные правоотношения относительно бюджета федерального уровня, бюджетные правоотношения относительно бюджетов субъектов РФ, бюджетные правоотношения относительно бюджетов муниципальных образований.
2. Федеративное устройство государство дает основание разграничить бюджетные правоотношения на вертикальные и горизонтальные*(2). Вертикальные опосредуют связи между Федерацией в целом, ее субъектами и муниципальными образованиями, как правило, на основе субординации (преобладают в бюджетном праве). Горизонтальные бюджетные правоотношения отражают связи между равноправными по юридическому статусу территориями: субъектами Федерации относительно друг друга или муниципальными образованиями соответственно.
3. По количественному составу участников: двухсторонние и многосторонние бюджетные правоотношения.
Структуру бюджетного правоотношения составляют три элемента: субъект, содержание правоотношения, объект правоотношения.
Субъектами бюджетного правоотношения считаются его участники, имеющие субъективные права и юридические обязанности. К ним в первую очередь следует отнести Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
Субъектами бюджетного правоотношения являются:
а) Российская Федерация в целом; субъекты РФ; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования;
б) органы государственной власти и местного самоуправления;
в) кредитные организации;
в) государственные и муниципальные унитарные предприятия, также иные хозяйствующие субъекты;
г) физические лица (граждане Российской Федерации, как правило, на стадии исполнения бюджета - ст. 72, 75 БК РФ).
Содержание бюджетных правоотношений составляют субъективные права и юридические обязанности указанных субъектов.
Объектом бюджетных правоотношений выступает то, по поводу чего и ради чего субъекты правовых отношений в бюджетной сфере вступают в финансово-правовую связь. В качестве объекта бюджетных правоотношений выступают разнообразные материальные блага - денежные средства бюджетов, а также нематериальные блага, например публичный правопорядок в бюджетной сфере*(3).

Статья 2. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации
Структура бюджетного законодательства согласно ст. 2 БК РФ состоит из:
1. Бюджетного кодекса РФ.
Бюджетный кодекс РФ является основным источником бюджетного права. БК РФ - это кодифицированный федеральный законодательный акт, который был принят 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ, а введен в действие с 1 января 2000 г. БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. БК РФ включает пять частей, двадцать восемь глав и триста семь статей;
2. принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете. Порядок принятия федеральных законов установлен Конституцией РФ. Порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете закреплен в главе 22 БК РФ, а внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете - в главе 23 БК РФ;
3. федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов закреплен в главе 17. ст. 145 БК РФ*(4);
4. законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов РФ. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации установлен Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(5). Основы рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов Российской Федерации регламентируются главой 21 БК РФ;
5. законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов*(6);
6. муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах.
В соответствии с п. 1 ч. 10 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(7) установлено, что в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
На основании ч. 3 ст. 10 вышеуказанного Федерального закона представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Основы рассмотрения и утверждения местных бюджетов регламентируются главой 21 БК РФ;
7. иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих соответствующие бюджетные правоотношения.
К числу иных федеральных законов следует отнести, например, Федеральный закон "О бюджетной классификации" от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ*(8), к числу законов субъектов Российской Федерации следует отнести Закон Московской области от 31 октября 1997 г. N 5297-ОЗ "О ведомственной классификации расходов областного бюджета Московской области"*(9) .
Законодатель закрепляет приоритет норм БК РФ над нормами иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, составляющих бюджетное законодательство Российской Федерации.

Статья 3. Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения
В данной статье указаны нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, а именно:
- указы Президента Российской Федерации. Президент издает указы в соответствии с ч. 1 ст. 90 Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Частью 3 ст. 90 Конституции РФ установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции страны и федеральным законам. На основании данной нормы в п. 1 ст. 3 Кодекса установлен приоритет норм Кодекса и иных актов бюджетного законодательства Российской Федерации над нормами указов Президента РФ. Указы Президента РФ не могут противоречить Кодексу и иным федеральным законам;
- постановления Правительства Российской Федерации. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 105 Конституции РФ), федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации;
- акты федеральных органов исполнительной власти;
- нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- муниципальные правовые акты органов местного самоуправления.
Вместе с тем следует указать на теоретически неточное название данной статьи. Это связано с тем, что согласно теории права нормативные правовые акты регулируют общественные отношения, которые вследствие этого приобретают форму правоотношения. Представляется необходимым озаглавить данную статью следующим образом - "Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения", - сохранив подобный подход и к формулированию содержания самой статьи.

Статья 4. Бюджетное законодательство Российской Федерации и нормы международного права
Важное место в первой главе БК РФ отводится соотношению бюджетного законодательства Российской Федерации и норм международного права. Законодатель развивает конституционные положения о соотношении международного и национального права. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Международные договоры - это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, элемент функционирования правового государства*(10).
В п. 2 ст. 4 БК РФ содержится норма, которая предусмотрена в п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", согласно которой положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующих издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

Статья 5. Действие закона (решения) о бюджете во времени
Нормы БК РФ, содержащиеся положения о действии бюджетного законодательства Российской Федерации претерпели изменения ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ. Наименование ст. 5 БК РФ в новой редакции "Действие закона (решения) о бюджете во времени" вместо "Действие бюджетного законодательства Российской Федерации во времени".
Согласно данной статье БК РФ закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует до 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено БК РФ и (или) законом (решением) о бюджете. Финансовый год совпадает с календарным и длится с 1 января по 31 декабря, то есть составляет 12 месяцев.
Финансовый год в России не всегда совпадал с календарным. После Великой Октябрьской социалистической революции бюджетный период в РСФСР ограничивался 6 месяцами в пределах календарного года. В 1918 и 1919 гг. в РСФСР были составлены и утверждены 4 полугодовых бюджета на период с 1 января по 30 июня и с 1 июля по 31 декабря. По постановлению СНК РСФСР от 23 декабря 1919 г. бюджетный период был продлен с 6 месяцев до 1 года и бюджет на 1920 г. составлялся уже на срок с 1 января по 31 декабря. В период восстановления народного хозяйства перспективы хозяйственного года в большой мере зависели от результатов развития сельского хозяйства, поэтому государственный бюджет утверждался на период с 1 октября по 30 сентября*(11). И только 20 сентября 1930 года ЦИК и СНК СССР приняли постановление "О переносе начала хозяйственного года с 1 октября на 1 января"*(12).
Бюджет ежегодно утверждается и в зарубежных государствах, однако финансовый год не везде совпадает с календарным. Например, в Болгарии, Польше, ФРГ, Франции, Бельгии, Швейцарии бюджет действует с 1 января по 31 декабря (календарный год, как и в России), в других - в Великобритании, Канаде, Японии с 1 апреля по 31 марта следующего календарного года, в США - с 1 октября по 31 сентября. Такое несовпадение с календарным годом обусловлено историческими причинами, традициями, связанными со сроками созыва парламента, сбора урожая, от которого длительное время в прошлом зависели доходы бюджета.
Закон о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания в установленном порядке. Следует заметить, что по общему правилу федеральный закон вступает в силу через десять дней после официального опубликования ("Парламентская газета", "Российская газета", "Собрание законодательства Российской Федерации")*(13), если законодатель не устанавливает иной срок. В БК закреплен иной срок - пять дней после его подписания в установленном порядке. Таким образом, федеральный закон о бюджете, а также законы о бюджете субъектов Российской Федерации подлежат опубликованию не позднее пяти дней после их подписания в установленном порядке.
Решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке.

Статья 6. Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе
Особое место в первой главе занимает ст. 6 БК РФ, поскольку в ней законодатель закрепил понятия и термины, применяемые в БК РФ. Данная статья БК РФ претерпела существенные изменения, внесенные ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации". Исключены из ст. 6 БК РФ понятия "субвенция", "субсидия". Изменены понятия "бюджет", "доходы бюджета", "расходы бюджета", "бюджетный процесс" и ряд других.
Понятие "бюджета" в новой редакции определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Законодатель исключил слово "фонд", хотя с данной позицией вряд ли можно согласиться. Ведь бюджет - это основной централизованный фонд денежных средств, который предназначен для осуществления задач и функций государства и муниципального образования. Бюджет - это абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве. Цифры статей бюджета на текущий год показывают, откуда в бюджет должны прийти доходы, как они будут перераспределяться и как расходоваться*(14).
В правовом смысле бюджет (в соответствии со ст. 84, 104, 105, 106, 114 Конституции Российской Федерации; ст. 11 БК РФ) - это прежде всего закон, разработанный в соответствии с законодательством Российской Федерации Правительством, рассмотренный и утвержденный Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ.
В ст. 11 БК РФ дается понятие "правовая форма бюджета", где содержится норма, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
И далее встает вопрос: как соотносятся понятия "форма бюджета" и "правовая форма бюджета"? Законодатель ответа не дает.
Понятие бюджетного процесса в новой редакции - это регламентированная законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Новеллой данного определения является включение в понятийное определение положений по осуществлению бюджетного учета, а также составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Однако по-прежнему законодатель четко не разграничивает стадии бюджетного процесса. Ведь стадией в бюджетном процессе, по мнению одного из теоретиков в области бюджетного права Пискотина М.И.*(15), является обособленный, самостоятельный и законченный этап деятельности государственных органов, в результате которого бюджет переходит из одного "количественного состояния в другое". Данное положение не нашло отражения в новой редакции определения "бюджетного процесса". А также возникает вопрос: можно ли рассматривать в качестве самостоятельной стадии бюджетного процесса "контроль за исполнением бюджета" и "бюджетный учет"? Данные положения нуждаются в четкой правовой регламентации.
В БК РФ введены новые понятия и термины: "публичные обязательства", "публичные нормативные обязательства", "денежные обязательства", "единый счет бюджета", "государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам", "государственное (муниципальное) задание", "бюджетные инвестиции", "финансовые органы", "главный распорядитель бюджетных средств", "распорядитель бюджетных средств", "получатель бюджетных средств", "бюджетное учреждение", "бюджетная смета", "ведомственная структура расходов бюджета", "главный администратор доходов бюджета", "администратор "источников финансирования дефицита бюджета", "главный администратор источников финансирования дефицита бюджета", "государственная или муниципальная гарантия", "сбалансирование бюджетных обязательств", "лимит бюджетных обязательств", "текущий финансовый год", "очередной финансовый год", "плановый период", "отчетный финансовый год", "временный кассовый разрыв".
В то же время представляется необходимым изменить названия ст. 1 и 3 БК РФ, поскольку Бюджетный кодекс (ст. 1) или нормативные правовые акты (ст. 3) не могут регулировать правоотношения, так как в соответствии с теорией права правоотношение - это общественное отношение, уже урегулированное нормой права, поэтому следовало бы говорить об общественных отношениях, регулируемых Бюджетным кодексом РФ (ст. 1) и, соответственно, общественных отношениях, регулируемых нормативными правовыми актами (ст. 3).
В новой редакции первой главы Кодекса содержится ряд норм, требующих принципиального изменения. В частности, это касается понятий, содержащихся в ст. 6 БК РФ.
Так, межбюджетные отношения определены в БК РФ как "взаимоотношения : по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса". Во-первых, понятие какого-либо явления не дается через использование того же понятия, поэтому нельзя определять отношения через отношения. Во-вторых, отношения не регулируют ни отношения, ни правоотношения, так как правоотношения - это уже урегулированные нормами права общественные отношения. В-третьих, исходя из приведенного определения следует, что к бюджетным правоотношениям не относятся отношения по организации и осуществлению бюджетного процесса, что не верно.
В той же ст. 6 даются аналогичные по содержанию определения межбюджетных трансфертов и бюджетного кредита как денежных средств, представляемых одним бюджетом бюджетной системы другому бюджету бюджетной системы. Представляется, что редакция также нуждается в доработке, поскольку в той же ст. 6 говорится, что бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Статья 11 дополняет это определение, подчеркивая, что такой формой являются федеральный закон, закон субъекта РФ или решение представительного органа местного самоуправления. Исходя из сказанного получается, что при осуществлении межбюджетных трансфертов или бюджетного кредита закон представляет денежные средства другому закону. В такой редакции нормы не ясно, к кому предъявлять требования и кто именно несет ответственность за несвоевременное выделение средств, за недостаточность выделенных сумм и иные нарушения. Думается, что точнее было бы говорить о деятельности уполномоченных субъектов по представлению денежных средств в форме межбюджетных трансфертов или бюджетного кредита.
Законодатель в ст. 6 использует ряд следующих понятий: "расходные обязательства", "бюджетные обязательства", "публичные обязательства", "публичные нормативные обязательства", "денежные обязательства", которые определяются через категорию "обязанность". В то же время необходимо иметь в виду, что категории "обязательство" и "обязанность" являются близкими по своему содержанию, но не тождественными. Категория "обязательство" наиболее подробно разработана в теории гражданского права, в соответствии с которой обязательство - возникающее в силу определенных оснований относительное правоотношение, опосредующее товарное перемещение материальных благ, в котором одно лицо (должник) по требованию другого лица (кредитора) обязано совершить действие по предоставлению ему материальных благ. В соответствии со ст. 307 ГК РФ в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности. Исходя из определения, содержащегося в ГК РФ, следует, что обязательство - более широкое понятие, и включает в себя взаимосвязанные обязанности и права должника и кредитора. В этой связи представляются теоретически неверными приведенные в ст. 6 БК РФ определения перечисленных выше обязательств. Точнее было бы говорить об обязанности соответствующего уполномоченного органа по выделению целевым назначением бюджетных средств соответствующим субъектам.

Глава 2. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
(Глава в ред. Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ.)

Статья 7. Бюджетные полномочия Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
1. Положениями комментируемой главы определен исчерпывающий перечень полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области бюджета. В новой редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ дано более точное новое наименование главы 2 - "Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". До внесения изменений глава называлась "Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления". В прежней редакции была некоторая неопределенность законодательно установленного объема полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и государственных органов в области регулирования бюджетных общественных отношений (ст. 7, 8 Бюджетного кодекса РФ): название статей говорит о полномочиях органов государственной власти, однако нормы содержат перечень предметов ведения государства и государственно-территориальных образований. Например, право на бюджет принадлежит именно Российской Федерации, а не федеральным органам государственной власти, хотя Российская Федерация и реализует свои бюджетные полномочия через органы государственной власти. В связи с этим не следовало бы отождествлять компетенцию государства и государственно-территориальных образований с полномочиями органов государственной власти, что было учтено законодателем в новой редакции.
Однако в ст. 6 Бюджетного кодекса дано определение понятия "бюджетные полномочия" - установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. В ст. 7, 8, и 9 БК РФ указаны бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, и муниципальных образований, тогда как в ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия - права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) в связи с этим необоснованно рассматривать, полномочия, закрепляемые ст. 7, 8, 9 БК РФ в качестве содержания компетенции государственных органов. Перечисленные ст. 7, 8 и 9 БК РФ полномочия принадлежат не осуществляющим их органам, а непосредственно Российской Федерации и субъекту РФ, муниципальным образованиям как государственно-правовым образованиям, носителем прав на собственный бюджет. Таким образом, обращает на себя внимание, что наименование комментируемых статей не отражает их действительного содержания, что может отрицательно сказаться на правоприменительной практике.
2. До 1 января 2005 г. (то есть до вступления силу соответствующих положений Федерального Закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ) рассматриваемая статья называлась "Компетенция органов государственной Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений". Слово "компетенция" происходит от латинского "соmpetentiа" - (ведение, способность, принадлежность по праву) и имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями (ведают что-то") и б) круг полномочий (прав и обязанностей "ведать чем-то")*(16). Советский энциклопедический словарь определяет компетенцию как круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актам конкретному органу или должностному лицу*(17). Законодатель отождествил понятие "компетенция" и понятие "полномочия", имеющих в научной литературе разные определение и смысловую нагрузку, и в связи с этим является неточным с точки зрения юридической техники. В.И. Даль определял "полномочие", во-первых, как "возможность, право судить о ком, о чем или кого"; во-вторых, в соответствии с тем, "кому и что подсудно"; в-третьих; имея для этого "законные, прямые, полные, признанные и полноправные права"*(18). Юридическая наука использует термин "полномочия" для характеристики "совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно конституцией и другими законами..."*(19). Механизм вертикального разграничения государственной власти включает не только возможность осуществления государственно-властных полномочий в закрепленных пределах, но и разделение сфер власти - предметов ведения. В связи с указанным можно прийти к выводу, что понятие "компетенция" является более широким термином, так как включает в себя: права и обязанности (полномочия), предметы ведения и другие элементы. В теории права полномочия предоставляются законом или иным правовым актом конкретному органу или должностному лицу, тогда как компетенция может быть как государственного органа, так и государства и его территорий. Понятие компетенция более полно отражало содержание комментируемой статьи, но законодатель внес изменения, и в связи с этим следует говорить о бюджетных полномочиях Российской Федерации, содержащихся в ст. 7 Бюджетного кодекса, составляющих компетенцию федеральных органов государственной власти.
Следовало бы изменить наименования ст. 7, 8 и 9 БК РФ, изложив их в следующей редакции:
Статья 7. Компетенция Российской Федерации в области бюджетной деятельности.
Статья 8. Компетенция субъектов Российской Федерации в области бюджетной деятельности.
Статья 9. Компетенция местного самоуправления в области бюджетной деятельности.
Бюджетные полномочия Российской Федерации, исходя из особенностей ее бюджетно-правового статуса, можно подразделить на две группы:
1. бюджетные полномочия Российской Федерации как суверенного единого и неделимого федеративного государства;
2. бюджетные полномочия Российской Федерации в отношении собственного и нижестоящих бюджетов.
Первая группа бюджетных полномочий основана на конституционных нормах, устанавливающих, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию и что в ведении Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование. Следовательно, Российская Федерация имеет такие бюджетные полномочия, которые распространяются на все ее субъекты и органы местного самоуправления.
К бюджетным полномочиям Российской Федерации как единого и неделимого суверенного федеративного государства (первая группа) можно отнести:
- установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
- определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;
- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
- предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
- определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашение и обслуживание государственного (муниципального) долга;
- осуществление государственных заимствований Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом Российской Федерации и управление государственными активами Российской Федерации;
- определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
- установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
- установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения;
- установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к федеральному бюджету и государственным внебюджетным фондам Российской Федерации;
- установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджета.
Осуществление Российской Федерацией как единого государства своих бюджетных полномочий позволяет проводить единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику нашей страны.
Вторую группу составляют полномочия по формированию, распределению и использованию федерального бюджета и полномочия по отношению к бюджетам нижестоящего территориального уровня:
- определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
- установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
- составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
- установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности;
- определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;
- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;
- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета.
В зависимости от группы (вида) бюджетных правоотношений, в рамках которых реализуются бюджетные полномочия субъектов, они могут быть материального и процессуального характера.
Бюджетная компетенция Российской Федерации является материальной гарантией верховенства и независимости государства и выражает экономический потенциал суверенитета России, обеспечивает выполнение внутренних и внешних функций и задач. Российская Федерация - суверенное государство, субъект международного права.
В силу этого Российская Федерация имеет право на самостоятельный бюджет.
Анализируя положения ст. 7 Бюджетного кодекса можно рассмотреть бюджетные полномочия Российской Федерации в бюджетной сфере по следующим направлениям.
Первую группу бюджетных полномочий Российской Федерации следует определить как установление общей системы мер по координации и сбалансированию бюджетов всех уровней:
- установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
- установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения;
- установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к федеральному бюджету и государственным внебюджетным фондам Российской Федерации;
- установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджета;
- установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, установление оснований и порядка временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъектов Российской Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления);
- временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- определение основ кассового облуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Вторую группу полномочий составляют права Российской Федерации, отражающие важную координирующую роль России в функционировании бюджетной системы всего государства в области доходов и расходов:
- определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;
- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;
- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;
- определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Третья группа бюджетных полномочий также отражает характеристику бюджетных полномочий Российской Федерации как суверенного федеративного государства, субъекта международного права, это полномочия Российской Федерации в области регулирования государственного и муниципального долга:
- определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашение и обслуживание государственного (муниципального) долга;
- осуществление государственных заимствований Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом Российской Федерации и управление государственными активами Российской Федерации.
В четвертую группу бюджетных полномочий Российской Федерации следует выделить процессуальные бюджетные полномочия, именно по координации и осуществлению бюджетного процесса:
- определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
- установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
- составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
- установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности.
В пятую группу бюджетных полномочий Российской Федерации следует выделить полномочия по регулированию межбюджетных отношений, в которых проявляется принцип бюджетного федерализма основанный на реализации бюджетных прав всех уровней государственного устройства страны:
- определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
- установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
- определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;
- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
Шестая группа полномочий Российской Федерации относится к юрисдикционным полномочиям:
- установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
- установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом к бюджетным полномочиям Российской Федерации.
На федеральном уровне должны устанавливаться государственные минимальные социальные стандарты - государственные услуги, предоставление которых гражданам на возмездной и возвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и из бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории страны. На уровне Российской Федерации устанавливаются также нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг.
На федеральном уровне определены перечень и порядок формирования государственных внебюджетных фондов, организационные вопросы управления их деятельностью.
Бюджетные полномочия состоят из прав и обязанностей субъектов, в связи с этим можно говорить о бюджетных правах, которые могут принадлежать как конкретным представительным и исполнительным органам власти разного уровня, так и государству в целом, национально-государственным образованиям. В советском и российском законодательствах, в юридической литературе широко применялся термин "бюджетные права" для характеристики прав государства, его административно-территориальных единиц и соответствующих органов власти в сфере бюджетных правоотношений. Права в данном случае понимаются как меры возможного поведения. В зависимости от группы (вида) бюджетных правоотношений, в рамках которых реализуются бюджетные права субъектов, они могут быть материального и процессуального характера.
Бюджетные права Российской Федерации относительно федерального бюджета складывается путем реализации прав на:
1. федеральный бюджет;
2. нормативно-правовое регулирование бюджетной деятельности России на федеральном уровне;
3. установление предельного размера дефицита федерального бюджета и его профицита, разработку мер по их сбалансированию;
4. самостоятельное определение направления использования средств федерального бюджета, в том числе средств, выделяемых по конкретным статьям;
5. получение собственных доходов, включаемых в федеральный бюджет;
6. утверждение состава защищенных статей текущих расходов федерального бюджета;
7. образование в составе федерального бюджета бюджет развития, резервных и иных целевых фондов;
8. утверждение в составе федерального бюджета оборотной кассовой наличности;
9. организацию и осуществление составления, рассмотрения, утверждения проекта федерального бюджета, исполнения федерального бюджет и составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета.
В следующую группу бюджетных прав Российской Федерации следует выделить полномочия России относительно бюджетов субъектов РФ:
1. право на разграничение бюджетных доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
2. право осуществлять бюджетное регулирование путем утверждения дифференцированных или единых нормативов отчислений от регулирующих доходов для зачисления их в бюджеты субъектов Федерации и (или) путем выделения определенных форм финансовой помощи (субсидии, субвенции, дотации);
3. право на образование фондов финансовой поддержки регионов;
4. право на возмещение субъектам Российской Федерации дополнительно произведенных расходов или неполученных доходов в результате действий органов государственной власти Российской Федерации;
5. право на установление порядка и осуществление защиты бюджетных прав субъектов Российской Федерации;
6. право на осуществление контроля за соблюдением регионами федеральных нормативных актов Российской Федерации.
Федеративное устройство Российской Федерации позволяет взаимно сочетать интересы России как единого государства, так и интересы муниципальных образований. Это определяет наличие бюджетных прав Российской Федерации относительно бюджетов муниципальных образований:
1. правовое регулирование основ по образованию, распределению и использованию централизованного денежного фонда муниципального образования;
2. правовое регулирование основ организации межбюджетных отношений субъектов РФ и муниципальных образований;
3. установление единых методологических подходов формирования местных бюджетов;
4. установление минимальных государственных стандартов для формирования местных бюджетов;
5. определение порядка передачи в местные бюджеты части доходов федерального бюджета для реализации органами местного само управления государственных полномочий федерального уровня;
6. установление порядка предоставления финансовой помощи из федерального бюджета местным бюджетам;
7. регулирование порядка предоставления средств выделяемых из федерального бюджета в фонды финансовой поддержки местного самоуправления субъектов Российской Федерации;
8. определение порядка компенсаций уменьшения доходов или увеличения расходов бюджетов муниципальных образований, возникших в связи с принятием решений органов государственной власти Российской Федерации;
9. установление и обеспечение гарантий финансовой самостоятельности муниципальных образований;
10. установление порядка и осуществление судебной защиты бюджетных прав муниципальных образований;
11. осуществление контроля за соблюдением органами местного самоуправления федеральных нормативных правовых актов.
Россия как единое федеративное государство обладает бюджетными полномочиями в отношении всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Статья 8. Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В комментируемой статье закреплен перечень бюджетных полномочий, относимых к ведению субъектов Федерации. Каждый субъект Федерации имеет право на собственный бюджет независимо от размеров территории, численности населения и взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. Это равноправие распространяется и на бюджетные правоотношения. Основой бюджетной компетенции субъекта РФ необходимо считать принцип федерализма, заложенный в Конституции РФ, определяющий ее положения о равноправии субъектов о взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Бюджетную компетенцию субъекта можно определить как совокупность его прав и обязанностей в качестве государственно-правового образования в сфере бюджетных отношений. Осуществление бюджетной компетенции субъектом Федерации является основой реализации полномочий по предметам совместного ведения, установленного законом.
Принцип бюджетного федерализма, лежащий в основе построения бюджетной системы РФ, а также признание и гарантирование местного самоуправления предопределяют возможность классификации бюджетных полномочий по трем направлениям.
Первую группу составляют полномочия по правовому регулированию бюджетных отношений субъекта РФ, которые направлены на обеспечение регулирования бюджетного устройства субъекта Федерации и бесперебойного функционирования всей бюджетной системы Российской Федерации:
- установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;
- установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;
- установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных или региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации;
- установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
- предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
- осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта Российской Федерации;
- установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Российской Федерации и бюджетам территориальных внебюджетных фондов;
- временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления.
Указанное полномочие субъектов Федерации вызывает сомнения. Согласно конституционному принципу самостоятельности и независимости местного самоуправления при решении вопросов местного значения, а также роли местных бюджетов как материальной основы осуществления местным самоуправлением своих функций в правовом смысле наделения субъекта РФ данным полномочием, несмотря на временный характер его осуществления, неверно и в теоретическом плане. Но если указанное полномочие уже закреплено, необходимо законодательно предусмотреть условия и порядок наделения субъекта Федерации полномочиями органов местного самоуправления.
В первой группе классификации полномочий можно выделить юрисдикционные полномочия по привлечению к ответственности за нарушение бюджетного законодательства субъекта Федерации.
Вторую группу полномочий составляют полномочия по осуществлению бюджетного процесса субъектом РФ, направленные на реализацию бюджетной политики части региональных бюджетных и внебюджетных фондов:
- установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
- составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
В третью группу полномочий могут быть выделены дополнительные бюджетные полномочия субъектов Федерации, таких как города федерального значения Москва и Санкт-Петербург:
- определение законами указанных субъектов Российской Федерации источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Установленные настоящим Кодексом источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
- установление нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах;
- определение объема и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, в том числе определение порядка образования в составе бюджетов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и порядка распределения средств указанных фондов;
- определение перечня и порядка исполнения расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
определение порядка ведения реестра расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Указанные полномочия предполагают различное регулирование межбюджетных отношений между РФ и ее субъектами в зависимости от конституционно-правовой формы. Равенство бюджетно-правового статуса субъектов понимается как тождественность правовых возможностей субъектов, закрепляемых за ними, и равные нормативные возможности их реализации. Наделение городов федерального значения рядом бюджетных полномочий, которые не имеют другие субъекты федерации, нарушает конституционный принцип федерализма.
Принцип федерализма проявляется в наличии определенных прав и обязанностей регионов в отношении бюджетов других уровней.
Относительно собственных бюджетов субъекты Российской Федерации обладают следующими полномочиями:
1. осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории;
2. самостоятельно формировать источники доходов региональных бюджетов;
3. самостоятельно определять расходы, финансируемые из средств регионального бюджета;
4. определять условия и порядок размещения государственного заказа субъектов РФ;
5. определять источники покрытия дефицита бюджета из установленных на федеральном уровне;
6. возможность вводить секвестр, то есть пропорциональное снижение расходов по всем, кроме защищенных, статьям бюджета в течение оставшегося текущего года;
7. признать безденежным долг бюджету субъекта РФ;
8. создавать собственные контрольно-счетные органы;
9. осуществлять блокировки расходов регионального бюджета;
10. устанавливать иммунитет регионального бюджета, а именно: правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основе судебного акта.
Следующая группа бюджетных прав субъекта РФ включает полномочия субъекта РФ относительно федерального уровня:
1. получать из федерального бюджета источников доходов, закрепленных за бюджетом субъект Федерации, и регулирующих доходов;
2. компенсировать бюджетные средства, излишне израсходованные или недополученные в результате принятия определенных решений федеральным органом государственной власти;
3. участвовать в законодательном процессе по принятию федерального бюджета посредством представительства в Совете Федерации.
Бюджетные полномочия субъектов Федерации относительно бюджетной деятельности местного уровня в юридической литературе разделяют на: а) регулирующие; б) обеспечивающие; в) контрольные; г) компенсационные; д) юрисдикционные.
1. Регулирующие:
- принятие законов о местном самоуправлении регулирующих кроме прочего бюджетные отношения;
- разработка законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих финансово-бюджетную деятельность муниципальных образований;
- регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;
- разработка государственных минимальных социальных стандартов, установление социальных норм;
- установление минимальных бюджетных расходов;
- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) из бюджета субъекта РФ местным бюджетам.
2. Обеспечивающие:
- обеспечение совместно с федеральными органами государственной власти минимальных местных бюджетов, в том числе закрепленных доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов;
- предоставление финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) из бюджета субъекта РФ местным бюджетам;
- обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
- передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления полномочий субъекта Федерации, переданных им в соответствии с законом.
3. Контрольные:
- контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства РФ и законодательства субъекта Федерации;
- осуществление контроля за эффективным и целевым использованием средств, выделенных из бюджета субъекта для финансирования федеральных и региональных целевых программ;
- осуществление контроля за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из регионального бюджета по другим основаниям;
4. Компенсационные:
- компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов или уменьшения расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъекта РФ;
- компенсация органам местного самоуправления затрат, понесенных ими при осуществлении полномочий, отнесенных к категории государственных, во избежание чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
5. Юрисдикционные:
- списывание в бесспорном порядке суммы средств, используемых не по целевому назначению, и других случаях;
- списывание в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;
- взыскивание в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе.

Статья 9. Бюджетные полномочия муниципальных образований
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
1. В комментируемой статье закреплен перечень бюджетных полномочий, муниципальных образований. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Наличие местного бюджета является неотъемлемым признаком муниципального образования. Бюджетный кодекс подразделяет местные бюджеты на:
1. бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
2. бюджеты городских и сельских поселений.
Все муниципальные образования независимо от состава территории, численности жителей и других особенностей обладают равной совокупностью бюджетных полномочий. Нормы комментируемой статьи призваны обеспечить развитие положений ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления могут самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, а также устанавливать местные налоги и сборы, управлять муниципальной собственностью. Эта норма дублируется в конституциях и уставах субъектов Федерации. Вместе с тем, являясь третьим уровнем единой бюджетной системы РФ, бюджетная деятельность муниципальных образований объективно нуждается в упорядочивающем и координирующем воздействии со стороны субъектов более высокого уровня - Федерации и субъектов Федерации. В соответствии с действующим законодательством федеральный центр определяет лишь основы бюджетно-правового статуса муниципальных образований. Детальное регулирование бюджетной деятельности на местном уровне осуществляется законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации и непосредственно местными правовыми актами в пределах своей компетенции.
Можно выделить две группы полномочий муниципальных образований. К первой группе следует отнести полномочия регулирования бюджетного устройства муниципальных образований в рамках межбюджетных отношений:
- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
- осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управления муниципальными активами;
- установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации, в части относящейся к местному бюджету;
- установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.
Вторую группу составляют полномочия по осуществлению бюджетного процесса и реализации бюджетной политики в части местных бюджетных фондов:
- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета.
Следует также выделить особенности бюджетных полномочий муниципальных районов:
- установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов бюджетов поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;
- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
- определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
- составление отчета об исполнении консолидированного бюджета.
В п. 3 ст. 9 закреплены полномочия органов местного самоуправления поселений, среди которых следует выделить:
- бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения;
- отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.
Основой осуществления местного самоуправления в Российской Федерации является принцип самостоятельности местных бюджетов в сочетании с государственной финансовой поддержкой. Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должны компенсироваться органами, принявшими указанные решения. Размер компенсаций определяется одновременно с принятием соответствующего решения.
Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов в пределах средств, переданных им качестве компенсации. Право на получение дополнительных расходов, возникших в результате исполнения решений, принятых органами государственной власти гарантировано Конституцией РФ (ст. 133).

Часть вторая. Бюджетная система Российской Федерации

Раздел I. Бюджетное устройство Российской Федерации

Глава 3. Бюджетная система Российской Федерации

Статья 10. Структура бюджетной системы Российской Федерации
Бюджет занимает центральное место в финансовой системе РФ и обеспечивает выполнение задач и функций, стоящих перед государством и муниципальными образованиями, выступает действенным механизмом финансовой политики государства.
Бюджет - это реальная основа осуществления политики государства.
Бюджетное устройство и проблемы его функционирования являются основным вопросом государственной политики. Бюджетная система - главное звено в процессе воздействия государства на реальный сектор экономики. Бюджет является не только средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, совершенствование материально-технической базы общественного воспроизводства.
Бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, их состав и структуру, процедурные вопросы формирования и использования бюджетных средств. Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система*(20).
БК РФ использует термин "бюджетное устройство", но не дает его понятия. Законодатель фактически не разграничивает понятия "бюджетное устройство" и "бюджетная система". Если обратиться к структуре БК РФ, то часть вторая называется "Бюджетная система Российской Федерации", однако раздел 1 - "Бюджетное устройство Российской Федерации", а глава 3 - "Бюджетная система Российской Федерации".
Бюджетное устройство есть организация бюджетной системы, что предполагает структурное построение ее элементов, их взаимосвязь. Оно определяется федеративным устройство государства, наличием местного самоуправления. Бюджетное устройство обусловливает формы и методы взаимоотношений органов власти в процессе бюджетной деятельности. Бюджетное устройство Российской Федерации предполагает такое взаимодействие элементов бюджетной системы, которое обеспечивает ее целостность, единство и обособленность существования каждого бюджета*(21).
Таким образом, бюджетное устройство - это основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов*(22).
Необходимо отметить, что бюджетное устройство определяется устройством государства. Если государство федеративное, то бюджетная система трехуровневая, а если государство унитарное, то двухуровневая.
Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня - государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Так, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов, муниципалитетов и др.)*(23).
До 1991 г. в СССР существовал Государственный бюджет, в который входил союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик. Государственный бюджет СССР включал в себя около 50 тыс. бюджетов, в том числе союзный бюджет, 15 республиканских бюджетов союзных республик, 20 республиканских бюджетов автономных республик, 8 бюджетов автономных областей, 10 бюджетов автономных округов, 134 областных и краевых бюджета, 1999 городских, 3644 районных, 3700 бюджетов городских поселков и 41 тыс. бюджетов сельских Советов народных депутатов*(24). Бюджет нижестоящего уровня включался в бюджет вышестоящего уровня. Эта система существовала с 1924 г. и была закреплена Конституцией СССР.
В 1991 г. произошли коренные изменения в существующей бюджетной системе в связи с образованием самостоятельного суверенного российского государства, начался процесс создания бюджетной системы, основанной на федеративных, демократических началах. Приняты важные документы: Декларация о государственном суверенитете России 12 июня 1990 г. и Постановление первого съезда народных депутатов "О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР". 31 октября 1990 г. принят Закон "О формировании бюджетов в РСФСР в 1991 году", который определил принцип формирования бюджетов в Российской Федерации*(25).
Важным этапом явилось принятие Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса" от 10 октября 1991 г.*(26) и Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., которые закрепили трехуровневую бюджетную систему РФ.
В ходе преобразований был упразднен Государственный бюджет СССР. В результате общегосударственный денежный фонд был разделен более чем на 53 тыс. самостоятельных бюджетов, составивших бюджетную систему трех уровней: федеральный бюджет; бюджеты субъектов федерации, бюджеты муниципальных образований*(27). Данное положение явилось следствием осуществления в стране политических и экономических реформ, становлением суверенитета республик.
Понятие бюджетной системы Российской Федерации закреплено в ст. 6 БК РФ. Бюджетная система РФ - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 БК РФ) относятся:
- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
- бюджеты городских и сельских поселений.
Новеллой БК РФ явилось включение с 1 января 2000 г. в состав бюджетной системы первого и второго уровня бюджетов государственных внебюджетных фондов. Понятие государственного внебюджетного фонда было ранее закрепленное в ст. 13 БК РФ*(28).
Государственные внебюджетные фонды выполняют на практике социальную функцию государства, поскольку предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.
Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 145 БК РФ) совпадает с процедурой составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ (ст. 148 БК РФ). Правительство Российской Федерации представляет в Государственную Думу отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный финансовый год не позднее 26 августа текущего года одновременно с проектом федерального закона об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный финансовый год и иной бюджетной отчетностью об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (п. 3. ст. 149 БК РФ).
Однако следует заметить, что в состав бюджетной системы входят лишь только бюджеты государственных внебюджетных фондов и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Средства же внебюджетных фондов не консолидируются в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты муниципальных образований. Государственные внебюджетные фонды представляют собой самостоятельные финансовые учреждения, денежные средства которых находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат*(29).
Таким образом, на современном этапе развития нашего государства мы имеем трехуровневую бюджетную систему Российской Федерации.

Статья 11. Правовая форма бюджетов
В правовом смысле бюджет (в соответствии со ст. 84, 104, 105, 106, 114 Конституции Российской Федерации; ст. 11 БК РФ) - это, прежде всего, Закон, разработанный в соответствии с законодательством Российской Федерации Правительством, рассмотренный и утвержденный Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ.
Президент России обращается с ежегодным посланием к Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. "е" ст. 84 Конституции, ст. 170 БК РФ).
Статья 114 Конституции Российской Федерации определяет полномочия Правительства РФ в области бюджетной деятельности, установив, что Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Непосредственную же работу по составлению проекта федерального бюджета осуществляет Министерство финансов Российской Федерации. Статья 105 Конституции Российской Федерации регламентирует порядок принятия федеральных законов, в том числе по вопросу принятия закона о федеральном бюджете. Особое значение в деятельности Федерального Собрания имеет рассмотрение законопроектов о федеральных налогах, являющихся ресурсовыми источниками бюджета, и некоторых других финансовых вопросов - ч. 3 ст. 104 Конституции. Это наглядно проявляется в порядке их внесения в Государственную Думу.
Статья 106 Конституции Российской Федерации декларирует обязательность рассмотрения в Совете Федерации законопроектов, касающихся федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии. Это говорит о важности и первостепенности данных направлений деятельности государства.
Все законы, подлежащие обязательному рассмотрению верхней палатой, относятся к предметам исключительного ведения Федерации (ст. 71 Конституции). Перечень составлен с учетом мировой практики федеральных государств, где именно такие вопросы решаются с учетом мнения представителей субъектов федерации. Ведь финансовые законы, какого вопроса они не касались бы, безусловно, затрагивают интересы населения каждой территории.
Следовательно, Конституция Российской Федерации предусматривает распределение функций в области бюджетной деятельности на основе конституционного разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей, что закреплено в БК РФ (ст. 153-154, 171 и др.).
Конституция Российской Федерации (ст. 132) определила и полномочия органов местного самоуправления в области бюджета, установив, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
Но бюджет является только проектом, пока он не утвержден высшим органом государственной власти, "он получает высокий титул бюджета только в результате официального утверждения. В данном случае под бюджетом понимается уже государственный акт, устанавливающий финансовый план государства"*(30).
Бюджет определяет социально-экономическую деятельность государства, основные направления бюджетной и налоговой политики, и, наконец, подробную роспись доходов и расходов государства. В бюджете закреплены права и обязанности участников бюджетных правоотношений.
Согласно ст. 11 БК РФ федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Статья 12. Финансовый год
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Законодатель ФЗ от 26 августа 2007 г. N 63-ФЗ ввел новое понятие финансовый год. Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря, то есть 12 месяцев.

Статья 13. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 14. Бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 15. Местный бюджет
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В названных статьях закреплены нормы, устанавливающие основы правового режима федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и местного бюджета.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 ст. 84 БК РФ расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате:
- принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- заключения Российской Федерацией или от ее имени договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации;
- заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными бюджетными учреждениями;
- принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Кодексом, в том числе:
субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации;
субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.
В ч. 2 ст. 13 БК установлен запрет на использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.
Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации. Согласно ст. 6 БК РФ консолидированный бюджет - свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов этими бюджетами.
В соответствии со ст. 129 Кодекса межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:
- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
- субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;
- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Данное положение, закрепленное в ст. 14 БК РФ нашло отражение в п. 1 ст. 26.13 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.
Согласно п. 1 ст. 58 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате:
- принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Федерации или от его имени договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения этих субъектов;
- принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Федерации или от его имени договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";
- заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) бюджетными учреждениями субъекта Российской Федерации;
- принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;
- принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.
Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Данное положение нашло отражение в ч. 1 ст. 15 БК РФ и в ч. 1. ст. 52 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
Согласно п. 1. ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:
- принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;
- принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
- заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

Статья 16. Федеральный бюджет
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 17. Целевой бюджетный фонд
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Глава 4. Бюджетная классификация Российской Федерации

Статья 18. Бюджетная классификация Российской Федерации
Глава 4 Бюджетного кодекса Российской Федерации посвящена бюджетной классификации Российской Федерации и устанавливает ее принципы, структуру, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по ее применению.
Понятие "классификация" является логической категорией, с помощью которой можно сгруппировать составные части чего-либо на отдельные классы по наиболее существенным признакам их сходства и различия.
Понятие "бюджетная классификация" как финансово-правовая категория давно введено в теорию финансового права и применяется на практике при осуществлении бюджетного процесса. С помощью понятия "бюджетная классификация" доходы и расходы бюджетов группируются в отдельные классы по наиболее существенным (устойчивым) признакам их сходства и различия.
Согласно законодательно установленному определению, содержащемуся в ст. 18 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетная классификация Российской Федерации - это группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемая для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В историческом плане изначально данная классификация называлась классификацией доходов и расходов союзного бюджета и республиканских бюджетов союзных республик и утверждалась приказом Министерства финансов СССР*(31). С принятием Закона РСФСР от 10 октября 1991 года N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" понятие "бюджетная классификация" было узаконено. Также в 1991 году был утвержден основополагающий принцип функционирования понятия бюджетной классификации, который применяется и до сегодняшнего дня, - принцип единства бюджетной классификации.
В 1996 году в Федеральном законе от 15 августа 1996 года N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" было сформулировано определение бюджетной классификации.
Изначально в определении бюджетной классификации было указано, что бюджетная классификация является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Таким образом, из определения бюджетной классификации не следовало в каких случаях должна применяться бюджетная классификация.
В 2005 году были внесены кардинальные изменения в содержание бюджетной классификации, изменились коды бюджетной классификации, были расширены пределы самостоятельности органов исполнительной власти регионов, была также сделана попытка максимально приблизить бюджетную классификацию к международным стандартам.
За последнее время бюджетная классификация по существу менялась раз в год. Это свидетельствует, прежде всего, о том, что оптимального варианта детализации доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации не было выработано.
После принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" изменился концептуальный подход к утверждению бюджетной классификации. Федеральный закон от 15 августа 1996 года N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" с 1 января 2008 года признается утратившим силу, а нормы, содержащиеся ранее в указанном федеральном законе и детализирующие доходы и расходы бюджетов бюджетной систем Российской Федерации, включаются в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Этим законом регулирование бюджетной классификации изменяется не только по форме, но и по своему внутреннему логическому содержанию.
Бюджетная классификация является необходимым финансово-правовым механизмом упорядочения доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Поскольку в бюджет поступают средства от различных источников доходов, а расходование средств осуществляется на обеспечение многочисленных задач и функций государства, необходимо их систематизация и учет, что и обеспечивается посредством применения бюджетной классификации Российской Федерации.
Бюджетная классификация Российской Федерации применяется в следующих целях:
- составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- сравнения бюджетов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Принципиальный характер приобретает проблема полноты объема состава бюджетной классификация. Степень детализации, информационной емкости, наличие и количество формализованных показателей кодов бюджетной классификации во многом определяют:
- уровень прозрачности бюджета;
- порядок процедуры прохождения бюджетного процесса;
- содержание закона о бюджете;
- возможности и условия контроля за исполнением бюджета.
Чем подробнее бюджетная классификация, тем прозрачнее становится соответствующий бюджет, который формируется на основе подробных показателей бюджетной классификации. Однако излишне подробная бюджетная классификация влечет за собой опасность принятия закона о бюджете, который будет очень объемным, что впоследствии может привести к трудностям в его применении и осуществлении контроля за исполнением бюджета. При этом следует учитывать, что существующие механизмы и техника принятия закона (решения) о бюджете требуют определенной лаконичности законодательных актов.
Таким образом, при разработке показателей бюджетной классификации необходимо соблюсти и принцип прозрачности бюджета и принцип лаконичности содержания закона о бюджете, что позволит получать информацию об отдельных видах доходов и расходов бюджета, но вместе с тем, не придаст закону о бюджете форму, которая не удобна технически в применении.
Исходя из существующего законодательно установленного определения бюджетной классификации Российской Федерации, она используется на стадиях составления проекта бюджета, исполнения проекта бюджета и составления бюджетной отчетности. Таким образом, можно сделать вывод, что бюджетная классификация Российской Федерации не используется на стадии рассмотрения и утверждения проекта бюджета и на стадии утверждения бюджетной отчетности.
Задачей применения бюджетной классификации является сопоставление показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по единой унифицированной схеме. Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации находятся в тесной взаимосвязи, в частности, при составлении проекта федерального бюджета учитываются потребности в финансовой помощи бюджетов субъектов Российской Федерации, средства, которые необходимы для осуществления субъектами Российской Федерации отдельных государственных полномочий и т.п. Аналогичные расчеты производятся при составлении бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении местных бюджетов. Для этих целей используется бюджетная классификация Российской Федерации.
Бюджетная классификация применяется также для составления и исполнения смет доходов и расходов получателей бюджетных средств.
Также бюджетная классификация способствует эффективному контролю, который проводится в отношении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетная классификация, как финансово-правовой инструмент, применяется на основе принципа единства бюджетной классификации.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации включает:
- единые принципы назначения бюджетной классификации Российской Федерации;
- единую структуру кодов бюджетной классификации Российской Федерации для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- единые коды составных частей бюджетной классификации Российской Федерации.
Единые принципы, коды, составные части бюджетной классификации Российской Федерации устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Вместе с тем единство бюджетной классификации Российской Федерации имеет тенденцию к ограничению использования на практике. Несмотря на то, что в бюджетном законодательстве Российской Федерации провозглашается принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, который выражается в единстве бюджетной классификации Российской Федерации, этот принцип имеет свои пределы и не означает, что бюджетная классификация как единый финансово-правовой механизм применяется на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации без каких-либо изменений и дополнений. Бюджетная классификация Российской Федерации, применяемая в конкретном субъекте Российской Федерации, должна учитывать особенности субъекта Российской Федерации. Это достигается путем предоставления субъекта Российской Федерации и муниципальным образованиям права детализировать бюджетную классификацию Российской Федерации.
Ранее региональные и местные органы власти не имели права детализировать доходы, а могли осуществлять только детализацию расходов в части целевых статей и видов расходов, однако впоследствии они приобрели право детализировать не только расходы, но и доходы. Последние же изменения бюджетного законодательства предоставили региональным и местным органам власти еще более широкие полномочия по детализации кодов бюджетной классификации. Предоставление полномочий по детализации бюджетной классификации полностью отвечает принципам федеративного государства, где региональные и местные органы власти должны обладать самостоятельностью в решении вопросов в пределах своей компетенции. Детализация кодов бюджетной классификации на базе общих кодов, установленных для всех уровней бюджетной системы позволит в полной мере отразить специфику доходов и расходов как региональных, так и местных бюджетов, а также потребности каждого бюджета. Все это будет способствовать большей прозрачности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Структура бюджетной классификации Российской Федерации и ее составные части
До принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации"*(32) в Бюджетном кодексе РФ устанавливались только основы бюджетной классификации в Российской Федерации, а детализирующие бюджетную классификацию нормы содержались в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации в Российской Федерации". Состав бюджетной классификации имел следующие особенности. Классификация доходов утверждена была только одна, тогда как классификаций расходов было установлено несколько. Существовало три вида классификаций расходов:
- функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации;
- экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации;
- ведомственная классификация расходов федерального бюджета.
В настоящее время бюджетным законодательством Российской Федерации утверждены одна классификация доходов и одна классификация расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Кроме трех видов классификаций расходов существовали также несколько классификаций заимствований, такие как классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации; классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета; классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; классификацию видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации.
Действующим бюджетным законодательством Российской Федерации установлена только классификация источников финансирования дефицитов бюджетов. При этом такие виды расходов, как виды государственных долгов включены в общую классификацию расходов бюджетов.

Статья 19. Состав бюджетной классификации Российской Федерации
Состав бюджетной классификации Российской Федерации установлен ст. 19 Бюджетного кодекса Российской Федерации и включает в себя четыре классификации:
- классификацию доходов бюджетов;
- классификацию расходов бюджетов;
- классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;
- классификацию операций публично-правовых образований.
Каждой из составных частей бюджетной классификации Российской Федерации в Бюджетном кодексе Российской Федерации посвящена отдельная статья.
Так, классификация доходов бюджетов предусмотрена ст. 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Классификация доходов представляет собой группировку доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по группам и подгруппам. Основанием для классификации доходов является, во-первых, налоговое законодательство Российской Федерации, во-вторых, бюджетное законодательство Российской Федерации, в-третьих, другие законодательные акты Российской Федерации. В перечисленных законодательных актах определяются источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Например, налоговые доходы формируются на основании перечня налогов, который установлен ст. 13, 14, 15 Налогового кодекса Российской Федерации; неналоговые доходы и безвозмездные поступления определяются исходя из норм ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В качестве примера иного нормативного акта можно привести соответствующие статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в которых предусмотрены штрафы за различные административные правонарушения, и которые являются, в свою очередь, неналоговыми доходами бюджетов.
Классификация расходов, установленная ст. 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации, представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетов.
Расходы бюджетов отражают задачи и функции, которые выполняют органы государственной власти и местного самоуправления.
Статья 22 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующая ранее состав экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, признана утратившей силу, так как новый состав бюджетной классификации предусматривает только одну классификацию расходов бюджетов.
Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов, содержащаяся в ст. 23 Бюджетного кодекса Российской Федерации, представляет собой группировку средств, которые в соответствии со ст. 94, 95, 96 Бюджетного кодекса Российской Федерации могут направляться на покрытие дефицитов соответствующих бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации по группам, подгруппам, статьям и видам.
Если ранее классификация источников финансирования дефицитов бюджетов представляла собой группировку только заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, то в соответствии с новым бюджетным законодательством Российской Федерации классификация источников финансирования дефицитов расширена и в нее включаются не только заемные средства, но и средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение, курсовая разница по средствам федерального бюджета и другие источники финансирования дефицитов бюджетов.
Новым понятием в составе бюджетной классификации Российской Федерации является классификация операций публично-правовых образований, введенная в Бюджетный кодекс Российской Федерации дополнительной статьей - 23.1.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации публичные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).
Публично-правовыми образованиями являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, которые связанны между собой отношениями субординации и координации, основанными на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления*(33).
Кроме того, в Бюджетном кодексе Российской Федерации предусматривается такое понятие, как публичные нормативные обязательства - публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, работников бюджетных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.
Классификация операций публично-правовых образований представляет собой группировку доходов, расходов и других операций сектора государственного управления по группам, статьям и подстатьям.

Статья 20. Классификация доходов бюджетов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает классификацию доходов бюджетов.
Классификация доходов включает в себя доходы соответствующего бюджета. В соответствии с принципом полноты отражения доходов и расходов бюджетов классификация доходов должна включать в себя перечень всех без исключения доходов бюджета соответствующего уровня.
Классификация доходов бюджетов имеет свой код.
Код - это условное сокращенное обозначение в виде зашифрованных цифровых символов, используемое для группировки доходов, расходов и источников финансирования дефицита во взаимосвязи с субъектами бюджетных правоотношений.
Код классификации доходов бюджетов имеет свою структуру, которая состоит из нескольких кодов:
1. Код главного администратора доходов бюджета.
2. Код вида доходов.
3. Код подвида доходов.
4. Код классификации операции сектора государственного управления.
Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета устанавливается законом (решением) о бюджете.
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской федерации главный администратор доходов - это определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета.
Администраторами доходов бюджета являются орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Отличительной чертой администраторов доходов является то, что они вправе осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Виды и подвиды доходов отражают те источники, из которых эти доходы получены.
Операции сектора государственного управления представляют собой операции публично-правовых образований. При этом в классификации доходов учитываются только операции сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов, так как существуют и операции, относящиеся к расходам.
Коды главных администраторов доходов бюджета, виды и подвиды доходов взаимосвязаны между собой, так как за главными администраторами доходов бюджета закрепляются определенные виды и (или) подвиды доходов. Таким образом, главные администраторы доходов осуществляют контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и закрепленных за ними.
Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете.
Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода.
Группа дохода - это наиболее укрупненная группировка доходов, отражающая виды доходов, которые установлены в Бюджетном кодексе Российской Федерации, такие как налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления.
Подгруппа доходов детализирует группу доходов и раскрывает виды налоговых доходов, виды неналоговых доходов и виды безвозмездных поступлений.
Статьи, подстатьи и элементы доходов еще более подробно детализируют подгруппу доходов.
Группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы представляют собой уровни доходов бюджетов, где группа является первым уровнем, элемент вида дохода последним, низшим уровнем вида доходов бюджетов.
Например, группа дохода - это налоговые доходы, а подгруппа доходов - это налоги на прибыль, статья - налог на прибыль организаций, подстатья - налог на прибыль, зачисляемый в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по соответствующим ставкам, элемент - налоги на прибыль, зачисляемые в федеральный бюджет.
В части кода вида доходов Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации единую классификацию. При этом одни составные части кода вида доходов утверждаются в Бюджетном кодексе Российской Федерации, а другие устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации.
Группы и подгруппы доходов бюджетов устанавливаются в Бюджетном кодексе Российской Федерации и включаются:
1) Налоговые и неналоговые доходы - это группа доходов, которая в свою очередь делиться на следующие подгруппы:
- налоги на прибыль, доходы;
- налоги и взносы на социальные нужды;
- налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации;
- налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации;
- налоги на совокупный доход;
- налоги на имущество;
- налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами;
- государственная пошлина;
- задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам;
- доходы от внешнеэкономической деятельности;
- доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
- платежи при пользовании природными ресурсами;
- доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства;
- доходы от продажи материальных и нематериальных активов;
- административные платежи и сборы;
- штрафы, санкции, возмещение ущерба;
- доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет;
- возврат остатков субсидий и субвенций прошлых лет;
- прочие неналоговые доходы.
2) Безвозмездные поступления - это вторая группа доходов, которая делится на следующие подгруппы:
- безвозмездные поступления от нерезидентов;
- безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- безвозмездные поступления от государственных (муниципальных) организаций;
- безвозмездные поступления от негосударственных организаций;
- безвозмездные поступления от наднациональных организаций;
- прочие безвозмездные поступления.
Таким образом, код вида доходов делится на две группы, которые, в свою очередь, подразделяются на несколько подгрупп. Бюджетный кодекс Российской Федерации не разделяет на разные группы налоговые доходы и неналоговые доходы, а предусматривает единую группу, включающую налоговые и неналоговые доходы.
В соответствии с уточнениями, сделанными в п. 4 ст. 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к налоговым доходам относятся:
- налоги на прибыль, доходы;
- налоги и взносы на социальные нужды (в части единого социального налога, соответствующих пеней и штрафов);
- налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации;
- налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации;
- налоги на совокупный доход;
- налоги на имущество;
- налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами;
- государственная пошлина;
- задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам;
В свою очередь, к неналоговым доходам относятся:
- налоги и взносы на социальные нужды (за исключением единого социального налога, соответствующих пеней и штрафов);
- доходы от внешнеэкономической деятельности;
- доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
- платежи при пользовании природными ресурсами;
- доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства;
- доходы от продажи материальных и нематериальных активов;
- административные платежи и сборы;
- штрафы, санкции, возмещение ущерба;
- доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет;
- возврат остатков субсидий и субвенций прошлых лет;
- прочие неналоговые доходы.
Перечень статьей и подстатей доходов бюджетов также является единым для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и утверждается Министерством финансов Российской Федерации.
В основе классификации элемента доходов лежит разграничение предметов ведения и полномочий между публично-правовыми образованиями.
Код элемента доходов устанавливается в зависимости от полномочия по установлению и нормативному правовому регулированию налогов, сборов и иных обязательных платежей, других доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также в зависимости от наличия прав требования к плательщикам по неналоговым доходам и безвозмездным поступлениям и соответствует бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Например, полномочия в отношении установлению и регулированию налогов предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации (ст. 12), Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 50, 56, 61).
В отношении собственности публично-правовые образования также обладают различными полномочиями. Распределение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями основано на разграничении собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. Соответственно Российской Федерация обладает полномочиями по владению, пользованию и распоряжению федеральной собственностью, субъекты Российской Федерации - полномочиями в отношении региональной собственности, а муниципальные образования - в части муниципальной собственности.
Элемент доходов используется для обозначения принадлежности источников доходов к соответствующему бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Элементы доходов устанавливаются единые для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. К элементам для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации относятся:
1) федеральный бюджет;
2) бюджеты субъектов Российской Федерации;
3) бюджеты муниципальных районов;
4) бюджеты городских округов;
5) бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
6) бюджеты городских и сельских поселений;
7) бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации;
8) бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации;
9) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования;
10) бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.
Единые коды вида доходов, которые устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, являются выражением принципа единства бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, единые коды вида доходов необходимы для осуществления расчетов, контроля, составления бюджетной отчетности, анализа бюджетных показателей.
Установление единых кодов видов доходов является финансово-правовым механизмом, обеспечивающим единство бюджетной системы Российской Федерации
Однако такое единство не является абсолютным, так как субъекты Российской Федерации и муниципальные образования обладают правом детализации доходов бюджетов.
Детализация доходов бюджетов по кодам бюджетной классификации производится с использованием кода подвида доходов.
Детализацию доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляют соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления в соответствии с разграничение своих полномочий.
На федеральном уровне процедура детализации кодов подвидов по видам доходов относится к компетенции Министерства финансов Российской Федерации, которое утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения. Таким образом, определяющим фактором является принадлежность вида доходов к администраторам доходов - федеральным органам государственной власти и другим федеральным учреждениям и организациям.
Процесс детализация доходов на уровне субъектов Российской Федерации осуществляется финансовым органом субъекта Российской Федерации, который определяется самим субъектом Российской Федерации. Финансовый орган субъекта Российской Федерации утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.
Процесс детализации доходов бюджетов муниципальных образований осуществляется финансовым органом муниципального образования, который утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы местного самоуправления и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.
Таким образом, процедуры детализации кодов подвидов по видам доходов относится к компетенции финансовых органов соответствующего уровня власти, то есть перечень кодов подвидов по видам доходов устанавливается подзаконным нормативным правовым актом.

Статья 21. Классификация расходов бюджетов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает классификацию расходов бюджетов.
Классификация расходов бюджетов, так же как и классификация доходов, имеет свой код, структура которого состоит из нескольких кодов:
1. Код главного распорядителя бюджетных средств.
2. Код раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов.
3. Код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов.
Первым кодом классификации является код главного распорядителя бюджетных средств.
Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (ст. 6) главным распорядителем бюджетных средств является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, что распорядителями бюджетных средств являются:
- орган государственной власти (государственный орган);
- орган управления государственным внебюджетным фондом;
- орган местного самоуправления;
- орган местной администрации;
- бюджетное учреждение. Все вышеперечисленные субъекты бюджетных правоотношений являются распорядителями бюджетных средств в том случае, если они имеют право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Получателями бюджетных средств являются:
- орган государственной власти (государственный орган);
- орган управления государственным внебюджетным фондом;
- орган местного самоуправления;
- орган местной администрации.
Получатели бюджетных средств должны находится в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение и иметь право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.
Определение статуса главных распорядителей бюджетных средств является прерогативой законодательных (представительных) органов государственной власти соответствующего уровня.
Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета устанавливается законом о федеральном бюджете.
Перечень главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации устанавливается законом о бюджете субъекта Российской Федерации.
Перечень главных распорядителей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов устанавливается законом о бюджете соответствующего государственного внебюджетного фонда.
Перечень главных распорядителей средств местных бюджетов устанавливается решением о соответствующем местном бюджете.
Перечень главных распорядителей средств соответствующего бюджета должен содержаться в составе ведомственной структуры расходов.
Классификация расходов бюджетов подразделяется на четыре уровня:
- разделы классификации расходов бюджетов;
- подразделы классификации расходов бюджетов;
- целевые статьи классификации расходов бюджетов;
- виды расходов.
Наиболее укрупненными в классификации расходов бюджетов являются разделы, а подразделы, целевые статьи и виды расходов более подробно детализируют разделы классификации расходов бюджетов.
Первые два уровня классификации расходов бюджетов являются едиными для бюджетов всех уровней бюджетной системы, что также свидетельствует о единстве бюджетной системы Российской Федерации.
Согласно определению бюджета, данного в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. На этом основании разделы классификации расходов бюджетов формируются исходя из укрупненных задач и функций государства, так как все задачи и функции должны быть обеспечены денежными средствами. Подразделы детализируют задачи и функции, осуществляемые государством посредством органов государственной власти и местного самоуправления.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает 11 разделов классификации расходов бюджетов, такие как:
1) общегосударственные вопросы;
2) национальная оборона;
3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность;
4) национальная экономика;
5) жилищно-коммунальное хозяйство;
6) охрана окружающей среды;
7) образование;
8) культура, кинематография, средства массовой информации;
9) здравоохранение, физическая культура и спорт;
10) социальная политика;
11) межбюджетные трансферты.
Указанные разделы классификации расходов бюджетов определяют наиболее фундаментальные направления обеспечения функционирования государства и наиболее важные сферы жизнедеятельности гражданина.
Данные разделы включают следующие подразделы классификации расходов бюджетов, которые также являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации:
1) общегосударственные вопросы:
функционирование Президента Российской Федерации;
функционирование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и муниципального образования;
функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований;
функционирование Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций;
судебная система;
обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора;
обеспечение проведения выборов и референдумов;
международные отношения и международное сотрудничество;
государственный материальный резерв;
фундаментальные исследования;
обслуживание государственного и муниципального долга;
резервные фонды;
прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов;
другие общегосударственные вопросы;
2) национальная оборона:
Вооруженные Силы Российской Федерации;
модернизация Вооруженных Сил Российской Федерации и воинских формирований;
мобилизационная и вневойсковая подготовка;
мобилизационная подготовка экономики;
подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности;
ядерно-оружейный комплекс;
реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества;
прикладные научные исследования в области национальной обороны;
другие вопросы в области национальной обороны;
3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность:
органы прокуратуры;
органы внутренних дел;
внутренние войска;
органы юстиции;
система исполнения наказаний;
органы безопасности;
органы пограничной службы;
органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона;
обеспечение пожарной безопасности;
миграционная политика;
модернизация внутренних войск, войск гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов;
прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности;
другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности;
4) национальная экономика:
общеэкономические вопросы;
топливно-энергетический комплекс;
исследование и использование космического пространства;
воспроизводство минерально-сырьевой базы; сельское хозяйство и рыболовство; водные ресурсы; водное хозяйство; лесное хозяйство; транспорт; дорожное хозяйство; связь и информатика;
прикладные научные исследования в области национальной экономики;
другие вопросы в области национальной экономики;
5) жилищно-коммунальное хозяйство:
жилищное хозяйство;
коммунальное хозяйство;
благоустройство;
прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства;
другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства;
6) охрана окружающей среды:
экологический контроль;
сбор, удаление отходов и очистка сточных вод;
охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания;
прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды;
другие вопросы в области охраны окружающей среды;
7) образование:
дошкольное образование;
общее образование;
начальное профессиональное образование;
среднее профессиональное образование;
профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации;
высшее и послевузовское профессиональное образование; молодежная политика и оздоровление детей; прикладные научные исследования в области образования; другие вопросы в области образования;
8) культура, кинематография, средства массовой информации:
культура;
кинематография;
телевидение и радиовещание;
периодическая печать и издательства;
прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии, средств массовой информации;
другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств массовой информации;
9) здравоохранение, физическая культура и спорт:
стационарная медицинская помощь; амбулаторная помощь;
медицинская помощь в дневных стационарах всех типов;
скорая медицинская помощь;
санаторно-оздоровительная помощь;
заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов;
санитарно-эпидемиологическое благополучие;
физическая культура и спорт;
прикладные научные исследования в области здравоохранения, физической культуры и спорта;
другие вопросы в области здравоохранения, физической культуры и спорта;
10) социальная политика:
пенсионное обеспечение;
социальное обслуживание населения;
социальное обеспечение населения;
охрана семьи и детства;
прикладные научные исследования в области социальной политики;
другие вопросы в области социальной политики;
11) межбюджетные трансферты:
дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии);
субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
иные межбюджетные трансферты;
межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Действующее законодательство Российской Федерации в рамках разделов и подразделов классификации расходов бюджетов предусматривает те расходы, которые ранее включались в функциональную классификацию расходов, которая была названа таковой от слова "функции", предусмотренные в данной классификации. Основные разделы, которые были утверждены в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации", сохранены. Вместе с тем, исходя из приоритетов государственной, социально-экономической политики, курса национальной политики, провозглашенных, в частности, в посланиях Президента Российской Федерации*(34) бюджетная классификация расходов дополнена некоторыми подразделами. Это такие разделы, как модернизация Вооруженных Сил Российской Федерации и воинских формирований; модернизация внутренних войск, войск гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов; дорожное хозяйство; благоустройство; экологический контроль; профессиональная подготовка; стационарная медицинская помощь; амбулаторная помощь; медицинская помощь в дневных стационарах всех типов; скорая медицинская помощь; санаторно-оздоровительная помощь; заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов; санитарно-эпидемиологическое благополучие; охрана семьи и детства; дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии); субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе детализировать расходы бюджета, но только в части целевых статей и видов расходов бюджета.
Право на детализацию целевых статей и видов расходов относится к компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти и утверждается законом (решением) о бюджете. В случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, детализация может осуществляться сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета. В частности, такой случай предусмотрен в ст. 219.1. Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой порядок составления и ведения бюджетных росписей может устанавливать право или обязанность главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств осуществлять детализацию утверждаемых бюджетной росписью показателей по расходам по кодам классификации операций сектора государственного управления.
В законе о бюджете должен содержаться перечень и коды целевых статей и видов расходов бюджета, которые утверждаются в составе ведомственной структуры расходов. Ведомственная структура расходов - это распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год главным распорядителям бюджетных средств, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации Российской Федерации.
Поскольку согласно ст. 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, то целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Расходные обязательства - это обязанности публично-правового образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджет.
Каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе (подпрограмме), обособленной функции (сфере, направлению) деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), проекту для осуществления бюджетных инвестиций, подпадающему под установленные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации критерии, присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов соответствующего бюджета.
Государство не может произвольно отказываться от выполнения своих публично-правовых обязательств и должно обеспечивать их денежными средствами, предусмотренными в соответствующем бюджете. Другие функции государства также должны быть обеспечены финансовыми средствами.
Министерство финансов Российской Федерации разрабатывает и устанавливает порядок формирования перечня и кодов целевых статей и видов расходов бюджетов в части, относящейся к публичным нормативным обязательствам, а также обеспечению деятельности (выполнению полномочий) органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления.
Перечень, коды целевых статей и (или) видов расходов бюджетов субвенций или межбюджетных субсидий, определяются в порядке, установленном финансовым органом, осуществляющим составление и организацию исполнения бюджета, из которого предоставляются указанные субвенции и межбюджетные субсидии.
То есть, для федерального бюджета порядок определения перечня, кодов целевых статей и (или) видов расходов бюджетов субвенций или межбюджетных субсидий устанавливается Министерством финансов Российской Федерации, для региональных бюджетов - финансовыми органами субъектов Российской Федерации и для местных бюджетов - финансовыми органами местного самоуправления.
Особый порядок предусмотрен для финансового обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрено прохождение военной и правоохранительной службы. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что перечень и коды целевых статей и (или) видов расходов федерального бюджета в части, касающейся финансового обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрено прохождение военной и правоохранительной службы, должны обеспечивать сопоставимость и соблюдение единых принципов отражения соответствующих расходов.

Статья 22. Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 23. Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья 23 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов. Данная классификация имеет свой код, который включает в себя несколько кодов:
1. Код главного администратора источников финансирования дефицитов бюджетов.
2. Код группы, подгруппы, статьи и вида источника финансирования дефицитов бюджетов.
3. Код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.
Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета, который также может называться - главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета определяется законом (решением) о бюджете. Таким образом, перечень главных администраторов источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается на каждом уровне (федеральном, региональном, местном) самостоятельно. Главным администратором источников финансирования дефицитов бюджетов может быть:
- орган государственной власти (государственный орган);
- орган местного самоуправления;
- орган местной администрации;
- орган управления государственным внебюджетным фондом;
- иная организация.
Основным признаком, на основании которого перечисленные субъекты могут быть включены в перечень главных администраторов источников финансирования дефицитов бюджетов, является наличие в ведении указанных субъектов администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета. В свою очередь администраторами источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) являются орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.
Аналогично расходам бюджетов источники финансирования дефицитов бюджетов подразделяются на уровни по группам, подгруппам, статьям и видам.
Группы и подгруппы источников финансирования дефицитов бюджетов являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетной классификацией Российской Федерации установлены две группы источников финансирования дефицитов бюджетов в зависимости от того, в какой валюте выражены обязательства, либо в зависимости от субъекта, который является кредитором:
1) источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов;
2) источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов.
Группы источников финансирования дефицитов бюджетов подразделяются на следующие подгруппы:
1) источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов:
- государственные (муниципальные) ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации;
- кредиты кредитных организаций в валюте Российской Федерации;
- бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- кредиты международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации;
- изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета;
- иные источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов;
2) источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов:
- государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте;
- кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте;
- кредиты кредитных организаций в иностранной валюте;
- иные источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов.
Детализация источников финансирования дефицитов бюджетов осуществляется субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в отношении статей и видов источников финансирования дефицитов.
Соответствующие перечни статей и видов источников финансирования дефицитов бюджетов утверждаются законодательными (представительными) органами власти в законе (решении) о соответствующем бюджете.

Статья 23.1. Классификация операций сектора государственного управления
Классификация операций сектора государственного управления отличается от предыдущих классификаций тем, что все коды составляющие код данной классификации являются едиными для всех уровней бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и не могут быть детализированы ни субъектами Российской Федерации, ни муниципальными образованиями.
Данная классификация также имеет свой код, который подразделяется на коды группы, статьи и подстатьи операций сектора государственного управления.
Операции сектора включают в себя как доходы, так и расходы бюджетов, а также другие источники формирования активов и обязательств государства.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации утверждены единые для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группы и статьи операций сектора государственного управления являются. Классификация операций сектора государственного управления насчитывает восемь групп, которые делятся на статьи:
1) доходы:
налоговые доходы;
доходы от собственности;
доходы от оказания платных услуг;
суммы принудительного изъятия;
безвозмездные поступления от бюджетов; взносы на социальные нужды; доходы от операций с активами; прочие доходы;
2) расходы:
оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда;
оплата работ, услуг;
обслуживание государственного (муниципального) долга;
безвозмездные перечисления организациям;
безвозмездные перечисления бюджетам;
социальное обеспечение;
расходы по операциям с активами;
прочие расходы;
3) поступление нефинансовых активов: увеличение стоимости основных средств; увеличение стоимости нематериальных активов; увеличение стоимости непроизведенных активов; увеличение стоимости материальных запасов;
4) выбытие нефинансовых активов: уменьшение стоимости основных средств; уменьшение стоимости нематериальных активов; уменьшение стоимости непроизведенных активов; уменьшение стоимости материальных запасов;
5) поступление финансовых активов: поступление на счета бюджетов;
увеличение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале;
увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале; увеличение задолженности по бюджетным кредитам; увеличение стоимости иных финансовых активов; увеличение прочей дебиторской задолженности;
6) выбытие финансовых активов:
выбытие со счетов бюджетов;
уменьшение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале;
уменьшение стоимости акций и иных форм участия в капитале; уменьшение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам; уменьшение стоимости иных финансовых активов; уменьшение прочей дебиторской задолженности;
7) увеличение обязательств:
увеличение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу;
увеличение задолженности по внешнему государственному долгу; увеличение прочей кредиторской задолженности;
8) уменьшение обязательств:
уменьшение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу;
уменьшение задолженности по внешнему государственному долгу;
уменьшение прочей кредиторской задолженности.
Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень подстатей операций сектора государственного управления, а также порядок применения классификации операций сектора государственного управления устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

Статья 24. Ведомственная классификация расходов федерального бюджета
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 25. Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и ведомственная классификация расходов местных бюджетов
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 26. Единство бюджетной классификации Российской Федерации
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 27. Права законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области детализации объектов бюджетной классификации Российской Федерации
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Глава 5. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

Глава 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает принципы бюджетной системы Российской Федерации.
Принцип (основа, начало) - основное, исходное положение какой-либо теории, учения. В теории права под "принципами права" понимают основополагающие правила и требования, выражающие существенные особенности общественных отношений.
Логично предположить, что принципы права появились позже, чем обычные нормы права. Введение в теорию и практику понятия "принципы права" в отличие от конкретных юридических норм зависит от развитости и полноты правовых знаний в государстве. Принципы права возникают лишь на определенном этапе становления правовой науки, непосредственно связанном с появлением развитого юридического мышления, в то время как правовые нормы исторически возникли в ходе повседневной жизни людей, общества и государства.
Постепенно часть принципов, сформулированных учеными, стала закрепляться на практике в конкретных нормативных правовых актах, определяя правила поведения и трансформируясь в нормы права. В отличие от понятия "принцип права" понятие "норма права" означает, взаимосвязанное с принципами права, установленное и охраняемое государством правило поведения участников общественных отношений, выраженное в их юридических правах и обязанностях.
Принципы как правовые идеи, закрепляемые в правовых нормах, приобретают нормативно-правовой характер. Такие принципы права называются нормы-принципы.
Нормы-принципы, содержащиеся в законодательстве Российской Федерации, являются частью ее правовой системы. Они обязательны в силу закрепления в нормативных правовых актах.
При этом следует особо подчеркнуть, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Из данной нормы Конституции Российской Федерации следует, что составной частью законодательства Российской федерации являются не только принципы, которые закреплены в законодательстве Российской Федерации, но и другие общепризнанные принципы.
Принципы, которые выработаны правовой наукой и не закреплены в законодательстве, включаются в правовую систему на основании нормы ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации. Примером такого общепризнанного принципа права может служить "принцип законности". Анализ законодательных актов, в том числе, содержащих принципы права, показывает, что данный принцип не всегда предусмотрен в законодательных актах. В частности, в Бюджетном кодексе Российской Федерации установлено тринадцать принципов бюджетной системы Российской Федерации, однако среди них нет принципа законности. Но это не означает, что бюджетная система Российской Федерации функционирует не на законных основаниях, является основой любой сферы законодательства Российской Федерации.
Принципы права содержатся не во всех законодательных актах, однако в Бюджетном кодексе Российской Федерации установлены принципы бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации насчитывает тринадцать норм-принципов.

Статья 28. Перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации
Статья 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации установила перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, к которым относятся следующие принципы:
1. единства бюджетной системы Российской Федерации;
2. разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
3. самостоятельности бюджетов;
4. равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
5. полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
6. сбалансированности бюджета;
7. результативности и эффективности использования бюджетных средств;
8. общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
9. прозрачности (открытости);
10. достоверности бюджета;
11. адресности и целевого характера бюджетных средств;
12. подведомственности расходов бюджетов;
13. единства кассы.
Принципы бюджетной системы Российской Федерации, установленные законодательством, образуют определенную систему, которая постоянно претерпевает изменения и совершенствуется.
Существенным является то, что установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений относится к исключительному ведению Российской Федерации в рамках осуществления бюджетных полномочий. Следовательно, принципы бюджетной системы Российской Федерации могут устанавливаться только в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации, также как и муниципальные образования, не вправе определять принципы бюджетной системы Российской Федерации. Это согласуется с основными принципами Конституции Российской Федерации, закрепляющими целостность Российской Федерации, федеративное устройство и разделение полномочий между центром, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Статья 29. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации
Первым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип единства бюджетной системы Российской Федерации, который предусмотрен ст. 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Данный принцип основан на конституционном принципе единства экономического пространства Российской Федерации (ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации). Гарантиями осуществления этого принципа являются по смыслу ст. 71 (п. "ж") и 74 (ч. 1) Конституции Российской Федерации установление - в рамках предметов ведения Российской Федерации:
- правовых основ единого рынка;
- осуществление финансового, в том числе бюджетного, регулирования;
- запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
Конституционный принцип единства экономического пространства Российской Федерации находится в непосредственной взаимосвязи с принципами организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве, признающем и гарантирующем местное самоуправление, что получило нормативное правовое выражение в положениях ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 2), 4, 5, 11, 12, 71, 72, 73, 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции Российской Федерации.
Данные конституционные начала, имеющие своим предназначением обеспечение государственного единства и государственной целостности Российской Федерации (абзац четвертый преамбулы, ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации), предполагают осуществление Российской Федерацией такого законодательного регулирования экономических, в том числе финансовых, отношений, которое способствовало бы поддержанию единства бюджетной системы как финансово-экономической основы реализации публичных функций Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления*(35).
При этом, как указывает Конституционный суд Российской Федерации, из названных конституционных положений вытекает обязанность федерального законодателя обеспечить в процессе финансового регулирования такую регламентацию финансовых отношений, при которой достижение конституционной цели - экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности Российской Федерации - не должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований*(36).
Таким образом, принцип единства бюджетной системы Российской Федерации предполагает такое регулирование бюджетных отношений, которое, с одной стороны, гарантировало бы единые основы финансовой деятельности всего государства, с другой стороны позволяло бы субъектам Российской Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной сфере - включая осуществление бюджетного регулирования, - если этому не препятствуют Конституция Российской Федерации и федеральные законы.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации основывается на взаимодействии бюджетов всех уровней, поскольку бюджеты всех уровней составляют консолидированный бюджет Российской Федерации и являются частью финансовой системы Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации следующим образом раскрывает содержание принципа единства бюджетной системы Российской Федерации.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации. Федеральный законодатель, осуществляя финансовое регулирование на основе Конституции Российской Федерации, имеет дискреционные полномочия в выборе правовых средств, что позволяет ему учитывать всю совокупность социально-экономических, иных факторов развития Российской Федерации. Отсюда следует, что нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле*(37).
Однако нельзя понимать эту норму буквально, как то что все бюджетное законодательство должно быть единым, а, следовательно, должно быть сосредоточено на федеральном уровне. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и субъекты Российской Федерации, и муниципальные образования вправе регулировать бюджетные правоотношения, однако основы бюджетного законодательства, пределы регулирования бюджетных отношений субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями могут быть установлены только на федеральном уровне.
Безусловно, единство бюджетного законодательства Российской Федерации выражается в принятии Бюджетного кодекса Российской Федерации - единого кодифицированного акта, довольно детально регулирующего бюджетные правоотношения.
Существенным признаком единства бюджетной системы Российской Федерации является также единство принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации. Это означает, что такие принципы могут быть определены только федеральным законодательством и не могут быть установлены региональными и местными нормативными правовыми актами.
Важной составляющей принципа единства бюджетной системы Российской Федерации является единство форм бюджетной документации и отчетности. Согласно ст. 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов, установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, относится к исключительному ведению органов государственной власти Российской Федерации. Это естественно исключает право субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по установлению своих форм бюджетной документации и отчетности. Все органы государственной власти и местного самоуправления должны использовать только формы, официально утвержденные федеральными органами государственной власти.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации определяет также и единство бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации. На практике значение данной составляющей принципа единства бюджетной системы Российской Федерации выражается в том, что федеральными нормативными правовыми актами устанавливаются основные виды доходов, расходов, источников финансирования дефицитов бюджетов, а также операции сектора государственного управления и основные коды бюджетной классификации Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в данном случае имеют право детализировать и определять порядок применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Российской Федерации или к местному бюджету.
Другим важным аспектом принципа единства бюджетной системы Российской Федерации является единство санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Санкции за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, также как и основания, виды ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, могут быть установлены только федеральным законодателем и, таким образом, являются едиными для всех уровней бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
На основании принципа единства бюджетной системы порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации устанавливается в федеральном законодательстве. В частности, в главе 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен порядок разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе единого порядка, предусмотренного в федеральном законодательстве, устанавливают и исполняют расходные обязательства соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 27 апреля 2006 г. N 67н "О порядке представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации" установлен порядок представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации.
В соответствии с принципом единства бюджетной системы Российской Федерации ведение бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений осуществляется на основе единого порядка ведения бюджетного учета и единого плана счетов. Единый порядок организации бюджетного учета и единый план счетов установлены Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10 февраля 2006 г. N 25н "Об утверждении инструкции по бюджетному учету".
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации предполагает также единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Такой порядок для бюджетов всех уровней бюджетной системы установлен Бюджетным кодексом Российской Федерации в главе 24.1.
Следовательно, принцип единства бюджетной системы Российской Федерации является многогранным и выражается в установлении различных пределов централизации бюджетных отношений.

Статья 30. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Вторым принципом бюджетной системы Российской Федерации, содержащимся в ст. 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, является принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.
Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Действующее законодательство не использует понятие "закрепленные доходы" и "регулирующие доходы", которые ранее существовали в бюджетном законодательстве. В настоящее время все доходы разграничены между уровнями бюджетов бюджетной системы и закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации на постоянной основе. В ст. 50 и 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержатся исчерпывающие перечни налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета. В ст. 56 и 57 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержатся исчерпывающие перечни налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, а в ст. 61, 61.1, 61.2, 62 содержатся перечни налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов. Налоговые доходы в перечисленных статьях закреплены в процентных отчислениях в бюджет соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации. Согласно вышеназванным статьям Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы от региональных налогов, установленные в ст. 14 Налогового кодекса Российской Федерации, зачисляются в региональные бюджеты в полном объеме - 100%, а доходы от федеральных налогов в разных процентных соотношениях. Например, налог на доходы физических лиц зачисляется в бюджет субъекта Российской Федерации по нормативу 70%. Доходы от местных налогов также зачисляются в местные бюджеты в размере 100%, а доходы от федеральных бюджетов по определенному процентному нормативу. Например, налог на доходы физических лиц зачисляется в местные бюджеты по нормативу 10%.
Такое жесткое нормативное (законодательное) закрепление доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в Бюджетном кодексе Российской Федерации на практике обеспечивает стабильность и устойчивость бюджетной системы Российской Федерации, так как и региональные, и местные власти точно знают о доходах, которые можно планировать в бюджете соответствующего уровня на следующий финансовый год. Это обстоятельство способствует повышению качества и своевременности составления и ускорения темпов утверждения региональных и местных бюджетов.
Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. Органы государственной власти разных уровней бюджетной системы Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают определенными полномочиями по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств каждый в определенных пределах. Бюджетные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления установлены в ст. 7, 8, 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Органы государственной власти Российской Федерации не вправе формировать и осуществлять бюджеты субъектов Российской Федерации, определять направления расходования средств региональных бюджетов, вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по формированию доходной части бюджетов и осуществлению расходных полномочий.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по формированию доходной части бюджетов и осуществлению расходных полномочий.
Формирование и расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляют органы управления государственными внебюджетными фондами. Органы управления государственными внебюджетными фондами обладают самостоятельностью в осуществлении полномочий по формированию бюджетов внебюджетных фондов и расходованию средств таких бюджетов. Органы государственной власти (местного самоуправления) не должны вмешиваться в компетенцию органов управления государственными внебюджетными фондами. Вместе с тем, существуют исключения из правила невмешательства одних органов власти в деятельность других органов власти и органов управления государственными внебюджетными фондами. Таким исключением являются межбюджетные трансферты, которые представляют собой средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, могут перечисляться другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. В этом случае органы государственной власти одного уровня бюджетной системы вправе устанавливать порядок, условия и направления расходования межбюджетных трансфертов.
Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе возлагать на юридических и физических лиц финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий, не предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации любой бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, что предопределяет публично-правовую природу отношений, связанных с формированием и исполнением бюджетов, а также характер правового регулирования, особенности разграничения предметов ведения и полномочий в финансово-бюджетной сфере между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации*(38).
Полномочия по формированию доходов и осуществлению расходов, утверждению источников финансирования дефицитов являются исключительной прерогативой публично-правовых образований, которыми являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Публично-правовые образования не вправе перекладывать свои обязательства по обеспечению доходной и расходной части соответствующего бюджета на юридических и физических лиц. Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами также не вправе перекладывать свои обязанности на юридических и физических лиц. Это правило закреплено и подтверждено в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации, в котором отмечается недопустимость произвольного отказа государства от выполнения своих публично-правовых обязательств*(39).

Статья 31. Принцип самостоятельности бюджетов
Третьим принципом бюджетной системы Российской Федерации, включающим в себя множество сущностных черт, является принцип самостоятельности бюджетов. Данный принцип установлен ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Самостоятельность бюджетов проявляется в бюджетной компетенции государственной власти и органов местного самоуправления, которая закрепляется Конституцией Российской федерации и действующим законодательством Российской Федерации.
Конституционный суд Российской Федерации отмечает, что обязанностью федерального законодателя является обеспечить в процессе финансового регулирования такую регламентацию финансовых отношений, при которой достижение конституционной цели - экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности Российской Федерации - не должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Самостоятельность в сфере бюджетной деятельности гарантируется запретом на установление подчиненности одного субъекта Российской Федерации другому и одного муниципального образования другому. Каждый субъект Российской Федерации и муниципальное образование в бюджетной сфере обладают равными правами и самостоятельны в осуществлении своих бюджетных прав.
Принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств.
Таким образом, полномочия по обеспечению сбалансированности бюджетов и эффективности использования бюджетных средств имеют двойственную природу, а именно, одновременно являются одновременно и правом и обязанностью органов государственной власти, и органов местного самоуправления. Это дает определенную свободу органам власти в осуществлении их полномочий, но в пределах, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Вместе с тем данный принцип означает запрет на возможность произвольно отказаться от выполнения функций, возложенных на соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления.
Право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств означает их право самостоятельно определять общий объем доходов и общий объем расходов соответствующего бюджета, а также размер дефицита или профицита бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, в случае его наличия. Однако размер дефицита не должен превышать предельных размеров, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации в ст. 92. При этом органы государственной власти одного уровня не вправе вмешиваться в деятельность органов власти другого уровня по формированию статей бюджета. Соответствующие органы государственной власти (местного самоуправления) вправе самостоятельно определять приоритетные направления расходования средств соответствующего бюджета. Вместе с тем, органы государственной власти (местного самоуправления) обязаны обеспечить сбалансированность бюджетов: соответствие доходов и расходов бюджета при составлении и утверждении бюджета, а в ходе исполнения бюджета исходить из задачи достижения эффективности расходования бюджетных средств.
Принцип самостоятельности бюджетов обуславливает право и обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных действующим Бюджетным кодексом Российской Федерации. Данная норма также предусматривает и право, и обязанность органов государственной власти, местного самоуправления.
Право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс предполагает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе норм Бюджетного кодекса Российской Федерации на практике осуществляют полномочия по составлению, рассмотрению и утверждению, исполнению бюджета соответствующего уровня, а также полномочия по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета. Это право включает в себя установление порядка составления, рассмотрения и утверждения, исполнения бюджета, порядка составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета.
На федеральном уровне порядок осуществления бюджетного процесса урегулирован Бюджетным кодексом Российской Федерации. Большинством субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также приняты законы и (или) подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс.
Но право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс не является абсолютным. Бюджетным кодексом Российской Федерации могут быть установлены определенные ограничения. Примером такого ограничения является норма ст. 241.1. Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой кассовое обслуживание бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляет только Федеральное казначейство. Таким образом, субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе самостоятельно определять порядок и осуществлять кассовое обслуживание бюджетов.
Поскольку стадии составления и исполнения бюджетов достаточно подробно урегулированы в Бюджетном кодексе Российской Федерации, принцип самостоятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению бюджетного процесса проявляется наиболее полно на стадии рассмотрения и утверждения проектов бюджетов.
Вместе с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе отказаться от своих полномочий по осуществлению бюджетного процесса, они обязаны обеспечить своевременное и эффективное прохождение процедуры составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета к началу очередного финансового года, исполнения данного бюджета, а также контроль за исполнением бюджета.
Принцип самостоятельности бюджетов предусматривает право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по установлению доходов налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, имеют свои пределы.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации установлены исчерпывающие перечни налоговых доходов*(40). Следовательно, федеральные органы государственной власти вправе устанавливать иное перераспределение налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации путем внесения изменений в указанные статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации вправе действовать только в пределах, установленных ст. 50, 56, 61, 61.1, 61.2.
Самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации проявляется в том, что они вправе передавать полностью или частично налоговые доходы, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в соответствующие местные бюджеты, а также устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах.
Таким образом, самостоятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по установлению налогов и сборов, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, имеет свои пределы.
Принцип самостоятельности бюджетов означает также право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов.
На основе конституционных норм о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации), норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции самостоятельно определяют приоритетные направления расходования средств, которые наиболее нуждаются в финансировании на этот год, также они определяют объем средств, направляемый на те или иные мероприятия. При этом обязательному финансированию подлежат все направления функционирования соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. Согласно ст. 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами.
Расходные обязательства - это обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Расходные обязательства могут быть предусмотрены законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением.
Например, если Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (ст. 23) предусмотрено, что социальное обслуживание населения, осуществляемое в соответствии с нормами, устанавливаемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и финансовое обеспечение учреждений социального обслуживания являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации, то субъекты Российской Федерации обязаны предусматривать в своих бюджетах средства на реализацию таких полномочий, однако, объем таких средств и формы их расходования субъект Российской Федерации определяет самостоятельно.
Исключение из указанного правила, которое позволяет органам государственной власти и органам местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, составляют расходы, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В данном случае направления расходования средств определяют органы власти, которые выделяют из своего бюджета соответствующие межбюджетные субсидии и субвенции.
Вместе с тем самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов тесно взаимосвязано с запретом, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации на установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Запрещено также исполнение расходных обязательств одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.
Поскольку в настоящее время все расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации формируются на основании расходных обязательств, то каждое расходное обязательство должно быть закреплено за соответствующим бюджетом бюджетной системы Российской Федерации. Действующее законодательство Российской Федерации строго разграничивает расходные обязательства на три категории: расходные обязательства Российской Федерации, расходные обязательства субъектов Российской Федерации и расходные обязательства муниципальных образований.
При этом не предусматриваются совместные расходные обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что обусловлено требованием принципа самостоятельности бюджетов о недопустимости финансирования расходных обязательств за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за счет средств консолидированных бюджетов. Кроме того, финансирование одних и тех же расходных обязательств за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации может расцениваться, как вмешательство одного публично-правового образования в деятельность другого публично-правового образования, что недопустимо.
Расходные обязательства устанавливаются в отраслевых законах, регулирующих конкретную сферу правоотношений, в которых должен быть определен бюджет, за счет которого подлежат исполнению соответствующие расходные обязательства.
Вместе с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления обладают правом передавать свои полномочия. Однако в этом случае под реализацию передаваемых полномочий обязательно должны также быть предоставлены средства. Средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, могут передаваться исключительно в форме межбюджетных трансфертов.
Принцип самостоятельности бюджетов предполагает также недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, которые могут привести к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсационные меры.
Внесение изменений в бюджетное законодательство и законодательство о налогах и сборах, которое повлечет за собой увеличение расходов и (или) уменьшение доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, приведет к разбалансированности соответствующего бюджета, последствием которого может быть невыполнение органами государственной власти или местного самоуправления своих полномочий и функций. Во избежание этого органы государственной власти или местного самоуправления, решение которых приведет к изменению доходных или расходных статей бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, должны предусмотреть средства в своем бюджете для компенсации возможных потерь бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. В случае если такая компенсация не может быть предоставлена, изменения, влекущие увеличение расходов и (или) снижение доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, должны вступать в силу только с начала очередного финансового года.
Экономия бюджетных средств, использование их на эффективной основе при достижении максимальных результатов является главной целью деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В случае если дополнительные доходы, либо экономия по расходам бюджетов будет изыматься из бюджета соответствующего уровня, то основной целью органов государственной власти и местного самоуправления будет потратить запланированные средства в полном объеме и не прикладывать усилий к получению дополнительных доходов, что, безусловно, приведет к неэффективному, механическому и формальному использованию бюджетных средств.
Таким образом, принцип самостоятельности бюджетов неразрывно связан с принципом результативности и эффективности использования бюджетных средств*(41).

Статья 31.1. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований
Четвертым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Этот принцип предусмотрен ст. 31.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и основан на конституционном принципе равенства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований обусловлен конституционным принципом равенства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и непосредственно связан с принципом единства бюджетной системы Российской Федерации. Основой принципа равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований является установление единых прав и обязанностей, а также полномочий всех субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает:
- определение единых бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- установление и исполнение единых расходных обязательств;
- определение единых подходов при формировании налоговых и неналоговых доходов бюджетов;
- субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
- определение единых требований при формировании объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает, что органам государственной власти одних субъектов Российской Федерации не может быть предоставлено больше бюджетных полномочий, чем органам государственной власти других субъектов Российской Федерации; то же самое касается и органов местного самоуправления. Одни субъекты Российской Федерации или муниципальные образования не могут быть обременены большим количеством расходных обязательств, чем другие. Ни для одного субъекта Российской Федерации, также как и муниципального образования, по сравнению с другими, не может быть предусмотрен отдельный порядок формирования доходов.
Конституционный суд Российской Федерации отмечает, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенство их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры экономики и т.д.
Поэтому учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации.
Обеспечение единого уровня бюджетной обеспеченности с учетом региональных особенностей осуществляется в бюджетной сфере путем предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней. Однако определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, которые в этом нуждаются, должно осуществляться на основе единого подхода.
Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе заключать договоры и соглашения, которые не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации. Такие договоры являются недействительными и не влекут никаких правовых последствий для сторон, заключивших такой договор или соглашение. И, прежде всего, это касается отчуждения каких-либо прав, предоставленных субъекту Российской Федерации или муниципальному, образованию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 32. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Пятый принцип бюджетной системы Российской Федерации - принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, установленный ст. 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Данный принцип касается основных показателей бюджетов, таких как доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов.
Целью этого принципа является установление строгой бюджетной дисциплины и обеспечение деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в строгом соответствии с законом о бюджете.
Этот принцип означает, что во всех бюджетах бюджетной системы Российской Федерации должны быть в обязательном порядке и в полном объеме отражены все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов.
Доходы, расходы и источники финансирования дефицита отражаются в бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Исходя из смысла принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, недопустимо включение в бюджет открытого перечня доходов, который заканчивается строкой: "иные доходы", что встречается на практике при формировании и утверждении бюджетов. Недопустимо предусматривать открытый перечень расходов бюджетов, так как это может породить исполнение бюджета органами исполнительной власти по своему усмотрению, что в свою очередь может привести к произволу и может спровоцировать коррупцию.

Статья 33. Принцип сбалансированности бюджета
Шестым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип сбалансированности бюджета, содержащийся в ст. 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Уже из самого названия принципа можно понять суть данного принципа. Любой бюджет по сути своей является своего рода балансом, в котором дебет должен быть равен кредиту.
Согласно ст. 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
Из данной нормы следует, что общий объем расходов бюджета должен быть покрыт общим объемом доходов. В этом случае доходы будут равны расходам. В случае если расходы превышают доходы и образуется дефицит бюджета, общий объем расходов должен покрываться за счет объема доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, которые не включаются в доходы бюджета. Таким образом, будет достигнуто равенство в бюджете.
Данный принцип допускает наличие дефицита бюджета, но определяет, что дефицит бюджета должен быть покрыт за счет определенных средств, которые в данном случае называются "источники покрытия дефицита бюджета" и имеют строго целевой характер и не могут расходоваться на другие цели. При этом, исходя из данного принципа и во взаимосвязи с другими нормами, исключается ситуация, при которой доходы были бы больше, чем расходы. Однако на практике случается, что бюджеты утверждаются с профицитом, под которым понимается превышение доходов бюджета над его расходами.
Несмотря на то, что бюджетное законодательство Российской Федерации допускает составление и утверждение бюджета с дефицитом, объем дефицита бюджета не должен быть излишним. В случае если расходы неизбежно превышают доходы, то органы государственной власти или органы местного самоуправления должны исходить из задачи минимизации дефицита бюджета.

Статья 34. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Седьмым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который ранее имел другое название - принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Изменение названия не повлекло за собой изменение сущности принципа.
Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Таким образом, на стадии составления или исполнения бюджета органы исполнительной власти, которые ответственны за составление и исполнение бюджетов, должны исходить из достижения одной из двух целей: либо достижение запланированных результатов, либо достижения наилучшего результата. При достижении запланированных результатов, органы исполнительной власти должны стремиться к экономии бюджетных средств, а при достижении лучшего результата по сравнению с запланированным органы исполнительной власти могут использовать полностью все средства, предусмотренные в бюджете для финансирования соответствующих мероприятия. Однако Бюджетный кодекс Российской Федерации не допускает использование запланированных средств с превышением установленных лимитов, даже если при этом будет достигнут максимальный результат.

Статья 35. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Восьмым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Согласно ст. 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации данный принцип означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета. Увязывание подразумевает под собой, что в законе о бюджете предусматривается финансирование определенных видов расходов за счет определенных видов доходов, которые соответственно должны обособленно учитываться при исполнении бюджета.
По общему правилу, установленному Бюджетным кодексом Российской Федерации, исполнение бюджетов осуществляется на основе принципа единства кассы, то есть все доходы бюджета зачисляются на общий счет, с которого впоследствии расходуются на различные цели вне зависимости от направленности таких расходов. Запрет увязывания доходов с расходами предполагает следующее: в законе о бюджете не может быть предусмотрено, например, что доходы от налога на имущество направляются на содержание государственного имуществ. Поскольку федеральный законодатель имеет преимущественное право регулирования бюджетных правоотношений, он вправе устанавливать необходимые запреты.
В ранее действовавшей редакции существовало исключение для целевых бюджетных фондов, однако действующая редакция ст. 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации упразднила такое исключительное положение целевых бюджетных фондов, таким образом, и в целевых бюджетных фондах доходы не могут быть увязаны с расходами.
Вместе с тем, новая редакция ст. 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает иные случае, когда из общего правила, установленного принципом общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, могут быть исключения.
Случаи, когда определенные виды расходов могут увязываться с доходами, должны быть предусмотрены законом (решением) о бюджете, но только в части, касающейся:
- субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
- добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;
- расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;
- расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;
- отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.
Все вышеперечисленные виды доходов и расходов имеют свои особенности. Например, субвенции и субсидии, полученные из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, представляют собой один из видов межбюджетных трансфертов и данные средства всегда имеют целевой характер. Целевые иностранные кредиты, как форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, также носят целевой характер. Добровольные взносы, пожертвования, средства самообложения граждан могут быть перечислены в бюджет на какие-либо конкретные цели. Таким образом, большинство доходов, которые являются исключением из общего правила и могут быть увязаны с расходами, имеют целевой характер. Что касается расходов, то можно отметить их взаимосвязь с внешними контрагентами, что требует, по мнению законодателя, закрепления за ними, в качестве источников финансирования, определенных видов доходов.

Статья 36. Принцип прозрачности (открытости)
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Девятым принципом бюджетной системы Российской Федерации, установленным ст. 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации, является принцип прозрачности (открытости), который ранее имел иное название: принцип гласности. Аналогично принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств изменение названия данного принципа не привело к изменению его содержания.
Конституционный суд РФ указывает, что финансовое регулирование, бюджетная система Российской Федерации должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия органами государственной власти финансовоемких решений, так и самого использования финансовых ресурсов Российской Федерации, что способствует реализации базирующегося на принципах демократии эффективного контроля гражданского общества за финансовой деятельностью государства в лице его органов*(42).
Принцип прозрачности (открытости) предполагает обязанность одних участников бюджетного процесса предоставлять информацию гражданам и другим участникам бюджетного процесса.
Во-первых, принцип прозрачности (открытости) означает обязательную публикацию в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении. Такая функция данного принципа непосредственно вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Бюджеты федерального и регионального уровней в силу ст. 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации утверждаются в форме законов, и поскольку любой бюджет затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, то, следовательно, на основании вышеуказанной нормы Конституции Российской Федерации должны быть опубликованы.
Во-вторых, принцип прозрачности (открытости) означает полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов. Поскольку исполнение бюджетов осуществляют органы исполнительной власти, а органы законодательной (представительной) власти не участвуют в этом процессе, но осуществляют рассмотрение и утверждение бюджетов, то они должны обладать всей полнотой информации об исполнении бюджетов.
В-третьих, принцип прозрачности (открытости) предусматривает доступность иных сведений о бюджетах. Правом придания гласности другим сведениям о бюджетах обладают законодательные (представительные) органы государственной власти, представительные органы муниципальных образований. Эту норму можно трактовать как предоставление права законодательным (представительным) органам государственной власти, представительным органам муниципальных образований устанавливать своим решением перечень сведений обязательных для предоставления на их рассмотрение, а также как право устанавливать перечень сведений, которые должны быть доступны для всеобщего сведения.
В-четвертых, принцип прозрачности (открытости) устанавливает обязательную открытость для общества и средств массовой информации:
- проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), то есть проекты бюджетов должны публиковаться и освещаться в средствах массовой информации;
- процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией). Такие процедуры должны быть установлены нормативным правовым актом, регулирующим бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации. В частности, в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ч. 8 ст. 145, ч. 4 ст. 205), содержатся соответствующие нормы, касающиеся федерального бюджета, которые предусматривают, что процедуры разногласий определяются Регламентом Государственной Думы.
Составляющей, которая раскрывает понятие принципа прозрачности (открытости), является стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Такое требование установлено в целях эффективного прохождения бюджетного процесса. Органы государственной власти и местного самоуправления смогут наиболее качественно выполнять свои функции, если бюджетная классификация Российской Федерации, которая лежит в основе всего бюджетного процесса, не будет подвержена постоянным изменениям, что часто происходит на практике. Бюджеты трех лет (отчетного, текущего и очередного) взаимосвязаны между собой, так как в одно и то же время составляется отчет по бюджету предыдущего года, исполняется бюджет текущего года и составляется бюджет следующего года. При этом показатели перечисленных бюджетов должны сопоставляться, что способствует эффективному составлению проекта бюджета будущего года и исполнению бюджета текущего года. Единство, стабильность и преемственность бюджетной классификации Российской Федерации позволяет органам государственной власти и местного самоуправления получать более полную и в доступной форме информацию об исполнении бюджетов.
Прозрачность (открытость) бюджетов ограничивается введением при формировании бюджетов секретных статей бюджета, для которых определен особый (закрытый) порядок составления, рассмотрения и утверждения, при котором сведения об этих статьях не могут быть доступны общественности. Такие статьи чаще всего связаны с обороноспособностью страны, что не должно быть достоянием широких кругов населения. Однако в ст. 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета. Ни в бюджетах субъектов Российской Федерации, ни тем более в местных бюджетах секретные статьи не могут быть предусмотрены. Это обусловлено тем, что секретные статьи касаются только наиболее значимых общегосударственных вопросов, которых находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Статья 37. Принцип достоверности бюджета
Десятым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип достоверности бюджета, который предусмотрен ст. 37 Бюджетного кодекса Российской Федерации и означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Согласно данному принципу органы исполнительной власти, которые отвечают за составление прогноза социально-экономического развития соответствующей территории, должны тщательно проверять данные, которые включаются в данный прогноз, и своевременно вносить в него изменения, так как прогноз социально-экономического развития составляется на три года. Составление точного прогноза социально-экономического развития соответствующей территории является необходимым, так как на его основе составляется проект бюджета.
Реалистичность доходов и расходов бюджета означает, что при составлении и утверждении проекта бюджета доходы и расходы не должны быть ни занижены, ни завышены. Однако на практике зачастую случается занижение показателей бюджета. Это впоследствии влечет за собой необходимость внесения изменений в бюджет, так как исполнение бюджета на практике показывает, что показатели бюджета не соответствуют реальным доходам бюджета. Однако никаких санкций за занижение показателей бюджета не предусмотрено в бюджетном законодательстве Российской Федерации.

Статья 38. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств
Одиннадцатым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, установленный в ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Данный принцип означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Под бюджетными ассигнованиями понимают предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств, которыми являются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Лимит бюджетных обязательств - это объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).
Публичное предназначение средств бюджета обусловливает требования к их целевому использованию*(43).
По своей сущности все бюджетные средства представляют собой целевые средства, так как они предназначены для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям получателям бюджетных средств распределяет (доводит до сведения) распорядитель бюджетных средств, при этом должны быть определены цели расходования бюджетных средств. Для этого утверждается смета расходов, в которой определяются цели использования получателями соответствующих бюджетных средств. Распорядители и получатели бюджетных средств вправе расходовать бюджетные средства только на цели, установленные утвержденной сметой, а расходование бюджетных средств на другие цели представляет собой нецелевое использование средств, что является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, за которое предусмотрена бюджетная ответственность.

Статья 38.1. Принцип подведомственности расходов бюджетов
Двенадцатым принципом и новеллой бюджетного законодательства Российской Федерации, введенной ст. 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, является принцип подведомственности расходов бюджетов.
Бюджетное законодательство Российской Федерации установило следующие виды субъектов бюджетных правоотношений: главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, которые находятся в определенной иерархии по отношению друг к другу.
Так, получатель бюджетных средств может находится в ведении главного распорядителя или распорядителя бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств может находится в ведении другого распорядителя или главного распорядителя бюджетных средств. Главный распорядитель может иметь в своем ведении как распорядителей бюджетных средств, так и получателей бюджетных средств.
В последней части ст. 38.1 предусмотрено, что подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в двух случаях. Во-первых, подведомственность может быть предусмотрена в законе, нормативном правовом акте Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации. Во-вторых, главным распорядителем бюджетных средств может быть создана подведомственная организация, которая является получателем бюджетных средств; главный распорядитель бюджетных средств создает подведомственную организацию от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
На основании этого подведомственность устанавливается на федеральном уровне бюджетной системы Российской Федерации нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, на уровне субъектов Российской Федерации подведомственность определяется нормативными правовыми актами органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а на местном уровне нормативными правовыми актами местной администрации. Это обусловлено тем, что главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств осуществляют свои функции на стадии исполнения бюджета, за которую ответственны органы исполнительной власти. В указанных нормативных правовых актах должны быть утверждены перечни главных распорядителей (распорядителей) и подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств.
Принцип подведомственности расходов бюджетов устанавливает строгое закрепление одного подведомственного распорядителя или получателя бюджетных средств за другим единственным главным распорядителем или распорядителем бюджетных средств. Распорядитель (получатель) бюджетных средств не может находиться в ведении сразу двух или нескольких вышестоящих главных распорядителей или распорядителей бюджетных средств, и, следовательно, распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств. Такое строгое разграничение и иерархия подведомственности установлены с целью усиления контроля за расходованием бюджетных средств, что возможно, если за распределение и расходование определенных бюджетных средств ответственным является только один субъект бюджетных правоотношений.
Принцип подведомственности расходов бюджетов означает также, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.
К компетенции получателей бюджетных средств относится принятие и (или) исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства. Исполнять бюджетные обязательства получатель бюджетных средств вправе только в пределах лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований, полученных от главного распорядителя или распорядителя бюджетных средств, в ведении которого он находится. В случае получения бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств от других главных распорядителей или распорядителей бюджетных средств получатель бюджетных средств не вправе исполнять такие бюджетные обязательства. Главные распорядители осуществляют контроль за правомерным и целевым использованием бюджетных средств подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств, а расходование средств исходя из бюджетных ассигнований или лимитов бюджетных обязательств, полученных от другого главного распорядителя или распорядителя бюджетных средств, является незаконным.
Главные распорядители или распорядители бюджетных средств обладают полномочиям по распределению бюджетных ассигнований, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Поскольку каждый получатель закреплен за определенным главным распорядителем или распорядителем бюджетных средств, то главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только по включенным в перечень подведомственных получателей бюджетных средств.
Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 38.2. Принцип единства кассы
Тринадцатым и последним принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип единства кассы. Этот принцип отнесен к принципам бюджетной системы Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", который дополнил Бюджетный кодекс Российской Федерации ст. 38.2.
Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы был предусмотрен и в ранее действовавшем законодательстве. Более того, упоминание принципа единства кассы в официальных документах встречается во времена Александра II. В период монархической России единство кассы обеспечивалось казначейством, как подразделением Министерства финансов*(44). Постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. "О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик" было установлено, что исполнение единого государственного бюджета Союза ССР осуществляется на основе единства кассы Союза ССР.
Ранее нормы, предусматривающие принцип единства кассы, также содержались в Бюджетном кодексе Российской Федерации, однако этот принцип не был включен в перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, а содержался в главе, регулирующей исполнение бюджетов. Принцип единства кассы был ранее расположен в главе, посвященной исполнению бюджета, в связи с тем, что применяется именно на этой стадии бюджетного процесса, но с точки зрения законотворческой техники введение принципа единства кассы в перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации является более логичным, поскольку это соответствует структуре действующего законодательства и облегчает его применение.
Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Сущность принципа единства кассы заключается в том, что все бюджетные средства стекаются в одну "кассу", которой является единый счет бюджета, и из него же расходуются. Принцип единства кассы можно также назвать принципом единого счета бюджета. После вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации среди практиков и ученых велась дискуссия по поводу понимания и внедрения на практике принципа единства кассы. Были сформулированы разные подходы в понимании данного принципа. Сторонники первого подхода считают, что единство кассы можно рассматривать не как один единственный счет бюджета, а как совокупность счетов, один из которых является основным, а другие второстепенными. Сторонники второго, более жесткого подхода к пониманию принципа единства кассы, рассматривают его только как один счет бюджета и считают, что данный принцип вводит запрет на открытие других счетов бюджета, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В настоящее время правоприменительная практика складывается так, что все доходы бюджета зачисляются на единый счет бюджета и с него же производятся расходы бюджета, что подтверждает судебная практика*(45).
Конституционный суд Российской Федерации отмечает значимость организации работы по проведению и учету на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и кассовым выплатам из него, а также надлежащего правового регулирования в данной сфере деятельности с учетом конституционных принципов единства экономического пространства и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрены два исключения из принципа единства кассы. Исключение составляют:
- операции по исполнению бюджетов, осуществляемые в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
- операции, осуществляемые в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" было уточнено понятие принципа единства кассы, в том числе были расширены пределы исключений из принципа единства кассы. Если раньше исключением являлись только операции по исполнению федерального бюджета, осуществляемые за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, то теперь это операции по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также были добавлены операции, осуществляемые в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Бюджетное законодательство Российской Федерации содержит широкий перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, которые подробно урегулированы в ст. 28-38.2. Бюджетного кодекса Российской Федерации. Принципы бюджетной системы Российской Федерации являются нормами-принципами, широко применяются на практике и представляют собой правила поведения, обязательные для исполнения субъектами бюджетных правоотношений.
Все указанные принципы являются основополагающими прикладными принципами бюджетной системы Российской Федерации и базируются на основных конституционных принципах, таких как федеративное устройство Российской Федерации, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Принципы бюджетной системы Российской Федерации находятся в системной взаимосвязи друг с другом, зачастую один принцип вытекает из другого.

Раздел II. Доходы бюджетов

Глава 6. Общие положения о доходах бюджетов

В соответствии с новой редакцией ст. 6 БК РФ доходы бюджета представляют собой денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета согласно ст. 93, 94 и 95 БК РФ.

Статья 39. Формирование доходов бюджетов
Статья представлена в новой редакции, согласно которой доходы бюджета формируются в соответствии с бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.
Бюджетное законодательство Российской Федерации согласно ст. 2 БК РФ состоит из Бюджетного кодекса, принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Законодательство о налогах и сборах Российской Федерации согласно ст. 1 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) состоит из:
- Налогового кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах (ч. 1 ст. 1 НК РФ);
- законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, которое состоит из законов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с НК РФ (ч. 4 ст. 1 НК РФ);
- нормативных правовых актов органов муниципальных образований о местных налогах и сборах, которые принимаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с НК РФ (ч. 5 ст. 1 НК РФ).
Законодательство о других обязательных платежах подразумевает нормативную базу формирования неналоговых доходов согласно их перечню, установленному чч. 3-5 ст. 41, ст. 42, 46 БК РФ.

Статья 40. Зачисление доходов в бюджет
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья представлена в новой редакции.
Доходы согласно принципу единства кассы (ст. 38.2 БК РФ) зачисляются на счета органов Федерального Казначейства, которые в совокупности представляют собой единый счет бюджета по общему положению открываемый в Центральном банке Российской Федерации (ст. 215 БК РФ).
В порядке исключения по соглашению с исполнительным органом государственной или муниципальной власти полномочия Федерального Казначейства могут быть переданы соответствующим исполнительным органам власти при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет их собственных доходов (ч. 5 ст. 215.1 БК РФ)*(46).
Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 156 БК РФ функции Центрального банка Российской Федерации по обслуживанию счетов бюджета могут быть переданы кредитным организациям в случае отсутствия учреждений ЦБ РФ на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.
Соответствующие доходы зачисляются на счета Федерального Казначейства для их дальнейшего перераспределения между бюджетами соответствующего уровня бюджетной системы и бюджетами государственных внебюджетных фондов в соответствии с нормативами, установленными бюджетным законодательством (в частности ст. 50, 51, 56, 57, 61, 61.1 и 61.2 БК РФ). Соответственно учет доходов, поступивших в разные бюджеты ведется на основании кода назначения платежа, указанного в расчетном документе не его перечисление.
Пункт 2 настоящей статьи представляет собой новацию, согласно которой денежные средства считаются поступившими в доходы бюджета с момента их зачисления на единый счет этого бюджета. Ранее согласно БК РФ налоговые доходы считались уплаченными с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации и в соответствием с налоговым законодательством. При этом согласно п. 2 ст. 45 НК РФ "Исполнение обязанности по уплате налога или сбора" обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика, а при уплате налогов наличными денежными средствами - с момента внесения денежной суммы в счет уплаты налога в банк или кассу органа местного самоуправления либо организацию связи федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области связи. Налог не признается уплаченным в случае отзыва налогоплательщиком или возврата банком налогоплательщику платежного поручения на перечисление суммы налога в бюджет (внебюджетный фонд), а также если на момент предъявления налогоплательщиком в банк поручения на уплату налога этот налогоплательщик имеет иные неисполненные требования, предъявленные к счету, которые в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации исполняются в первоочередном порядке, и налогоплательщик не имеет достаточных денежных средств на счете для удовлетворения всех требований.
Очевидно, что возникшая коллизия бюджетного и налогового законодательства требует разъяснения.

Статья 41. Виды доходов бюджетов
Статья представлена в новой редакции.
К доходам от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах относятся:
- согласно ст. 13 НК РФ такие федеральные налоги и сборы, как налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, государственная пошлина;
- согласно ст. 14 НК РФ такие региональные налоги, как налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес транспортный налог;
- согласно ст. 15 НК РФ такие местные налоги как земельный налог и налог на имущество физических лиц;
- согласно ст. 18 НК РФ, такие специальные налоговые режимы, как система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог), упрощенная система налогообложения, система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.
Перечень неналоговых доходов, установленных п. 3 ст. 41 БК РФ, является не исчерпывающим и должен быть дополнен неналоговыми доходами, установленными ст. 51, 57 и 62 БК РФ (неналоговые доходы федерального, региональных и местных бюджетов).
К безвозмездным поступлениям относятся соответственно дотации, субвенции, субсидии и иные трансферты из других бюджетов бюджетной системы. В отличие от прежней новая редакция БК РФ не содержит в ст. 6 определение указанных финансовых потоков, поскольку в соответствующих главах и статьях БК РФ они используются применительно к конкретным видам бюджетных ассигнований.
Вместе с тем, исходя из смысла нового бюджетного законодательства (например, ст. 129-142.4), общее содержание этих понятий остается прежним, а именно:
- дотации это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе;
- субвенция это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;
- субсидия бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Статья 42. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности
Статья представлена в новой редакции.
Новая редакция содержит прежний перечень видов соответствующих доходов, однако в ней отсутствует п. 2 ст. 41 прежней редакции БК РФ, устанавливающий, что доходы бюджетного учреждения от любого вида деятельности, приносящей доход (после уплаты налогов и сборов) должны учитываться в смете бюджетного учреждения и отражаться в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.
Очевидно, что это сделано с целью возможности дальнейшей реструктуризации бюджетного сектора, предполагающей создание новых организационно-правовых форм. Однако введение в действие соответствующих положений должно быть осуществлено отдельным федеральным законом, до принятия которого для бюджетных учреждений сохраняется прежде действующий порядок регулирования доходов от оказания платных услуг и иных средств от приносящих доход деятельности.
Для бюджетных учреждений субъектов РФ и муниципальных бюджетных учреждений аналогичные положения должны быть установлены законами субъектов РФ и муниципальными нормативными актами.

Статья 43. Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 44. Финансовая помощь
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ.)

Статья 45. Безвозмездные перечисления
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ.)

Статья 46. Штрафы и иные суммы принудительного изъятия
Статья представлена в новой редакции.
Новая редакция ст. 46 БК РФ, в отличие от предыдущей не являясь бланкетной, не отсылает к налоговому законодательству, а содержит исчерпывающий перечень прямых указаний на то в какие бюджеты и в каких процентах подлежат зачислению суммы денежных взысканий, конфискаций, компенсаций и иных средств, в принудительном порядке изымаемых в доходы бюджетной системы и государственных внебюджетных фондов.

Статья 47. Собственные доходы бюджетов
Смысл ст. 47 в ее новой редакции остается прежним. Исходя из этого, практически все доходы, полученные как непосредственно в виде налоговых и неналоговых платежей, так и такие виды бюджетных ассигнований, как дотации и субсидии, поступающие в порядке бюджетного регулирования, считаются собственными доходами соответствующего бюджета.

Статья 48. Регулирующие доходы бюджетов
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ.)

Глава 7. Доходы федерального бюджета

Статья 49. Виды доходов федерального бюджета
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ.)

Статья 50. Налоговые доходы федерального бюджета
Статья 50 БК РФ полностью остается в прежней редакции и содержит исчерпывающий перечень налоговых доходов федерального бюджета (ст. 13 НК РФ - "Федеральные налоги и сборы")*(47) и указание на то, в каком проценте каждый вид федеральных налогов и сборов должен поступать в федеральный бюджет (оставшийся процент предполагается к перечислению в доходы бюджетов субъектов РФ и местные бюджеты).
Таким образом осуществляется бюджетное регулирование с целью реализации принципа бюджетного федерализма для достижения минимальной бюджетной обеспеченности каждого бюджета и выравнивания уровня доходов всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Такой фиксированный (на уровне статьи БК РФ) подход к перераспределению налоговых доходов был введен с 2005 г. Ранее налоговые доходы считались закрепленными на постоянной основе за бюджетами соответствующего уровня налоговым законодательством. Однако ежегодно, с целью проведения мероприятий по бюджетному регулированию, в очередном федеральном законе о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год содержалась статья, устанавливающая проценты (или приложение, содержащее ту же информацию), в которых тот или иной вид налоговых платежей подлежал поступлению в федеральный бюджет. Те налоговые доходы, которые подлежали передаче (полностью, или частично) в доходы нижестоящих бюджетов назывались регулирующими. Современное бюджетное законодательство не оперирует этим термином хотя, по сути, ситуация остается прежней, несмотря на то, что нормы, содержащие требования к перераспределению федеральных налогов и сборов выведены из федерального закона о бюджете на предстоящий финансовый год на уровень статьи БК РФ.
Следует обратить внимание на двоякий подход законодателя к механизму перераспределения процентов по налоговым доходам. Так, по всем видам, за исключением налога на прибыль, указание на процент (например, акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья - по нормативу 50%) непосредственно означает, что оставшийся процент (50% акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья) передается на нижестоящие уровни бюджетной системы.
Что же касается налога на прибыль то, указанный норматив по нему в размере 100% не означает, что налог на прибыль полностью (ст. 284 НК РФ) по ставке 24% перечисляется в федеральный бюджет. В ст. 284 НК РФ установлено, что (по общему положению) налоговая ставка устанавливается в размере 24% (за исключением отдельных случаев, оговоренных в той же статье). При этом: сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 6,5%, зачисляется в федеральный бюджет; сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 17,5%, зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации (налоговая ставка налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков до 13,5%). Таким образом указание, содержащееся в ст. 50 БК РФ на то, что в федеральный бюджет поступает 100% налога на прибыль означает, что поступает 100% от 6,5%, а не от 24%.

Статья 51. Неналоговые доходы федерального бюджета
Статья содержит неисчерпывающий перечень соответствующих неналоговых доходов.
При этом по сравнению с предыдущей редакцией в ней содержится указание на исключение из перечня доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности, имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, в том числе казенными*(48).

Статья 52. Передача собственных доходов федерального бюджета в бюджеты других уровней
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ.)

Статья 53. Полномочия Российской Федерации по формированию доходов бюджетов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья представлена в новой редакции.
Законодательство о налогах и сборах согласно ст. 5 НК РФ "Действие актов законодательства о налогах и сборах во времени" устанавливает, что по общему правилу акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу и не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования. Федеральные законы, вносящие изменения в НК РФ в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.
Учитывая, что налоговым периодом по ряду налоговых платежей (налог на добавленную стоимость, акцизы) является месяц (в случае, оговоренном НК РФ - квартал), следует предположить, что по этим видам налоговых платежей изменения (например, ставок) могут быть введены в действие в течение текущего финансового года. Вместе с тем, согласно п. 3 ст. 53 БК РФ очевидно, что такие изменения вступают в законную силу только в случае внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год.

Статья 54. Доходы федеральных целевых бюджетных фондов
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Глава 8. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации

Статья 55. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ.)

Статья 56. Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации
Налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации состоят, во-первых, из региональных налогов (ст. 14 НК РФ)*(49) и, во-вторых, из федеральных налогов и сборов, предоставленных субъектам Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования с целью реализации принципа бюджетного федерализма для достижения минимальной бюджетной обеспеченности бюджета субъектов РФ и выравнивания уровня их доходов*(50).
При этом любые виды указанных налоговых доходов могут передаваться полностью или частично (по нормативам) в местные бюджеты в соответствии с нормами закона соответствующего субъекта Российской Федерации с целями, указанными выше.
Особенности механизма перераспределения процентов по налоговым доходам в отношении региональных налоговых доходов заключатся в следующем.
Так, во-первых, что касается налога на прибыль, то аналогично ст. 50 БК РФ норматив поступления по нему в региональные бюджеты составляет 100%. Это означает, что налог на прибыль в бюджет субъекта РФ поступает в размере 100% от 17,5%, а не от 24% (ст. 284 НК РФ)*(51).
Во-вторых, не все налоговые доходы от части федеральных налогов и сборов полностью передаются бюджетам субъектов Российской Федерации. Например, доходы по налогу на доходы физических лиц (федеральный налог, согласно ст. 13 НК РФ) установлены к перечислению в бюджет субъекта РФ в нормативе 70%. Это означает, что оставшиеся 30% должны поступать в местные бюджеты*(52). Таким образом в процессе межбюджетного регулирования возникают не только правоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами и, далее, между последними и органами местного самоуправления, но и бюджетные правоотношения непосредственно между Российской Федерацией и органами местного самоуправления.

Статья 57. Неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации
Статья содержит неисчерпывающий перечень соответствующих неналоговых доходов.

Статья 58. Полномочия субъектов Российской Федерации по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты*(53)
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Пункт 1 ст. 58 БК РФ содержит фактическое предписание всем субъектам Российской Федерации о принятии системообразующего закона, содержащего нормы фиксирующие перераспределение региональных налоговых доходов в пользу местных бюджетов на постоянной основе по аналогии с механизмом, установленным нормами БК РФ в отношении федеральных налогов и сборов.
Пункт 2 ст. 58 БК РФ указывает на возможность дополнительного ежегодного перераспределения доходов от налога на доходы физических лиц в порядке бюджетного регулирования путем создания в пределах региональных бюджетов фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов) (ст. 137, 138 БК РФ). Указанный механизм бюджетного регулирования должен быть установлен нормами закона субъекта федерации РФ на очередной финансовый год.

Статья 59. Полномочия субъектов Российской Федерации по формированию доходов бюджетов субъектов Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Настоящая статья представлена в новой редакции.
Согласно п. 1 ст. 59 БК РФ законодательством субъекта РФ о налогах и сборах вводятся региональные налоги, устанавливаются налоговые ставки и предоставляются налоговые льготы в пределах прав, предоставленных субъекту РФ федеральным законодательством.
При этом согласно п. 3 ст. 12 НК РФ региональными налогами признаются налоги, которые установлены федеральным законодательством (НК РФ) и законами субъектов Российской Федерации о налогах. Такие налоги обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, когда налогоплательщик переходит или переводится на уплату налогов в соответствии со специальными налоговыми режимами*(54).
Таким образом, такие налоги, как налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог, будучи региональными обязательны к уплате на территории всей Российской Федерации.
В случае перехода на систему налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог) и на упрощенную систему налогообложения, а также перевода на систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, уплата налогоплательщиками организациями налогов, установленных перечисленными режимами, предусматривает их освобождение от обязанности по уплате налога на имущество организаций (в отношении имущества, используемого для ведения предпринимательской деятельности*(55)).
В соответствии с п. 3 ст. 12 НК РФ при установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются НК РФ*(56). Законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, могут устанавливаться также налоговые льготы, основания и порядок их применения.
Что касается полномочий субъектов РФ по установлению налоговых ставок, то указанные полномочия реализуются в пределах прав, предоставленных субъекту РФ федеральным законодательством следующим образом.
Так, например, ставки по налогам:
- по налогу на игорный бизнес в соответствии со ст. 369 НК РФ налоговые ставки устанавливаются в НК РФ в определенных пределах*(57), но уточняются в этих пределах законами субъектов Российской Федерации;
- по налогу на имущество организаций в соответствии со ст. 380 НК РФ налоговые ставки не могут превышать 2,2%, но конкретный их процент устанавливается законами субъектов Российской Федерации. При этом допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом налогообложения;
- по транспортному налогу в соответствии со ст. 361 НК РФ установлена твердая ставка индивидуально по каждому виду транспортного средства, однако п. 2 указанной статьи установлено, что налоговые ставки, указанные в п. 1 ст. 361 НК РФ, могут быть увеличены (уменьшены) законами субъектов Российской Федерации, но не более чем в пять раз.
Согласно п. 3 ст. 12 НК РФ региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с НК РФ и законами субъектов Российской Федерации о налогах. Это означает, что установление конкретных ставок по региональным налогам, дополнительных льгот и порядка и сроков уплаты налогов возможно только на основании закона субъекта РФ.
Внесение изменений*(58) в налоговое законодательство субъектов РФ, предполагающее их вступление в законную силу в течение текущего финансового года, возможно по налогу на игорный бизнес, поскольку налоговый период по нему установлен как месяц. Вместе с тем, согласно п. 3 ст. 53 БК РФ очевидно, что такие изменения вступают в законную силу только в случае внесения изменений в законы субъектов РФ о бюджете на текущий финансовый год.

Глава 9. Доходы местных бюджетов

Глава включает в себя следующие статьи о налоговых доходах: ст. 61 Налоговые доходы бюджетов поселений, ст. 61.1 Налоговые доходы муниципальных районов и ст. 61.2 Налоговые доходы бюджетов городских округов.
Согласно ст. 10 БК РФ "Структура бюджетной системы" к местным бюджетам относятся:
- бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москва и Санкт-Петербурга;
- бюджеты городских и сельских поселений.
Учитывая это законодатель в ст. 61, 61.1, 61.2 конкретизирует состав налоговых доходов указанных местных бюджетов. Одновременно общие положения по формированию налоговых доходов всех бюджетов, указанных выше, сводятся к следующему.
Налоговые доходы местных бюджетов состоят, во-первых, из местных налогов (ст. 15 НК РФ)*(59), во-вторых, из федеральных налогов и сборов, предоставленных непосредственно муниципальным образованиям Российской Федерацией в порядке бюджетного регулирования*(60) и, в-третьих, из налоговых доходов, предоставляемых муниципальным образованиям соответствующими субъектами РФ*(61) с целью реализации принципа бюджетного федерализма.

Статья 60. Формирование доходов местных бюджетов
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ.)

Статья 61. Налоговые доходы бюджетов поселений

Статья 61.1. Налоговые доходы муниципальных районов

Статья 61.2. Налоговые доходы бюджетов городских округов

Статья 62. Неналоговые доходы местных бюджетов
Статья содержит неисчерпывающий перечень соответствующих неналоговых доходов.
Настоящая статья претерпела редакционные изменения в направлении разграничения отдельных видов неналоговых доходов муниципальных образований в зависимости от вида самого местного бюджета (бюджеты городских округов, муниципальных районов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москва и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений).
По аналогии с налоговыми доходами по отдельным видам неналоговых доходов установлены нормативы их распределения между разными уровнями местных бюджетов (например, по доходам от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена).

Статья 63. Полномочия муниципального района по установлению нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов в бюджеты поселений
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Учитывая, что третий уровень бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 БК РФ) - местные бюджеты - представляет собой иерархию двух видов бюджетов*(62), то с целью реализации принципа бюджетного федерализма и для выравнивания бюджетной обеспеченности представительный орган муниципального района может принять системообразующий нормативный акт, содержащий нормы фиксирующие перераспределение муниципальных (как местных, так и части федеральных и региональных) налоговых доходов в пользу бюджетов поселений на постоянной основе по аналогии с механизмом, установленным нормами БК РФ в отношении федеральных и региональный налогов и сборов*(63).

Статья 64. Полномочия муниципальных образований по формированию доходов местных бюджетов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Настоящая статья представлена в новой редакции.
Согласно п. 1 ст. 64 БК РФ муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования вводятся местные налоги, устанавливаются налоговые ставки и предоставляются налоговые льготы в пределах прав, предоставленных представительному субъекту РФ федеральным законодательством.
При этом согласно п. 4 ст. 12 НК РФ местными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ*(64) и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах. Такие налоги обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, за исключением случаев, когда налогоплательщик переходит или переводится на уплату налогов в соответствии со специальными налоговыми режимами*(65).
Таким образом, такие налоги, как налог на имущество физических лиц и земельный налог, будучи местными обязательны к уплате на территории всей Российской Федерации.
В случае перехода на систему налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог) и на упрощенную систему налогообложения, а также перевода на систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, уплата налогоплательщиками индивидуальными предпринимателями налогов, установленных перечисленными режимами, предусматривает их освобождение от обязанности по уплате налога на имущество физических лиц (в отношении имущества, используемого для ведения предпринимательской деятельности*(66)).
Кроме того, что касается такого специального налогового режима, как система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, то он отличается от прочих тем, что предусматривает не возможность добровольного перехода налогоплательщика на этот режим, но вводится императивно на той или иной территории.
Так, согласно ст. 346.26 НК РФ система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, будучи установлена НК РФ, вводится в действие нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных районов, городских округов, законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и применяется наряду с общей системой налогообложения и иными режимами налогообложения, предусмотренными законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Виды деятельности, по которым федеральный законодатель предусмотрел возможность перевода на рассматриваемый налоговых режим, исчерпывающим образом представлены в п. 2 ст. 346.26 (например, оказание ветеринарных услуг; оказание услуг по ремонту, техническому обслуживанию и мойке автотранспортных средств, оказание услуг по хранению автотранспортных средств на платных стоянках и т.д.). Муниципальными правовыми актами соответствующего представительного органа могут быть установлены те или иные виды деятельности (в пределах закрытого перечня) по которым налогоплательщикам вменяется в обязанность перейти на специальный налоговый режим в виде ЕНВД вместо уплаты налогов общего режима.
При установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, такие элементы налогообложения, как налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов*(67). Иные элементы налогообложения по местным налогам и налогоплательщики определяются НК РФ. Представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) законодательством о налогах и сборах в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.
Что касается полномочий субъектов РФ по установлению налоговых ставок, то указанные полномочия реализуются в пределах прав, предоставленных муниципальному образованию федеральным законодательством следующим образом.
Так, например, ставки:
- по земельному налогу согласно ст. 394 НК РФ ограничены определенным верхним пределом в соответствии с федеральным законодательством (НК РФ)*(68), но уточняются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга). При этом допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка;
- по налогу на имущество физических лиц в соответствии со ст. 3 ФЗ от 09.12.1991 г. N 2003-1 (с изменениями и дополнениями)*(69) ставки установлены в следующих пределах.

+--------------------------------------------------------------------------------------------------+
¦ Стоимость имущества ¦ Ставка налога ¦
+---------------------------------------------------------------+----------------------------------¦
¦ До 300 тыс. руб. ¦ До 0,1 процента ¦
+---------------------------------------------------------------+----------------------------------¦
¦ От 300 до 500 тыс. руб. ¦ От 0,1 до 0,3 процента ¦
+---------------------------------------------------------------+----------------------------------¦
¦ Свыше 500 тыс. рублей ¦ От 0,3 до 2,0 процента ¦
+--------------------------------------------------------------------------------------------------+

В соответствии с п. 1 ст. 3 указанного закона конкретные ставки налога в указанных пределах устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Согласно п. 4 ст. 12 НК РФ местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах. Это означает, что установление конкретных ставок по региональным налогам, дополнительных льгот и порядка и сроков уплаты налогов возможно только на основании соответствующего правового акта муниципального образования.
Завершая обзор раздела II "Доходы бюджетов", можно констатировать, что новая редакция БК РФ содержит следующие новации.
Наряду с закреплением нормативов отчислений по отдельным видам федеральных налогов и сборов (как это было и прежде), устанавливаются нормативы призванные перераспределить неналоговые доходы между бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Введены ограничения по срокам принятия федеральных законов, изменяющих бюджетное и налоговое законодательство, исходя из которых указанные законы не должны приниматься позднее, чем за месяц до внесения в Государственную Думу проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.
Установлено соотношение принятия изменений в законодательство о налогах и сборах с бюджетным законодательством.
Установлены положения, согласно которым налоговые и неналоговые доходы бюджетной системы РФ зачисляются на счета Федерального казначейства для последующего перераспределения этих доходов в соответствии с установленными нормативами с последующим уточнением назначения соответствующего платежа.
Внесены поправки в отношении учета и отражения в бюджетах доходов от оказания платных услуг (предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности) и доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

Раздел III. Расходы бюджетов

Раздел III Бюджетного кодекса Российской Федерации посвящен расходам бюджетов бюджетной системы России. Данный раздел состоит из двух глав: глава 10 "Общие положения о расходах бюджета", глава 11 "Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований".

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

Финансовая деятельность государства, как постоянно осуществляемая органами публичной власти деятельность, заключается в формировании, распределении и использовании различных фондов денежных средств. Использование финансовых фондов государством (муниципальным образованием) состоит в расходовании данных фондов для обеспечения государственных и муниципальных нужд в установленном законом порядке.
Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, являются основными централизованными денежными фондами, вовлеченными в финансовую деятельность государства. Используя бюджет, государство обеспечивает реализацию своих функций, осуществляет финансирование государственных программ, социальных мероприятий, перераспределяя таким образом валовой внутренний продукт для решение общих задач.
Итак, в широком смысле, расходование (расходы) бюджета представляет собой специфическую деятельность государства, осуществляющую расходы денежных средств бюджета для финансового обеспечения выполняемых им функций. При этом такая деятельность урегулирована нормами финансового права. Правовое регулирование расходов бюджета закреплено в разделе III БК РФ. В материальном смысле, расходы бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ).
Юридическую основу деятельности государства по расходованию средств бюджета составляют бюджетные обязательства, дефиницию понятия которых содержит БК РФ. Расходные обязательства, исполнение которых установлено исключительно законом о бюджете на текущий финансовый год, представляют собой бюджетные обязательства (ст. 6 БК РФ). Под расходными обязательствами понимаются установленные нормативно-правовыми актами или соглашением (договором) обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическим или юридическим лицам, иным публично-правовым субъектам и субъектам международного права финансовые средства соответствующего бюджета в установленном размере.
Таким образом, бюджетное обязательство как юридическая категория обладает следующими признаками: 1) это всегда денежное обязательство; 2) оно должно быть санкционировано государством в законе о бюджете; 3) оно входит в компетенцию соответствующих государственных органов; 4) оно состоит в обязанности главного распределителя или распределителя бюджетных средств предоставить в соответствии с бюджетной росписью денежные ресурсы их получателю.

Статья 65. Формирование расходов бюджетов
Для того чтобы определить направления и цели расходования бюджетных средств, полномочные органы государственной власти производят формирование (то есть определение государственных нужд) бюджетных расходов по определенному принципу. Данный принцип закреплен в статье 65 БК РФ. В качестве критерия формирования расходов законодатель определяет разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Исходя из данного разграничения на соответствующий публично-правовой субъект (или бюджетное учреждение) возлагаются соответствующие расходные обязательства, которые он должен исполнять в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Например, расходные обязательства РФ возникают в результате принятия федеральных нормативно-правовых актов: федеральных законов, нормативно-правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Данные нормативно-правовые акты принимаются соответствующим федеральными органами государственной власти при осуществлении ими своих полномочий в рамках предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Расходные обязательства при исполнении государственными органами закрепленной за ними компетенции, возникают также из заключенных РФ (от имени РФ) договоров и соглашений, договор и соглашений между бюджетными учреждениями, а также при делегировании РФ части своих полномочий субъектам РФ и муниципальным образованиям с одновременным предоставлением субвенций. Расходные обязательства РФ также возникают в результате принятия нормативно-правовых актов, предусматривающих межбюджетные трансферты другим уровням бюджетной системы РФ (ст. 84 БК РФ).

Статья 66. Составные части расходов бюджетов
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 67. Капитальные расходы бюджетов
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 68. Текущие расходы бюджетов
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 69. Бюджетные ассигнования
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Для того чтобы охарактеризовать сущность осуществления государством бюджетных расходов, необходимо их классифицировать по определенным признакам. До 1 января 2008 г. БК РФ содержал легальное разделение всех бюджетных расходов, исходя из их экономического сущности, на текущие и капитальные. Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливалась экономической классификацией расходов бюджетов РФ, установленной в Приложении 6 к Федеральному закону от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации". Предполагалось, что капитальные расходы из состава экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации следует, что к капитальным расходам относятся группы 300 "Поступление нефинансовых активов", 500 "Поступление финансовых активов" и 600 "Выбытие финансовых активов". Часть средств, направляемых на инновационные и инвестиционные цели, в том числе на цели, связанные с государственными гарантиями частным инвесторам, могли быть выделены в расходной части бюджета в специальный раздел - бюджет развития, средства которого использовались исключительно на конкурсной основе.
В отличие от капитальных, текущие расходы - это расходы, осуществляемые по следующим основным направлениям: финансовое обеспечение текущего функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления; финансирование бюджетных учреждений; оказание государственной поддержки нижестоящим бюджетам; оказание государственной поддержки отдельным отраслям экономики на текущее функционирование.
Также все бюджетные расходы можно классифицировать по территориальному признаку на федеральные, расходы субъектов федерации, муниципальные расходы.
Бюджетные расходы классифицируются в зависимости от формы их осуществления. С 1 января 2008 г. расходование средств бюджета осуществляется посредством бюджетных ассигнований. Под ассигнованиями понимаются четко определенные суммы денежных средств, выделяемые из централизованных и децентрализованных фондов денежных средств на определенные цели. Бюджетное ассигнование представляет собой установленную бюджетной росписью на данный финансовый год предельную сумму денежных средств, направляемую из бюджета различным получателям бюджетных средств (бюджетным учреждениям и прочим), которые могут использовать данные финансовые ресурсы на определенные цели. Примечательно, что в ст. 69 БК РФ содержится закрытый перечень видов бюджетных ассигнований. Данная норма означает, что расходование средств бюджета как основного финансового фонда может осуществляться только в формах прямо установленных БК РФ. Выделяются следующие виды бюджетных ассигнований, направленных на:
- оказание государственных (муниципальных) услуг, включая целевые ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
- социальное обеспечение населения;
- предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;
- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;
- предоставление межбюджетных трансфертов;
- предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
- обслуживание государственного (муниципального) долга;
- исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
Например, общая группировка расходов по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ предусмотрена в Приложении N 8 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2007 год". В Приложении N 9 к указанному Федеральному закону предусмотрены суммы ассигнований в рамках ведомственной классификации расходов. Например, Главному управление специальных программ Президента Российской Федерации направляются ассигнования в размере 16 500 тыс. рублей, в том числе на здравоохранение и спорт, внепрограммные инвестиции в основные фонды и строительство объектов общегражданского назначения.

Статья 69.1. Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг
Статья 69.1 БК РФ посвящена характеристике первого вида бюджетных ассигнований - на оказание государственных (муниципальных) услуг. Данные ассигнования направлены на обеспечение финансирования всего спектра услуг, оказываемых государством (муниципальным образованием) в лице соответствующих органов, бюджетных и автономных учреждений или иных юридических лиц, физическим и юридическим лицами, в соответствии с государственным (муниципальным) заданием безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления). Под бюджетным учреждением понимается государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы, устанавливающей лимиты бюджетных обязательств для данного бюджетного учреждения. При этом одной из основных целей деятельности бюджетного учреждения является оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием.
В рамках данной группы бюджетных расходов можно сгруппировать и выделить следующие виды ассигнования, направленные на:
- обеспечение функционирования непосредственных исполнителей государственных услуг: бюджетных учреждений, автономных учреждений, некоммерческих организаций, которые оказывают государственные (муниципальные) услуги. Размер данных ассигнований для бюджетного учреждения закрепляется в бюджетной смете данного учреждения. Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием) для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта (ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"). Некоммерческим являются организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Для получения бюджетных ассигнований в форме субсидий некоммерческая организация, не являющаяся бюджетным и автономным учреждением, должна заключить договор (соглашение) на оказание данной организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам. Государственной субсидией признаются денежные средства, выделяемых на безвозвратной основе из соответствующего уровня бюджета другому бюджету (межбюджетные субсидии), организациям и физическим лицам на строго определенные цели на условиях долевого финансирования данных целевых расходов;
- закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд. По данным Минэкономразвития, на долю данного вида ассигнований приходится 40% расходной части федерального бюджета. Под государственными (муниципальными) нуждами понимаются публичные потребности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, связанные с осуществлением ими своих функций. Данные ассигнования расходуются на закупку товаров (работ, услуг), в целях: 1) оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; 2) осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий); 3) разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; 4) закупки товаров в государственный материальный резерв. Под бюджетными инвестициями понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Государственный оборонный заказ представляет собой правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе"). Государственный резерв является особым федеральным (общероссийским) запасом материальных ценностей, в состав которого входят запасы для мобилизационных нужд Российской Федерации, запасы стратегических материалов и товаров, запасы материальных ценностей для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве").
Указанный перечень ассигнований закрытый. Ассигнований на другие цели в рамках данной группировки расходов не осуществляется.

Статья 69.2. Государственное (муниципальное) задание
Планирование объема денежных средств, необходимого для финансирования оказания государственных (муниципальных) услуг бюджетными учреждениями и иными некоммерческими организациями, осуществляется исходя из показателей государственного (муниципального) задания, которым является специальный документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг. Выполнение государственного (муниципального) задания финансируется за счет средств соответствующего бюджета.
Государственное (муниципальное) задание должно содержать следующие обязательные реквизиты: выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания; определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг; порядок оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам; предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муниципальных) услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления; порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.
Формирует государственное (муниципальное) задание непосредственно полномочный исполнительный орган Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Государственное (муниципальное) задание формируется на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Статья 70. Обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В комментируемой статье законодатель определяет исчерпывающий перечень целей, для финансирования которых могут быть направлены ассигнования, связанные с обеспечением деятельности бюджетных учреждении. Ассигнования осуществляется на основании бюджетной сметы соответствующего бюджетного учреждения, под которой понимается документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения.
Бюджетное учреждение, как участник гражданского оборота, обладающий статусом юридического лица, должно иметь свой штат и имущество, должно осуществлять деятельность, направленную на реализацию целей и функций данного учреждения, а также должно нести ответственность за свои действия. Данные функции бюджетных учреждений обеспечиваются за счет средств бюджета, включая:
- финансирование оплаты труда работников бюджетных учреждений, денежного содержания работников государственных органов, органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, иных выплат в соответствии с трудовыми договорами и действующим законодательством;
- финансовое обеспечение оплаты поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд;
- финансирование уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;
- финансирование возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности.

Статья 71. Закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 72. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Важным аспектом в процессе обеспечения государственных (муниципальных) нужд является финансирование государственных (муниципальных) закупок. Государственными нужды - это обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами РФ или субъектов РФ за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов, а также различных внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации (субъектов) в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации (субъектов), для исполнения международных обязательств Российской Федерации. Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.
Обеспечивая государственные (муниципальные) нужды, государство (муниципальное образование) производит размещение заказов для поставки соответствующих товаров (работ, услуг). Порядок размещения данных заказов регламентируется Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". В соответствии со ст. 10 указанного Федерального закона размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; а в случаях, прямо предусмотренных законодательством, - без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).
Заказ признается размещенным со дня заключения государственного или муниципального контракта. Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, когда предметом таких контрактов являются поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, а также выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых составляет более трех лет (одного года - в случае утверждения закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации (решения о местном бюджете) на очередной финансовый год). Такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, на срок реализации указанных программ (проектов). Государственная программа вооружений утверждается Президентом Российской Федерации.

Статья 73. Реестры закупок
Осуществляя закупки в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд без заключения государственных или муниципальных контрактов, бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, иные государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок. При этом под реестром закупок следует понимать документ, содержащий в себе перечень приобретенных товаров (работ, услуг) и оплаченных за счет бюджетных ассигнований.
Статья 75 БК РФ содержит перечень обязательных сведений, которые должны содержаться в реестре закупок. К ним относятся: краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг; наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг; цена и дата закупки.
Ведение реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, регулируется положениями статьи 18 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2006 г. N 117 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов" установлено, что с 1 января 2007 г. Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов.

Статья 74. Предоставление средств из бюджетов при выполнении условий
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Новая редакция ст. 74 БК РФ заменила ранее действующий порядок блокировки финансирования при невыполнении условия этого финансирования. Хотя режим блокировки расходов при нецелевом использовании бюджетных средств, предусмотренный ст. 231 БК РФ, сохраняется до 1 января 2009 года, изменения в ст. 74 БК РФ, посвященную предоставлению финансовых ресурсов из бюджета под условием (для определенных целей).
В целом же блокировка расходов бюджета признается сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Порядок сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета установлен Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации и утвержден приказом Минфина РФ от 26 декабря 2005 г. N 162н.
Указанные условия предоставления бюджетом средств могут быть установлены законом (решением) о бюджете. При этом финансовым органом (Министерством финансов Российской Федерации, органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, органом (должностным лицом) местных администраций муниципальных образований, осуществляющим составление и организацию исполнения местных бюджетов) устанавливается порядок доведения таких денежных средств до главных распорядителей бюджета. До момента установления такого порядка доведение бюджетных ассигнований до главных распорядителей, распорядителей или получателей бюджетных средств не допускается. Главный распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль за соблюдением установленного порядка осуществления расходования предоставленных средств.
В качестве примера реализации норм комментируемой статьи целесообразно привести ст. 44 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год", в которой установлено, что средства финансовой помощи и иные безвозмездно предоставляемые из федерального бюджета целевые средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, закрытых административно-территориальных образований в соответствии с названным Федеральным законом, выделяются только при условии выполнения субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, закрытыми административно-территориальными образованиями требований бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах без каких-либо исключений, дополнений и (или) особых условий.

Статья 74.1. Бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения
В соответствии со ст. 7 Конституции РФ Россия - социальное государство. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Таким образом, одним из самых значимых сегментов государственных расходов является социальное обеспечение населения. Финансирование данной функции государства осуществляется посредством бюджетных ассигнований на социальное обеспечение населения, а именно на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения. Расходные обязательства, предусматривающие выплаты на социальное обеспечение населения, содержатся в составе бюджета на данный финансовый год (плановый период). Примером могут служить положения ст. 43 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год", предусматривающие формирование фонда софинансирования социальных расходов на 2007 г.
Социальное обеспечение населения также может осуществляться посредством принятия публичных нормативных обязательств. Публичные нормативные обязательства - публичные расходные обязательства публично-правового образования перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации. Исключения составляют выплаты физическому лицу, предусмотренные статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, работникам бюджетных учреждений, военнослужащим, проходящим военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лицам, обучающимся (воспитанникам) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях. В отличие от обычных расходных обязательств, бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения.

Статья 75. Трансферты населению
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 76. Бюджетный кредит юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 77. Бюджетные кредиты государственным и муниципальным унитарным предприятиям
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 78. Предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Под субсидией согласно ст. 6 БК РФ понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Субсидии носят обязательный целевой характер. Субсидии носят безвозмездный и, как правило, безвозвратный характер.
Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг - предоставляются в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. В качестве оснований для предоставления данных субсидий выступают нормативно-правовые акты, устанавливающие порядок выделения соответствующих средств, перечень которых прямо предусмотрен в ст. 78 БК РФ. При этом данные нормативно-правовые акты должны определять категории и (или) критерии отбора юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении. Например, субсидии, направленные на возмещение в 2007 г. части затрат по кредитам крестьянским (фермерским) хозяйствам и сельскохозяйственным потребительским кооперативам, предусмотрены п. 3 ст. 47 БК РФ.

Статья 78.1. Предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями
Начиная с 2008 г. в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям. Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием) для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта (ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"). Указанные субсидии могут включать субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание данными автономными учреждениями в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из бюджетов и внебюджетных фондов бюджетной системы РФ устанавливается соответствующими высшими органами исполнительной власти.
Например, в соответствии со ст. 84 БК РФ остатки средств федерального бюджета на 1 января 2007 г. направляются в том числе на поддержку и развитие сети национальных университетов РФ - 1 000 000 тыс. рублей.
Кроме субсидий автономным учреждениям только в федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями, в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Статья 79. Бюджетные инвестиции в объекты государственной и муниципальной собственности
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Под бюджетными инвестициями понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Статья 79 БК РФ посвящена государственным (муниципальным) бюджетным инвестициям в форме капитальных вложений в объекты недвижимого имущества, включенные в состав государственной (муниципальной) собственности.
Инвестиционная деятельность в форме капитальных вложений регламентируется в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ. По общему правилу объектами капитальных вложений в Российской Федерации являются находящиеся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого имущества, в том числе недвижимого имущества. Объектами бюджетных инвестиций могут выступать основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Предоставление бюджетных инвестиций государственному (муниципальному) унитарному предприятию сопровождается соразмерным увеличение уставного капитала государственного (муниципального) унитарного предприятия. Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности, не являющиеся государственной (муниципальной) собственностью, не допускаются. Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в государственные (муниципальные) объекты капитального строительства предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти или решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов. Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.
Пункт 2 ст. 79 БК РФ регламентирует полномочия соответствующих органов исполнительной власти по принятию решений, связанных с подготовкой и реализацией бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства. В зависимости от объема федеральных бюджетных ассигнований они учитываются либо в составе ведомственной классификации (сметная стоимость инвестиционного проекта более 8 млрд рублей), либо в составе сводной бюджетной росписи раздельно по каждому проекту (сметная стоимость инвестиционного проекта более 100 млн рублей), либо в составе сводной бюджетной росписи суммарно по соответствующему виду расходов (сметная стоимость инвестиционного проекта менее 100 млн рублей). Региональные бюджетные инвестиции отражаются в составе региональных бюджетов в соответствии с законами субъектов РФ. Однако, если инвестиционные проекты субъектов РФ или муниципальных образований софинансируются за счет межбюджетных субсидий, соответствующие бюджетные ассигнования подлежат утверждению соответственно законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, решением представительного органа местного самоуправления о местном бюджете в составе ведомственной структуры расходов раздельно по каждому инвестиционному проекту и соответствующему ему виду расходов.
Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в форме капитальных вложений в основные средства могут осуществляться в соответствии с концессионными соглашениями. По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности (ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях").
В случае недостаточности средств нижестоящего бюджета для предоставления запланированных бюджетных инвестиций вышестоящим бюджетом может быть предусмотрено предоставление субсидий нижестоящему уровню бюджетной системы РФ на условиях софинансирования объектов капитального строительства государственной или муниципальной собственности. Порядок предоставления данных субсидий предусмотрен ст. 179 БК РФ.

Статья 80. Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статьей 79 БК РФ установлено, что осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности, которые не относятся (не могут быть отнесены) соответственно к государственной или муниципальной собственности не допускается (см. комментарий к ст. 79 БК РФ). Однако публично-правовые образования должны иметь право производить инвестирование в частный сектор экономики, в те сферы предпринимательской деятельности, в развитии которых государство (муниципальные образование) заинтересовано. Такое вложение финансовых ресурсов должно сопровождаться увеличением государственной собственности.
Соответственно, в случае предоставления бюджетных инвестиций частным юридическим лицам, у государства или муниципального образования возникает право собственности на эквивалентную, определяемую в соответствии с действующим гражданским законодательством РФ, часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, выражающееся в участии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц. В соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации процедуры оформления участия публично-правовых образований в негосударственных (не муниципальных) юридических лицах регламентируются ГК РФ и федерального закона. Приведенное положение предполагает, что бюджетные инвестиции могут быть осуществлены только в отношении коммандитных товариществ и открытых акционерных обществ, поскольку участниками иных хозяйственных товариществ и обществ, а также производственных кооперативов РФ, ее субъекты и муниципальные образования быть не могут (см. п. 1 ст. 7 Закона о производственных кооперативах, п. 1 ст. 69 ГК РФ, ст. 7 Закона об обществах с ограниченной ответственностью, п. 4 ст. 7 Закона об акционерных обществах). Не могут быть произведены бюджетные инвестиции также и в некоммерческие организации, поскольку внесение имущественного взноса в имущество большинства некоммерческих организаций не порождает никаких прав (вещного или имущественного характера) у лица, внесшего такой взнос (см. п. 2 ст. 48 ГК РФ).
Такой тип бюджетных инвестиций индивидуализируется в законе (решении) о бюджете. В соответствующей статье нормативно-правового акта о бюджете на текущий финансовый год (и плановый период) указывается получатель, а также объем и цели выделенных бюджетных ассигнований. В целях предоставления бюджетных ассигнований, юридическое лицо-получатель бюджетных инвестиций совместно с публично-правовым образованием обязаны в течение трех месяцев с даты вступления в силу закона (решения) о бюджете оформить договор и другие документы, необходимые для оформления предоставления финансовых средств из бюджета. Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. N 694 утверждено Положение об Инвестиционном фонде Российской Федерации, которое определяет порядок формирования названного Фонда, формы, механизмы и условия предоставления государственной поддержки за счет средств Фонда для реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, этапы и процедуру их отбора, основные требования к представляемой документации и проведению мониторинга реализации инвестиционных проектов.

Статья 81. Резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций)
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Под резервным фондом бюджета следует понимать совокупность бюджетных средств, предназначенных для покрытия государственных (муниципальных) нужд носящих случайный характер. При составлении, рассмотрении и утверждении соответствующего бюджета нельзя предвидеть, возникнут соответствующие потребности или нет, с другой стороны, допускается возможность их наступления. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.
Резервные фонды, за исключением соответствующих фондов законодательных (представительных) органов и их депутатов, могут предусматриваться расходной частью бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (кроме внебюджетных фондов). Запрет на создание законодательными (представительными) органами своих резервных фондов был закреплен также в п. 2 ст. 153 Кодекса.
Пункт 3 ст. 81 БК РФ устанавливает максимальный размер резервных фондов в федеральном бюджете, который не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета. Размеры же резервных фондов в бюджетах субъектов РФ и в местных бюджетах устанавливаются органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления при утверждении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на очередной финансовый год.
Порядок расходования средств резервных фондов, предусмотренных расходной частью федерального бюджета, устанавливается постановлениями Правительства РФ, резервных фондов, предусмотренных бюджетами субъектов РФ, - нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ, а резервных фондов, предусмотренных расходной частью местного бюджета, - нормативными актами органов местного самоуправления. Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления ежеквартально и ежегодно информируют орган законодательной (представительной) власти, представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.
Создание и использование резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий предусмотрено в п. 20 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794. Приложением 8 к Федеральному закону "О бюджете на 2007 год" установлено образование резервных фондов в рамках федерального бюджета в размере 4 800 000 рублей.

Статья 82. Резервный фонд Президента Российской Федерации
Резервный фонд Президента РФ представляет собой совокупность бюджетных средств, предназначенных для финансирования непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов в случаях и в порядке, предусмотренных указами Президента РФ. Например, в соответствии с распоряжением Президента РФ от 17 мая 2006 г. N 217-рп во II квартале 2006 г. из резервного фонда Президента РФ выделены 2,29 млн руб. администрации Сахалинской области на приобретение трех машин скорой помощи, оснащенных дополнительным медицинским оборудованием, для оказания экстренной медицинской помощи населению на территории Курильских островов. Кассовое исполнение письменных распоряжений Президента РФ о расходовании средств резервного фонда осуществляется органами Федерального казначейства. Расходование средств резервного фонда Президента РФ не допускается: а) на проведение выборов, референдумов; б) освещение деятельности Президента РФ.
Резервный фонд Президента РФ формируется в составе расходной части федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета.
Согласно ст. 276 Кодекса отчет о расходовании средств резервного фонда Президента РФ представляется в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета. В п. 1 ст. 213 Кодекса предусмотрено, что при сокращении (росте) расходов федерального бюджета более чем на 10% в Государственную Думу одновременно с внесением проекта федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете представляется отчет о расходовании средств резервного фонда Президента РФ.

Статья 83. Осуществление расходов, не предусмотренных бюджетом
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Положения ст. 83 БК РФ подлежат применению при наличии следующих условий:
- если был принят новый федеральный закон или иной нормативно-правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом;
- если применение федерального закона или иного правового акта порождает бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете;
- если указанный федеральный закон или иной правовой акт содержит нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
При этом финансирование новых видов расходов бюджетов или увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете; в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении расходов по отдельным его видам.
Следует учитывать, что согласно правовой позиции Конституционного суда России, выраженной в постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П, федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более лишать их юридической силы, что нашло отражение в ст. 83 БК РФ в новой редакции.

Глава 11. Расходные обязательства Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований

(Наименование главы в ред. Федеральных законов от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ; от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 84. Расходные обязательства Российской Федерации
Глава 11 БК РФ посвящена разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ. В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система РФ состоит из трех уровней: федеральный, региональный и местный. В первую очередь, в данной главе предложена типология оснований для возникновения расходных обязательств бюджетов каждого уровня исходя из следующих принципов.
Расходные обязательства, устанавливаемые в пределах собственных полномочий, не могут устанавливаться публичной властью других уровней и исполняются за счет собственных доходов соответствующих бюджетов. Если один уровень власти делегирует свои бюджетные полномочия другому уровню власти, одновременно возникают расходные обязательства бюджета более низкого уровня и расходные обязательства по их финансовому обеспечению за счет субвенций из вышестоящего бюджета. В целях реализации принципа бюджетного федерализма и защиты региональных и местных бюджетов от "необеспеченных федеральных мандатов" предусматривается введение соответствующих законов в действие ежегодным законом о федеральном бюджете при условии их финансового обеспечения субвенциями.
Вопросы, относящиеся к исключительной компетенции РФ, содержатся в ст. 71 Конституции РФ. Вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ содержатся в ст. 72 Конституции РФ. Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий определены в ст. 26.7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" согласно которой, заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное разграничение полномочий, чем это установлено федеральными законами. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.
Принципы и порядок заключения соглашений о передаче части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации определены в ст. 26.8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно п. 1 которой федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Соглашения заключаются, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 31.1 БК РФ договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не соответствующие БК РФ, недействительны.
Пункт 1 ст. 81 БК РФ раскрывает и дает перечень оснований возникновений расходных обязательств Российской Федерации, исходя из имеющейся у нее компетенции. Расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета, а в случаях, установленных федеральными законами, - за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации должно в любом случае утверждаться законом (решением) о бюджете на финансовый год и плановый период.

Статья 85. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации
Конкретизируя положения ст. 26.1. Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", законодатель в п. 1 ст. 85 БК РФ дает закрытый перечень оснований для возникновения расходных обязательств субъекта РФ. К ним относятся:
1) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ или от имени субъекта РФ договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ. В соответствии со ст. 26.2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения этих субъектов осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета);
2) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ или от имени субъекта РФ договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";
3) заключение от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) бюджетными учреждениями субъекта Российской Федерации;
4) принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов в определенных формах и порядке, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований. Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд компенсаций (ст. 140 БК РФ). Законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований и ежегодно вводиться в действие законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций местным бюджетам.
При этом, все вышеуказанные расходные обязательства субъекта РФ, устанавливаются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, а в случаях, установленных федеральными законами, регулирующими деятельность территориальных государственных внебюджетных фондов, и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ, - за счет средств соответствующих бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
5) принятие нормативных правовых актов субъекта РФ при осуществлении органами государственной власти субъекта РФ полномочий, которые в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" подлежат финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета. Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.
Данные расходные обязательства субъекта РФ устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ и исполняются за счет и в пределах указанных субвенций. При этом, превышение нормативов, исходя из которых выделяются субвенции из федерального бюджета, финансируется за счет собственных средств бюджета субъекта РФ.
Органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ.
Также органы государственной власти субъекта РФ не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти. Исключение составляют случаи, прямо установленные федеральными законами. Органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта РФ, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов).

Статья 86. Расходные обязательства муниципального образования
Статья 86 БК РФ регулирует правовой статус расходов, осуществляемых из третьего звена бюджетной системы - местных (муниципальных) бюджетов. В соответствии со ст. 10 БК РФ к местным бюджетам относятся:
- бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
- бюджеты городских и сельских поселений.
Перечень вопросов местного значения содержится в главе 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Расходные обязательства муниципальных образований, связанные с осуществлением данных полномочий по решению вопросов местного значения, возникают на основании:
1) принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;
2) заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.
Возникшие расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета;
3) принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Данные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в форме субвенций из регионального фонда компенсаций (ст. 140 БК РФ). Превышение нормативов, исходя из которых были предоставлены соответствующие субвенции, финансируется за счет собственных средств местного бюджета.
Органы местного самоуправления самостоятельны в определении условий оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений.
Как и на региональном уровне (органы субъектов РФ), органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. В то же время органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Такое установление расходных обязательств допускается только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов).

Статья 87. Реестры расходных обязательств
Реестр расходных обязательств - свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.
Реестры расходных обязательств ведутся с целью учета расходных обязательств субъектов бюджетной системы РФ, обоснованности правовой базы бюджетов и их ориентации на выполнение законодательно определенных функций государства (местного самоуправления) и определения объема средств соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, входящих в бюджетную систему, необходимых для их исполнения. Обязанность по ведению реестров расходных обязательств возложена на установленные БК РФ, законами субъектов РФ и актами муниципальных образований, а также подзаконными нормативно-правовыми актами органы государственной власти и местного самоуправления.
Каждый уровень бюджетной системы РФ имеет свои реестры обязательств.
Реестр расходных обязательств РФ ведется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2005 г. N 440 "О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации". Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным вести реестр расходных обязательств РФ, является Минфин России. Данные реестра расходных обязательств РФ используются при формировании перспективного финансового плана РФ, разработке проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, а также при определении в плановом периоде объема бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств.
Реестр расходных обязательств субъекта РФ ведется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Оценка и учет расходных обязательств субъекта РФ на основании и в соответствии с Приказом Минфина РФ от 27 августа 2004 г. N 243, которым утверждены методические рекомендации субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений.
Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования.
С целью мониторинга учета расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований реестр расходных обязательств субъекта Федерации, а также свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, представляются в Департамент межбюджетных отношений Минфина России. Порядок представления реестров расходных обязательств субъектов РФ и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ утвержден приказом Минфина России от 27 апреля 2006 г. N 67н.
В соответствии с п. 2 Порядка субъекты РФ представляют ежегодно по формам согласно приложению:
- Реестр расходных обязательств субъекта РФ и Свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, - не позднее 1 мая текущего финансового года (плановые);
- Реестр расходных обязательств субъекта РФ и Свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, - не позднее 1 декабря текущего финансового года (уточненные).

Раздел IV. Сбалансированность бюджетов

Глава 12. Профицит бюджета и порядок его использования

(Глава исключена. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ.)

Глава 13. Дефицит бюджета и источники его финансирования

(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Данная глава устанавливает требования к размеру дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, определяет состав и предельный объем внутренних и внешних источников финансирования бюджетов, а также регулирует порядок предоставления бюджетного кредита.

Статья 89. Государственные заимствования Российской Федерации
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 90. Государственные заимствования субъектов Российской Федерации, муниципальные заимствования
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г.N 63-ФЗ.)

Статья 91. Муниципальные заимствования
(Статья исключена. Федеральный закон от 5 августа 2007 г. N 116-ФЗ.)

Статья 92. Дефицит федерального бюджета
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В советском бюджетном законодательстве нормы, регулирующие порядок обеспечения сбалансированности общесоюзного бюджета, отсутствовали, так как в них не было необходимости. Считалось, что дефицит присущ исключительно бюджетам капиталистических стран, в то время как "отличительной особенностью бюджета социалистического государства является его бездефицитность и прочность доходной базы"*(70).
В настоящее время бюджетный дефицит характерен для большинства стран. В этой связи экономисты отмечают, что существование бюджетного дефицита еще не свидетельствует о серьезных экономических проблемах той или иной страны. Важно определить, каковы его размеры. Если дефицит бюджета не превышает 2-3% ВВП, это дает основание надеяться, что в экономике страны достаточно резервов, чтобы изыскать дополнительные финансовые ресурсы для его покрытия. Если же бюджетный дефицит свыше указанных нормативов, это является характерным показателем экономического неблагополучия в стране и может повлечь за собой серьезные не только экономические, но и политические и социальные последствия.
До 1989 г. бюджеты СССР официально имели положительное сальдо. В период 1992-1999 гг. бюджеты утверждались с плановым дефицитом, который составлял в отдельные годы более 8%, что в значительной мере сказалось на тяжелом экономическом положении страны в последующее десятилетие. В 1999 г. в последний раз был утвержден федеральный бюджет с дефицитом. Так, согласно ст. 2 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год"*(71) утвержден федеральный бюджет на 1999 г. по расходам в сумме 575 046,6 млн руб. и по доходам в сумме 473 676,1 млн руб. и установлен предельный размер дефицита федерального бюджета на 1999 г. в сумме 101 370,5 млн руб., или 2,54% объема валового внутреннего продукта.
Только в начале XXI века эта проблема начала преодолеваться и в результате ряда объективных факторов, а также проводимой экономической политики государства в течение последних нескольких лет бюджет характеризуется профицитом, то есть превышением доходов над расходами. Так, например, в Российской Федерации был принят Федеральный закон от 27 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"*(72). Согласно данному закону прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета в сумме 6 644 447 448,0 тыс. рублей, в том числе прогнозируемый объем нефтегазовых доходов федерального бюджета в сумме 2 383 112 818,0 тыс. рублей, а общий объем расходов федерального бюджета в сумме 6 570 297 744,0 тыс. рублей. Прогнозируемый профицит федерального бюджета в сумме 74 149 704,0 тыс. рублей.
Частым явлением для российского бюджета являлся дефицит. Дефицит бюджета - это превышение расходов бюджета над его доходами.
Положения данной статьи конкретизируют такие принципы бюджетного законодательства, как принцип сбалансированности бюджета, принцип общего (совокупного) покрытия расходов и принцип достоверности бюджета.
Дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета.
При утверждении федерального бюджета с дефицитом государственные органы должны его минимизировать, а также определить источники и способы его финансирования, установив верхние пределы государственного внутреннего и внешнего дола Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода с учетом требований БК РФ.
Если федеральный бюджет принимается с нефтегазовым дефицитом, то также устанавливается величина нефтегазового трансферта и Резервного фонда, за счет которых надлежит осуществлять его финансирование. Согласно ст. 96.7 БК РФ нефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.
Финансирование бюджетного дефицита за счет сырьевых доходов, накопленных в фондах невозобновляемых ресурсов, предусмотрено законодательством ряда стран. В основном это государства с развивающейся экономикой (Кувейт, Нигерия, Сингапур и др.). В качестве исключения из правила вошли Норвегия, Канада (провинция Альберта), США (штат Аляска), которые формируют подобные фонды*(73). В 2004 г. и в Российской Федерации появился новый способ - это финансирование дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов.
Кредиты Центрального банка Российской Федерации, а также приобретение Центральным банком Российской Федерации государственных ценных бумаг Российской Федерации при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита федерального бюджета.

Статья 92.1. Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, дефицит местного бюджета
Вопросы дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета регулируются законом (решением) о бюджете субъекта Российской Федерации (местного бюджета). Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, дефицит местного бюджета на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и каждый год планового периода устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете с соблюдением ряда ограничений:
1) дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Для субъекта Российской Федерации, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные п. 4 ст. 130 БК РФ (условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета), дефицит бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
В случае утверждения законом субъекта Российской Федерации о бюджете в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации дефицит бюджета субъекта Российской Федерации может превысить ограничения, установленные выше в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации;
2) дефицит местного бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные п. 4 ст. 136 БК РФ (основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации), дефицит бюджета не должен превышать 5% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
В случае утверждения муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования о бюджете в составе источников финансирования дефицита местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования, и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета дефицит местного бюджета может превысить ограничения, установленные выше в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.
Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, дефицит местного бюджета, сложившийся по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета, должен соответствовать вышеуказанным ограничениям.
Превышение по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета установленных данной статьей ограничений является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и влечет применение предусмотренных БК РФ мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Статья 93. Источники финансирования дефицита бюджета
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 93.1. Зачисление средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной или муниципальной собственности, от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней
Норма статьи является новеллой БК РФ и содержит требование о зачислении ста процентов средств, полученных от указанных в названии статьи источников, в бюджет.

Статья 93.2. Бюджетные кредиты
Под бюджетным кредитом согласно ст. 6 БК РФ понимают денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основе. Бюджетный кредит не предоставляется государственным (муниципальным) учреждениям.
Бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных БК РФ, иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете. Таким образом, получателем бюджетного кредита являются публично-правовое образование, то есть Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование и юридические лица.
Одним из условий предоставления бюджетного кредита является то, что он может быть предоставлен только субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а для юридических лиц - также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности).
Бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам, могут предоставляться только за счет целевых иностранных кредитов (заимствований). Особенности предоставления юридическим лицам бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) устанавливаются ст. 93.5 БК РФ, а в случае реструктуризации обязательств юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам по нормам, установленным главой 15 БК РФ.
Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности. Отсюда вытекает, что данной категории присущи основные принципы кредитования. Бюджетный кредит носит целевой характер, поскольку при утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов.
Заемщики обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в порядке и сроки, установленные условиями предоставления кредита и (или) договором.
Бюджетный кредит может быть предоставлен только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, за исключением случаев, когда заемщиком является Российская Федерация или субъект Российской Федерации.
Способами обеспечения исполнения обязательств юридического лица, муниципального образования по возврату бюджетного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором, являются банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.
Согласно действующему законодательству обязательным условием предоставления бюджетного кредита юридическому лицу является проведение предварительной проверки финансового состояния юридического лица - получателя бюджетного кредита, его гаранта или поручителя уполномоченными органами.
Предусмотрена также проверка целевого использования бюджетного кредита, которая осуществляется органами государственной власти или местного самоуправления, обладающими соответствующими полномочиями. При выявлении недостаточности имеющегося обеспечения исполнения обязательств или существенного ухудшения финансового состояния гаранта или поручителя обеспечение исполнения обязательств заемщика подлежит полной или частичной замене в целях приведения его в соответствие установленным требованиям. При неспособности заемщика представить иное или дополнительное обеспечение исполнения своих обязательств, а также в случае нецелевого использования средств бюджетного кредита он подлежит досрочному возврату.
С 1 января 2008 г. законодатель устанавливает понятие реструктуризации обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту. Под реструктуризацией обязательств (задолженности) по бюджетному кредиту понимается основанное на соглашении предоставление отсрочек, рассрочек исполнения обязательств, а также прекращение первоначального обязательства с заменой его другим обязательством между теми же лицами, предусматривающими иной предмет или способ исполнения.

Статья 93.3. Предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации, местным бюджетам
Бюджетный кредит предоставляется бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на срок до одного года. Исключением являются бюджетные кредиты, выдаваемые за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), а также случаи реструктуризации обязательств (задолженности) в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Основания, условия предоставления, использования и возврата указанных бюджетных кредитов устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Бюджетные кредиты местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации могут предоставляться на срок до одного года.
Основания, условия предоставления, использования и возврата указанных кредитов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Что касается бюджетных кредитов бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов, то они могут предоставляться на срок до одного года.
Основания, условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливаются муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального района.

Статья 93.4. Особенности исполнения денежных требований по обязательствам перед Российской Федерацией
Данная статья БК РФ с 1 января 2008 г. определяет особенности исполнения денежных требований по обязательствам перед Российской Федерацией. Устанавливается, что средства от возврата предоставленных на возвратной и возмездной основе средств федерального бюджета, в том числе бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, а также за пользование ими подлежит перечислению в федеральный бюджет.
Законодатель закрепляет норму, что именно Министерству финансов Российской Федерации предоставляется право требования от имени Российской Федерации возврата (погашения) задолженности юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по денежным обязательствам перед Российской Федерацией, в том числе задолженности по средствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которых являлась передача акций в собственность Российской Федерации.
Министерство финансов Российской Федерации также вправе осуществлять работу по возврату указанных видов задолженности с участием агентов Правительства Российской Федерации.

Статья 93.5. Бюджетные кредиты за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований)
Согласно ст. 6 БК РФ целевой иностранный кредит (заимствование) представляет собой форму финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов. Целевые иностранные кредиты (заимствования) включают связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций.
Законодатель закрепляет норму, что бюджетные кредиты за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) могут предоставляться субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и юридическим лицам. Данные кредиты предоставляются в соответствии с программой государственных внешних заимствований Российской Федерации, в которой отражаются цели предоставления бюджетного кредита, сумма предоставляемого бюджетного кредита, срок кредитования, конечный получатель бюджетного кредита.
Основания, порядок предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) устанавливаются условиями соответствующих договоров.

Статья 94. Источники финансирования дефицита федерального бюджета
В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим законом (решением) о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета. Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год и (или) плановый период.
Согласно ст. 23 БК РФ едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами источников финансирования дефицитов бюджетов являются:
а) источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов:
- государственные (муниципальные) ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации;
- кредиты кредитных организаций в валюте Российской Федерации;
- бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- кредиты международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации;
- изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета;
- иные источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов.
б) источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов:
- государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте;
- кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте;
- кредиты кредитных организаций в иностранной валюте;
- иные источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов.
Существуют внутренние и внешние источники финансирования дефицита федерального бюджета.
Согласно п. 1 ст. 94 БК РФ в состав источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:
- разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;
- разница между средствами, полученными от возврата бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), предоставленных внутри страны, и суммой предоставленных внутри страны бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
- разница между средствами, полученными от возврата предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов (ссуд), и суммой предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов;
- разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
- разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами кредитных организаций;
- разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами международных финансовых организаций;
- изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года;
- иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.
Законодатель подробно регламентирует состав иных источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета. К ним относятся следующие виды:
- поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации;
- поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение;
- курсовая разница по средствам федерального бюджета;
- объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации, в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу;
- разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации;
- разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации;
- прочие источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.
Внешними источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:
- разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации и номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;
- разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга Российской Федерации, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц;
- разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами кредитных организаций.
В состав иных источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:
- объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте, в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу;
- разница между средствами, поступившими в федеральный бюджет в погашение основного долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, и средствами, направленными на предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;
- прочие источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.
Согласно п. 3 данной статьи утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период общий объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда, не может превышать 1% прогнозируемого валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Указанное ограничение может быть превышено на сумму бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованных в отчетном финансовом году.

Статья 95. Источники финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации
Наряду с источниками финансирования дефицита федерального бюджета законодатель устанавливает источники финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации. Существуют как внутренние, так и внешние источники финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
В состав внутренних источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации законодатель относит:
- разницу между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;
- разницу между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации в валюте Российской Федерации кредитами кредитных организаций;
- разницу между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными бюджету субъекта Российской Федерации другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
- разницу между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации в иностранной валюте бюджетными кредитами, предоставленными Российской Федерацией в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);
- разницу между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации в валюте Российской Федерации кредитами международных финансовых организаций;
- изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации в течение соответствующего финансового года;
- иные источники внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
К составу источников внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации относятся:
- разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;
- разница между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации кредитами иностранных банков в иностранной валюте;
- иные источники внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
Остатки средств бюджета субъекта Российской Федерации на начало текущего финансового года в объеме, определяемом законом субъекта Российской Федерации, могут направляться в текущем финансовом году на покрытие временных кассовых разрывов.

Статья 96. Источники финансирования дефицита местного бюджета
Для финансирования дефицита местного бюджета существуют только внутренние источники финансирования дефицита местного бюджета.
К составу внутренних источников финансирования дефицита местного бюджета относятся:
- разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;
- разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте Российской Федерации;
- разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
- разница между полученными в иностранной валюте от Российской Федерации и погашенными муниципальным образованием бюджетными кредитами, предоставленными в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);
- изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в течение соответствующего финансового года;
- иные источники внутреннего финансирования дефицита местного бюджета.
Законодатель также регламентирует состав иных источников финансирования дефицита местного бюджета. В состав иных внутреннего финансирования дефицита местного бюджета включаются:
- поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования;
- курсовая разница по средствам местного бюджета;
- объем средств, направляемых на исполнение гарантий муниципального образования в валюте Российской Федерации, в случае, если исполнение гарантом муниципальных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу;
- объем средств, направляемых на исполнение гарантий муниципального образования в иностранной валюте, предоставленных Российской Федерации в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), в случае, если исполнение гарантом муниципальных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу;
- объем средств, направляемых на погашение иных долговых обязательств муниципального образования в валюте Российской Федерации;
- разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации;
- разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации.
Остатки средств местного бюджета на начало текущего финансового года в объеме, определяемом правовым актом представительного органа муниципального образования, могут направляться в текущем финансовом году на покрытие временных кассовых разрывов.

Глава 13.1. Стабилизационный фонд Российской Федерации

(Глава утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Глава 13.2. Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета

(Глава введена Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ (в ред. Федерального закона от 2 ноября 2007 г. N 247-ФЗ).)
Данная глава пришла на смену главе бюджетного кодекса "Стабилизационный фонд" и в этой связи представляется логичным дать краткую характеристику названного стабилизационного фонда, который сыграл определенную роль в бюджетной системе РФ.
Стабилизационный фонд - целевой бюджетный фонд с законодательно установленными источниками образования, средства которого могут расходоваться на покрытие дефицита бюджета, образуемого при сокращении объема поступлений от экспортных пошлин на нефть и налога на добычу полезных ископаемых (нефти), могут временно размещаться в долговые обязательства иностранных государств по выбору Правительства (предоставление займов иностранным государствам), а также могут направляться на покрытие текущих и капитальных расходов бюджета.
Стабилизационный фонд РФ был создан в 2003 г., как продолжение бюджета развития, который впервые появился в истории российского бюджета 5 ноября 1998 г. Основной идеей "бюджета развития" было финансирование государством крупных проектов в промышленности (главным образом в ВПК), которые должны были стать "локомотивами развития" российской промышленности в условиях кризиса.
Новая идея стабилизационного фонда поначалу была прямой противоположностью идеи "бюджета развития". Она предполагала, в первую очередь, формирование финансового резерва для финансирования дефицита бюджета в случае падения цен на нефть, во вторую очередь, стерилизацию избыточных долларовых доходов от экспорта нефти и облегчение, таким образом, контроля над инфляцией, благодаря тому, что сверхдоходы будут вложены в иностранные активы. Наконец, стабилизационный фонд должен был стать резервом для решения проблем финансирования системы государственных пенсий в среднесрочной перспективе. Иными словами, средства Стабфонда, в отличие от средств "бюджета развития", предназначались для финансирования наиболее важных задач: Стабилизационный фонд РФ в своей идее изначально выглядел как некий резервный фонд с некоторыми дополнительными функциями. Идея была поддержана практически всеми (государственными органами и обществом) - успешная практика функционирования таких фондов во множестве государств мира, от Норвегии до Катара, говорила сама за себя. Бюджеты последних лет формировались с профицитом, исходя из определенного уровня цен на нефть, а весь "сверхпрофицит", который появлялся из-за того, что реальная цена была постоянно выше прогнозируемой, направлялся в Стабфонд.
Фонд из части доходов бюджета, обеспеченных высокими ценами на нефть, может обезопасить экономику на годы неблагоприятной экономической ситуации. Стабилизационный фонд (первое время его называли фондом будущих поколений) казался эффективным способом борьбы с ежегодными попытками пустить дополнительные доходы бюджета на противоречащие политике государства цели.
Самый сложный вопрос - кому доверить управление средствами фонда. В странах, где действуют аналогичные структуры, фондами управляет Центробанк, Минфин либо отдельное агентство. Не менее тяжелый для решения вопрос - что будет происходить с деньгами стабилизационного фонда. В мировой практике средства таких фондов вкладываются в доходные надежные бумаги, преимущественно за рубежом. В России принято решение вкладывать средства стабфонда в наиболее ликвидные ценные бумаги западных государств.
Стабилизационные фонды (фонды будущих поколений) существуют в странах, где существенная часть доходов бюджета формируется за счет поступлений от экспорта природных ресурсов (нефть медь, фосфаты) и предназначены для сглаживания колебаний доходов и расходов в годы неблагоприятной конъюнктуры.
Норвегия. Норвежский государственный нефтяной фонд выполняет две функции: стабилизационную и сберегательную. Правительство создало фонд в 1990 г. для решения двух проблем: старение населения и снижение объемов добычи нефти. Деньги в фонд поступают при условии профицита бюджета. Как и в России, он определяется уровнем цен на нефть. Строгой формулы, по которой производятся отчисления, не существует, каждый раз их объем утверждается парламентом. Он же принимает решение об использовании средств. Управляет текущими активами фонда Центробанк, а направления инвестирования определяет Минфин. Благодаря тому, что правительство проводило жесткую фискальную политику, а в стране наблюдался экономический подъем, максимальное годовое отчисление средств из бюджета составило 6% ВВП.
Чили. Медный стабилизационный фонд был создан в 1985 г. для стабилизации курса валюты и доходов бюджета. Механизм его формирования следующий: правительство ежегодно определяет долгосрочную цену на медь и рассчитывает объем перечисляемых в фонд средств по определенной формуле в зависимости от превышения фактической цены по экспортным контрактам над базовой долгосрочной. Особенность в том, что эти правила применяются к государственной медной компании и по сути являются для нее дополнительным налогом. Средства фонда приравниваются к золотовалютным резервам и управляются ЦБ. Правительство может их использовать, в случае если цена меди ниже базовой. Средства фонда направляются на выплату внешнего долга и субсидирования цен на бензин.
Венесуэла. Фонд макроэкономической стабилизации был создан в 1998 г., когда мировые цены на нефть упали до 8-9 долларов за баррель, для стабилизации доходов бюджета центрального правительства, правительств регионов и государственной нефтяной компании. Формируется фонд следующим образом: исходя из средней цены на нефть, за последние пять лет рассчитываются базовые доходы бюджетов правительств и компании и все поступления свыше базовой величины направляются в фонд. Его средства управляются Центробанком и инвестируются в иностранные финансовые активы. Решение о расходовании средств фонда принимает парламент.
Фонды будущих поколений (Аляска, Кувейт, частично к этому типу относится фонд Норвегии) формируются по тому же принципу, что и стабилизационные, но рассчитаны на использование после того, как месторождения природных ископаемых будут исчерпаны.
Сверхдоходы от экспорта нефти, которые формируют стабилизационный фонд, можно потратить гораздо более эффективно, резко снизив налогообложение. Причем, снижать налоги избирательно, прежде всего стимулируя рост высокотехнологичных отраслей, которые имеют экспортный потенциал, а не сырьевой. За счет этого как раз снизить зависимость экономики от того самого нефтяного фактора.
Кроме этого, Стабилизационный фонд в конечном итоге - это нефть, добытая из наших недр и превращенная в какие-то эквиваленты в виде ценных бумаг или денежных знаков. По сегодняшним ценам это 60-70 млн тонн природного ресурса, который принадлежит всем, прошлым поколениям и будущим. Если 70 млн тонн должны принести нашему обществу сегодня пользу, то Стабилизационный фонд надо использовать для улучшения медицинского обслуживания населения, для предотвращения демографической катастрофы, в разы повысить пособия на детей многодетным родителям и матерям-одиночкам, стимулировать инвестиции и т.д.
Конституционный суд РФ в 1993 г. обязал правительство признать внутренний долг нашего народа. Предполагалось, что на эти цели можно израсходовать часть Стабилизационного фонда, включая выплату некоторым социально незащищенным категориям граждан части денег для погашения утраченных сбережений.
При использовании средств Стабфонда на цели инвестирования существует два варианта. Первый - направление средств за границу, например, опыт Норвегии, которая пользовалась дивидендами зарубежных инвестиций. Но так как Норвегия насчитывает население в два раза меньше, чем в Москве, а также располагает дешевой электроэнергией, для России в данном случае она является не самым лучшим примером еще и потому, что 20 лет назад финансовый мировой рынок был стабилен. Сегодня существует перманентный валютно-финансовый глобальный кризис: не существует устойчивых, высоконадежных ценных бумаг, крайне нестабилен курс доллара, рынок ценных бумаг находится в фазе хаотического и кризисного состояния. Здесь возникает другая альтернатива - инвестировать в нашу страну. Здесь тоже есть два варианта. Государство может само инвестировать в инфраструктуру, в здравоохранение, в наукоемкие технологии, в подготовку специалистов. Это долгосрочные, нужные инвестиции. Второй вариант - помощь частному бизнесу, а именно мобилизация инвестиционных ресурсов. На наш взгляд, самое приоритетное, самое эффективное направление использования средств стабилизационного фонда - это наука, образование и здравоохранение.
Формирование стабилизационного фонда неоднократно подвергалось вполне обоснованной критике, поскольку по сути аккумулированные указанным образом средства оказывались фактически "замороженными" на счетах в различных, в первую очередь, зарубежных банках, а также инвестированными в зарубежные ценные бумаги и лишь в незначительной своей доле направлялись в российскую экономику. В силу неурегулированности был затруднен финансовый контроль за законностью формирования и расходования Фонда. Для преодоления подобных негативных последствий в 2007 г. в БК РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми вместо Стабилизационного фонда предусматривается иное использование нефтегазовых доходов федерального бюджета. Россия в ближайшие годы переходит на среднесрочное бюджетное планирование: впервые у страны появился трехлетний бюджет 2008-2010. В бюджете четко обозначено намерение государства постепенно устранить зависимость от нестабильной конъюнктуры мировых цен на энергоресурсы. Ставка будет сделана на диверсификацию экономики, инновации и обрабатывающую промышленность. Аналитики признают, что такое планирование обеспечит стабильность и прозрачность бюджетной политики, но отмечают, что первый трехлетний бюджет - это все же "первый опыт" и не стоит ждать безукоризненности его исполнения.

Статья 96.6. Нефтегазовые доходы федерального бюджета
Отличительной особенностью федерального бюджета в соответствии с изменениями БК РФ стало изменение структуры его доходов и выделением нефтегазовых доходов. Они используются на следующие три цели: финансовое обеспечение нефтегазхового трансферта, формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
В части второй названной статьи определены источники получения нефтегазовых доходов.

Статья 96.7. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета
В целях использования нефтегазовых доходов федерального бюджета законодатель определяет ненефтегазовый дефицит федерального бюджета, на погашение которого и направляются нефтегазовые доходы и под которым понимается разница между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в текущем финансовом году.
Законодатель устанавливает максимальный уровень данного дефицита - 4,7% прогнозируемого в соответствующем финансовом году валового внутреннего продукта - ВВП, который указан в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Поскольку ненефтегазовый дефицит финансируется за счет нефтегазового трансферта и иных источников финансирования дефицита бюджета, законодатель вводит новеллу о нефтегазовом трансферте.

Статья 96.8. Нефтегазовый трансферт
Он определяется как часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов бюджета и средств Резервного фонда.
Величина нефтегазового трансферта определяется федеральным законом о федеральном бюджета в абсолютном размере, который исчисляется как 3,7% прогнозируемого на соответствующий год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Если статья вступила в целом в силу с 1 января 2008 г., то указанный пункт вступит в силу с 1 января 2011 г.

Статья 96.9. Резервный фонд
Ранее отмечалось, что нефтегазовые доходы используются помимо соответствующего трансферта для формирования двух новых фондов, которые пришли на смену Стабилизационному фонду - Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.
Как представляется, Резервный фонд должен стать своего рода "подушкой безопасности" для национальной экономики, Фонд национального благосостояния сможет обеспечить направление доходов от нефтегазового сектора на решение задачи диверсификации экономики. Все нефтегазовые доходы федерального бюджета, к которым относятся доходы федерального бюджета от уплаты (ст. 96.6 БК РФ) - налога на добычу полезных ископаемых; вывозных таможенных пошлин на нефть сырую; вывозных таможенных пошлин на газ природный; вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти, за исключением нефтегазового трансферта (ст. 96.7), будут направляться в эти фонды (ст. 96.9 п. 3 и ст. 96.10 п. 2 БК РФ). Как видно из перечня доходов, формирование фондов зависит от использования природных ресурсов. По прогнозу Министерства финансов нефтегазовые доходы федерального бюджета снизятся с 8,2% ВВП в 2008 г. до 5,3% ВВП в 2010 г. Это также связано с тем, что в ближайшие годы нефтедобыча будет прирастать не более чем на 2,3% в год, а это ниже запланированного роста экономики в 6% ежегодно.
Резервный фонд сформирован 1 февраля 2008 года за счет перечисления из Стабфонда суммы, равной 10% ВВП 2007 г. (в бюджете на 2008 г. заложен объем фонда в размере 3 500 000 000 тыс. руб.). Далее размер фонда будет исчисляться в объеме 10% ВВП соответствующих лет. Если накопленный объем средств Резервного фонда превысит эту величину, то тогда начнется "наполнение Фонда национального благосостояния". Уже к концу 2008 г. объем Резервного фонда по расчетам может достигнуть 3 трлн 69 млрд рублей, а объем Фонда национального благосостояния составит примерно 600 млрд рублей. При этом в кодексе прописано, что тратить на текущие расходы можно будет деньги только из Резервного фонда за счет его средств планируется формировать нефтегазовый трансферт (ст. 96.8), который представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования нефтегазового дефицита (ст. 96.7) федерального бюджета. Также необходимо отметить, что средства Резервного фонда могут направляться и на погашение государственного внешнего долга РФ.
В целях усиления финансового контроля за законностью формирования и исполнения данного фонда законодатель предусматривает обособленный его учет и управление в целях осуществления нефтегазового трансферта.
Предусмотрено, что федеральный закон о федеральном бюджете устанавливает нормативную величину Резервного фонда в абсолютном размере, который определяется исходя из 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете.
Законодатель определяет источники формирования Резервного фонда, к которым относятся две группы доходов: 1) нефтегазовые доходы федерального бюджета в объеме, превышающем величину нефтегазового трансферта, что определено федеральным законом о федеральном бюджете, но при условии, что сам Резервный фонд не превышает нормативной величины самого Фонда; 2) доходы от управления средствами Резервного фонда.
Одновременно законодатель отмечает, что средства Резервного фонда могут быть направлены на досрочное погашение государственного внешнего долга, если это предусмотрено федеральным законом о федеральном бюджете.

Статья 96.10. Фонд национального благосостояния
Формирование названного фонда связано, как отмечалось ранее, с ликвидацией Стабилизационного фонда. В отличие от Резервного Фонд национального благосостояния предназначен для обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда.
Этот Фонд формируется за счет двух источников: нефтегазовых доходов федерального бюджета в соответствующем объеме, о чем говорится в ч. 3 названной статьи, а также доходов от управления средствами данного Фонда.
Фонд национального благосостояния на первых порах будет значительно меньше - в него планируется направлять оставшуюся часть нефтегазовых доходов. Изменение цен на нефть не будет влиять ни на бюджетные доходы, ни на Фонд национального благосостояния, они отразятся только на Резервном фонде. Если цена на нефть будет ниже прогнозной, то доходы фонда упадут, если выше - вырастут.

Статья 96.11. Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния
Учитывая отрицательный опыт недостаточно четкого закрепления в БК РФ системы управления Стабилизационным фондом и осуществления контроля за законным расходованием его средств, законодатель в названной статье специально закрепляет порядок управления средствами названных фондов, который заключается в следующем.
Полномочия по управлению фондами принадлежат Министерству финансов РФ, которое реализует их в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Одновременно подчеркнуто, что некоторые полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться Банком России, а средствами Фонда национального благосостояния - Банком России и специализированными финансовыми организациями, но в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов РФ и в порядке, установленном Правительством РФ.
В статье сформулированы цели управления названными средствами, заключающиеся в обеспечении сохранности указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. Причем, законодатель допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.
В п. 3 и 4 соответственно закреплены направления размещения средств соответственно Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Средства Резервного фонда предполагается размещать в наиболее ликвидных ценных бумагах иностранных государств на развитых рынках. "Это делается затем, чтобы, если потребуются деньги, в любой день можно было их реализовать", - пояснил министр финансов Алексей Кудрин. Средства Фонда национального благосостояния, по его словам, предполагается размещать в других ценных бумагах, более рискованных, но и доходность по ним будет выше - 6,5-7%. Названные требования к финансовым активам, перечень операций с ними и их предельные доли в общем объеме размещенных средств отдельно от указанных фондов также устанавливаются Правительством РФ.

Статья 96.12. Учет и отчетность по операциям с нефтегазовыми доходами федерального бюджета
В целях усиления бюджетного контроля законодатель закрепил требование о том, что средства нефтегазовых доходов, а также двух указанных фондов учитываются на отдельных счетах по учету средств федерального бюджета.
Все операции с нефтегазовыми доходами, со средствами Фондов отражаются в отчете об исполнении федерального бюджета (ст. 96.12 п. 5 БК РФ). Вся информация об указанных средствах должна быть открытой и подлежать опубликованию Министерством финансов РФ.

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Одним из способов привлечения дополнительных денежных средств в целях финансирования запланированных законом о бюджете расходов выступает государственный и муниципальный кредит, являющийся институтом финансовой системы. В процессе воспроизводства на стадии обмена государственный и муниципальный кредит обеспечивают финансовые потребности государства и муниципальных образований на условиях возвратности, срочности и платности. Кредитные отношения возникают по поводу получения или предоставления денежных средств. В отличие от общественных отношений, возникающих при банковском кредитовании и регулируемых нормами гражданского права, общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного и муниципального кредита, являются в значительной мере предметом правового регулирования финансового права.
Государственный кредит как экономическая категория представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов. Государственный кредит как правовая категория - это самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, а также предоставления государством денежных средств в кредит зарубежным государствам и иным субъектам международного права.
Государство использует государственный кредит для обеспечения постоянного процесса финансирования различных потребностей государства. Полученные таким образом средства поступают в распоряжение органов государственной и муниципальной представительной и исполнительной власти, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Они направляются на покрытие бюджетного дефицита. В последующем источником погашения государственных займов и выплат процентов по ним выступают средства бюджета.
Ранее справедливо отмечалось, что основным источником доходной части бюджета выступают налоги. Наряду с налогами важнейшим инструментом привлечения дополнительных денежных ресурсов в бюджет государством является государственный (муниципальный) кредит. В юридической и экономической литературе принято отмечать различие этих двух видов источников доходов для бюджета, которое заключается в том, что государственный (муниципальный) кредит носит добровольный, возвратный, возмездный характер, а налог - обязательный и безвозмездный характер. Если уплата налога влечет за собой уменьшение собственных средств налогоплательщика, то при предоставлении средств взаймы государству или муниципальному образованию такого уменьшения не происходит, поскольку у кредитора остается документ, подтверждающий его право требовать возврата данных средств у должника. Полученный государством налог не влечет за собой каких-либо "обременений" для него, встречного требования. Следовательно, использование государством займов в дальнейшем требует от него принятия соответствующих мер для возврата привлеченных таким образом средств. Привлекаемые средства, как отмечалось ранее, направляются для погашения бюджетного дефицита, соответственно и средства бюджета служат источником погашения государственной задолженности. Следовательно, государство должно будет в дальнейшем повышать налоги, служащие основным источником доходов бюджета страны. Таким образом, "заем - средство возложить государственные расходы на будущее поколение". В связи с этим представляется, что проведение государственных и муниципальных займов в целях покрытия бюджетного дефицита предпочтительнее, чем использование таких инструментов, как повышение уровня налогообложения или эмиссия денежных средств, влекущих за собой более серьезные негативные экономические и социальные последствия. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что успех финансовой политики государства заключается в умелом сочетании этих двух инструментов для пополнения доходной части бюджета.
Важностью возникающих в процессе функционирования государственного кредита общественных отношений обусловлено их правовое регулирование. Правовой основой государственного кредита в первую очередь является Конституция РФ, где в п. 3 ст. 104 говорится, что "законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации". Пункт 4 ст. 75 Конституции РФ закрепляет, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Помимо конституционных норм правовую основу государственного кредита с 1 января 2000 г. образуют соответствующие нормы Бюджетного кодекса РФ, Федеральный закон от 12 июля 1999 г. "О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка ССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации", а также иные законы и подзаконные нормативные акты.
Специфика финансовых правоотношений, складывающихся в области государственного (муниципального) кредита, заключается в том, что в названных отношениях государство выступает в роли должника, заемщика, гаранта. Несмотря на это, именно оно в одностороннем порядке определяет условия проведения государственных займов, предоставления гарантий и т.д., что обусловлено государственно-властным характером финансово-правовых норм. Юридические и физические лица, добровольно вступившие в названные правоотношения, обязаны выполнять все названные условия.

Статья 97. Государственный долг Российской Федерации
Функционирование государственного и муниципального кредита ведет к образованию государственного и соответственно муниципального долга. Под государственным долгом понимаются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникающие в результате государственных заимствований РФ, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ.
Принято классифицировать государственный долг по различным основаниям. По объему долговых обязательств государственный долг подразделяется на капитальный и текущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.
В зависимости от субъектов-кредиторов и валюты платежа государственный долг делится на внутренний и внешний.
Кредиторами по внутренним займам преимущественно выступают физические и юридические лица, являющиеся резидентами данного государства. Внутренние займы выпускаются в национальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различные налоговые льготы.
Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рынках в валюте других государств. При размещении таких займов учитываются специфические интересы инвесторов страны размещения. Внешние заимствования Российской Федерации законодатель определяет как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.
Заемные средства мобилизуются в основном двумя способами:
- размещением долговых ценных бумаг;
- получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов.
В зависимости от того, у какого субъекта возникают долговые обязательства в результате заемной деятельности, различают общегосударственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Федерации и муниципальный долг.
По срокам государственный долг делится на краткосрочный - до 1 года, среднесрочный - от 1 года до 5 лет и долгосрочный - от 5 до 30 лет (п. 3 ст. 98), для муниципальных образований - от 5 до 10 лет (ст. 100).

Статья 98. Структура государственного долга Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Помимо перечисленных видов государственного долга законодатель определяет его структуру. В юридической литературе нередко структура государственного долга отождествляется с формой его осуществления, то есть долг образуется в результате заимствований государством в различных формах. В статье отмечается, что структура государственного долга представляется собой группировку долговых обязательств РФ по соответствующим видам:
- кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
- государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;
- бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;
- государственным гарантиям РФ;
- иным долговым обязательствам, ранее отнесенным на государственный долг в соответствии с законодательством РФ.
В статье особо подчеркивается, какие обязательства включаются в объем государственного внутреннего долга РФ (п. 4 ст. 98) и в объем государственного внешнего долга РФ (п. 5 ст. 98).

Статья 98.1. Прекращение долговых обязательств Российской Федерации, выраженных в валюте Российской Федерации, и их списание с государственного долга Российской Федерации
Эта статья введена Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ. Ранее в БК РФ таких норм не содержалось.
Законодатель устанавливает правило, в соответствии с которым долговое обязательство РФ считается погашенным и списывается с государственного внутреннего долга в том случае, если оно не предъявлено к погашении в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, или истек срок государственной гарантии РФ. Это - общее правило. В то же время, возможен и иной порядок погашения обязательства, если это предусмотрено федеральными законами.
Для списания долга предусмотрен следующий порядок. Так, по истечении сроков, указанных ранее (как правило, три года) Министерство финансов издает акт о списании с государственного долга долговых обязательств, выраженных в валюте РФ.
Порядок прекращения долговых обязательств не распространяется на обязательства по кредитным соглашениям, а также на долговые обязательства РФ перед субъектами РФ и муниципальными образованиями. Это связано с тем, что данные обязательства возникают из иного рода договоров (кредитный договор) и соглашений между публичными субъектами государственной или муниципальной власти.

Статья 99. Структура государственного долга субъекта Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств субъекта Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В прежней редакции БК РФ содержалось определение понятия государственного долга субъекта РФ. Поскольку долговые обязательства субъекта РФ относятся к государственным, законодатель в новой редакции Кодекса не стал дублировать по сути аналогичное определение, показав лишь специфику в структуре государственного долга субъекта РФ. Обращает внимание, что перечень долговых обязательств РФ, данный в ст. 98, является примерным, в то время как перечень долговых обязательств субъекта РФ, содержащийся в п. 2 ст. 99, - исчерпывающий.
Также в статье впервые указывается, что включается в объем государственного долга субъекта РФ в целом (п. 3), в объем государственного внутреннего долга субъекта РФ (п. 4) и в объем государственного внешнего долга субъекта РФ (п. 5).

Статья 99.1. Прекращение долговых обязательств субъекта Российской Федерации, выраженных в валюте Российской Федерации, и их списание с государственного долга субъекта Российской Федерации
Ранее в прежней редакции Кодекса подобная норма отсутствовала, а данная статья введена Федеральным законом от 26.04.2007 г. N 63-ФЗ.
Общие правила погашения государственного долга субъекта РФ тождественны соответствующим правилам, предусмотренным для РФ (ст. 98.1). Отличие заключается в том, что в субъекте РФ соответствующий нормативный правовой акт издает высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

Статья 100. Структура муниципального долга, виды и срочность муниципальных долговых обязательств
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В прежней редакции Кодекса давалось определение муниципального долга. В новой редакции устанавливается его структура, представляющая собой группировку муниципальных долговых обязательств, исчерпывающий перечень которых определен в этой статье.
Определяется порядок формирования объема муниципального долга, из чего следует, что он может быть только внутренним по своему характеру.

Статья 100.1. Прекращение муниципальных долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации, и их списание с муниципального долга
Как уже отмечалось ранее, в БК РФ впервые сформулирован порядок прекращения долговых обязательств, выраженных в валюте РФ, и их списания, соответственно, с государственного долга РФ (ст. 98.1), государственного долга субъекта РФ (ст. 99.1) и с муниципального долга (ст. 100.1). При наступлении определенных обстоятельств, указанных в названных статьях, уполномоченным органом (Министерством финансов РФ, высшим исполнительным органом субъекта РФ, местной администрацией) издается правовой акт о списании с соответствующего вида долга долговых обязательств, выраженных в валюте РФ.

Статья 101. Управление государственным и муниципальным долгом
Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны использовать все полномочия по формированию доходов бюджетов всех уровней для погашения долговых обязательств и обслуживания государственного и муниципального долга Российской Федерации. В связи с этим важным является вопрос о деятельности названных органов по управлению государственным и муниципальным долгом.
В статье не дается соответствующего определения, но в теории финансового права под управлением государственным и муниципальным внутренним долгом, в основном, понимается совокупность мероприятий государства и муниципального образования по выплате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств Российской Федерации. Эта деятельность осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Министерством финансов РФ, в субъекте Российской Федерации - высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, управление муниципальным долгом - исполнительно-распорядительным органом муниципального образования.
К основным методам управления государственным долгом относятся следующие.
Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств, но в условиях постоянного роста государственной задолженности государство может прибегнуть к рефинансированию, то есть к погашению старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Рефинансирование неоднократно использовалось в нашей стране, в частности, при погашении задолженности по государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 г., а также при выпуске казначейских обязательств государства в середине 1950-х гг. Рефинансирование используется при выплате процентов и погашении по внешней части государственного долга.
До введения в действие Бюджетного кодекса РФ использовались такие методы управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, унификация, отсрочка, аннулирование.
Конверсия - изменение размера доходности займа, например, снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам.
Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов называется консолидацией государственного долга.
Совместно с консолидацией может проводиться и унификация займов, то есть объединение нескольких займов в один.
Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов неэффективно для государства.
Под аннулированием государственного долга понимается отказ государства от долговых обязательств.
В настоящее время законодательством предусмотрена реструктуризация долга (ст. 105).

Статья 102. Ответственность по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований
В статье сформулировано общее правило, в соответствии с которым долговые обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.
Определены взаимные обязательства названных субъектов в данных отношениях. Так, РФ не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если ранее эти обязательства не были гарантированы РФ.
Аналогичным образом регулируются вопросы ответственности субъекта РФ перед РФ, иными субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также муниципальных образований перед РФ, субъектами РФ и иными муниципальными образованиями.

Статья 103. Осуществление государственных и муниципальных заимствований
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В статье сформулировано общее правило, в соответствии с которым долговые обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.
Определены взаимные обязательства названных субъектов в данных отношениях. Так, РФ не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если ранее эти обязательства не были гарантированы РФ.
Аналогичным образом регулируются вопросы ответственности субъекта РФ перед РФ, иными субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также муниципальных образований перед РФ, субъектами РФ и иными муниципальными образованиями.

Статья 104. Заимствования и гарантии субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в иностранной валюте
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Федеральным законом от 29 июля 1998 г. "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" субъектам РФ предоставлено право осуществлять выпуск внешних облигационных займов, что является источником привлечения иностранной валюты субъектов РФ в свой бюджет и ведет к формированию его внешнего долга.
Одновременно Кодекс предусматривает возможность заимствования субъектами РФ или муниципальными образованиями иностранной валюты у РФ, а также предоставления ими гарантий Российской Федерации гарантий в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).
Справедливо отмечается, что подобного рода заимствования между названными публичными субъектами не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга субъекта РФ или муниципального образования.

Статья 105. Реструктуризация долга
Одним из методов управления государственным долгом является реструктуризация, под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может носить и частичный характер, то есть относиться не ко всему объему долгового обязательства, а только к его части.

Статья 106. Предельный объем заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Общее правило предусматривает, что предельный объем заимствований названными субъектами не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.

Статья 107. Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга
Такого рода показатели устанавливаются соответственно законом субъекта РФ или решением представительного органа местного самоуправления.
Одновременно отмечается, что полномочия представительных органов власти субъекта РФ или муниципального образования по данному вопросу не безграничны. Ограничения касаются следующего. Предельный объем государственного долга субъекта РФ и муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов соответствующего бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Кодексом предусмотрены несколько иные правила установления предельного объема долга (п. 2 и 3) в случаях, если к субъекту РФ или муниципальному образованию применены меры, предусмотренные соответственно п. 4 ст. 130 или п. 4 ст. 136 Кодекса.
В случае превышения при исполнении соответствующего бюджета установленных ограничений применяются меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства, предусмотренные БК РФ.

Статья 108. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации
В целях усиления контроля за формированием государственного долга Кодексом предусматривается разработка Программы государственных внешних заимствований, которая включает в себя перечень всех внешних заимствований на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований.
Правительству РФ или уполномоченному им Министерству финансов РФ предоставлено право осуществлять внешние заимствования, не включенные в программу, если они осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, но в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга РФ.

Статья 108.1. Программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте
Эта статья введена Федеральным законом от 26.04.2007 г. в целях упорядочения и регламентации процедуры предоставления государственных гарантий.

Статья 108.2. Программа государственных внешних заимствований субъекта Российской Федерации
Статья введена Федеральным законом от 26.04.2007 г. Ранее обязанность формирования программы государственных внешних заимствований субъекта РФ Кодексом не предусматривалась. Формирование подобной программы, которая является приложением к закону о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год, повышает его ответственность за проведение мероприятий по привлечению внешних заимствований и за своевременное их погашение.

Статья 109. Внесение изменений в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и программу государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Понимая, что на стадии исполнения бюджета могут возникнуть обстоятельства, препятствующие реализации закона о бюджете, законодатель предусмотрел возможность внесения изменений в названные программы. Заключение договоров о государственных внешних заимствованиях РФ, исполнение которых потребует увеличения объемов внешних заимствований, уже утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, возможно только после внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.
Дополнительной гарантией соблюдения публичных интересов, недопущения непродуманных действий со стороны должностных лиц, коррупции, является включение нормы о необходимости ратификации договоров о государственных внешних заимствованиях РФ, предоставлении государственных гарантий по внешним займам в случаях, предусмотренных п. 2 комментируемой статьи, а также по другим основаниям, предусмотренным законодательством РФ.

Статья 110. Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 110.1. Программа государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципальных заимствований

Статья 110.2. Программа государственных гарантий Российской Федерации, государственных гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации
В статьях предусмотрены меры дополнительного контроля за обоснованностью привлечения внутренних заимствований, предоставления гарантий РФ в целом, а также субъектами РФ и муниципальными образованиями. Введение обязательного порядка формирования подобных программ, их включение в приложение соответственно к федеральному закону, закону субъекта РФ, решению о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, должно оказать влияние на повышение надежности, гарантированности взятых публичным субъектом власти обязательств перед своими кредиторами.

Статья 111. Предельные объемы расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Наличие долговых обязательств, необходимость их погашения в предусмотренные заключенными соглашениями, договорами сроки и порядке, не должно нарушать баланса интересов иных субъектов, получателей бюджетных средств. В целях недопущения сокращения бюджетного финансирования одних субъектов в целях выполнения обязательств перед другими законодатель предусмотрел установление предельных объемов расходов на обслуживание государственного или муниципального долга в размере не более 15% объема всех расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ.

Статья 112. Превышение предельного объема долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга и предельных объемов расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В случае нарушения норм, содержащихся в ст. 107 и 111, соответствующий уполномоченный орган не вправе принимать новые долговые обязательства, за исключение новых долговых обязательств в целях реструктуризации уже имеющегося у субъекта публичной власти долга.

Статья 112.1. Просроченная задолженность по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования
Данная норма введена в БК РФ Федеральным законом от 26.04.2007 г. и призвана повысить ответственность субъекта РФ или муниципального образования за принимаемые решения, действия или бездействия, приведшие к неисполнению долговых обязательств, их просрочке.
В этом случае встает вопрос об объемах просроченной задолженности, поскольку исполнение долгового обязательства рассчитано на несколько лет и необходимо установить, в какой части, размере, не выполнены обязательства перед кредитором. Этот вопрос решается в соответствии с п. 2 комментируемой статьи.

Статья 113. Отражение в бюджетах поступлений средств от заимствований, погашения государственного или муниципального долга, возникшего из заимствований, и расходов на его обслуживание
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Поскольку, как отмечалось ранее, государственный и муниципальный кредит используются как инструмент привлечения дополнительных ресурсов в целях погашению бюджетного дефицита, поступление названные средства учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета, что способствует увеличению их объема. В свою очередь, расходы на обслуживание долговых обязательств учитываются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.

Статья 114. Выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В ст. 98, 99, 100 Кодекса выпуск государственных или муниципальных ценных бумаг отнесен к числу долговых обязательств, включаемых в структуру соответственно государственного или муниципального долга. Если в предыдущих статьях говорилось о различного рода заимствованиях, то комментируемая статья посвящена специально регламентации предельных объемов выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг, которые устанавливаются Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, представительным органом муниципального образования в соответствии с верхним пределом федерального, регионального или муниципального долга, установленным законом (решением) о соответствующем бюджете.

Статья 115. Государственные и муниципальные гарантии
Регламентация процедуры предоставления государственной или муниципальной гарантии имеют большое значение, поскольку четкое регулирование данного вопроса способствует недопущению злоупотреблений и нарушений законодательства, эффективному использованию бюджетных ресурсов в целях финансирования наиболее значимых социальных потребностей. В ст. 98, 99, 100 БК РФ установил, что долговые обязательства государства и муниципальных образований могут выступать в форме предоставления государственных или муниципальных гарантий соответственно.
В новой редакции ст. 6 БК РФ дается понятие государственной и муниципальная гарантии.
Статьями 108.1 и 110.2 установлено, что в программе государственных гарантий в иностранной валюте и в валюте РФ следует отражать объемы, цели, суммы гарантий с указанием источника их погашений.
Соответствующие гарантии должны быть включены в сумму внешнего долга и учтены в долговых книгах в качестве долговых обязательств.
В целях недопущения злоупотреблений, имевшихся при предоставлении государственных гарантий до принятия БК РФ, неподконтрольности этого процесса, что вело к невозможности привлечь к ответственности виновных должностных лиц за незаконное выделение средств из бюджета, а также за нецелевое использование выделенных бюджетных средств, в законодательстве постепенно вводятся дополнительные нормы, ужесточающие требования к процедуре предоставления подобных гарантий и усиления контроля за их целевым расходованием. В новой редакции БК РФ появился ряд норм, содержащихся в ст. 108.1, 108.2, 109, 110, 110.2, 111, 112, 115, 115.1, 115.2, 116, 117, в которых четко регламентирован порядок не только представления государственных гарантий, но и предельные объемы их предоставления, порядок контроля и ведения учета названных операций.

Статья 115.1. Особенность государственной или муниципальной гарантии, предоставляемой в обеспечение обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии или бенефициарами является неопределенный круг лиц
Данная статья введена Федеральным законом от 26.04.2007 г. Содержащиеся в ней нормы направлены на детальную регламентацию названных отношений в процессе предоставления государственной или муниципальной гарантии. Попытка законодателя предусмотреть наступление различных обстоятельств в этой сфере заслуживает одобрения, так как ликвидирует существовавшие ранее пробелы в бюджетном законодательстве и способствует, тем самым, повышению эффективности контроля за рациональным выделением и использованием бюджетных средств.

Статья 115.2. Порядок и условия предоставления государственных и муниципальных гарантий
Статья была введена Федеральным законом от 26.04.2007 г. В соответствии с ней предоставление названных гарантий осуществляется уполномоченными государственными или муниципальными органами на основании соответствующего закона (решения) о бюджете, решений Правительства РФ, высшего исполнительного органа власти субъекта РФ и местной администрации муниципального образования, а также договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии. При этом должен быть соблюден ряд условий, в частности: проведение анализа финансового состояния принципала, предоставление принципалом обеспечения исполнения своих обязательств, отсутствие у принципала, его поручителей просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответственно РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием и иные условия.
При предоставлении гарантии соответствующим законом (решением) о бюджете должны быть предусмотрены бюджетные ассигнования на возможное исполнение выданных государственных или муниципальных гарантий.

Статья 116. Предоставление государственных гарантий Российской Федерации
В статье содержатся нормы, ограничивающие возможности предоставления государственных гарантий. Так, государственные гарантии РФ не могут предоставляться для обеспечения исполнения обязательств государственных или муниципальных унитарных предприятий, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий.
Общая сумма обязательств по гарантиям включается соответственно в состав государственного внутреннего или государственного внешнего долга РФ.

Статья 117. Предоставление государственных гарантий субъектов Российской Федерации, муниципальных гарантий
Аналогично ст. 116 в данной статье установлены процедуры предоставления государственных гарантий субъектом РФ и муниципальным образованием.

Статья 118. Заимствования государственных и муниципальных унитарных предприятий, бюджетных учреждений у третьих лиц
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 182-ФЗ.)

Статья 119. Обслуживание государственного (муниципального) долга
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В новой редакции данной статьи дается определение обслуживания государственного или муниципального долга, под которым понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.
Центральный банк РФ осуществляет функции генерального агента по обслуживанию долговых обязательств РФ, включая их размещение, выкуп, обмен и погашение. Эти функции выполняются на основании агентских соглашений, заключенных с Министерством финансов РФ.
Кроме Банка России функции генерального агента (агента) обслуживания долговых обязательств РФ могут быть возложены на иные кредитные организации, специализированные финансовые организации соответствующими агентскими соглашениями, заключенными с уполномоченным на то исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией.

Статья 120. Учет и регистрация государственных и муниципальных долговых обязательств
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В статье регламентируется учет и регистрация государственных и муниципальных долговых обязательств. Статья не просто представлена в новой редакции, но уточняет существовавший порядок соответственно учета и регистрации долговых обязательств.
Прежняя редакция статьи содержала указание на то, что в Российской Федерации действовала единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования должны были регистрировать свои заимствования в Минфине РФ, в полномочия которого входило ведение государственных книг внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (Государственной долговой книги РФ).
Очевидно, что новая редакция ст. 120 предусматривает разграничение полномочий по ведению соответствующего учета между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Статья 121. Государственная долговая книга Российской Федерации, государственная долговая книга субъекта Российской Федерации, муниципальная долговая книга
В соответствии с комментируемой статьей должна вестись Государственная долговая книга Российской Федерации, государственная долговая книга субъекта Российской Федерации, муниципальная долговая книга
Статья представлена в новой редакции и уточняет полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований (Минфина РФ, финансового органа субъекта РФ, местной администрации) по поводу правил отражения информации и ведения соответствующей долговой книги, а также по поводу порядка и сроков передачи информации о долговых обязательствах, соответственно, муниципальными образованиями субъектам РФ и последними Российской Федерации.

* * *

Возникающие в процессе осуществления государственного и муниципального кредита общественные отношения имеют сложный характер и регулируются нормами ряда отраслей права: гражданского, финансового и международного.
Данные общественные отношения могут быть разделены на группы.
В соответствии со ст. 98, 99 и 100 БК РФ долговые обязательства Российской Федерации возникают из отношений, связанных с заключенными кредитными соглашениями и договорами от имени Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования. Данные отношения регулируются нормами гражданского права. В то же время они имеют специфические черты, обусловленные тем, что привлекаемые таким образом денежные средства направляются на погашение бюджетного дефицита, являются одним из источников его финансирования. В связи с этим можно сказать и о финансовом характере возникающих при этом отношений. Так, с одной стороны, в данных отношениях в роли заемщика всегда выступают уполномоченные исполнительные органы на федеральном, региональном или муниципальном уровнях. Они наделены правом получать кредиты не только у банков, иных кредитных организаций, что предусмотрено нормами гражданского права (ст. 819 ГК РФ), но и у иностранных государств, международных организаций. Эти отношения регулируются нормами финансового права и международно-правовыми договорами. Такого рода привлечения дополнительных средств возможны только в соответствии с утвержденным законом (решением) органов представительной власти о бюджете на очередной финансовый год.
Если в кредитных соглашениях, заключенных от имени Российской Федерации, кредиторами выступают кредитные организации, иностранные государства и международные финансовые организации, то кредиторами субъекта Федерации могут выступать также физические и юридические лица, не являющиеся кредитными организациями.
Важнейшим основанием возникновения государственного и муниципального долга являются государственные и муниципальные заимствования, с помощью которых обеспечивается формирование государственного долга, а также покрытие дефицита бюджета. Следовательно, данные заимствования имеют целевой характер, деньги, поступившие в бюджет в результате займов, не могут быть использованы на другие цели. Складывающиеся отношения между Российской Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием как заемщиками и заимодавцем - гражданином или юридическим лицом - регулируются нормами гражданского права (например, нормы § 1 гл. 42 ГК РФ, в том числе ст. 817), а также нормами финансового права. Так, в отличие от гражданских отношений в финансовых отношениях по государственному (муниципальному) кредиту: 1) заимодавцами могут выступать иностранные государства и международные финансовые организации; 2) проводимые займы носят строго целевой характер; 3) заемщиком выступают уполномоченные государством органы; 4) порядок и условия их проведения, размещения и погашения предусматриваются в специально принятом нормативно-правовом акте, а также в законе о бюджете на текущий год, в котором учитываются не только общие размеры государственного долга, но и выделяемые бюджетные средства на погашение имеющейся задолженности по займам.
Бюджетный кодекс РФ установил, что долговые обязательства государства могут выступать в форме предоставления государственных и муниципальных гарантий по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами. Спецификой возникающих отношений является то, что в отличие от банковской гарантии, регулируемой нормами гражданского права, в финансовых отношениях гарантом выступает государство. Оно в одностороннем порядке четко определяет условия и порядок предоставления названной гарантии, что требует соответствующего утверждения в нормативно-правовом акте. Поскольку это влечет возникновение государственного (муниципального) долга, постольку в случае неисполнения обязательств лицами, которым она была предоставлена, государство или муниципальное образование как гаранты погашают возникшую задолженность за счет бюджетных средств. Как отмечалось ранее, в целях укрепления финансовой дисциплины, создания обоснованного механизма предоставления гарантий или поручительств Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам гарантии или поручительства не предоставляются организациям, имеющим задолженность по платежам в федеральный бюджет либо государственные внебюджетные фонды.
Ранее отмечалось, что государственные гарантии, будучи формой государственного (муниципального) долга, выступают как договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерацией. Следовательно, государственная гарантия - категория, предусмотренная нормами БК РФ, но базирующаяся на принципах гражданского права.
Основанием возникновения государственного и муниципального долга в соответствии с БК РФ являются соглашения и договоры (в том числе международные), заключенные от имени Российской Федерации или субъекта Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации или субъекта Федерации прошлых лет. В данном случае используется механизм новации долга, то есть соглашения сторон по замене старого долгового обязательства на новое. В БК РФ под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. При согласии кредитора реструктуризация может включать также частичное списание либо сокращение суммы основного долга.
Бюджетный кодекс РФ также устанавливает порядок, предусматривающий исключение реструктурированных сумм из обслуживания долговых обязательств в текущем году и перенос сроков их погашения на следующие годы.
Общественные отношения, складывающиеся в процессе предоставления или получения Российской Федерацией кредитов от кредитных организаций, иностранных государств, международных организаций или иных субъектов международного права, а также отношения между Российской Федерацией и названными субъектами в связи с предоставлением гарантий, а также отношения, возникающие в процессе пролонгации и реструктуризации внешних долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет, регламентируются нормами гражданского права. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что такая категория гражданского права, как "гарантия", используется государством (муниципальным образованием) как инструмент урегулирования общественных отношений, складывающихся в процессе образования, функционирования и погашения государственного и муниципального долга, то есть гражданско-правовые отношения выполняют как бы "служебную роль" по отношению к финансово-правовым отношениям. Это связано со следующим:
1. Привлечение государством дополнительных средств в названных ранее формах имеет иные цели, чем в отношениях, регулируемых нормами гражданского права.
2. В финансовых отношениях дополнительные денежные ресурсы используются для погашения бюджетного дефицита, то есть направляются на финансирование общесоциальных программ.
3. Заключению перечисленных выше договоров и соглашений предшествует издание нормативно-правового акта, в котором предусматривается порядок, условия, сроки и цели их заключения, уполномоченные государством (муниципальным образованием) органы. К таким актам относится, в частности, закон о бюджете на текущий год.
4. Специфика финансовых правоотношений, складывающихся в области государственного и муниципального кредита, заключается также в том, что в названных отношениях, как и в иных финансовых отношениях, одной из сторон является государство или муниципальное образование, которые в данном случае выступают в роли должника, заемщика, гаранта. Несмотря на это, именно публичный субъект в одностороннем порядке определяет условия проведения государственных или муниципальных займов, предоставления гарантий, что обусловлено государственно-властным, императивным характером финансово-правовых норм. Юридические и физические лица, добровольно вступившие в названные правоотношения, обязаны выполнять все условия займа, полученной гарантии.
К сфере государственного кредита относятся, в частности, отношения между Правительством РФ и кредитными организациями, Центральным банком России; отношения между Российской Федерацией и ее субъектами по поводу привлечения дополнительных средств в бюджет, а также погашения возникшей задолженности. Субъектами правоотношений по государственному кредиту являются Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Банк России. На другой стороне в данных правоотношениях могут выступать граждане, организации, банки и иные субъекты. Названные отношения регулируются нормами финансового права.

Глава 15. Внешние долговые требования Российской Федерации

(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Название главы 15 БК РФ изменено. Прежде она называлась "Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией". Следует обратить внимание на то, что в главе 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации при урегулировании отношений, в которых государство и МСУ выступают в качестве заемщика, законодатель оперировал термином "государственный и муниципальный долг и заем" (глава 14 БК РФ), а при урегулировании отношений, в которых государство (МСУ) выступает в качестве кредитора, законодатель оперирует термином "государственные кредиты" (глава 15 БК РФ).
При этом кредит как экономическая категория (государственный и муниципальный) представляет собой совокупную систему денежных отношений, состоящую из двух элементов, а именно, во-первых из отношений, возникающих в связи с привлечением и, во-вторых, в связи с предоставлением государством и МСУ свободных денежных средств на основе принципов возмездности, срочности, возвратности и добровольности.
Следовательно нормы, регулирующие отношения в области государственного и муниципального кредита сосредоточены как в главе 15 БК РФ, так и в главе 14 БК РФ, посвященной государственному и муниципальному долгу.

Статья 122. Внешние долговые требования Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья и ее название представлены в новой редакции.
В новой редакции ст. 122 БК РФ законодатель не оперирует более понятием "кредит" применительно к отношениям в которых Российская Федерация выступает в качестве кредитора, а правомерно применяет понятие "внешние долговые требования". Одновременно следует обратить внимание на то, что в статье не используется более такое понятие как "внешние активы"*(74).
Согласно новой редакции ст. 122 БК РФ (п. 1) внешними долговыми требованиями РФ являются:
1. финансовые обязательства иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед РФ как кредитором, включая долговые требования, возникшие в связи с предоставлением банком - агентом Правительства РФ - государственных экспортных кредитов иностранным заемщикам или их банкам - кредиторам;
2. долговые требования юридических лиц - экспортеров бывшего СССР к иностранным юридическим лицам, возникшие до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг, осуществлявшихся за счет средств бюджета бывшего СССР.
Таким образом, государственный финансовый кредит представляет собой форму бюджетного кредита, при которой Российская Федерация предоставляет денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением между Правительством РФ и правительством иностранного государства (п. 2 ст. 122 БК РФ).
В свою очередь, государственный экспортный кредит - это форма бюджетного кредита, при которой за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика - импортера товаров и услуг, в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим:
- соглашением между Правительством РФ и правительством иностранного государства;
- договором между банком - агентом Правительства РФ и Федерации.

Статья 123. Объем долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья и ее название представлены в новой редакции.
В новой редакции ст. 123 БК РФ содержится существенное дополнение, касающееся субъектного состава правоотношения. Нормы статьи регулируют не только отношения, возникающие по поводу долга иностранных государств (и его объема) перед РФ, но и соответствующие отношения, в которых субъектами правоотношения являются юридические лица иностранных государств. Так (п. 1 ст. 123 БК РФ), внешние долговые требования РФ формируют долг иностранных государств и иностранных юридических лиц перед РФ.
При этом (п. 2) под объемом указанного долга понимается:
- номинальная сумма долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед РФ по предоставленным бывшим СССР и Российской Федерацией кредитам за счет средств бывшего СССР и Российской Федерацией;
- номинальная сумма долга иностранных юридических лиц перед РФ, возникшая до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг за счет средств бюджета бывшего СССР;
- номинальная сумма долга иностранных государств и иностранных юридических лиц перед РФ, по которому у РФ имеются права требования по договорам об уступке прав требования;
- номинальная сумма долга иностранных юридических лиц по предоставленным им банком - агентом Правительства РФ государственным экспортным кредитам.
Отметим тенденцию увеличения сумм кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, иностранным коммерческим банкам и фирмам.
Так, согласно Федеральному закону от 26.12.2005 г. N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год"*(75) объем ассигнований федерального бюджета на реализацию межгосударственных договоров в рамках Содружества Независимых Государств в 2006 г. были установлены в сумме до 3 214 171,8 тыс. рублей (ст. 33). На 1 января 2007 г. верхний предел государственного внешнего долга иностранных государств (за исключением государств - участников Содружества Независимых Государств) перед Российской Федерацией установлен в сумме 68,8 млрд долларов США, верхний предел государственного внешнего долга государств - участников Содружества Независимых Государств перед Российской Федерацией установлен в сумме 3,2 млрд долларов США (ст. 87). Размер долга иностранных государств по кредитам, предоставленным Правительством бывшего СССР и Правительством Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2005 г. утвержден в следующих размерах: правительства иностранных государств - 21 778 353 195,50 долларов США, иностранные фирмы, организации, банки - 1 486 453 786,34 долларов США (ст. 127, Приложение 48), размер долга государств - участников Содружества Независимых Государств по кредитам, предоставленным Правительством Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2005 г. утвержден в размере 3 284 302 854,72 долларов США (ст. 127, Приложение 49). Общий объем предоставляемых кредитных ресурсов, в том числе по действующим обязательствам Российской Федерации, на 2006 г. зафиксирован в размере 5 280,0 млн долларов США (ст. 127, Приложение 52).
В 2007 г. объем ассигнований федерального бюджета на реализацию межгосударственных договоров в рамках Содружества Независимых Государств в 2007 г. повышен до 4 155 896,8 тыс. рублей*(76) (ст. 36). На 1 января 2008 г. верхние пределы государственного внешнего долга иностранных государств (за исключением государств - участников Содружества Независимых Государств) перед Российской Федерацией установлены в сумме 71,0 млрд долларов США, государственного внешнего долга государств - участников Содружества Независимых Государств перед Российской Федерацией - в сумме 3,0 млрд долларов США (ст. 97). Размер долга иностранных государств по кредитам, предоставленным Правительством бывшего СССР и Правительством Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2006 г. составил 797 311 561,97 долларов США (ст. 137, Приложение 50), размер долга государств - участников Содружества Независимых Государств по кредитам, предоставленным Правительством Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2006 г. составляет 3 294 000 179,95 долларов США (ст. 137, Приложение 51).
Объемы средств, вкладываемых Российской Федерацией в реализацию межгосударственных договоров в рамках Содружества Независимых Государств, также возрастают. Например, бюджетные ассигнования на 2008 г., направляемые на указанные цели, составят 4 700 998,4 тыс. руб., в то время как в 2009-2010 гг. планируется выделить из федерального бюджета 5 723 912,5 тыс. рублей*(77).

Статья 124. Регулирование долга иностранных государств перед Российской Федерацией
(Статья утратила силу с 1 января 2008 года. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 125. Программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья и ее название представлены в новой редакции.
В названии новой редакции ст. 125 БК РФ содержится указание на то, что она не регулирует соответствующие отношения (в отличие от ст. 125 в ее предыдущей редакции) между РФ и международными организациями*(78).
Согласно п. 1 ст. 125 БК РФ программа государственных финансовых и государственных экспортных кредитов представляет собой перечень государственных финансовых и государственных экспортных кредитов с указанием по каждому из них показателей таких как, например:
- наименование получателя государственного финансового или экспортного кредита;
- наименование гаранта его возврата (в случае наличия гарантии в условиях договора);
- цели предоставления государственного финансового или экспортного кредита;
- общая сумма государственного финансового или экспортного кредита на весь срок использования;
- срок использования государственного финансового или экспортного кредита;
- другие показатели.
В п. 2 установлено, что программа государственных финансовых и государственных экспортных кредитов утверждается на очередной финансовый год при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении в качестве отдельного приложения к закону.

Статья 126. Заключение соглашений и договоров о предоставлении государственных финансовых и (или) государственных экспортных кредитов и внесение изменений в программу предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья и ее название представлены в новой редакции.
В настоящей статье установлен перечень условий при соблюдении которых могут быть заключены соглашения и договоры о предоставлении государственных финансовых и экспортных кредитов. К таким условиям законодатель относит следующие обстоятельства:
- включение государственных финансовых и экспортных кредитов в программу государственных финансовых и экспортных кредитов на предстоящий финансовый год;
- непревышение объема средств на исполнение указанной программы.
В п. 2 статьи установлено, что в случае неисполнения иностранным заемщиком государственного финансового или экспортного кредита бюджетные средства, предусмотренные на эти цели перераспределяются Правительством РФ между заемщиками, включенными в программу на очередной финансовый год.

Статья 127. Реструктуризация и списание долга иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья и ее название представлены в новой редакции.
Новацией новой редакции ст. 127 БК РФ является положение (п. 1) о том, что реструктуризация соответствующего долга может быть осуществлена с частичным списанием сумм основного долга и начисленных процентов.
При этом (п. 1 статьи), под реструктуризацией долга иностранного государства или иностранного юридического лица перед РФ понимается пересмотр условий погашения указанного долга.
Согласно п. 2 статьи договор о реструктуризации и (или) списании долга иностранного государства перед Российской Федерацией подлежит ратификации, за исключением реструктуризации и (или) списания:
- этого долга в рамках участия РФ в международных финансовых организациях и финансовых клубах;
- долга иностранного государства и (или) юридического лица перед РФ, предусмотренного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Статья 128. Уступка прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации к иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья и ее название представлены в новой редакции.
В новой редакции ст. 128 БК РФ содержится указание на изменение порядка осуществления уступки соответствующих прав. При этом уточнены полномочия Правительства РФ, которому предоставляется это право.
Завершая обзор глав 14 и 15 БК РФ, посвященных государственному и муниципальному кредиту, можно констатировать, что новая редакция БК РФ содержит, в частности, следующие новации.
Уточнены отдельные понятия в области государственного кредита (в частности, из определения заимствований исключены гарантии).
Установлены новые ограничения на предельные размеры долга и на расходы по их обслуживанию для субъектов РФ и муниципальных образований.
Урегулированы отношения в области внешнего долга субъектов Российской Федерации.
Уточнены полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере государственного и муниципального кредита. В частности, детализированы полномочия финансовых органов.
Введены нормы, устанавливающие необходимость отражения гарантий в отдельных программах, а также уточнены источники их исполнения.
В связи с тем, что содержание категории "кредит" (в том числе государственный и муниципальный) представляет собой систему состоящую из двух блоков отношений, а именно, во-первых, из отношений, возникающих в связи с привлечением и, во-вторых, в связи с предоставлением государством свободных денежных средств в новой редакции БК РФ изменено название главы 15.

Глава 16. Межбюджетные трансферты

(Наименование главы в ред. Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ.)

Статья 129. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета
Глава 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает законодательный порядок перераспределения бюджетный средств путем использования различных форм межбюджетных трансфертов.
Понятие "трансферт" происходит от английского transfer - перенос, перемещение*(79).
Легальное понятие межбюджетных трансфертов содержится в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, под которыми понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации*(80).
Примечательно, что в рамках действовавшей до 1 января 2005 г. редакции БК РФ глава 16 называлась "Межбюджетные отношения" и содержала несколько иные, нежели сейчас нормы. Так, в ней содержалось понятие межбюджетных отношений, под которыми понимались отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (ст. 129 БК РФ). Таким образом, к межбюджетным причислялись любого рода отношения, возникающие между различными уровнями бюджетной системы РФ.
В действующей редакции БК РФ данное определение содержится в ст. 6 БК РФ и под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса*(81). Таким образом, можно сделать логичный вывод о том, что законодатель идет по пути выработки более универсальных понятий.
Взаимосвязь межбюджетных правоотношений и трансфертов проявляется в том, что процесс передачи средств, перераспределение денежных средств от одних бюджетных фондов в пользу других это и есть, по сути, отношения между бюджетами различных уровней.
В качестве особенностей главы 16 БК РФ стоит отметить то, что в ней нет описания принципов построения межбюджетных правоотношений, а также закрепляется принципиально иной порядок предоставления бюджетных средств*(82).
Очевидным становятся явные недостатки, связанные с тем, что, законодатель не проявляет единого подхода при рассмотрении вопроса о трансфертах. С одной стороны, преимуществом действующей редакции главы 16 выступает более детальное описание форм межбюджетных трансфертов (по каждому из уровней, более четкие основания предоставления), с другой - сохраняются недостатки, связанные с наличием ряда технических норм (например, отсылки на методику расчета минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности бюджета субъекта РФ в ч. 2 ст. 131 БК РФ).
К формам межбюджетных трансфертов относятся дотации, субсидии, субвенции, а также иные формы финансовой помощи*(83).
Комментируемая статья закрепляет перечень межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. В соответствии со статьей 129, из федерального бюджета средства могут выделяться бюджетам субъектов РФ и бюджетам государственных внебюджетных фондов. Следовательно, по сравнению с ранее действовавшей редакцией БК РФ, круг получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета сильно изменился*(84).
Трансферты субъектам РФ предоставляются в форме:
1) дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
2) субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;
3) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;
4) иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;
5) межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Очевидным является то, что формы межбюджетных трансфертов довольно сильно изменились, в частности ч. 2 ст. 131 БК РФ предусматривается, что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации*(85).
В редакции БК РФ от 26.04.2007 предусматривалось, что помимо дотаций, за счет средств фонда могут выдаваться и иные дотации и субвенции*(86).
Следует отметить, что формой межбюджетных трансфертов в ранее действовавшей редакции БК РФ считалась финансовая помощь*(87). Так, например, в ст. 41 БК РФ финансовая помощь относилась к разновидности безвозмездных и безвозвратных перечислений. Недостатком БК РФ является то, что понятие финансовой помощи раскрывалось в нем описательно, через определенные ее формы*(88).
Полагаем, что можно согласиться с Х.В. Пешковой, которая подразумевает под финансовой помощью денежные средства, перечисляемые в бюджет одного общественно-территориального образования из бюджета другого общественно-территориального образования на основе безвозмездности и безвозвратности как результат установленного нормами права распределения финансовых ресурсов между входящими в состав государства территориями с низким уровнем бюджетной обеспеченности*(89).
Если сравнить редакцию БК РФ от 23.12.2003 и редакцию от 24.04.2007, то можно увидеть то обстоятельство, что в ныне действующей редакции БК РФ финансовая помощь - это более узкое понятие.

Статья 130. Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
По сравнению с ранее действовавшей редакцией БК РФ*(90) вводится ряд совершенно новых требований:
1) при превышении доли межбюджетных трансфертов в бюджете субъекта РФ 20% от общего объема, ограничивается возможность субъекта РФ на принятие новых расходных обязательств (в ранее действовавшей редакции данное условие отсутствовало);
2) ужесточаются требования, направленные на усиление финансовой дисциплины и более тщательное планирование расходов.
В частности, при объеме межбюджетных трансфертов, превышающем 60% от собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ необходимо соблюдать дополнительные условия, связанные с исполнением бюджета субъекта только лишь органами федерального Казначейства (ранее такое предусматривалось в случае, если размер трансфертов превышает 50% от объема собственных доходов);
3) новеллой комментируемой статьи является то обстоятельство, что при осуществлении финансового контроля за расходованием средств федерального бюджета, закрепляется возможность проведения внешней проверки не только Счетной палаты РФ, но и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.
Как справедливо отмечает С.В. Степашин, данная служба "фактически наделена полномочиями органа внешнего финансового контроля наряду со Счетной палатой РФ, что нарушает конституционный принцип разделения властей"*(91).
В рамках п. 7 комментируемой статьи, законодателем закрепляется также одна из форм трансфертов, которую, по-нашему мнению, следует отнести к "иным межбюджетным трансфертам" (см. ст. 132.1) - подразумевается возможность предоставления средств в виде трансфертов бюджетам субъектов РФ с последующей их передачей бюджетам отдельных муниципальных образований.
Полагаем также, что федеральными законами и принятыми в соответствии с иными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации могут быть установлены иные формы и дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.
В качестве иллюстрации можно привести дополнительные условия, устанавливаемые при предоставления трансфертов закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО).
Выделение межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО осуществляется с учетом их особенностей, установленных Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административном территориальном образовании"*(92).
В части предоставления межбюджетных трансфертов указано на то обстоятельство, что межбюджетные трансферты им выделяются с учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования (п. 2 ст. 5.1 Правил).
Объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год*(93).
Дополнительные расходы и (или) потери бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанные с их статусом, компенсируются за счет средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством РФ*(94).
Указанные дополнительные средства не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Статья 131. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Следует отметить, что в ст. 6 БК РФ*(95) закреплено лишь общее понятие дотаций.
Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.
Следует отметить, что данное понятие сильно отличается от того, которое было ранее, что связано с отграничением законодателем понятия публично-правового образования и органа государственной власти, а также их полномочий*(96).
Ранее под дотацией понимались бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе (п. 9 ст. 6 БК РФ)*(97).
В существующей редакции БК РФ законодатель, закрепляя понятия форм межбюджетных трансфертов пошел по иному пути: вместо общих понятий субсидии и субвенции, он предлагает обращаться к статьям БК РФ, устанавливающим порядок передачи средств из федерального бюджета, бюджета субъекта и местного бюджета.
В рамках комментируемой статьи данный механизм сильно отличается от ранее действовавшего.
Так, если ранее закреплялось, что "Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации"*(98), то в настоящее время речь идет о том, что "дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предусматриваются в составе федерального бюджета" и "образуют Фонд поддержки субъектов". Последняя формулировка, на наш взгляд, является наиболее точной, так как БК РФ предусматривает, что бюджет - это форма образования и расходования денежных средств (см. ст. 6 БК РФ)*(99).
Примечательно, что формула, по которой определяется общий объем предоставляемых дотаций в целом осталась прежней.
К сожалению, в рамках статьи, на наш взгляд, присутствует ошибка законодателя. Так, в п. 3 речь идет о "проекте предоставляемых дотаций", тогда как в ст. 184.2 БК РФ говорится о том, что совместно с проектом закона о бюджете предоставляются "методики (проекты методик) распределения межбюджетных трансфертов".
Закрепляя понятие уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ, законодатель таким образом выделяет самостоятельную разновидность трансфертов - дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (например, структуру и численность населения, социально-экономические, географические, климатические и др.).

Статья 132. Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В рамках комментируемой статьи изложено принципиально иное понятие субсидии*(100). Это связано с переходом законодателя от изложения общих понятий к родовым*(101).
Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Также по новому дано определение Федерального фонда софинансирования расходов.
Из анализа статьи становится очевидным то, что субсидии бюджетам субъектам РФ могут предоставляться в нескольких формах:
1) субсидии, выделяемые за счет средств Федерального фонда софинансирования расходов;
2) субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание обеспеченности субъектов Российской Федерации в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств;
3) субсидии за счет средств резервных фондов Президента и Правительства РФ (п. 3 ст. 132 БК РФ).
Как указывается в п. 3 ст. 132 цели и задачи предоставления субсидий устанавливаются федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.
Например, ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" предусматривается выделение субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации*(102).

Статья 132.1. Иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета
В рамках комментируемой статьи законодателем в качестве самостоятельной формы межбюджетных трансфертов выделена такая форма трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета как "иные межбюджетные трансферты".
Стоит заметить, что в предыдущих редакциях БК РФ такой формы предусмотрено не было.
Недостатком действующей редакции БК РФ является отсутствие прямой ссылки на то, что следует относить к иным перечислениям.
По всей видимости, такую форму трансфертов можно охарактеризовать как безвозмездную и безвозвратную. Как следует из п. 4 ст. 41 БК РФ к безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся перечисления в виде дотаций, субсидий и субвенций бюджетам других уровней бюджетной системы, помимо тех, которые предусмотрены в порядке, закрепленном БК РФ*(103).
Таким образом, к иным формам следует отнести, например, трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных муниципальных образований (п. 7 ст. 130 БК РФ), а также трансферты, направляемые в адрес закрытых административно-территориальных образований.
Примером иных межбюджетных трансфертов, является выделение субвенций для финансирования дополнительных расходов муниципального образования, в случае предоставления ему статуса наукограда*(104).

Статья 133. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Комментируемой статьей определяется порядок создания и расходования Федерального фонда компенсаций.
Стоит отметить, что он представляет собой фонд денежных средств, формируемый за счет средств федерального бюджета и используется для финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
Ранее подразумевалось, что субвенции выделяются из данного фонда.
Необходимо отметить, что действующая редакция БК РФ предусматривает возможность предоставления субвенций бюджетам субъектов РФ для их последующей передачи местным бюджетам и бюджетам поселений напрямую.
Комментируемой статье предусматривается, что cубвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.
Так, например, ст. 28.2 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ" установлен порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации*(105).
Исходя из того, что бюджетам субъектов Российской Федерации субвенции могут быть предоставлены, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, которые расходуются в порядке, установленном федеральными законами и иными актами, то в рамках ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов" закрепляется дополнительный перечень требований*(106).
Помимо законодательных актов требования к порядку предоставления субвенций могут быть в соответствии с БК РФ установлены и актами Правительства РФ, а также законами субъектов РФ.
В частности, устанавливается особый порядок предоставлений межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления бюджетам закрытых административно-территориальных образований дотаций, субсидий на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры, межбюджетных трансфертов на переселение граждан, а также дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов закрытых административно-территориальных образований.
Примечательно, что передача полномочий органам государственной власти субъектов РФ может не сопровождаться предоставлением межбюджетных трансфертов. Например, ст. 6.1 Градостроительного кодекса предусматривает, что осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности органами государственной власти субъектов Российской Федерации происходит без предоставления субвенций из федерального бюджета. Финансирование полномочия по осуществлению организации и проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования осуществляется за счет средств лица, по инициативе которого проект документа территориального планирования направлен на государственную экспертизу*(107).

Статья 134. Предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов из федерального бюджета
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 135. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации
Как следует из комментируемой статьи, к формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, относятся:
1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
2) субсидии местным бюджетам;
3) субвенции местным бюджетам;
4) субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей;
6) субсидии федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;
7) иные межбюджетные трансферты бюджетам бюджетной системы Российской Федерации*(108).
Таким образом, можно сделать вывод о том, что перечень форм трансфертов является открытым.
Анализируя положения ст. 135 БК РФ можно сделать вывод о том, что межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ могут предоставляться как в адрес местных бюджетов, так и в отношении иных бюджетов бюджетной системы РФ В частности, законом "О бюджете города Москвы на 2008 год" предусматривается возможность предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета города Москвы бюджетам внутригородских муниципальных образований в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований; а также субвенций для осуществления передаваемых полномочий города Москвы.
Другие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, аналогичны формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.
Стоит отметить, что в рамках ФЗ от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается возможность получения местными бюджетами "трансфертных платежей"*(109). Представляется, что указанную форму предоставления средств нельзя отнести к иным межбюджетным трансфертам, поскольку нормативные акты не содержат толкования данного понятия.
К сожалению, акты субъектов РФ не всегда отражают предложенную БК РФ систему трансфертов, в частности распоряжением губернатора Московской области предлагается решать вопросы, связанные с реализацией проблем, входящих "в компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в основном с использованием собственных средств, включая субвенции, трансферты, дотации и т.д."*(110).

Статья 136. Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации
В рамках данной статьи предусматривается, что порядок предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ базируется на соблюдении как основных, так и дополнительных условий. Их перечень стал иным с учетом изменения сроков бюджетного планирования (отчетный финансовый год, плановый период и т.д.).
В рамках п. 1 комментируемой статьи закрепляется необходимость выполнения требований налогового и бюджетного законодательства РФ муниципальными образованиями. Таким образом, законодатель устанавливает в качестве ключевой задачи соблюдение принципа сбалансированности бюджетов муниципальных образований, а также эффективности использования бюджетных средств, поступающих в виде налоговых, так и не налоговых доходов.
В таком случае, муниципальные образования не вправе принимать на себя дополнительные расходные обязательства, прежде всего связанные с повышением уровня оплаты труда муниципальных служащих, поскольку увеличение расходов в режиме дефицита бюджета является недопустимым.
Как справедливо отмечает А.Н. Козырин, "указанное право будет реализовываться в жестких рамках установленных нормативов формирования расходов на оплату труда"*(111).
Примечательно, что ст. 136 закрепляет различный объем требований, предъявляемый к субъектам РФ, дифференцируемый в зависимости от объема получаемых трансфертов (см. п. 2, 3, 4 ст. 136).
Помимо тех требований, которые содержатся в Бюджетном кодексе, можно предположить, что возможно закрепление и иных условий, предусмотренных актами (см. ч. 1, 4 ст. 136 БК РФ)*(112).
Так, например, субъекты Российской Федерации, получающие средства из федерального бюджета в виде трансфертов и дотаций, не могут использовать их в качестве источников формирования государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации*(113).

Статья 137. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья 137 закрепила иное понятие дотаций, чем то, что было закреплено ранее*(114).
Если в предыдущей редакции БК РФ речь шла о выравнивании финансовых возможностей поселений, то сейчас речь идет об определении целей и задач такой деятельности - выравнивание бюджетной обеспеченности местных поселений (п. 1 ст. 137 БК РФ). Стоит отметить, что БК РФ не устанавливает четкого понятия уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, который определятся как и ранее расчетным путем. Более того, из анализа законодательных актов становится очевидны, что для характеристики обеспеченности местных бюджетов законодателем используются и иные понятия, такие как "минимальный местный бюджет", "минимальные расходы местного бюджета" и др.
Принципиально изменился подход к пониманию регионального фонда финансовой поддержки поселений, под которым понимается весь объем дотаций, предусмотренных в бюджете субъекта РФ. Стоит отметить, что ст. 36 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" такого рода дотации относят к доходам местного бюджета.
Примечательно, что из п. 2 комментируемой статьи устранена оговорка о сроке действия закона субъекта, регулирующего порядок создания и объем фонда финансовой поддержки, что связано с изменением сроков бюджетного планирования*(115).

Статья 138. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Закрепляя в рамках комментируемой статьи понятие бюджетной обеспеченности, законодатель фактически определяет направление расходования бюджетных средств, что не совсем соотносится с общим понятием дотации, содержащимся в рамках ст. 6 БК РФ*(116).
Как отмечается в п. 1-3 ст. 138, дотации муниципальным районам и городским округам предоставляются для выравнивания бюджетной обеспеченности.
В целом расчет бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) представляется затруднительным в виду необходимости учитывать довольно большой перечень экономических, географических или же иных показателей*(117).
В связи с этим нельзя согласиться с законодателем, определяющим необходимость расчета уровень расчетной бюджетной обеспеченности по единой методике, которая сопоставляла бы уровень налоговых доходов муниципальных районов (городских округов). Следует отметить, что в состав доходов, зачисляемых в бюджеты муниципальных образований (городских округов) могут зачисляться не только налоговые, но и неналоговые доходы в соответствии с рядом нормативных актов, определяющих основы местного самоуправления*(118), что, несомненно, должно быть отражено в рамках статьи в будущем.
Как представляется, законодатель стремится вывести некий универсальный показатель. При этом становится очевидным, что законодатель предусматривает возможность закрепления законом субъекта Российской Федерации различного порядка расчета указанных дотаций для бюджетов муниципальных районов и бюджетов городских округов (п. 2 п. 4 ст. 138 БК РФ).
Помимо основных условий, закрепленных БК РФ, порядок и особенности перечисления указанных дотаций могут быть предусмотрены законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Так, в частности, п. 4 ст. 8 Закона "О бюджете города Москвы" закрепляются, что межбюджетные трансферты из бюджета города Москвы перечисляются на счета бюджетов внутригородских муниципальных образований в соответствии со сводной бюджетной росписью города Москвы*(119).

Статья 138.1. Субсидии федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации
Комментируемая статья является новеллой Бюджетного кодекса РФ. Ранее вопросы предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований по отношению к местным бюджетам не рассматривались, хотя их предоставление и не противоречило реализации ключевых принципов построения бюджетной системы - принципу федерализма и самостоятельности бюджетов*(120). В рамках статьи закрепляется понятие субсидии, предоставляемой из бюджета субъекта бюджету Российской Федерации.

Статья 139. Субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации
Комментируемой статьей определяется понятие субсидий местным бюджетам и закрепляется правовое положение регионального фонда софинансирования расходов.
В рамках данной статьи закрепляется две формы предоставления субсидий:
1) субсидии предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения;
2) субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств.
Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих основах организации местного самоуправления"*(121), законами субъектов Российской Федерации.
Например, ст. 4 устава муниципального образования Сосновоборского городского округа Ленинградской области в качестве вопросов местного значения определены: формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением бюджета городского округа; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа; расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством и др.*(122)
Статьей закрепляется общая цель предоставления субсидий - софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления.
В частности, такого рода полномочия закрепляются как федеральными актами, например, БК РФ, ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления", так и законами субъектов РФ, договорами, заключаемыми с местными органами власти.

Статья 139.1. Иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам
Статья 139.1 устанавливает возможность представления межбюджетных трансфертов местным бюджетам и в других формах, чем те, которые закреплены ст. 135 БК РФ.
Самой ст. 139.1 предполагает возможность выделения трансфертов в форме дотаций, в пределах 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации. Помимо этого, исходя из смысла ст. 10, 31 БК РФ к иным формам следует отнести также трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов, субсидии, дотации и субвенции, выделяемые из бюджета субъекта РФ бюджетам территориальных государственным внебюджетным фондов.

Статья 140. Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Комментируемая статья содержит понятие и порядок предоставления субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ.
Стоит отметить, что в соответствии со ст. 129, 130 БК РФ местным бюджетам могут быть выделены средства в виде субвенций и из федерального бюджета. Однако, предлагаемая законодателем система трансфертов рассчитана на предоставления средств от одного уровня бюджетной системы к другому (федеральный бюджет -> бюджет субъекта РФ -> местный бюджет).
Цели предоставляемых субвенций более точно определены по сравнению с ранее действовавшими редакциями БК РФ - финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих при выполнении государственных полномочий, переданных для осуществления органам местного самоуправления.
Стоит отметить, что в данном случае источниками фонда компенсаций выступают средства нескольких бюджетов: собственные доходы бюджета субъекта РФ и источники финансирования дефицита бюджета, а также средства федерального бюджета, направляемы в виде субвенций.
Так, например, ст. 14 в бюджете Большеколпанского сельского поселения на 2007 г. предусмотрены субвенции из бюджета Ленинградской области на выполнение полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты в сумме 149,3 тыс. рублей*(123).
Очевидно, что также как и в отношении прочих видов трансфертов, объем субвенций из бюджета субъекта, а также методики распределения определяются расчетным путем, который устанавливается рядом нормативных актов, как федеральных (актов субъектов РФ), так и местных.
Так, Федеральным законом N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" устанавливается, что объем средств, предусмотренный в Федеральном фонде компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации, определяется: по оплате жилищно-коммунальных услуг исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки; утвержденных Правительством Российской Федерации федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 квадратный метр общей площади жилья в месяц и федерального стандарта социальной нормы площади жилья, применяемых для расчета межбюджетных трансфертов*(124).

Статья 141. Предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 142. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов
Комментируемая статья закрепляет возможность предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов в следующих формах:
1) дотации из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
2) субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
3) субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений;
4) субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
5) иные межбюджетные трансферты*(125).
Анализ указанной статьи позволяет сделать несколько выводов.
Во-первых, в качестве форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из средств местных бюджетов, могут выступать только безвозмездные и безвозвратные перечисления, нет возможности использовать в качестве формы бюджетные кредиты.
Новеллой Бюджетного кодекса РФ является то, что законодатель фактически отграничивает бюджетный кредит от межбюджетных трансфертов, рассматривая его в качестве самостоятельной формы перераспределения бюджетных средств. Подтверждением тому служит положение, содержащееся в ч. 1 ст. 93.3. В случае если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации, за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации*(126).
Во-вторых, межбюджетные трансферты могут предоставляться из местных бюджетов как нижестоящим местным бюджетам (например, бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов), так и бюджетам вышестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации - региональным и федеральному бюджетам.

Статья 142.1. Порядок предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Комментируемой статьей закрепляется возможность и условия предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, уровень которой определяется расчетным путем с учетом определенных факторов, влияющих на экономическое положение.
Указанные дотации образуют в структуре бюджета муниципального образования районный фонд финансовой поддержки поселений.
Условия формирования фонда поддержки, а также порядок его использования определяется актами субъекта РФ.

Статья 142.2. Субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из местных бюджетов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Комментируемая статья закрепляет норму, являющуюся исключением из общего правила, которого придерживается законодатель при изложении порядка предоставления межбюджетных трансфертов.
Так, законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекта Российской Федерации субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации.
Закрепляя возможность достижения определенного уровня бюджетной обеспеченности, на наш взгляд, в рамках данной нормы законодателем признается возможность профицита местного бюджета, при условии которого и предполагается финансировать бюджет субъекта РФ.
Как отмечается в статье, указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Российской Федерации уровня в расчете на одного жителя.
Порядок, сроки зачисления и распределения предусматриваются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

Статья 142.3. Порядок предоставления субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Комментируемой статьей предусматривается возможность предоставления субсидий в рамках решения вопросов межмуниципального характера.
В соответствии со ст. 15 ФЗ "О общих принципах организации местного самоуправления в РФ", к вопросам местного значения межмуниципального характера относятся, например:
- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.
При этом устанавливается требование к порядку формирования представительного органа (п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
В рамках статьи устанавливаются лишь общие принципы регулирования. Цели, порядок расчета и зачисления указанных субсидий определяются с учетом решаемых на данный момент вопросов местного значения и закрепляются муниципальными актами.

Статья 142.4. Иные межбюджетные трансферты бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов
Исходя из анализа форм трансфертов, закрепленных ст. 142 БК РФ и общего смысла комментируемой статьи, можно предположить, что возможной формой межбюджетных трансфертов из бюджетов поселений местным бюджетам будут выступать субсидии, предназначенные для решения любых текущих вопросов, за исключением вопросов местного значения межмуниципального характера.

Глава 17. Бюджеты государственных внебюджетных фондов

(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Одним из институтов финансовой системы Российской Федерации являются целевые фонды денежных средств, создание которых позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и направлять их на решение определенных социально-экономических задач.
Создание подобных фондов обусловлено социальным характером Российской Федерации, что закреплено в ст. 2 и 7 Конституции РФ, в соответствии с которыми человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их соблюдение и защита - обязанностью государства. Следовательно, политика нашего государства должна быть направлена "на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (ст. 7 Конституции РФ). Достижению названных целях и должно способствовать создание целевых государственных внебюджетных фондов денежных средств.
Названные фонды образуются в соответствии с законодательством Российской Федерации, определяющим также и порядок их расходования.
В финансовом праве под фондом понимается не только соответствующая организация (орган), например Пенсионный фонд, но и собственно фонд денежных средств, который формируется за счет установленных законом источников, аккумулируемых на определенных счетах и предназначенных для определенных целей.
Особенностью формируемых фондов является то, что они: 1) создаются только на основании нормативно-правового акта (закона, постановления и др.); 2) формируются компетентным, уполномоченным органом; 3) образуются с заранее установленной целью; 4) подлежат государственному финансовому контролю; 5) являются институтом финансовой системы; 6) целевые внебюджетные фонды социального назначения включены в бюджетную систему Российской Федерации.
Практика формирования подобных целевых фондов начала складываться в начале 90-х гг. ХХ в. Первоначально были образованы Пенсионный фонд РФ, дорожные фонды в составе бюджетов и иные внебюджетные фонды. Фонды создавались как на федеральном, региональном, так и на муниципальном уровнях для гарантирования финансового обеспечения наиболее значимых социальных или иных экономических потребностей. Вместе с тем создание подобных фондов зачастую использовалось для того, чтобы аккумулировать финансовые ресурсы вне бюджетов для их бесконтрольного расходования. Уже к середине 1990-х гг. суммарно доходы всех внебюджетных фондов в несколько раз превышали доходы федерального бюджета, что свидетельствовало о распылении государственных ресурсов, а не их концентрации на наиболее важных направлениях финансовой деятельности. Закономерно, что государство, стремясь к наиболее полному, эффективному использованию получаемых им доходов, законодательно стало ограничивать число подобных фондов, усиливая одновременно государственный финансовый контроль за расходованием средств иных внебюджетных фондов.
Важнейший этап упорядочения процессов формирования подобных фондов, повышения их эффективности связан с принятием Бюджетного кодекса РФ, в котором законодательно закреплен порядок создания целевых государственных и муниципальных бюджетных и внебюджетных фондов, а также их включение в бюджетную систему Российской Федерации.
Помимо Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ важнейшей правовой базой функционирования названных фондов являются: 1) федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, федеральные законы об обязательном социальном страховании, обязательном пенсионном, медицинском страховании, иные федеральные законы, регулирующие отношения в данной сфере; 2) законодательство субъектов Федерации о региональных бюджетах и внебюджетных фондах; 3) решения представительных органов местного самоуправления по соответствующим вопросам; 4) указы Президента РФ, регламентирующие порядок образования отдельных фондов; 5) постановления Правительства РФ; 6) нормативно-правовые акты исполнительных органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований.
Бюджетная система Российской Федерации включает в себя, как отмечалось ранее, бюджеты государственных внебюджетных фондов (ст. 10 БК РФ). Государственный внебюджетный фонд можно определить как фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом; социальное обеспечение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.
Создание подобных внебюджетных фондов денежных средств позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и направлять их на решение определенных социально-экономических задач. Внебюджетные фонды образуются в соответствии с законодательством Российской Федерации, которое определяет также и порядок их расходования. Средства этих фондов находятся в федеральной собственности. Одновременно средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.
Правовой основой формирования и использования внебюджетных фондов являются Бюджетный кодекс РФ и другие нормативные акты.

Статья 143. Общие принципы и правовой статус государственных внебюджетных фондов
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 144. Состав бюджетов государственных внебюджетных фондов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
К бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации относятся:
- бюджет Пенсионного фонда РФ;
- бюджет Фонда социального страхования РФ;
- бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
В отличие от ранее действовавшей редакции данной статьи в настоящее время к бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов отнесены бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.
Наиболее значимым и крупным является Пенсионный фонд РФ, правовой режим которого определен Федеральными законами: "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г., "О государственном пенсионном обеспечении" от 15 декабря 2001 г., "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" от 15 декабря 2001 г.; Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.
В соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. Пенсионный фонд РФ (государственное учреждение) является страховщиком по обязательному пенсионному страхованию. Фонд и его территориальные органы представляют собой единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации. Государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахованными лицами.
Средства этого фонда направляются на выплату пенсий и некоторых видов пособий. Пенсионный фонд - это самостоятельный орган управления финансами пенсионного обеспечения, средства которого не входят в состав федерального бюджета. В настоящий момент Пенсионный фонд РФ подчиняется Правительству РФ, перед которым ежегодно отчитывается о результатах своей деятельности.
Пенсионный фонд формируется на федеральном уровне, в республиках, входящих в состав Федерации, краях, областях, что позволяет осуществлять выплаты всем пенсионерам, независимо от места их прежней работы и места жительства.
К основным задачам Пенсионного фонда можно отнести следующие:
- целевой сбор и аккумуляция средств для выплаты пенсий и пособий на детей, а также организация их финансирования;
- участие на долговременной основе в финансовых федеральной и региональных программах по социальной поддержке населения;
- расширенное воспроизводство средств фонда на основе принципов самофинансирования и др.
Средства Пенсионного фонда расходуются в соответствии с названными ранее целями на выплату пенсий и некоторых социальных пособий, в том числе выплату пособий по уходу за ребенком, оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам, финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда и его органов, а также на другие цели.
Непосредственное руководство Пенсионным фондом осуществляет правление и исполнительная дирекция, которая с участием Министерства финансов РФ разрабатывает проект бюджета Пенсионного фонда, утверждаемый правлением. Затем проект бюджета обсуждается и утверждается Государственной Думой.
В соответствии с Законом РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" созданы Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, правовой базой функционирования которых являются соответствующие положения, утвержденные постановлениями Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г., а также Уставом Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г.
Деятельность названных фондов направлена на реализацию государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования. Федеральный фонд создается Правительством РФ, а территориальные фонды - соответственно представительными и исполнительными органами власти республик в составе Федерации, автономной области, автономных округов, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Средства, поступающие в данные фонды, являются собственностью государства и не включаются в состав бюджетов.
Основными направлениями расходования средств из фондов обязательного медицинского страхования являются: финансирование обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, предоставление кредитов страховщикам, организация подготовки специалистов для системы обязательного медицинского страхования, другие мероприятия. В 2006 г. структура расходов Федерального фонда обязательного медицинского страхования включает в себя: здравоохранение и физическую культуру; обязательное медицинское страхование; финансирование целевых программ оказания медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию; расходы на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, включая нормированный страховой запас; НИОКР и иные расходы.
Особое место среди государственных внебюджетных фондов занимает Фонд социального страхования РФ, созданный в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. "О Фонде социального страхования Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями, для финансирования расходов по социальному страхованию.
Аккумулированные в Фонде средства направляются на выплату пособий по временной нетрудоспособности; по беременности и родам; при рождении ребенка; по уходу за ребенком до полутора лет; оплату путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, а также на лечение, питание; частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев; частичную оплату путевок в детские загородные оздоровительные лагеря; частичное содержание детско-юношеских спортивных школ и иные цели социального страхования. Например, в 2006 г. средства фонда направлялись на НИОКР; государственные капитальные вложения на развитие центров реабилитации Фонда социального страхования РФ; социальную политику, социальную помощь, в том числе на выплату компенсаций и предоставление льгот гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие чернобыльской и других радиационных аварий; пособия по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию, по беременности и родам, по уходу за ребенком, при рождении ребенка, другие социальные пособия; единовременные страховые выплаты для медицинской, социальной и профессиональной реабилитации пострадавших; обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний за счет средств фонда; оплату путевок на санаторно-курортное лечение работников; оздоровление детей; частичное содержание детско-юношеских спортивных школ и иные расходы.
В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" предусмотрено расходование средств фонда как страховщика и на пособия по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Статья 145. Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов
1. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, для внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации с проектом федерального закона о тарифах страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и другими документами и материалами, представляемыми одновременно с проектами соответствующих бюджетов.
2. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
3. В случае внесения проекта бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период с дефицитом утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.
4. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, внесенные Правительством Российской Федерации в Государственную Думу, должны содержать показатели доходов и расходов в соответствии со статьями 146 и 147 настоящего Кодекса.
5. В Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в течение трех дней направляются Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение.
Государственная Дума в соответствии с Регламентом Государственной Думы направляет проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета (далее - Комитет по бюджету), и определяет профильные комитеты по соответствующим проектам бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
На пленарном заседании Государственной Думы проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации должны быть рассмотрены в первом чтении до рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении.
6. Предметом рассмотрения проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики бюджетов, к которым относятся:
прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с указанием поступлений из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
предельный объем дефицита бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации и (или) источники его финансирования либо предельный объем профицита бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде.
7. Предметом рассмотрения проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении являются:
распределение расходов на очередной финансовый год и плановый период по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетов;
текстовые статьи проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
8. Рассмотрение поправок по предмету второго чтения проводится в Комитете по бюджету, профильном комитете.
Комитет по бюджету готовит таблицы поправок и направляет их в профильные комитеты, которые рассматривают и представляют результаты рассмотрения поправок в Комитет по бюджету.
Комитет по бюджету, рассмотрев указанные материалы, принимает решение и формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, выносимых на рассмотрение Государственной Думы.
Порядок взаимодействия комитетов Государственной Думы при рассмотрении проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и порядок согласования разногласий между комитетами Государственной Думы определяются Регламентом Государственной Думы.
Государственная Дума рассматривает проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации во втором чтении в течение 35 дней после их принятия в первом чтении.
9. Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в течение 15 дней со дня их принятия во втором чтении.
При рассмотрении в третьем чтении проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период принимаются в целом.
Принятые Государственной Думой федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня их принятия передаются на рассмотрение в Совет Федерации.
10. Внесение изменений в федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется в порядке, предусмотренном для внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.
11. Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации на рассмотрение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации одновременно с проектами законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации не позднее принятия законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации.
Порядок рассмотрения проектов законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов устанавливается законами соответствующих субъектов Российской Федерации.
12. Счетная палата Российской Федерации, органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проводят экспертизу проектов бюджетов соответственно государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов.
(В ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Государственные внебюджетные фонды управляются органами государственной власти. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных органов одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год. Бюджеты названных фондов рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Аналогичный порядок составления, представления и утверждения бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов предусмотрен той же статьей.

Статья 146. Доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В новой редакции данной статьи предусмотрен примерный перечень доходов применительно к каждому из бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Статья 147. Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Особенностью расходования средств государственных внебюджетных фондов является их целевое использование в соответствии с бюджетами указанных фондов.

Статья 148. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ.

Статья 149. Отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
По окончании бюджетного года органом управления фонда составляется отчет о его исполнении и представляется Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию в форме федерального закона.
Одновременно статья устанавливает норму, в соответствии с которой ежегодно не позднее 15 июня текущего года отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год представляются Правительством РФ в Счетную палату для их внешней проверки, которая готовит на них заключения и не позднее 15 сентября текущего года представляет заключения в Государственную Думу, Совет Федерации и в Правительство РФ.
Отчет об исполнении бюджета территориального внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта Федерации на рассмотрение и утверждение законодательному (представительному) органу субъекта Федерации в форме закона субъекта Федерации.

Статья 150. Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов
Норма, содержащаяся в статье, устанавливает общий порядок проведения бюджетного контроля за исполнением всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ*(127).

Часть третья. Бюджетный процесс в Российской Федерации

Раздел V. Участники бюджетного процесса

Глава 18. Полномочия участников бюджетного процесса

Термин "процесс" (лат. processus продвижение) - ход какого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития и т.д.*(128)
Бюджет находится в постоянном развитии, движении. Последовательная смена состояний, стадий развития можно определить как бюджетный процесс. При этом необходимо подчеркнуть, что последовательность стадий не носит чисто механический характер, а регулируется нормами бюджетного права, которые отражают последовательную смену стадий, цикличный характер, смену прав и обязанностей участников бюджетного процесса.
Стадия процесса - его определенная часть, объединенная совокупностью процессуальных действий, направленных на достижение самостоятельной (окончательной) цели. Каждая стадия характеризуется стоящей перед ней задачей. Главное для определения самостоятельной стадии процесса - ее завершенность*(129).
Бюджетный процесс содержит процессуальные нормы, то есть порядок применения норм материального права. Если говорить об общетеоретических аспектах процессуальных норм, то они, во-первых, определяют состав участников той или иной деятельности; во-вторых, указывают виды необходимых действий и их обязательную последовательность; в-третьих, предусматривают организованную форму каждого действия; в-четвертых, устанавливают права и обязанности участников этой деятельности; в-пятых, определяют порядок принятия решений*(130). Следует отметить, что все эти аспекты присущи нормам бюджетного процесса. Процессуальные нормы носят процедурный характер и распределяются по стадиям бюджетного процесса.
Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный процесс - это регламентированная законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Статья 151 БК РФ "Система органов, обладающих бюджетными полномочиями" утратила силу ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации"*(131).

Статья 151. Система органов, обладающих бюджетными полномочиями
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 152. Участники бюджетного процесса
В п. 1. ст. 152 БК РФ содержится исчерпывающий перечень участников бюджетного процесса по сравнению с ранее действующей редакцией ст. 152 БК РФ.
Участниками бюджетного процесса являются:
- Президент Российской Федерации;
- высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;
- законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные органы);
- исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
- Центральный банк Российской Федерации;
- органы государственного (муниципального) финансового контроля;
- органы управления государственными внебюджетными фондами:
- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
- получатели бюджетных средств.
Новеллой БК РФ является включение в состав участников бюджетного процесса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, главы муниципального образования; главных администраторов (администраторов) доходов бюджета; главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств. Вместо понятия "органы денежно-кредитного регулирования" непосредственно включен "Центральный банк РФ", который и является таковым, вместо "государственных внебюджетных фондов" включены "органы управления государственными внебюджетными фондами".
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(132) установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Данным Указом установлено, что:
- федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности;
- федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции контроля и надзора в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности;
- федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций контроля и надзора.
Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" утверждена структура федеральных органов исполнительной власти*(133).
Основным федеральным органом исполнительной власти в области финансовой деятельности государства является Министерство финансов Российской Федерации*(134). В ведении Министерства финансов Российской Федерации находятся Федеральная налоговая служба*(135); Федеральная служба страхового надзора*(136); Федеральная служба финансово-бюджетного надзора*(137); Федеральная служба по финансовому мониторингу*(138).
В соответствии с п. 4 ст. 17 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации*(139) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации определяется высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации.
Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами исполнительной власти (государственными органами), устанавливаются БК РФ и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливаются БК РФ и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, а также в установленных ими случаях иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются БК РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.

Статья 153. Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов
Законодательные (представительные) органы наделены следующими бюджетными полномочиями:
- рассмотрение и утверждение соответствующих бюджетов и отчетов об их исполнении (гл. 21 БК РФ; гл. 22 БК РФ);
- осуществление последующего контроля за исполнением соответствующих бюджетов (ст. 264.10, 264.11 БК РФ);
- формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов;
- осуществление иных полномочий в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

Статья 154. Бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований)
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Исполнительных органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований имеют следующие бюджетные полномочия:
- обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана; вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов (гл. 20 БК РФ);
- разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядка предоставления межбюджетных трансфертов (гл. 16 БК РФ);
- обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности (гл. 24, 25, 25.1. БК РФ);
- представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов (гл. 25.2 БК РФ);
- обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом;
- осуществляют иные полномочия, определенные БК РФ и (или) принимаемыми в соответствии с БК РФ нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.
В п. 2. ст. 154 БК РФ законодатель выделил полномочия финансовых органов. В соответствии со ст. 6 БК РФ к финансовым органам относятся Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).
Финансовые органы составляют проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия, установленные БК РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения. Также финансовые органы или иные уполномоченные органы ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.
Законодатель закрепил норму о том, что Федеральное казначейство осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с БК РФ.
Новеллой БК РФ является п. 5 ст. 154, который предусматривает бюджетные полномочия органов исполнительной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) в условиях военного и чрезвычайного положения.

Статья 155. Бюджетные полномочия Центрального банка Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Согласно статье 1 Федерального закона от 10. 07. 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(140) статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России определяются Конституцией РФ, указанным федеральным законом и другими федеральными законами. В п. 1 ст. 4 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке РФ)" закреплено, что Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. Данная норма нашла отражение в п. 1 ст. 155 БК РФ.
Центральный банк Российской Федерации обслуживает счета бюджетов.
Центральный банк Российской Федерации осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации. Согласно п. 2 ст. 119 БК РФ выполнение Центральным банком РФ, кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента) Правительства Российской Федерации по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с Министерством финансов Российской Федерации. Выполнение Банком России функций генерального агента по государственным краткосрочным бескупонным облигациям, облигациям федеральных займов и государственных федеральных облигаций регулируется Положением об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг, утвержденным Банком России 25 марта 2003 г. N 219-П*(141). Банк России на рынке облигаций выполняет функции генерального агента эмитента по обслуживанию выпусков облигаций, дилера (первичного дилера), контролирующего органа, организатора денежных расчетов по сделкам с облигациями, регулятора рынка, иные функции, предусмотренные действующим законодательством.

Статья 156. Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета
Кредитная организация - это юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право проводить банковские операции, предусмотренные ФЗ "О банках и банковской деятельности"*(142).
Среди кредитных организаций выделяют банки и небанковские кредитные организации.
Банк - кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности, следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц;
Небанковская кредитная организация - кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, ФЗ "О банках и банковской деятельности".
Кредитные организации могут привлекаться на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов. Кредитные организации выполняют также функции по обслуживанию счета бюджетов, в случае отсутствия учреждений Центрального банка Российской Федерации на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций (однако данное положение не распространяется на порядок обслуживания счетов бюджетов субъектов РФ*(143)).
В отношении нормы п. 2 ст. 156 БК РФ Конституционный Суд России в постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П*(144) выразил следующую правовую позицию.
Из положений ст. 83-85 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" следует, что учреждения Банка России могут создаваться не во всех субъектах Российской Федерации (и тем более не во всех муниципальных образованиях), - в таких случаях на территории соответствующего субъекта Российской Федерации действует учреждение Банка России, созданное по признаку объединения территорий субъектов Российской Федерации. Одновременно в составе территориальных учреждений Банка России действуют на правах структурных подразделений расчетно-кассовые центры, которые могут располагаться на территориях различных муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Такое регулирование организации территориальных учреждений Банка России само по себе не может рассматриваться как нарушающее установленный Конституцией РФ принцип равноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5, ч. 4) или конституционные права местного самоуправления (ст. 132, ч. 1), при том что в отсутствие территориальных учреждений (их структурных подразделений) Банка России, которые были бы определены в установленном законом порядке как обязанные обслуживать счета бюджетов, субъект Российской Федерации и муниципальное образование могут открывать счета бюджетов в кредитных организациях на конкурсной основе.
Следовательно, в п. 2 ст. 156 БК РФ под "соответствующей территорией" понимается территория как одного субъекта Российской Федерации или муниципального образования (если в них действуют территориальное учреждение Банка России по данному субъекту Российской Федерации и (или) подразделения расчетной сети на территории муниципального образования), так и нескольких субъектов Российской Федерации или определенного числа муниципальных образований (если в соответствующих территориальных границах действуют территориальное учреждение Банка России по нескольким субъектам Российской Федерации и (или) подразделения расчетной сети, деятельность которых распространяется на территорию определенного числа муниципальных образований)*(145).
Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования вправе открывать счета в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными субъектов Российской Федерации и муниципальными ценными бумагами, осуществляющих расчеты (в случае отсутствия учреждений Центрального банка Российской Федерации на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций).

Статья 157. Бюджетные полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют:
- контроль за исполнением соответствующих бюджетов;
- готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов;
- проводят экспертизы проверки указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации.
Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Статья 158. Бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Главный распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:
- обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;
- формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств;
- ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;
- осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований;
- составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;
- вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств;
- вносит предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи;
- определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений;
- формирует государственные (муниципальные) задания;
- обеспечивает контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных БК РФ, условий, установленных при их предоставлении;
- организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности;
- формирует бюджетную отчетность главного распорядителя бюджетных средств;
- осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.
Распорядитель бюджетных средств имеет право:
- осуществлять планирование соответствующих расходов бюджета;
- распределять бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;
- вносить предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи;
- в случае и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится.
В п. 3 ст. 158 БК РФ предусмотрено, что главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию:
- о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту;
- предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений.
Пункты 4-11 данной статьи утратили силу. Новеллой БК РФ являются ст. 160.1 и 160.2, которые регламентируют бюджетные полномочия главного администратора (администратора) доходов бюджета и главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета.

Статья 159. Распорядитель бюджетных средств
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 160. Ответственность главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 160.1. Бюджетные полномочия главного администратора (администратора) доходов бюджета
Согласно ст. 6 БК РФ администратор доходов бюджета - это орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Главный администратор доходов бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета.
Главный администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:
- формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета;
- представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета;
- представляет сведения для составления и ведения кассового плана;
- формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета;
- осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.
Администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:
- осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;
- осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;
- принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;
- принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и представляет уведомление в орган Федерального казначейства;
- в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета;
- осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные БК РФ, принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Статья 160.2. Бюджетные полномочия главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета
Согласно ст. 6 БК РФ администратор источников финансирования дефицита бюджета- орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с БК РФ осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.
Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета.
Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:
- формирует перечни подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета;
- осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета;
- обеспечивает адресность и целевой характер использования выделенных в его распоряжение ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета;
- распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным администраторам источников финансирования дефицита бюджета и исполняет соответствующую часть бюджета;
- организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности;
- формирует бюджетную отчетность главного администратора источников финансирования дефицита бюджета.
Администратор источников финансирования дефицита бюджета имеет следующие бюджетные полномочия:
- осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета;
- осуществляет контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета;
- обеспечивает поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета;
- формирует и представляет бюджетную отчетность;
- в случае и порядке, установленных соответствующим главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, в ведении которого находится;
- осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения".

Статья 161. Особенности правового положения бюджетных учреждений
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Бюджетное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной счеты. При этом государственным (муниципальным) заданием является документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг.
В данной статье установлено, что бюджетное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета бюджетных учреждений, открытее ему в соответствии с положениями БК РФ. Лицевые счета согласно ст. 220.1 БК РФ открываются в соответствии с положениями БК РФ в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта Российской Федерации.
Бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, ведущейся в соответствии с БК РФ. Бюджетная смета - документ, устанавливающих в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения. Бюджетная смета бюджетного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации.
Заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.
При нарушении бюджетным учреждением установленного финансовым органом порядка учета бюджетных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения приостанавливается в соответствии с порядком, определенным соответствующим финансовым органом.
Субсидии и бюджетные кредиты бюджетным учреждениям не предоставляются. Бюджетное учреждение не имеет права получать кредиты (займы).
Согласно п. 5 ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам. Бюджетное учреждение обеспечивает исполнение всех денежных обязательства, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств.
Данное положение соответствует п. 2 ст. 56 и п. 2 ст. 120 ч. 1 ГК РФ, п. 2 ст. 9 ФЗ "О некоммерческих организациях", согласно которым учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами; при их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник имущества.

Статья 162. Бюджетные полномочия получателя бюджетных средств
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) согласно ст. 6 БК РФ является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.
Получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:
- составляет и исполняет бюджетную смету;
- принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;
- обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;
- вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;
- ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);
- формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;
- исполняет иные полномочия, установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Статья 163. Права и обязанности получателей бюджетных средств
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Глава 19. Полномочия участников бюджетного процесса
федерального уровня

Статья 164. Участники бюджетного процесса на федеральном уровне
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Согласно ст. 164 БК РФ участниками бюджетного процесса на федеральном уровне являются:
- Президент РФ, который в соответствии с ч. 1 ст. 80 Конституции РФ является главой государства; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ); подписывает и обнародует федеральные законы (п. "д" ст. 84 Конституции РФ) обращается с ежегодным Бюджетным посланием к Федеральному Собранию РФ (ст. 170 БК РФ);
- Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, которые образуют Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ). В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов;
- Правительство Российской Федерации, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации (п. 1. ст. 110 Конституции РФ). Правительство обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (пп. "а", "б" п. 1 ст. 114 Конституции РФ);
- Министерство финансов Российской Федерации - является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр и пари, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма*(146). Бюджетные полномочия Министерства финансов закреплены в ст. 165 БК РФ, исключительные полномочия Министра финансов Российской Федерации в ст. 166 БК РФ;
- Федеральное казначейство - является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю над ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета*(147). Бюджетные полномочия Федерального казначейства закреплены в ст. 166.1 Кодекса. Финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством, регулируется положениями ст. 267 Кодекса;
- Центральный банк Российской Федерации, который во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику*(148). Центральный банк Российской Федерации обслуживает счета бюджетов. Центральный банк Российской Федерации осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации;
- Счетная палата Российской Федерации. В п. 5 ст. 101 Конституции РФ установлено, для ведения контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Согласно ст. 1 ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему*(149);
- Федеральная служба финансово-бюджетного надзора - является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля*(150);
- органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации. Согласно п. 2 ст. 144 БК РФ бюджетами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации являются: бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации; бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации; бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования;
- главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета;
- главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
- главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета;
- главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета;
- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Статья 165. Бюджетные полномочия Министерства финансов Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
8 сентября 1802 г. Манифестом императора Александра I "Об учреждении Министерств" в России была введена министерская система управления страной. Было создано Министерство финансов, которое ежегодно составляло на основании смет министерств подробную роспись доходов и расходов. И с 1803 г. начали составляться ежегодные государственные бюджеты, представляющие росписи доходов и расходов министерств. В 1810 г. был учрежден Государственный Совет, который стал играть важнейшую роль во внешней и внутренней политике государства, в том числе в управлении финансовой системой. В Государственный Совет вносились на рассмотрение ежегодные сметы государственных приходах и расходах, им рассматривались штаты, устанавливаемые для всех государственных учреждений, он назначал суммы для удовлетворения непредвиденных издержек, встречающихся в течение года, обсуждал способы уравнения приходов и расходов, устанавливал чрезвычайные финансовые меры, рассматривал министерские отчеты о приходах и расходов, устанавливал чрезвычайные меры, рассматривал министерские отчеты о приходах и расходах по вверенным им частям*(151).
Активное участие в функционирование финансовой системы России принимал Комитет министров - правительственный орган. При Александре I Комитет министров имел обширные полномочия в области финансов. Он неоднократно рассматривал и обсуждал государственный бюджет. Причем бюджет рассматривался и утверждался им еще до представления его в Государственный совет. Комитет обсуждал и утверждал меры, при помощи которых можно было бы покрыть дефицит, утверждал положения и штаты департаментов министерств и их структурных подразделений губерниях, решал вопросы налогообложения. Комитет рассматривал отчет министра финансов. В марте 1812 г. комитет преобразовался в Комитет финансов*(152).
К местным органам финансового управления на губернском уровне в первую очередь относились казенные палаты, учрежденные в 1775 г. В 1802 г. им были переданы дела, ранее находившиеся в ведомстве камер-коллегии. Казенные палаты обладали обширными полномочиями и действовали как органы Министерства финансов на местах. В 1831 г. была учреждена Инструкция о порядке ведения дел в казенных палатах*(153).
Представители правовой науки, оценивая государственный финансовый контроль царской России, отмечали, что это был контроль за выполнением финансовых законов и правил, установленных органами управления, что отличало его от контроля, проводимого в западно-европейских странах*(154). Задачи российского финансового контроля заключались не в проверке исполнения бюджета, так как бюджет не представлял собою акта, имеющего какую-либо формальную силу, не был актом ассигнования средств законодательными органами в распоряжение правительства на определенный период времени, а был простым начислением доходов и расходов, их росписью. Организация контроля имела в России ведомственную форму.
Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр и пари, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма*(155).
Министерство финансов Российской федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной службы по финансовому мониторингу.
В соответствии с п. 4 постановления Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 185 "Вопросы Министерства финансов Российской Федерации"*(156) основными задачами Минфина России являются выработка единой государственной финансовой (включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга), кредитной, денежной политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей (в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
Министерство финансов Российской Федерации обладает следующими бюджетными полномочиями:
- на основании и во исполнение БК РФ, иных актов бюджетного законодательства Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принимает нормативные акты в установленной сфере деятельности;
- организует составление и составляет проект федерального бюджета, представляет его в Правительство Российской Федерации, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
- осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации основные направления бюджетной и налоговой политики;
- ведет реестр расходных обязательств Российской Федерации;
- разрабатывает прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации;
- получает от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и органов (должностных лиц) местных администраций муниципальных образований материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, прогноза основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации;
- проектирует предельные объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств федерального бюджета либо субъектам бюджетного планирования;
- разрабатывает по поручению Правительства Российской Федерации программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации, условия выпуска и размещения государственных займов Российской Федерации, выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг Российской Федерации, проводит государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг;
- осуществляет по решению Правительства Российской Федерации сотрудничество с международными финансовыми организациями;
- разрабатывает по поручению Правительства Российской Федерации программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и является уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственные внутренние и внешние заимствования, разрабатывает программу государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте и программу государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации;
- представляет Российскую Федерацию в договорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации;
- представляет Правительство Российской Федерации на переговорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и предоставляет (выдает) от имени Российской Федерации государственные гарантии Российской Федерации в рамках верхнего предела государственного внутреннего долга, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете;
- ведет Государственную долговую книгу Российской Федерации;
- учитывает представляемую органами, ведущими государственные долговые книги субъектов Российской Федерации, информацию о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих государственных долговых книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований;
- осуществляет управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации на основании полномочий, предоставленных Правительством Российской Федерации;
- организует исполнение федерального бюджета, устанавливает порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета и кассового плана исполнения федерального бюджета;
- устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных бюджетных учреждений;
- устанавливает порядок ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;
- составляет и ведет сводную бюджетную роспись федерального бюджета и представляет ее в Федеральное казначейство;
- представляет в Федеральное казначейство лимиты бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета;
- устанавливает единую методологию бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетной отчетности;
- утверждает коды составных частей бюджетной классификации Российской Федерации, являющиеся в соответствии с БК едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- разрабатывает проекты методик распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставляемых иными главными распорядителями средств федерального бюджета);
- направляет в финансовые органы субъектов Российской Федерации методики (проекты методик) распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставляемых иными главными распорядителями средств федерального бюджета);
- обеспечивает предоставление бюджетных кредитов в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
- осуществляет методологическое руководство подготовкой и устанавливает порядок представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований;
- устанавливает порядок составления бюджетной отчетности федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджетной отчетности Российской Федерации, представляет в Правительство Российской Федерации бюджетную отчетность Российской Федерации;
- устанавливает план счетов бюджетного учета и единую методологию бюджетного учета;
- осуществляет методологическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;
- осуществляет нормативное и методическое обеспечение управления средствами Резервного фонда (ст. 96.9 БК РФ) и Фонда будущих поколений (ст. 96.10 БК РФ) и управляет этими средствами в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;
- обладает правом приостановления предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии со ст. 130 БК РФ;
- осуществляет проверку финансового состояния принципала и ликвидности (надежности) предоставляемого обеспечения исполнения обязательств принципала, которые могут возникнуть в будущем в связи с предъявлением гарантом, исполнившим в полном объеме или в какой-либо части обязательства по гарантии, регрессных требований к принципалу;
- устанавливает основания, порядок и условия списания и восстановления в учете задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц;
- устанавливает порядок размещения, обращения, обслуживания, выкупа, обмена и погашения государственных займов Российской Федерации, если иное не установлено Правительством Российской Федерации;
- осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований;
- исполняет судебные акты по искам к Российской Федерации в порядке, предусмотренном БК РФ;
- осуществляет иные полномочия в соответствии с БК РФ, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации и актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Статья 166. Исключительные полномочия руководителя Министерства финансов Российской Федерации
К исключительным полномочиям относятся:
- утверждение сводной бюджетной росписи федерального бюджета;
- внесение изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета;
- утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета;
- внесение изменений в лимиты бюджетных обязательств;
- дача разрешений на предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета.

Статья 166.1. Бюджетные полномочия Федерального казначейства
Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю над ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
В соответствии со ст. 166.1 БК РФ Федеральное казначейство обладает следующими бюджетными полномочиями:
- производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений с учетом возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным БК РФ, законом (решением) о бюджете и иными муниципальными правовыми актами, и их перечисление на единые счета соответствующих бюджетов в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;
- перечисляет средства, необходимые для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;
- открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кассовое обслуживание исполнения которых в соответствии с БК РФ осуществляется Федеральным казначейством, и иные счета для учета средств, предусмотренных законодательством Российской Федерации, устанавливает режим этих счетов в соответствии с БК РФ;
- направляет в учреждения Центрального банка Российской Федерации и кредитные организации представления о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым бюджетным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;
- осуществляет приостановление операций по лицевым счетам, открытым главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета в органах Федерального казначейства в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;
- осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета в установленном им порядке;
- устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с БК РФ;
- осуществляет в установленном им порядке открытие и ведение лицевых счетов для учета операций администраторов доходов бюджетов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), а также по поручению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации муниципального образования) в соответствии с заключенным соглашением открывает и ведет лицевые счета для учета операций главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов);
- ведет сводный реестр главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
- доводит до главных распорядителей средств федерального бюджета представленные Министерством финансов Российской Федерации бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;
- осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета;
- доводит до главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета представленные Министерством финансов Российской Федерации бюджетные ассигнования;
- доводит до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенные главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;
- доводит до администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета распределенные главным администратором источников финансирования дефицита федерального бюджета бюджетные ассигнования;
- ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации информацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета в соответствии с БК РФ, иными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения;
- получает от главных распорядителей средств федерального бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных администраторов доходов федерального бюджета материалы, необходимые для составления бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета;
- составляет на основании бюджетной отчетности, представленной главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Министерство финансов Российской Федерации;
- составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на основании отчета об исполнении федерального бюджета, отчетности и материалов, представленных органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации;
- обеспечивает в пределах остатков средств на счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации проведение кассовых выплат из бюджетов от имени и по поручению администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицита бюджета, финансовых органов или получателей средств бюджета, лицевые счета которых открыты в органах Федерального казначейства;
- осуществляет санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, лицевые счета которых открыты в Федеральном казначействе;
- осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
В порядке, установленном Федеральным казначейством, отдельные функции финансовых органов субъектов Российской Федерации (финансовых органов муниципальных образований) по исполнению соответствующих бюджетов могут осуществляться органами Федерального казначейства на основании соглашений между ними и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (местными администрациями муниципальных образований).

Статья 166.2. Бюджетные полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора

Статья 167. Ответственность Министерства финансов Российской Федерации, министра финансов, Федерального казначейства

Статья 167.1. Бюджетные полномочия Счетной палаты Российской Федерации
Глава 19 БК РФ дополнена названными статьями, которые посвящены бюджетным полномочиям Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Счетной палаты Российской Федерации.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными БК РФ (ст. 168 БК РФ) и Правительством Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 г. N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора"; Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. N 330 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора"*(157)).
Счетная палата Российской Федерации обладает бюджетными полномочиями, установленными ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации*(158) и БК РФ (ст. 157, 264.9, 264.11).

Статья 168. Возложение на органы Федерального казначейства функций по исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов

Глава 19.1. Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации

(Глава введена Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ.)
В комментируемой главе рассматривается новый институт - временной финансовой администрации. Одной из наиболее значимых составляющих бюджетной реформы можно назвать институт осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации через введение временной финансовой администрации. Институт временной финансовой администрации в субъектах был введен еще в 2003 г. Основанием введения временной финансовой администрации является такая ситуация, когда регионы имеют долги в размере 30% от своего бюджета. Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации установлено в законодательстве Российской Федерации. Согласно п.п. "б" п. 1 cт. 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти"*(159) временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации вводится в том случае, если возникшая вследствие решений, действий и (или) бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году.
Целью введения института временной финансовой администрации является оказание помощи субъекту Российской Федерации в оздоровлении его бюджета и финансов в целом, вместе с тем введение временной финансовой администрации можно рассматривать и как вмешательство федерального центра в бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации. Принятие федеральным центром временно на себя бюджетных полномочий субъектов Федерации установлено ст. 7 БК РФ "Бюджетные полномочия Российской Федерации", в которой закреплено право Российской Федерации на "временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации", оправдывает введение временной финансовой администрации. Актуальность введения института временной финансовой администрации подчеркивает тот факт, что более половины субъектов Российской Федерации являются реципиентами. Очевидно, что такое положение вещей могло возникнуть в связи с непропорциональным распределением финансовых ресурсов между центром и регионами, большая часть средств поступает в федеральный бюджет и в связи с неэффективным осуществлением своих полномочий органами государственной власти субъектов, рассчитывающих на финансовую помощь из федерального бюджета.
Следует заметить, что введение временной финансовой администрации не предполагает принятие на себя всего круга полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в законодательстве предусмотрено согласование ряда действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации с временной финансовой администрацией, также принятие соответствующими органами решений, предлагаемых временной финансовой администрацией. Принятие этих решений связано только с финансовыми вопросами в том случае, если временная финансовая администрация действует самостоятельно.
Введение временной финансовой администрации является частью реформы финансово-бюджетной реформы, проводимой сейчас в стране, и должно способствовать укреплению бюджетной системы государства.

Статья 168.1. Понятие временной финансовой администрации
Согласно ст. 168.1 Бюджетного кодекса временная финансовая администрация является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации, оказывать содействие федеральным органам исполнительной власти в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По смыслу статьи непонятно, что это за орган исполнительной власти, конкретно в статье этот орган не определен, из чего следует, что это или Министерство финансов РФ, финансовые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, или этот орган еще не создан. Необходимо четко определить компетенцию этого органа. Например, если это Министерство финансов РФ, то следует включить в положение о Минфине РФ, какая служба в структуре Минфина РФ будет наделена полномочиями временной финансовой администрации. Если создать новый орган по осуществлению полномочий временной финансовой администрации, то он должен иметь статус федерального органа исполнительной власти и быть включен в структуру федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации должен соответствовать общему порядку назначения таких лиц. Созданный орган наделен полномочиями как по нормативно-правовому регулированию осуществляемой деятельности, так и обладать контрольными полномочиями, хотя существует мнение, что оценку эффективности использования бюджетных средств субъектов РФ следует предоставить Счетной палате РФ.

Статья 168.2. Основания и порядок введения временной финансовой администрации
Поскольку эффективное осуществление государственной власти в Российской Федерации невозможно без соблюдения принципов федерализма и демократии, большое значение имеет четкое определение оснований и порядка такого временного осуществления полномочий в финансовой сфере.
Ходатайство о введении временной финансовой администрации подается в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации Правительством Российской Федерации. Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в Высший Арбитражный Суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) предстательным органом муниципального образования, главой муниципального образования. Следовательно, временная финансовая администрация вводится в субъекте Российской Федерации решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в муниципальном образовании - решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 168.2 БК РФ временная финансовая администрация в субъекте Федерации вводится решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при осуществлении по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом. Но в настоящее время такая категория дел в законодательстве не выделена. В Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации есть глава 28 "Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве)", но положения этой статьи не регулируют отношений, связанных с неплатежеспособностью публично-правовых субъектов. В случае отнесения органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления к категории юридических лиц это положение не может применяться к неплатежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), так как недостаточность бюджетных средств - эта задолженность относится к бюджету (публично-правового образования), а не к органу власти. Следовательно, необходимо предусмотреть в Арбитражном процессуальном кодексе процедуру рассмотрения дел о введении временной финансовой администрации.
Из смысла статьи также непонятно, кто будет инициировать подачу иска о восстановлении платежеспособности субъектов Федерации, можно предположить, что это кредиторы субъекта Федерации. В связи с этим в настоящий момент появляются предложения о том, чтобы предусмотреть инициирование этого процесса любым заинтересованным лицом, с возможностью для Правительства Российской Федерации как самому инициировать решение этих вопросов, так и в любой момент включиться в процесс с ходатайством о введении временной финансовой администрации. Но, как замечают многие исследователи, такие предложения являются опасными, поскольку субъект Российской Федерации является не простым субъектом права, а государственным образованием, выполняющим социальную функцию, очевидно, что частные либо иностранные кредиторы не обязаны учитывать это обстоятельство и будут стремиться к удовлетворению собственных интересов. В законодательстве следует установить строго ограниченный круг лиц инициаторов данной процедуры.
Согласно п. 1 ст. 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года. В статье не закреплен порядок установления срока, по-видимому, он должен определяться решением арбитражного суда. Следует заметить, что временная финансовая администрация не может быть введена на полный финансовый год, кроме случая, если введение временной финансовой администрации не будет осуществлено к концу предыдущего финансового года. Но в последнем случае она не может сама формировать бюджет субъекта Федерации (муниципального образования), что неоднократно отмечалось в научной литературе, представляется, что положения Бюджетного кодекса в этой части должны быть скорректированы.
Согласно п. 3 ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ решение о введении в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со ст. 112.1 настоящего Бюджетного кодекса и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30% объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта Российской Федерации.
Важным условием введения временной финансовой администрации является выполнение бюджетных обязательств по федеральному бюджету перед бюджетами соответствующих субъектов Федерации. В этой связи необходимо предположить, что основным препятствием для введения временной финансовой администрации должно являться не любое неисполнение федеральных бюджетных обязательств, а именно такое неисполнение, которое повлияло на возможность исполнить бюджетные обязательства на уровне соответствующего субъекта Федерации, что и привело к их неисполнению в объеме, достаточном для введения временной финансовой администрации.
В рассматриваемом п. 3 ст. 168.2 БК РФ речь идет о неисполненных в установленные сроки долговых обязательствах субъекта Российской Федерации из-за просроченной задолженности. В соответствии со ст. 112.1 под просроченной задолженностью понимается задолженность субъекта Российской Федерации, муниципального образования, образовавшаяся ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования. В этой же статье в п. 2 определяется объем (размер) просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта Российской Федерации, муниципального образования, объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта Российской Федерации, муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, муниципального образования также включается сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.
Что касается муниципальных образований, решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении в муниципальном образовании временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения возникшая в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии со ст. 112.1 "Просроченная задолженность по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования" Бюджетного кодекса РФ и (или) бюджетных обязательств муниципального образования превышает 30% объема собственных доходов местного бюджета в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации перед бюджетом муниципального образования.
При вынесении решения о введении временной финансовой администрации учитывается соотношение просроченных обязательств с собственными доходами соответствующего бюджета, но в данном случае следует обратить внимание, что в соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса достаточно сложно найти какой-нибудь иной источник, кроме субвенций, который не относился бы к собственным доходам соответствующего бюджета.
Согласно п. 3 ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ решение о введении временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения просроченная задолженность по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30% объема собственных доходов бюджета Российской Федерации в последнем отчетном году. Следует определить, о просроченной задолженности за какой финансовый (отчетный) год идет речь. Очевидно, что должна иметься ввиду просроченная задолженность за тот же финансовый год, с собственными доходами за который ее соотносят, то есть речь идет о просроченной задолженности по обязательствам за последний отчетный год.
Согласно п. 4 ст. 168.2 БК РФ под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования), возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении Министерства финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности. Следовательно, в качестве второго варианта рассматриваемой задолженности (первый вариант неисполнение долговых обязательств) выступают не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом или органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении Министерства финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности.
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Таким образом, бюджетные обязательства - это, во-первых, обязательства за один финансовый год, во-вторых, обязательства, отраженные в бюджете на этот финансовый год. Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Отсюда следует, что накопившиеся за прошлые годы расходные обязательства, не включенные в бюджет текущего финансового года, не признаются бюджетными обязательствами, и их суммарный объем за несколько лет не может быть основанием для применения временной финансовой администрации.
Следует отметить, что само понятие "расходные обязательства" сформулировано таким образом, что их можно трактовать и как бюджетные, и как долговые обязательства. Следовательно, существует опасность, что долговые обязательства могут посчитать дважды, как долговые и как бюджетные, если их включить в расходы бюджета на конкретный финансовый год, они становятся бюджетными обязательствами. В связи с этим для субъекта Федерации это грозит необоснованным введением временной финансовой администрации.
Для решения вопроса о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации принципиальное значение имеет указание на то, что просроченная задолженность, в связи с которой вводится временная финансовая администрация, возникла вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В данном случае возникает вопрос, как соотносятся просроченная задолженность, которая может возникнуть как из-за того, что экономический потенциал субъекта не позволяет увеличивать собственные доходы или, например, из-за непредвиденных обстоятельств, с действиями или бездействием органов государственной власти субъекта Российской Федерации, существует ли связь между этими обстоятельствами, и как установить, из-за чего действительно возникла просроченная задолженность, стоит ли принимать во внимание персональный состав органов государственной власти субъекта Федерации на момент введения временной финансовой администрации. В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Бюджетном кодексе п. 5 ст. 168.2 - временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий (законодательного) представительного органа. Следовательно, наличие просроченной задолженности по бюджетным обязательствам с учетом положений закона Бюджетного кодекса РФ о возможности оценки их неисполнения только по последнему отчетному году, автоматически исключает применение временной финансовой администрации за действия одного персонального состава (созыва) представительного органа в период осуществления полномочий другим персональным составом (созывом).
В п. 6 ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ устанавливается порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах, утверждения структуры и штатного расписания, финансового обеспечения деятельности указанной временной финансовой администрации, а также порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации. В этой связи можно отметить, что в том случае, если функцию временной финансовой администрации выполняет постоянно действующий орган, вопросы, указанные в п. 6 ст. 168.2, решаются в общеустановленном порядке, а если специально создаваемый - применяются правила п. 6 ст. 168 БК РФ.

Статья 168.3. Полномочия временной финансовой администрации и главы временной финансовой администрации
В статье дается перечень полномочий главы временной финансовой администрации.
Глава временной финансовой администрации должен участвовать в заседаниях регионального парламента при обсуждении бюджета с правом совещательного голоса и давать на него свое заключение. Принимать закон о бюджете без положительной резолюции временного управляющего региональные парламенты не имеют права.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2006 г. N 599 утверждено Положение "О назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной организации и проведении проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации"*(160). Согласно положению назначение главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, осуществляется Правительством Российской Федерации по представлению Министра финансов Российской Федерации после принятия в установленном законодательством Российской Федерации порядке решения о введении в субъекте Российской Федерации финансовой администрации. Освобождение от должности главы временной финансовой администрации осуществляется Правительством Российской Федерации по представлению Министра финансов Российской Федерации по истечении срока деятельности финансовой администрации.
К главе временной финансовой администрации предъявляются следующие квалификационные требования:
1. наличие высшего профессионального образования по направлению подготовки "экономика" или по специальности "экономика и управление", удостоверенное дипломом государственного образца, либо ученой степени кандидата или доктора экономических наук;
2. наличие опыта профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления, экономики, финансов и кредита - не менее 5 лет, в том числе стажа работы на руководящих должностях в органах государственной власти Российской Федерации либо в органах государственной власти Российской Федерации, органах местного самоуправления или организациях, деятельность которых связана с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций, организацией бюджетного процесса бюджетов всех уровней, налогообложением, банковским делом, бухгалтерским учетом, анализом, аудитом и статистикой не менее 3 лет.
Финансовое обеспечение деятельности финансовой администрации осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на указанные цели Министерством финансов Российской Федерации.
Проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Российской Федерации осуществляется Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в порядке, определяемом Министерством финансов Российской Федерации, за истекший период года, когда была введена финансовая администрация, и за предыдущий год.

Статья 168.4. План восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования)
В статье определен порядок разработки плана восстановления платежеспособности субъекта РФ и (или) муниципального образования, а также перечислены требования к содержанию данного плана.
В п. 3 данной статьи отмечается, что проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) согласовывается сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Следовательно, проект плана вносится главой временной финансовой администрации на рассмотрение соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В то же время четко не определены правовые последствия несогласования проекта плана всеми заинтересованными лицами. Можно предположить, что в этом случае конфликт разрешается арбитражным судом, или если проект плана платежеспособности не принят региональной властью в течение отведенного времени, внешние управляющие должны быть наделены правом внести его самостоятельно.

Статья 168.5. Порядок составления и утверждения бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в условиях введения временной финансовой администрации
В статью включены нормы, детально регламентирующие порядок составления и утверждения бюджета субъекта РФ (муниципального образования) в условиях введения временной финансовой администрации, которая участвует в процессе принятия нормативного правового акта о бюджете соответствующего субъекта Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в него.

Статья 168.6. Порядок исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) и осуществления контроля за его исполнением при введении временной финансовой администрации
В данной статье содержатся нормы, регламентирующие компетенцию главы временной финансовой администрации на стадии исполнения бюджета субъекта РФ (местного бюджета), включая его контрольные полномочия за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а также получателями государственных (муниципальных) гарантий.
Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации представляет собой один из аспектов осуществления федеральными органами государственных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и распространено в мире как значимый институт повышения эффективности осуществления государственной власти. В современных условиях многие субъекты Федерации имеют непогашенную задолженность по займам, что серьезным бременем ложилось на федеральный бюджет. Введение временной финансовой администрации должно повысить ответственность субъектов за проводимую бюджетную политику в регионе. Подобная мера позволит более жестко контролировать расходы в тех субъектах Федерации, где объем федеральных дотаций достигает 80% средств регионального бюджета. В дальнейшем предполагается разделение регионов на четыре категории, в сверхдотационных должны вводиться разные ограничения, максимальным из которых является временная финансовая администрация. При этом каждый субъект может избежать указанных мер, приняв решение о полном или частичном отказе от финансовой помощи из федерального бюджета.

Раздел VI. Составление проектов бюджетов

Глава 20. Основы составления проектов бюджетов

Составление проектов бюджетов - это первая, начальная стадия бюджетного процесса в Российской Федерации.
Раздел VI БК РФ регламентирует составление проектов бюджетов, а именно глава 20 "Основы составления проектов бюджетов".

Статья 169. Общие положения
Проект бюджета согласно ст. 169 БК РФ составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет.
Прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается на очередной финансовый год и плановый период.
Виды муниципальных образований определены в ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
В ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ)*(161) также даны следующие виды муниципальных образований:
- сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- городское поселение - город или поселок, где местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которых местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных названным выше Федеральным законом вопросов местного значения поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Согласно ст. 6 БК РФ плановый период - два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом, очередной финансовый год - год, следующий за текущим финансовым годом, а текущий финансовый год - год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).
В соответствии со ст. 169 БК РФ проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в соответствии с положениями БК РФ.
Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов составляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями БК РФ и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов Российской Федерации.
Проект местного бюджета составляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в соответствии с БК РФ и принимаемыми с соблюдением его требований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период.
Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования), за исключением закона (решения) о бюджете.
В случае если проект бюджета субъекта Российской Федерации (проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа) составляется и утверждается на очередной финансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация муниципального района, городского округа) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального района, городского округа).
В случае если проект бюджета поселения составляется и утверждается на очередной финансовый год, муниципальным правовым актом представительного органа поселения могут быть предусмотрены разработка и утверждение среднесрочного финансового плана поселения.

Статья 170. Бюджетное послание Президента Российской Федерации
Составлению проекта бюджета предшествует Бюджетное послание Президента Российской Федерации (ст. 170 БК РФ), которое направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего финансовому году. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации определяются бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
Например, Бюджетное послание Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2008-2010 годах было направлено Федеральному Собранию Российской Федерации 9 марта 2007 г., Бюджетное послание "О бюджетной политике в 2007 году" от 30 мая 2006 г.
Бюджетное послание Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2008-2010 годах" содержит основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2008-2010 гг. и содержит пять разделов:
1. Итоги бюджетной политики в 2000-2006 гг. Как отмечено в Бюджетном послании, сформировались затянутые и громоздкие процедуры составления и рассмотрения проектов бюджетов, не позволяющие четко разделить политические и "технологические" аспекты бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств имеют недостаточную самостоятельность, а, значит, и ответственность при формировании и исполнении бюджетов, что снижает эффективность и результативность бюджетных расходов. Однако бюджет все в большей степени выступает в качестве инструмента проведения структурных реформ, поддержки позитивных процессов в различных сферах экономической деятельности. Несмотря на ряд сохранившихся ограничений, и нерешенных проблем, в 2000-2006 гг. в целом было завершено формирование основ новой бюджетной системы, созданы все необходимые предпосылки для перехода на качественно более высокий, отвечающий общепризнанным принципам и международным стандартам уровень управления общественными финансами.
2. Основные принципы бюджетной стратегии на 2008-2010 гг. и дальнейшую перспективу. Президент Российской Федерации отметил, что бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.
3. Основные направления налоговой политики. Как указано в Бюджетном послании, налоговая политика в ближайшие три года должна быть ориентирована на создание максимально комфортных условий для расширения экономической деятельности и перехода экономики на инновационный путь развития, а также на дальнейшее снижение масштабов уклонения от налогообложения.
4. Основные приоритеты бюджетных расходов. В Бюджетном послании отмечено, что при формировании проекта федерального бюджета на 2008-2010 гг. следует исходить из необходимости финансового обеспечения принятых решений по реализации крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение.
Совершенствование межбюджетных отношений. Президент Российской Федерации поддержал предложенные Правительством Российской Федерации меры, касающиеся повышения стимулов для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к снижению уровня дотационности. Вновь созданным муниципальным образованиям должна быть оказана действенная поддержка в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами.

Статья 171. Органы, осуществляющие составление проектов бюджетов
Следует заметить, что составление проектов бюджетов - это компетенция Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований (ст. 171 БК РФ).
Непосредственную же работу по составлению проектов бюджетов осуществляет Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Полномочия Правительства по составлению и представлению проекта федерального бюджета Государственной Думе закреплены в п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, а также в ст. 15 и 36 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
Полномочия Министерства финансов Российской Федерации по составлению проекта федерального бюджета содержаться в п. 5.3.1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329.
Что касается высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то в пп. "б" п. 2 ст. 21 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что этот орган в качестве основных полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект бюджета субъекта Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Федерации.
Непосредственно составляет проект бюджета субъекта Российской Федерации финансовый орган субъекта Федерации.
Полномочия местных администраций муниципальных образований содержатся в ч. 3 ст. 52 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением самостоятельно осуществляют органы местного самоуправления с соблюдением требований, установленных БК РФ и названным Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. В ч. 3 ст. 52 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 27 декабря 2005 г. N 198-ФЗ) также предусмотрено, что полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю над исполнением бюджета поселения может полностью или частично на договорной основе осуществлять местная администрация муниципального района.

Статья 172. Сведения, необходимые для составления проектов бюджетов
На этой стадии бюджетного процесса особенно важна тщательно продуманная, научно обоснованная организация работы. Ее значение тем более велико, что составление бюджета всегда проходит в довольно сжатые сроки. В короткое время нужно выполнить, и выполнить качественно, огромный объем работы.
Составление проекта бюджета (п. 2 ст. 172 БК РФ) основывается на:
- Бюджетном послании Президента Российской Федерации;
- прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;
- основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Статья 173. Прогноз социально-экономического развития
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования ежегодно разрабатывается в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.
В соответствии со ст. 1 ФЗ от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"*(162):
государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации - это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства;
концепция социально-экономического развития Российской Федерации - это система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей;
программа социально-экономического развития Российской Федерации - это комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения намеченных ориентиров.
Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р*(163) утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.). Указанным распоряжением Правительства Российской Федерации также рекомендовано руководствоваться органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке и реализации региональных программ социально-экономического развития.
Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.
Изменение прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в ходе составления или рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.
Разработка прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период осуществляется уполномоченным соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом (должностным лицом) местной администрации.

Статья 174. Среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального образования)
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Законодатель ввел понятие среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального образования) - ст. 174 БК РФ, в соответствии с которым названный план - это документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета).
Среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального образования) ежегодно разрабатывается по форме и в порядке, установленным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией муниципального образования) с соблюдением положений данной статьи Кодекса.

Статья 174.1. Прогнозирование доходов бюджета
Глава 20 БК РФ дополнена ст. 174.1 "Прогнозирование доходов бюджета", в которой отмечается, что эта деятельность осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития территории.
В целях оценки объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период составляется сводный финансовый баланс Российской Федерации.

Статья 174.2. Планирование бюджетных ассигнований

Статья 175. Сводный финансовый баланс Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Сводный финансовый баланс Российской Федерации - документ, характеризующий объем и использование финансовых ресурсов Российской Федерации (валового национального располагаемого дохода) и секторов экономики (п. 1 ст. 175 БК РФ). Порядок разработки сводного финансового баланса Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации.
Методические рекомендации по составлению финансовых балансов субъектов Российской Федерации утверждены Министерством экономического развития Российской Федерации 21 апреля 1999 г. N 199.
Финансовый баланс субъекта Российской Федерации - свод всех доходов и расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, территориальных отделений государственных внебюджетных фондов. Финансовый баланс включает также прибыль расположенных на территории субъекта Российской Федерации организаций, остающуюся в их распоряжении, и амортизацию.
Финансовый баланс охватывает находящиеся в распоряжении органов власти субъекта Российской Федерации и организаций, расположенных на его территории, основные источники средств, направляемых на развитие производства (капитальные вложения) и выполнение социальных программ. Он не включает денежные средства населения. Финансовый баланс - основной аналитический инструмент при проектировании бюджета Российской Федерации и прогнозировании источников капитальных вложений, формирующихся на территории субъекта Российской Федерации.
Финансовый баланс составляется на основе отчетного финансового баланса за предыдущий год, ожидаемых итогов в текущем году и основных параметров прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
С точки зрения межбюджетных отношений финансовые балансы субъектов Российской Федерации служат методом, позволяющим на этапе макроэкономического прогноза определить целесообразность тех или иных предложений и решений, принимаемых федеральными органами государственной власти в отношении финансовой обеспеченности субъектов Российской Федерации*(164).

Статья 176. Предоставление государственных или муниципальных услуг
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ)

Статья 177. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 178. План развития государственного или муниципального сектора экономики
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 179. Долгосрочные целевые программы
Важное место законодатель отводит формированию на стадии составления проекта бюджета долгосрочных целевых программ (ст. 179 БК РФ).
Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.
Перечень долгосрочных целевых программ в соответствии с п. 2 комментируемой статьи формируется органом исполнительной власти и органом местного самоуправления.
Долгосрочная целевая программа должна содержать:
- технико-экономическое обоснование;
- прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации программы;
- наименование заказчика указанной программы;
- сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;
- другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.
С 1 января 2009 г. ФЗ от 26 апреля 2007 г. вводится новая редакция ст. 179 БК РФ.

Статья 179.1. Федеральная адресная инвестиционная программа

Статья 179.2. Инвестиционный фонд Российской Федерации

Статья 179.3. Ведомственные целевые программы
Глава 20 БК РФ дополнена статьями 179.1, 179.2, 179.3.
Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, порядок формирования и реализации которой устанавливается Правительством Российской Федерации (ст. 179.1 БК РФ).
Инвестиционный фонд Российской Федерации - часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства (ст. 179.2 БК РФ)*(165).
Так, в ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" предусмотрено, что Правительство Российской Федерации вправе направить в 2007 г. ассигнования федерального бюджета в сумме 1 450 000,0 рублей, предусмотренные по целевой статье "Инвестиционный фонд" функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, в качестве взноса Российской Федерации в уставный капитал открытого акционерного общества "Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий" в целях создания указанного открытого акционерного общества*(166).
Бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованные в текущем финансовом году, направляются на увеличение размера Инвестиционного фонда Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде. Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации.
В федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Статья 180. Соотношение закона о бюджете и других законов, решений
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 181. Состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона (решения) о бюджете
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 182. Документы и материалы, составляемые одновременно с проектом бюджета
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 183. Исходные макроэкономические показатели для составления проекта бюджета
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 184. Порядок и сроки составления проектов бюджетов
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Претерпела значительные изменения ст. 184 БК РФ, которая ранее регламентировала порядок составления проекта федерального бюджета.
Правительство РФ начинало работу по составлению проекта бюджета на очередной финансовый год не позднее, чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Законодатель выделял два этапа при составлении проекта федерального бюджета.
На первом этапе происходила разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год. Затем на основании выбранного Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год Министерство финансов разрабатывало основные характеристики федерального бюджета.
Министерство финансов РФ в двухнедельный срок со дня принятия Правительством основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год направляло бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета, а также уведомляло исполнительные органы власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ.
На втором этапе происходило распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных средств.
Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежали рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, которую возглавляет министр финансов.
Наряду с разработкой и согласованием органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета происходило рассмотрение законопроектов: о минимальной размере оплаты труда, о минимальной размере государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственный пенсий в очередном финансовом году.
Согласование проекта федерального бюджета завершалось 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году. И Правительство РФ с 15 июля по 15 августа, предшествующего очередному финансовому году рассматривало проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов и другие документы и материалы, которые характеризуют бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году. Правительство РФ утверждало проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.
Внесение проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу в соответствии со ст. 194 БК РФ должно быть осуществлено не позднее 24 часов 26 августа текущего года.
Новая редакция ст. 184 БК РФ, введенная ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, регламентирует порядок и сроки составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а именно основы порядка составления проектов бюджетов.

Раздел VII. Рассмотрение и утверждение бюджетов

Глава 21. Основы рассмотрения и утверждения бюджетов

Федеральный бюджет ежегодно разрабатывался правительством и утверждается парламентом. Проект его проходил длительное обсуждение в парламентских комиссиях и комитетах, согласительных комиссиях, на пленарных заседаниях обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации. Принимает федеральный бюджет Государственная Дума, Совет Федерации его одобряет, Президент подписывает. Бюджет является актом высшей юридической силы. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета в Российской Федерации, в предыдущие годы, как правило, затягивалось, нарушались сроки принятия такого важного федерального закона. Например, федеральный бюджет на 1997 г. был утвержден лишь в феврале 1997 г. и оказался заведомо невыполнимым, а федеральный бюджет на 1998 г. был утвержден Государственной Думой 4 марта, одобрен Советом Федерации 12 марта, подписан Президентом 26 марта 1998 г. Все это объяснялось многими причинами: прежде всего многопартийным составом палат Федерального Собрания, и особенно Государственной Думы; различием в уровне квалификации не только специалистов на стадии составления проекта федерального бюджета, но и депутатов его рассматривающих; и в первую очередь противоположностью интересов социальных групп, финансовых структур.
Бюджет должен быть "прозрачным", подконтрольным не только на стадии составления плана расходования бюджетных средств, но и особенно на стадии рассмотрения и утверждения бюджета, с тем чтобы обеспечить реальную аккумуляцию и расходование бюджетных ассигнований.
Вопросам рассмотрения и утверждения бюджета законодатель уделял большое внимание. И не случайно были приняты специальные законы, регламентирующие порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета*(167). Затем был принят БК Российской Федерации, который подробно регламентирует данную стадию бюджетного процесса.
Если рассматривать количество чтений проекта федерального бюджета, то нужно отметить, что законодатель их определял по-разному. Так, например, федеральный бюджет на 1996 г. - в трех чтениях, 1995, 1997-1999 гг. - в четырех чтениях, то есть каждый год, до принятия БК РФ принимался федеральный закон, который подробно регламентирующий стадию рассмотрения и утверждения федерального бюджета.
Затем БК РФ закрепил, что с 1 января 2000 г. проекта федерального бюджета рассматривается в четырех чтениях (ст. 196 БК РФ).
Правительством Российской Федерации была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.*(168), где предусмотрено реформирование бюджетного процесса по следующим направлениям:
- реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
- выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
- совершенствование среднесрочного финансового планирования;
- совершенствование и расширение сферы применения про
граммно-целевых методов бюджетного планирования;
- упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Данные направления нашли отражение в новой редакции БК РФ, принятой ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.

Статья 184.1. Общие положения
Закон (решение) о бюджете должно содержать основные характеристики бюджета:
- общий объем доходов бюджета (доходы бюджета - это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета);
- общий объем расходов бюджета (расходы бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета);
- дефицит (профицит) бюджета (дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его расходами, профицит бюджета - превышение доходов бюджета над его расходами).
В законе (решении) о бюджете должны содержаться нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 184. 1 БК РФ).
В соответствии п. 3 ст. 184.1 БК РФ законом (решением) о бюджете устанавливаются названные перечни и показатели.
Законодатель также регламентирует, что в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период проект закона (решения) о бюджете утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета.
Законодатель ввел понятие "условно утверждаемые (утвержденные) расходы". Согласно п. 5 ст. 184.1 БК РФ это не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования.

Статья 184.2. Документы и материалы, представляемые одновременно с проектом бюджета
Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются документы и материалы, предусмотренные ст. 184.2 БК РФ.
Также могут быть представлены иные документы и материалы, то есть перечень документов и материалов, предусмотренных ст. 184.2 БК РФ, не является исчерпывающим.

Статья 185. Внесение проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа
Законодатель закрепил сроки внесения проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа.
Согласно п. 1 ст. 185 БК РФ Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местные администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение законодательного (представительного) органа соответственно проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в сроки, установленные БК РФ.
Так, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекты законов бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период вносятся на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу не позднее 26 августа текущего года*(169).
Проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации, но не позднее 15 октября текущего года.
Проект решения о местном бюджете в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года.

Статья 186. Расходы на финансирование законодательных (представительных) органов, органов судебной системы, контрольных органов
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 187. Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете, бюджете государственного внебюджетного фонда и их утверждения
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Данная статья БК РФ регламентирует порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете, бюджете государственного внебюджетного фонда и их утверждение, в соответствии с которым:
- порядок рассмотрения проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов определяется гл. 22 БК РФ;
- бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ (так в соответствии с п. 3 ст. 26.13 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" формируют и утверждают бюджет субъекта Российской Федерации органы государственной власти субъекта Федерации самостоятельно, с соблюдением требований, установленных названным Федеральным законом и БК РФ, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации. В п. 6 ст. 26.13 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что проект бюджета субъекта Российской Федерации и закон о бюджете субъекта Российской Федерации подлежат официальному опубликованию, а также по проекту бюджета субъекта Федерации и проекту годового отчета об исполнении этого бюджета проводятся публичные слушания);
- местного бюджета - муниципальным правовым актом представительного орана муниципального образования в соответствии с требованиями БК РФ (согласно ч. 3 ст. 52 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждают местный бюджет органы местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных БК РФ и названным Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации).

Статья 188. Рассмотрение проектов законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов и их утверждение
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 189. Внесение изменений в налоговое законодательство Российской Федерации при рассмотрении проектов законов (решений) о бюджете
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 190. Временное управление бюджетом
Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года, то финансовый орган правомочен осуществлять временное управление бюджетом, включающее ежемесячное доведение до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем 1/12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году. Что касается иных показателей, определяемых законом (решением) о бюджете, они применяются в размерах (нормативах) и порядке, которые были установлены законом (решением) о бюджете на отчетный финансовый год. Порядок распределения и (или) предоставления межбюджетных трансфертов сохраняется в виде, определенном на отчетный финансовый год.
В п. 2 ст. 190 БК РФ установлены дополнительные ограничения правомочий органа, исполняющего бюджет, в рамках временного управления бюджетом, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года.
Однако перечисленные выше ограничения не распространяются на расходы, связанные с выполнением публичных нормативных обязательств, обслуживанием и погашением государственного (муниципального) долга, выполнением международных договоров.

Статья 191. Внесение изменений в закон (решение) о бюджете по окончании периода временного управления бюджетом
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В целях ограничения временного управления бюджетом и стимулирования исполнительного органа власти по разработке законопроекта о внесении изменения в закон (решение) о бюджете уточняющих показателей, предусматривается, что данный проект закона вносится на утверждение законодательного (представительного) органа в течение одного месяца.
В свою очередь, указанный проект закона (решения) рассматривается и утверждается законодательным (представительным) органом в срок, не превышающий 15 дней со дня его представления.

Глава 22. Рассмотрение и утверждение Федерального закона
о федеральном бюджете

Статья 192. Внесение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Государственную Думу
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Согласно ст. 192 БК РФ Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа текущего года.
Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период уточняет показатели утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждает показатели второго года планового периода составляемого бюджета.
В п. 4 ст. 192 БК РФ определяется круг документов и материалов, вносимых на рассмотрение Государственной Думы одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Также одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов, перечисленные в п. 5 данной статьи.
Согласно п. 7 ст. 192 БК РФ Центральный банк Российской Федерации до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период.

Статья 193. Документы и материалы, представляемые на рассмотрение Государственной Думы в процессе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 194. Принятие к рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственной Думой
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Предварительно указанный проект направляется Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации.
Рассмотрение проекта федерального бюджета первоначально начинается нижней палатой парламента - Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, состоящей из 450 депутатов. Существует Регламент работы Государственной Думы Федерального Собрания, утвержденный постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ 22 января 1998 г. N 2134-II ГД*(170). В соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции Российской Федерации Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комитета и комиссии Государственной Думы - 29 комитетов и Мандатная комиссия. Статьей 20 Регламента Государственной Думы предусмотрено образование Комитета по бюджету и налогам.
Вопросы, отнесенные к предмету ведения комитетов Государственной Думы закреплены в п. 2. ст. 19 Регламента Государственной Думы: "...осуществление предварительного рассмотрения законопроектов и их подготовка к рассмотрению Государственной Думой; подготовка заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы; заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета (соответствующие комитеты) и ряд других вопросов".
Регламент Государственной Думы содержит раздел III "Законодательная процедура", который предусматривает:
- порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение;
- порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой;
- повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Советом Федерации;
- повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации;
- рассмотрение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.
Согласно п. 1 ст. 194 БК РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается внесенными в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего год. Одновременно он направляется Президенту Российской Федерации.
В течение суток со дня внесения в Государственную Думу Совет Государственной Думы или Председатель Государственной Думы направляет в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам (далее - Комитет по бюджету) законопроект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (п. 2 ст. 194 БК РФ) для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 БК РФ.
На основании заключения Комитета по бюджету Совет Государственной Думы или Председатель Государственной Думы принимает решение о принятии к рассмотрению Государственной Думой указанного законопроекта (и именно с этого момента начинается данная стадия бюджетного процесса), либо о возвращении его в Правительство Российской Федерации на доработку. Доработанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами должен быть представлен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации в течение 10 дней со дня возвращения на доработку и рассмотрен Советом Государственной Думы, или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы.

Статья 195. Распределение функций по рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Государственной Думе
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В соответствии с положениями данной статьи проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы (в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду России, Верховному суду России и Высшему арбитражному суду России по вопросам их ведения), в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации для подготовки заключения по законопроекту.
Совет Государственной Думы направляет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Комитет по бюджету и определяет комитеты - соисполнители по рассмотрению отдельных разделов и подразделов проекта федерального бюджета.
Государственная Дума образует следующие комитеты:
- Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству;
- Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству;
- Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике;
- Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам;
- Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам;
- Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму;
- Комитет Государственной Думы по собственности;
- Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям;
- Комитет Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи;
- Комитет Государственной Думы по обороне;
- Комитет Государственной Думы по безопасности;
- Комитет Государственной Думы по международным делам;
- Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;
- Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике;
- Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления;
- Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы;
- Комитет Государственной Думы по информационной политике;
- Комитет Государственной Думы по охране здоровья;
- Комитет Государственной Думы по образованию и науке;
- Комитет Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей;
- Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам;
- Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию;
- Комитет Государственной Думы по экологии;
- Комитет Государственной Думы по культуре;
- Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций;
- Комитет Государственной Думы по делам национальностей;
- Комитет Государственной Думы по физической культуре, спорту и делам молодежи;
- Комитет Государственной Думы по проблемам Севера и Дальнего Востока;
- Комитет Государственной Думы по делам ветеранов.
Впервые законодатель установил ответственного по проекту федерального бюджета федеральным законом "О федеральном бюджете на 1997 год". Им являлся Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам (далее - Комитет по бюджету) Государственной Думы. Закрепление ответственного по проекту федерального бюджета - Комитета по бюджету имеет важное значение, поскольку, во-первых, усиливается роль данного комитета на стадии рассмотрения федерального бюджета, а во-вторых, это должно способствуют усилению подконтрольности законодателю и обществу расходов и доходов бюджета, их ясности и прозрачности. Бюджет является отражением экономической и политической деятельности государства, стоящим перед государством задач и индикатором состояния нашей экономики и финансов.
Комитетом-соисполнителем при рассмотрении основных характеристик федерального бюджета является комитет, ответственный за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Российской федерации на очередной финансовый год.

Статья 196. Порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Согласно ст. 196 БК РФ Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях. Данная норма была введена ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, поскольку ранее проект федерального закона о федеральном бюджете рассматривался Государственной Думой в четырех чтениях.

Статья 197. Внесение федеральных целевых программ на рассмотрение Государственной Думы
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 198. Срок подготовки к первому чтению
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении (ст. 198 БК РФ) в течение 30 дней со дня его внесения в Государственную Дума Правительством Российской Федерации.
Первое чтение законопроекта закреплено в ст. 198-203 БК РФ.
В первом чтении обсуждается концепция и прогноз социально-экономического развития РФ, а также указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем ВВП и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета и основные направления бюджетной и налоговой политики.
Предметом первого чтения (ст. 199 БК РФ) являются основные характеристики федерального бюджета:
- прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;
- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены настоящим Кодексом;
- общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
- условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5% общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5% общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;
- объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;
- верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
- нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;
- дефицит (профицит) федерального бюджета.
При утверждении основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период указываются прогнозируемый в соответствующем финансовом году объем ВВП и уровень инфляции (потребительских цен) (декабрь к декабрю предыдущего года).
В соответствии со ст. 200 БК РФ в течение 15 дней со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по данному законопроекту и предложения о принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. На основании полученных заключений Комитет по бюджету готовит свое заключение по законопроекту, а также проект постановления Государственной Думы о принятии (или отклонении) в первом чтении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и об основных характеристиках федерального бюджета на очередной финансовый год.
На основании ст. 201 БК РФ при рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума заслушивает доклад Правительства Российской Федерации, содоклады Комитета по бюджету и комитета-соисполнителя, а также доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта.
При принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждаются основные характеристики федерального бюджета. При утверждении характеристик федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения нет положительного заключения Правительства Российской Федерации (ст. 201. ч. 2 БК РФ). Это достаточно важная норма, предусмотренная БК РФ, с одной стороны, ограничивает законодательные полномочия парламента (корректировать федеральный бюджет в строго определенных рамках), а с другой стороны, усиливает роль Правительства, поскольку ведь именно Правительство Российской Федерации является ответственным за составление и исполнение федерального бюджета.

Статья 199. Предмет первого чтения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 200. Порядок подготовки к рассмотрению в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственной Думой
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 201. Рассмотрение в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственной Думой
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 202. Отклонение в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В случае отклонения законопроекта о бюджете в первом чтении законодатель в ст. 202 БК РФ предусмотрел следующие процедуры:
- передача указанного законопроекта в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
- возвращение законопроекта на доработку в Правительство Российской Федерации;
- постановка вопроса о доверии Правительству Российской Федерации.

Статья 203. Порядок работы согласительной комиссии в случае отклонения Государственной Думой в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Согласительная комиссия состоит из представителей Государственной Думы, представителей Совета Федерации и представителей Правительства Российской Федерации. В случае отклонения Государственной Думой в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и передачи его в согласительную комиссию в течение 10 дней данная комиссия разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Порядок голосования и принятия решения согласительной комиссией регламентируется п. 2 ст. 203 БК РФ:
- решение принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ;
- решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны;
- результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос;
- решение считается согласованным, если его поддержали три стороны;
- решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным.
По окончании работы согласительной комиссии Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы согласованные основные характеристики федерального бюджета.
Позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения, вносятся на рассмотрение Государственной Думы.
По итогам рассмотрения Государственной Думой в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и об основных характеристиках федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Законодатель закрепил норму, что если Государственная Дума не принимает решения по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии, то тогда проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается повторно отклоненным в первом чтении.
При повторном отклонении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума не имеет права во второй раз направить указанный законопроект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство РФ. Повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

Статья 204. Возвращение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Правительство Российской Федерации в случае его отклонения в первом чтении Государственной Думой
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Если при отклонении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственная Дума возвратила указанный законопроект в Правительство РФ на доработку, то согласно ст. 204 БК РФ Правительство РФ в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях Комитета по бюджету и второго профильного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, вносит доработанный законопроект на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.
В ч. 3 ст. 117 Конституции РФ предусмотрено, что Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ. Постановление о недоверии Правительству РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу.
Если при отклонении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственной Думой поставлен вопрос о доверии Правительству РФ и Президент РФ принял решение об отставке Правительства РФ согласно абз. 2 ст. 204 БК РФ, вновь сформированное Правительство РФ не позднее 30 дней после сформирования представляет новый вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период*(171).

Статья 205. Рассмотрение во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Срок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении - 35 дней со дня его принятия в первом.
Предмет второго чтения содержится в п. 2 ст. 205 БК РФ.
Согласно п. 3 ст. 205 БК РФ субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по предмету второго чтения, порядок рассмотрения которых предусмотрен п. 4 данной статьи.
Порядок взаимодействия комитетов Государственной Думы при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, и порядок согласования разногласий между ними определяются Регламентом Государственной Думы.
Поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие изменение бюджетных ассигнований, не рассматриваются без заключения Правительства Российской Федерации.

Статья 206. Рассмотрение в третьем чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 207. Рассмотрение в третьем чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении, поскольку в отличие от рассмотрения законопроекта в четырех чтениях ранее рассмотрение в третьем чтении является последним, законопроект выносится на голосование в целом.
Затем федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.

Статья 208. Рассмотрение федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Советом Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Согласно ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежит принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете.
Необходимо отметить, что Совет Федерации может принимать участие в рассмотрении проекта федерального бюджета даже в первом чтении, если Государственная Дума отклоняет проект бюджета в первом чтении и направляет его на доработку в согласительную комиссию. В состав данной комиссии входят также представители Совета Федерации.
Согласно п. 1 ст. 208 БК РФ Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой, при этом закон голосуется на предмет его одобрения в целом.
В случае отклонения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Советом Федерации он передается в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Думы федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в одном чтении (п. 3 ст. 208 БК РФ).
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы (п. 5 ст. 208 БК РФ).
Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации (п. 2 ст. 208 БК РФ) для подписания и обнародования.

Статья 209. Секретные статьи федерального бюджета
В ст. 209 БК РФ законодатель предусмотрел нормы, регламентирующие секретные статьи федерального бюджета.
В ст. 36 БК РФ установлено, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
В соответствии со статьей 8 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне"*(172): степень секретности сведений, составляющих государственную тайну, должна соответствовать степени тяжести ущерба, который может быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие распространения указанных сведений; устанавливаются три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей указанных сведений: "особой важности", "совершенно секретно" и "секретно"; порядок определения размеров ущерба, который может быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие распространения сведений, составляющих государственную тайну; правила отнесения указанных сведений к той или иной степени секретности устанавливаются Правительством РФ; использование перечисленных грифов секретности для засекречивания сведений, не отнесенных к государственной тайне, не допускается.
Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 утвержден Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне*(173).
Секретные статьи согласно ст. 209 БК РФ рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы к секретным статьям федерального бюджета рассматриваются исключительно председателями палат Федерального Собрания Российской Федерации*(174).
Принятие специальных секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета осуществляется по представлению Президента Российской Федерации.

Статья 210. Рассмотрение палатами Федерального Собрания федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в случае отклонения его Президентом Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В случае отклонения Президентом РФ федерального закона он передается в согласительную комиссию, в которую включается представитель Президента Российской Федерации.
В соответствии со ст. 5 БК РФ закон о бюджете вступает в силу и действует с 1 января по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено БК РФ и (или) законом (решением) о бюджете. Закон о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней со дня его подписания в установленном порядке.

Статья 211. Последствия непринятия проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в срок
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Глава 23. Внесение изменений в Федеральный закон о федеральном бюджете

(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 212. Внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья 212 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержит правовые нормы, устанавливающие процедуру внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, предусматривает основания изменения показателей федерального бюджета на текущий год в случае, если возникла такая необходимость, и определяет также полномочия субъектов законодательной инициативы по внесению изменений в федеральный бюджет.
Как показывает практика, необходимость по внесению изменений в федеральный закон о федеральном бюджете возникает ежегодно. За последние десять лет в федеральный бюджет регулярно и неоднократно в течение года вносятся изменения.
В случае если возникла необходимость внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год, Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период по всем вопросам, являющимся предметом правового регулирования указанного федерального закона.
Из данной нормы следует, что изменению могут быть подвержены любые показатели федерального бюджета.
Как и при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете, при внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год одновременно с проектом вносится ряд документов, которые содержат сведения об исполнении федерального бюджета, об ожидаемых итогах социально-экономического развития, исполнения бюджета. Предлагаемые изменения в федеральный закон о федеральном бюджете должны быть обоснованы, что отражается в пояснительной записке к проекту федерального закона. Все эти сведения и документы позволяют Государственной Думе принять решение о необходимости внесения изменений в федеральный бюджет.
Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает закрытый перечень документов и материалов, которые должны быть представлены Правительством Российской Федерации одновременно с проектом указанного федерального закона на рассмотрение Государственной Думы.
К таким документам и материалам относятся:
- ожидаемые итоги социально-экономического развития в текущем финансовом году и уточненный прогноз социально-экономического развития в плановом периоде;
- сведения об исполнении федерального бюджета за истекший отчетный период текущего финансового года;
- оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году;
- пояснительная записка с обоснованием предлагаемых изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.
Кроме Правительства Российской Федерации субъекты права законодательной инициативы также вправе вносить проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный бюджет на текущий финансовый год, но в определенных случаях.
В частности, субъекты законодательной инициативы вправе вносить изменения в основные характеристики бюджета и ведомственную структуру расходов федерального бюджета.
Перечень субъектов права законодательной инициативы предусмотрен в ст. 104 Конституции Российской Федерации.
Субъекты права законодательной инициативы могут вносить проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период при одновременном соблюдении трех условий:
- превышении утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период общего объема доходов без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений более чем на 10%;
- рассмотрении Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета за период, в котором получено указанное превышение;
- отсутствии соответствующего законопроекта, внесенного Правительством Российской Федерации в течение 10 дней со дня рассмотрения Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета за период, в котором получено указанное превышение.
Иные случаи для внесения субъектами законодательной инициативы проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете бюджетным законодательством Российской Федерации не предусмотрены.

Статья 213. Рассмотрение и утверждение федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья 213 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает процедуру рассмотрения и утверждения федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.
Проект федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период вносится в Государственную Думу во внеочередном порядке и рассматривается в трех чтениях.
Порядок проведения внеочередного заседания Государственной Думы предусмотрен ст. 43 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД. Согласно данной статье внеочередные заседания Государственной Думы созываются Советом Государственной Думы, который назначает день внеочередного заседания палаты.
Для того чтобы проект федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период был оперативно рассмотрен и утвержден в Бюджетном кодексе Российской Федерации, предусмотрен сжатый срок его рассмотрения - в течение 25 дней. По истечении этого срока проект должен быть утвержден.
При этом Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает сроки для проведения всех этапов рассмотрения данного проекта федерального закона.
Для проведения первого чтения предусмотрен пятидневный срок. Первое чтение может быть назначено в любой день после внесения проекта федерального закона, но не позднее пяти дней после внесения указанного законопроекта в Государственную Думу. Однако, назначая дату первого чтения, необходимо учитывать, что у депутатов Государственной Думы и других субъектов законодательной инициативы должно быть время для ознакомления с проектом федерального закона о внесении изменений в федеральный бюджет на текущий финансовый год и плановый период. Следовательно, назначение рассмотрения такого проекта через день после его внесения представляется нецелесообразным.
Так же, как и в случае рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете, при рассмотрении законопроекта о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период заслушиваются доклады представителей соответствующих органов государственной власти. В данном случае заслушиваются доклад Правительства Российской Федерации и доклад Счетной палаты Российской Федерации о состоянии поступлений доходов и средств от заимствований в федеральный бюджет. Согласно ст. 56 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации продолжительность докладов, содокладов и заключительного слова устанавливается председательствующим на заседании Государственной Думы по согласованию с докладчиками и содокладчиками, но не должна превышать 15 минут для доклада, 10 минут для содоклада и 10 минут для заключительного слова.
В первом чтении рассматриваются и утверждаются изменения основных характеристик федерального бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета.
В случае увеличения общего объема доходов федерального бюджета в плановом периоде (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений) указанное увеличение относится на:
- сокращение дефицита федерального бюджета в случае, если федеральный бюджет на очередной финансовый год и плановый период утвержден с дефицитом;
- соответствующее увеличение условно утвержденных расходов.
В соответствии со ст. 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации под условно утверждаемыми (утвержденными) расходами понимаются бюджетные ассигнования, не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета. Условно утверждаемые (утвержденные) расходы - это новое понятие в бюджетном законодательстве Российской Федерации, которое используется для целей урегулирования ситуации, когда требуется увеличение или уменьшение доходов федерального бюджета.
В случае сокращения общего объема доходов федерального бюджета в плановом периоде (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений) объем условно утвержденных расходов подлежит соответствующему сокращению.
Срок проведения второго чтения проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, предусмотренный в ст. 213 Бюджетного кодекса Российской Федерации, составляет не более 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в первом чтении. Для второго чтения отводится большее количество времени, чем для первого и третьего чтения. Это обусловлено тем, что во втором чтении детально рассматриваются многочисленные показатели федерального бюджета.
Во втором чтении рассматриваются и утверждаются изменения положений и показателей:
- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;
- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;
- бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении, в соответствии с п. 2 ст. 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации;
- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее распределение между субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период;
- программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
- программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
- программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
- программа государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
- программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
- приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период по долгосрочным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ на очередной финансовый год и плановый период;
- текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Третье чтение проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период должно состояться не позднее чем через пять дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.
При рассмотрении указанного законопроекта в третьем чтении утверждаются изменения ведомственной структуры расходов федерального бюджета в целом. Ведомственная структура расходов в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации представляет собой распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год главным распорядителям бюджетных средств, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации Российской Федерации.
Таким образом, исходя из норм ст. 213 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в первом чтении утверждается основная концепция проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный бюджет, а во втором и третьем чтениях рассматриваются изменения, касающиеся долговых обязательств, доходной и расходной части федерального бюджета, администраторов бюджета.
После рассмотрения в третьем чтении всех показателей, касающихся ведомственной структуры расходов федерального бюджета, законопроект выносится на голосование в целом. Рассмотрение законопроекта в целом означает утверждение его или неутверждение его в качестве федерального закона.
После утверждения проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период Государственная Дума представляет его в Совет Федерации. Это положение основывается на норме ст. 106 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета.
Законопроект о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период подлежит рассмотрению Советом Федерации в течение пяти дней после его представления Государственной Думой. Как видно, предусмотренный срок крайне мал, однако данная норма преследует цель скорейшего утверждения федерального закона о внесении изменений в федеральный бюджет на текущий финансовый год и плановый.
Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает, что в случае отклонения Советом Федерации указанного федерального закона осуществляются согласительные процедуры в соответствии со ст. 208 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает, что указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию.
Однако в Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует аналогичная норма, касающаяся случая, если проект федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год не утвержден Государственной Думой. На этом основании можно предположить, что у Государственной Думы отсутствует право отклонить проект федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период. Однако такое право у Государственной Думы существует в силу ст. 125 Регламента Государственной Думы.

Статья 214. Дополнительные условия рассмотрения проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Раздел VIII. Исполнение бюджетов

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

Ввиду принятия изменений в Бюджетный кодекс в раздел VIII были внесены значительные изменения и дополнения. В частности, появилась глава 24.1, устанавливающая исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, претерпела изменения глава 24 Бюджетного кодекса. Значительное количество статей в ней утратило силу, появились совершенно новые положения, которые иначе определяют порядок исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Статья 215. Казначейское исполнение бюджетов
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 215.1. Основы исполнения бюджета
Статья 215.1 комментируемой главы Бюджетного кодекса предусматривает порядок исполнения бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджета субъектов РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, а также местного бюджета.
Исполнение бюджета представляет собой полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечение финансирования всех запланированных по бюджету расходов.
Принцип единства кассы, на основании которого исполняется бюджет, предполагает наличие единого счета бюджета. На едином счете формируются все доходы бюджета и с него же осуществляются все расходы этого же бюджета.
До 1998 г. исполнение бюджета происходило через уполномоченные банки, в которых открывались специальные бюджетные счета, которые финансировали бюджетные учреждения и мероприятия по общегосударственным и региональным программам в соответствии с ассигнованиями, выделенными по бюджету, и куда зачислялись налоги, сборы и другие платежи хозяйствующих субъектов и физических лиц для пополнения доходной части бюджета.
Эта деятельность государства называется кассовым исполнением бюджета, порядок осуществления которого изменился ввиду того, что коммерческие банки не справились со своей задачей исполнения бюджета. Имея своей основной целью получение прибыли, они использовали пришедшие им на счета средства, в том числе бюджетные, а также поступающие в бюджет средства от налогов в коммерческих целях, что вызывало в стране кризис неплатежей и задержку выплат заработной платы.
В настоящее время кассовым обслуживанием исполнения бюджета бюджетной системы РФ занимается Федеральное казначейство РФ. Правовой режим Федерального казначейства определен постановлением Правительства РФ N 703 от 01.12.2004 г.*(175), в силу которого Казначейство является органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
В целях перехода на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ в п. 5 ФЗ РФ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" N 126-ФЗ от 25.09.1997 г.*(176) закреплено, что в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета.
Комментируемая статья Бюджетного кодекса закрепляет следующее положение с целью обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ: Федеральное казначейство вправе открыть в Центральном Банке РФ счета, посредством которых будут осуществляться все кассовые операции в рамках исполнения бюджетов. При этом исполнение операций по счетам будет происходить с учетом принципа единства кассы, который означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ. На стадии исполнения бюджетов могут быть привлечены кредитные организации на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе.

Статья 216. Принцип единства кассы
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 217. Сводная бюджетная роспись
Статья 217 комментируемой главы посвящена сводной бюджетной росписи, под которой понимается документ, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с Бюджетным кодексом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ). Данный документ можно рассматривать и как расшифровку к утвержденному бюджету.
Составлением и ведением сводной бюджетной росписи занимается Министерство финансов РФ, а показатели, установленные в данной росписи, должны соответствовать закону (решению) о бюджете.
Закон в п. 2 ст. 217 БК РФ устанавливает закрытый перечень оснований, при которых показатели сводной бюджетной росписи могут быть изменены без соответствующего внесения изменений в закон (решение) о бюджете.
Показатели, определенные в сводной бюджетной росписи подлежат изменению в случае их изменения в соответствии с ведомственной структурой расходов и по представлению главного распорядителя бюджетных средств в случае образования экономии по использованию бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг в установленных пределах.
Также в Бюджетный кодекс введено новое понятие "кассовый план", под которым следует понимать прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году (ст. 217.1 БК РФ).
Отдельные статьи в Бюджетном кодексе посвящены исполнению бюджетов по доходам и расходам (ст. 218 и 219 БК РФ), в которых определен порядок их исполнения.
При определении доходов бюджета необходимо разграничить понятия "налог" и "доход бюджета". Так, под налогом в силу ст. 8 Налогового кодекса понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
В Бюджетном кодексе представлено понятие "доход бюджета", включающее налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления (ст. 41 БК РФ).
Согласно п. 2 ст. 45 Налогового кодекса обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика. Эта же позиция подтверждена в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от N 24-П 12.10.1998 г., в соответствии с которым обязанность юридического лица по уплате налога считается исполненной со дня списания кредитным учреждением платежа с расчетного счета налогоплательщика независимо от времени зачисления сумм на соответствующий счет по учету доходов бюджета. Следовательно, налоговые отношения существуют до момента взимания налога, то есть до момента отчуждения соответствующих денежных средств со счета налогоплательщика в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ. Проблемной является ситуация, когда денежные средства, будучи списанными со счета плательщика налога или сбора, не сразу попадают на счета по учету доходов соответствующего бюджета, а остаются "замороженными" на корреспондентском счете банка, обслуживающего счет плательщика. Такие денежные средства можно причислить к доходам бюджета, поскольку налог трансформируется в налоговый доход.
Согласно п. 2 ст. 40 Бюджетного кодекса денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы РФ с момента их зачисления на единый счет этого бюджета. Таким образом, в этой части возникает коллизия так, как в применении положений п. 2 ст. 45 Налогового кодекса и п. 2 ст. 40 Бюджетного кодекса.
Отличие от исполнения бюджета по доходам, его исполнение по расходам предусматривает:
- принятие бюджетных обязательств;
- подтверждение денежных обязательств;
- санкционирование оплаты денежных обязательств;
- подтверждение исполнения денежных обязательств.
Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.
Бюджетные обязательства принимаются путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.
Санкционирование оплаты денежных средств предполагает совершение разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных средств, установленных финансовым органом. В соответствии с Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов РФ N 25н от 10.02.2006 г.*(177) установлен единый порядок ведения бухгалтерского учета в органах государственной власти, органах управления государственных внебюджетных фондов, органах управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органах местного самоуправления, бюджетных учреждениях.
Согласно данной Инструкции бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований (органов государственной власти, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и созданных ими бюджетных учреждений) и операциях, приводящих к изменению вышеуказанных активов и обязательств.
Раздел 5 этой Инструкции посвящен санкционированию расходов бюджетов и включает в себя счета, предназначенные для ведения учета сумм лимитов бюджетных обязательств, принятых бюджетных обязательств, бюджетных ассигнований.
И, наконец, подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы РФ, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

Статья 217.1. Кассовый план

Статья 218. Исполнение бюджетов по доходам

Статья 219. Исполнение бюджета по расходам
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 219.1. Бюджетная роспись
Статья 219.1 комментируемой главы посвящена бюджетной росписи. Под бюджетной росписью согласно ст. 6 Бюджетного кодекса понимается документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в соответствии с Бюджетным кодексом в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета). Бюджетные росписи составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями, которые рассматриваются как предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств и лимитами бюджетных средств.

Статья 219.2. Исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета
Отдельная статья 219.2 посвящена исполнению бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. Прежде всего необходимо отметить, что под дефицитом бюджета понимается превышение расходов бюджета над его доходами.
Согласно ст. 92.1 Бюджетного кодекса дефицит бюджета субъекта РФ и дефицит местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливаются законом (решением) о соответствующем бюджете. Дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, а дефицит местного бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Статья 220. Уведомление о бюджетных ассигнованиях
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 220.1. Лицевые счета для учета операций по исполнению бюджета
В силу статьи 2201 комментируемой главы лицевые счета для учета операций по исполнению бюджета открываются в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования). Порядок открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета утвержден приказом Министерства финансов РФ N 142н от 31.12.2002 г.*(178), в котором определены порядок открытия, переоформления и закрытия лицевых счетов и представлен порядок отражения операций на лицевых счетах Федерального казначейства. На базе данного акта была разработана Инструкция об открытии и ведении территориальными органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов, утвержденная приказом Министерства финансов РФ N 46н от 21.06.2001 г.*(179)
Пункт 1 ст. 24 ФЗ РФ "О Федеральном бюджете на 2007 год" N 238-ФЗ от 19.12.2006 г.*(180) определяет: "Средства, поступающие на лицевые счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, открытые в установленном порядке в территориальных органах Федерального казначейства подразделениям федеральной противопожарной службы в соответствии с договорами по охране от пожаров организаций и населенных пунктов, а также подразделениям органов внутренних дел в соответствии с договорами по охране имущества юридических и физических лиц, после уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей в порядке, установленном законодательством РФ, и после возмещения материальных затрат, связанных с охраной от пожаров организаций и населенных пунктов, убытков в связи с кражами и иными обстоятельствами, обусловленными условиями договоров, подлежат перечислению в федеральный бюджет".

Статья 221. Бюджетная смета
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья 221 Бюджетного кодекса посвящена порядку составления бюджетной сметы. Прежде чем его рассмотреть, следует определить, что же представляет собой этот документ. Итак, бюджетная смета представляет собой документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения.
В свою очередь, бюджетные обязательства - это расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, а бюджетное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.
Далее в комментируемой главе установлено, что при организации исполнения бюджета по расходам может быть предусмотрено утверждение предельного объема оплаты денежных обязательств в том или ином периоде текущего финансового года. Денежным обязательством признается обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения.
Предельные объемы финансирования устанавливаются помесячно или поквартально нарастающим итогом с начала текущего финансового года либо на соответствующий квартал в соответствии с заявками на финансирование. Текущим финансовым годом считается год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год. Плановым периодом считаются два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом.

Статья 222. Бюджетное обязательство
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 223. Утверждение и доведение лимитов бюджетных обязательств
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 224. Изменение лимитов бюджетных обязательств
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 225. Принятие денежных обязательств
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 226. Подтверждение денежных обязательств
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 226.1. Предельные объемы финансирования

Статья 227. Расходование бюджетных средств
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 228. Изменение бюджетных ассигнований
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 229. Сокращение расходов бюджета
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 230. Сокращение расходов бюджета более чем на 10 процентов
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 231. Блокировка расходов бюджета

Статья 232. Использование доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете
Статья 232 Бюджетного кодекса устанавливает, что доходы, фактически полученные при исполнении федерального бюджета сверх утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период общего объема доходов, могут направляться Министерством финансов РФ без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на замещение государственных заимствований, погашение государственного долга РФ, на исполнение публичных нормативных обязательств РФ. Аналогичная практика применяется и в отношении доходов, полученных при исполнении бюджета субъекта РФ и местного бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете общего объема доходов.
В отношении субсидий и субвенций, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете доходов установлено, что они направляются на увеличение расходов соответственно целям предоставления субсидий и субвенций с внесением изменений в сводную бюджетную роспись и без внесения изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период).

Статья 233. Перемещение бюджетных ассигнований главным распорядителем, распорядителем бюджетных средств
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 234. Предельные изменения бюджетных ассигнований для главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 235. Финансирование расходов путем зачета денежных средств
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 236. Недопустимость размещения бюджетных средств на банковских депозитах, передачи бюджетных средств в доверительное управление
Статья 236 Бюджетного кодекса устанавливает ограничения на использование денежных средств бюджета. В частности, не допускается размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление. Несоблюдение этих требований приводит к нецелевому использованию средств бюджета и влечет ответственность, установленную в ст. 302 Бюджетного кодекса. Указанные в п. 1 ст. 236 Бюджетного кодекса действия не распространяются на РФ, субъекты РФ, которые не получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов РФ. Под дотациями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Статья 237. Права бюджетного учреждения при неполном финансировании и задержке финансирования
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 238. Права получателей бюджетных средств при исполнении бюджета
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 239. Иммунитет бюджетов
В статье 239 комментируемой главы представлено определение иммунитета бюджетов бюджетной системы РФ, под которым понимается правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта. Введение этого режима было порождено потребностью урегулировать существующую коллизию между нормами, дающими право в бесспорном порядке производить списание денежных средств со счетов физических и юридических лиц, и тем, что расходы бюджетов утверждаются законодательным актом соответствующего уровня, носят целевой и обязательный характер.
В ст. 6 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" N 1-ФКЗ от 31 декабря 1996 г.*(181) установлено, что постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов РФ подлежат неукоснительному исполнению на всей территории РФ. Аналогичная норма содержится в ст. 16 АПК РФ*(182) и статье 13 ГПК РФ*(183). Исполнительный документ, выдаваемый на основании решения суда общей юрисдикции либо арбитражного суда, о списании средств со счетов бюджетов должен быть исполнен без каких-либо дополнительных проверок.

Статья 240. Бюджетный учет
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 241. Особенности исполнения бюджетов, установленные федеральными законами
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья 241 комментируемой главы Бюджетного кодекса устанавливает, что сроки, способы и порядок исполнения этих обязательств в отношении должников по денежным обязательствам и обязательным платежам определены ФЗ РФ "О несостоятельности (банкротстве)" N 127-ФЗ от 26 октября 2002 г.*(184)
В том числе исполнение бюджетов организуется с соблюдением требований, установленных в Законе РФ "О государственной тайне" N 5485-1 от 21 июля 1993 г.*(185)
В целом статья определяет порядок исполнения бюджетов по расходам, предусмотренным Центральной избирательной комиссией РФ, избирательным комиссиям субъектов РФ, территориальным избирательным комиссиям и избирательным комиссиям муниципальных образований, на оперативно-розыскную деятельность федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными ее осуществлять. Расходование бюджетных ассигнований на реализацию специальных секретных программ устанавливается Президентом РФ, контроль за расходованием такого рода средств осуществляют только органы, на которые это возложено Президентом РФ. Итоги проверки расходования средств на специальные секретные программы представляются исключительно Президенту РФ, председателям палат Федерального Собрания РФ и специальным комиссиям палат.

Статья 241.1. Основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
Бюджетный кодекс дополнен статьей 241.1, в которой установлено, что при кассовом исполнении бюджетов:
- учет операций со средствами бюджетов осуществляется на единых счетах бюджетов, открытых в соответствии с Бюджетным кодексом органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях Центрального банка РФ;
- управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют финансовые органы или иные уполномоченные органы в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, муниципальными правовыми актами;
- кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных документов, представленных в орган Федерального казначейства, в порядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета;
- все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета проводятся и учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации Российской Федерации;
- органы Федерального казначейства представляют финансовым органам информацию о кассовых операциях по исполнению соответствующих бюджетов, а также информацию о кассовых операциях по исполнению иных бюджетов, входящих в консолидированный бюджет соответствующей территории.

Статья 242. Завершение текущего финансового года
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статьей 242 Бюджетного кодекса установлено, что операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря. Следовательно, иных периодов в году для завершения операций по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета истекающего календарного года, не установлено. Свое действие прекращают также 31 декабря бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года.
Завершение операций по исполнению бюджета в текущем финансовом году - году, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год, осуществляется в порядке, определенном в настоящем Кодексе, и заключается в следующем:
- до последнего рабочего дня текущего финансового года включительно орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, обязан оплатить санкционированные к оплате бюджетные обязательства в пределах остатка средств на едином счете бюджета;
- остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета и не использованные получателями бюджетных средств, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года должны быть перечислены получателями бюджетных средств на единый счет бюджета;
- межбюджетные трансферты, полученные в форме субвенций и субсидий, которые не были использованы в текущем финансовом году, подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели. В случае установления главным распорядителем средств бюджета, из которого были предоставлены межбюджетные трансферты, отсутствия потребности в них остаток указанных межбюджетных трансфертов подлежит возврату в доходы бюджета, из которого они были предоставлены. Если же неиспользованный остаток межбюджетных трансфертов, полученных в форме субвенций и субсидий, не был перечислен в доход соответствующего бюджета, данные средства также подлежат взысканию в доход бюджета, из которого они были предоставлены.

Статья 242.1. Исполнение обязательств должников, в отношении которых возбуждено дело о банкротстве, перед бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Глава 24.1. Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

(Глава введена Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ.)

Статья 242.1. Общие положения
Глава 24.1 определяет порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
В силу ст. 7 ФЗ РФ "Об исполнительном производстве" N 119-ФЗ от 21 июля 1997 г.*(186) исполнительными документами являются:
1) исполнительные листы, выдаваемые судами на основании:
принимаемых ими судебных актов;
решений Международного коммерческого арбитража и иных третейских судов;
решений иностранных судов и арбитражей;
решений межгосударственных органов по защите прав и свобод человека;
2) судебные приказы;
3) нотариально удостоверенные соглашения об уплате алиментов;
4) удостоверения комиссии по трудовым спорам, выдаваемые на основании ее решений;
5) оформленные в установленном порядке требования органов, осуществляющих контрольные функции, о взыскании денежных средств с отметкой банка или иной кредитной организации о полном или частичном неисполнении взыскания в связи с отсутствием на счетах должника денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя, если законодательством Российской Федерации не установлен иной порядок исполнения указанных исполнительных документов;
6) постановления органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;
7) постановления судебного пристава-исполнителя;
8) постановления иных органов в случаях, предусмотренных федеральным законом.
Ст. 8 определяет требования, предъявляемые к исполнительным документам. В исполнительном документе обязательно должны быть указаны:
1) наименование суда или другого органа, выдавшего исполнительный документ;
2) дело или материалы, по которым выдан исполнительный документ, и их номера;
3) дата принятия судебного акта или акта другого органа, подлежащего исполнению;
4) наименования взыскателя-организации и должника-организации, их адреса; фамилия, имя, отчество взыскателя-гражданина и должника-гражданина, их место жительства, дата и место рождения должника-гражданина и место его работы;
5) резолютивная часть судебного акта или акта другого органа;
6) дата вступления в силу судебного акта или акта другого органа;
7) дата выдачи исполнительного документа и срок предъявления его к исполнению.
Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ производится на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте РФ. Дополнительно к исполнительному документу (за исключением такого акта, как судебный приказ) должна быть приложена надлежащим образом заверенная судом копия судебного акта, на основании которого был выдан данный исполнительный документ и заявление взыскателя с указанием реквизитов своего банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию. Это заявление подписывается самим взыскателем или его представителем с приложением доверенности или иного документа, удостоверяющего полномочия представителя.
Взыскателю возвращаются документы, поступившие на исполнение, в следующих случаях:
- непредставление какого-либо документа в соответствии с требованиями п. 2 ст. 242.1 Бюджетного кодекса;
- несоответствие документов, указанных в п. 1 и 2 ст. 242.1 Бюджетного кодекса, требованиям, установленным Гражданским процессуальным кодексом РФ*(187), Арбитражным процессуальным кодексом РФ*(188) и ФЗ РФ "Об исполнительном производстве" N 119-ФЗ от 21.07.1997 г.*(189);
- нарушение установленного срока предъявления исполнительного документа к исполнению;
- представление взыскателем либо судом заявления об отзыве исполнительного документа.
Статья 14 в п. 1 ФЗ РФ "Об исполнительном производстве" N 119-ФЗ от 21.07.1997 г.*(190) определяет, что исполнительные документы могут быть предъявлены к исполнению в следующие сроки:
- исполнительные листы, выдаваемые на основании судебных актов судов общей юрисдикции, арбитражных судов (за исключением исполнительных листов, указанных в пп. 1.1 настоящего пункта), и судебные приказы - в течение трех лет;
- исполнительные листы, выдаваемые на основании судебных актов арбитражных судов, по которым арбитражным судом восстановлен пропущенный срок для предъявления исполнительного листа к исполнению, - в течение трех месяцев;
- исполнительные листы, выдаваемые судами на основании решений Международного коммерческого арбитража и иных третейских судов, - в течение шести месяцев;
- оформленные в установленном порядке требования органов, осуществляющих контрольные функции, о взыскании денежных средств с отметкой банка или иной кредитной организации о полном или частичном неисполнении взыскания - в течение шести месяцев;
- удостоверения комиссии по трудовым спорам - в течение трех месяцев;
- постановления органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, - в течение трех месяцев.
Основанием для возврата в суд исполнительных документов, поступивших на исполнение, является:
- представление судом заявления (либо судебного акта) об отзыве исполнительного документа;
- представление должником либо взыскателем, либо судом документа, отменяющего судебный акт, подлежащий исполнению;
- невозможность осуществить возврат документов, поступивших на исполнение, взыскателю.
Возвращение исполнительного документа взыскателю не является препятствием для нового предъявления указанного документа к исполнению в пределах срока, исчисляемого в соответствии с законодательством РФ.

Статья 242.2. Исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов
Статья 242.2 Бюджетного кодекса определяет, что для исполнения судебных актов по искам к РФ о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов РФ или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами РФ актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны РФ документы, перечисленные в п. 2 ст. 242.1 Бюджетного кодекса, направляются для исполнения в Министерство финансов РФ.
Главный распорядитель средств федерального бюджета обязан направить в Министерство финансов РФ информацию о результатах рассмотрения дела в суде в течение 10 дней после вынесения (принятия) судебного акта в окончательной форме.
Для исполнения судебных актов по искам к субъектам РФ о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами субъектов РФ актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет средств казны субъекта РФ, документы, указанные в п. 2 ст. 242.1 Бюджетного кодекса, направляются для исполнения в финансовый орган субъекта РФ.
Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, представлявший в суде интересы субъекта РФ обязан направить в финансовый орган субъекта РФ, информацию о результатах рассмотрения дела в суде в течение 10 дней после вынесения (принятия) судебного акта в окончательной форме.
Для исполнения судебных актов по искам к муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе в результате издания органами местного самоуправления муниципальных правовых актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет средств казны муниципального образования, документы, указанные в п. 2 ст. 242.1 Бюджетного кодекса, направляются для исполнения в финансовый орган муниципального образования.
Главный распорядитель средств бюджета муниципального образования, представлявший в суде интересы муниципального образования, обязан направить в финансовый орган муниципального образования информацию о результатах рассмотрения дела в суде в течение 10 дней после вынесения (принятия) судебного акта в окончательной форме.
Исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. Исполнение судебных актов производится в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение. Органы, исполняющие судебные акты (Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы муниципальных образований), ведут учет и осуществляют хранение исполнительных документов.

Статья 242.3. Исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений
Статья 242.3 Бюджетного кодекса определяет порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений. Так, такой исполнительный документ направляется судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем в орган Федерального казначейства по месту открытия должнику как получателю средств федерального бюджета лицевых счетов должника. В свою очередь, орган Федерального казначейства не позднее пяти рабочих дней после получения исполнительного документа направляет должнику уведомление о поступлении исполнительного документа и о дате его приема к исполнению.
Должник обязуется в течение 10 рабочих дней со дня получения уведомления представить в орган Федерального казначейства информацию об источнике образования задолженности и о кодах бюджетной классификации РФ, по которым должны быть произведены расходы федерального бюджета по исполнению исполнительного документа применительно к бюджетной классификации РФ текущего финансового года. Одновременно должник представляет в орган Федерального казначейства платежное поручение на перечисление средств в размере полного либо частичного исполнения исполнительного документа.
В случае отсутствия или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов для полного исполнения исполнительного документа исполнение производится должником за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в пределах общего остатка средств, учтенных на его лицевом счете.
Если должником нарушаются требования, указанные выше, то орган Федерального казначейства приостанавливает до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных подразделений, открытые в данном органе Федерального казначейства.
Если должником не исполняются обязательства по перечислению денежных средств в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа в орган Федерального казначейства и при нарушении должником срока выплат по исполнительному документу, орган Федерального казначейства вправе приостановить до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных подразделений, открытые в данном органе Федерального казначейства с уведомлением должника.
Операции по лицевым счетам должника не приостанавливаются лишь при наличии следующего обстоятельства - предъявление должником в орган Федерального казначейства документа об отсрочке или рассрочке исполнения судебных актов.
Взыскатель вправе предъявить в орган Федерального казначейства заявление об отзыве исполнительного документа. В таком случае орган Федерального казначейства обязан возвратить взыскателю полностью или частично неисполненный исполнительный документ с указанием причины его неисполнения. В случае частичного исполнения должником исполнительного документа указанный документ возвращается взыскателю с отметкой о размере перечисленной суммы.
При полном исполнении исполнительного документа орган Федерального казначейства направляет исполнительный документ с отметкой о размере перечисленной суммы в суд, выдавший этот документ.

Статья 242.4. Исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета субъекта Российской Федерации по денежным обязательствам бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации

Статья 242.5. Исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства местного бюджета по денежным обязательствам муниципальных бюджетных учреждений
Порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета субъекта РФ по денежным обязательствам бюджетных учреждений субъекта РФ (ст. 242.4 Бюджетного Кодекса) и исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства местного бюджета по денежным обязательствам муниципальных бюджетных учреждений (ст. 242.5 Бюджетного кодекса) аналогичен тому, который установлен в ст. 242.3 Бюджетного кодекса с одной лишь разницей, что в них идет речь об обязательствах бюджета субъекта РФ и местного бюджета соответственно.

Глава 25. Исполнение федерального бюджета

(Глава утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Раздел VIII.1. Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности

(Раздел введен Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ
(в ред. Федерального закона от 2 ноября 2007 г. N 247-ФЗ).)

Глава 25.1. Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности

Статья 264.1. Основы бюджетного учета и бюджетной отчетности
Статья 264.1 посвящена основам бюджетного учета и бюджетной отчетности в Российской Федерации.
Система бюджетного учета в Российской Федерации за последнее время претерпела значительные изменения, произошла реформа как бюджетной системы Российской Федерации в целом, так и системы бюджетного учета, в частности. Если ранее под бюджетным учетом как категорией понимался только бухгалтерский учет, который ведется в бюджетных учреждениях, то в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации бюджетный учет - это более широкое понятие, которое включает в себя:
- бюджетный учет исполнения бюджета;
- бюджетный учет получателей бюджетных средств.
Начало реформирования системы бюджетного учета было положено в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 июня 2002 г. "О бюджетной политике в 2003 году". Данное Послание предусматривало ускорение разработки нового Плана счетов бюджетного учета, который бы объединил план счетов по исполнению бюджетов, план счетов бюджетных учреждений и бюджетную классификацию. Этот План счетов должен стать обязательным для бюджетов всех уровней, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов. Данные принципиальные положения явились основой новой системы бюджетного учета, которая установлена в настоящее время Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Такая система бюджетного учета должна стать информационной базой для органов государственной власти в целях составления качественно новой бюджетной отчетности, в соответствии с которой должны приниматься решения в бюджетной сфере и вырабатываться наиболее эффективные способы осуществления функций государства.
Согласно определению, содержащемуся в статье 264.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства. Таким образом, бюджетный учет, как и любой другой учет, - это определенная система сбора информации и является одной из разновидностей понятия учета как общей категории. Бюджетный учет имеет сходство с бухгалтерским учетом, однако бюджетный учет также имеет и свои особенности. Бюджетный учет осуществляется в ходе финансовой деятельности государства; целью его является контроль за расходованием бюджетных средств в соответствии с утвержденными лимитами бюджетных обязательств.
Бюджетный учет является частью общей системы контроля за аккумулированием и расходованием средств соответствующего бюджета, а также за состоянием активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и операциях их изменяющих. Бюджетный учет представляет собой целую разветвленную систему данных об активах и обязательствах, которая представляется получателями бюджетных средств распорядителям и главным распорядителям, которые объединяют эту информацию и составляют единую бюджетную отчетность.
Бюджетный учет отличается от бухгалтерского учета в коммерческих организациях тем, что в коммерческих организациях бухгалтерский учет направлен на оценку эффективности работы организации и, прежде всего, со стороны внутренних пользователей бухгалтерского учета. В свою очередь, бюджетный учет направлен на контроль, осуществляемый соответствующими государственными органами, за целевым и эффективным расходованием получателями бюджетных средств в соответствии с утвержденными сметами. То, что в основе расходования получателями бюджетных средств лежит смета расходов, является также особенностью бюджетного учета.
Бюджетный учет осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" с учетом особенностей, предусмотренных бюджетным законодательством, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о бухгалтерском учете. Единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10 февраля 2006 г. N 25н "Об утверждении инструкции по бюджетному учету" утверждена инструкция по бюджетному учету, которая устанавливает единый порядок ведения бухгалтерского учета в органах государственной власти, органах управления государственных внебюджетных фондов, органах управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органах местного самоуправления, бюджетных учреждениях.
Бюджетный учет, как и бухгалтерский учет, осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим в себя бюджетную классификацию Российской Федерации. План счетов бюджетного учета и инструкция по его применению утверждаются Министерством финансов Российской Федерации. План счетов бюджетного учета и порядок применения плана счетов бюджетного учета утверждены Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10 февраля 2006 г. N 25н "Об утверждении инструкции по бюджетному учету".
В соответствии с данной инструкцией бюджетный учет реализуется через:
- план счетов бюджетного учета;
- порядок отражения операций по исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на счетах бюджетного учета;
- порядок отражения органами, осуществляющими кассовое обслуживание исполнения бюджетов, операций по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов на счетах бюджетного учета;
- корреспонденцию счетов бюджетного учета;
- иные вопросы организации бюджетного учета.
Помимо понятия "бюджетный учет" Бюджетный кодекс Российской Федерации использует понятие "бюджетная отчетность". Однако Бюджетный кодекс Российской Федерации не дает определения этому понятию.
Вместе с тем, опираясь на общий смысл норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" можно констатировать, что бюджетная отчетность - это единая система данных о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.
Бюджетная отчетность включает в себя ряд документов, которые отражают информацию о различных финансовых и нефинансовых активах, обязательствах, а также операциях.
К таким документам относятся:
1) отчет об исполнении бюджета;
2) баланс исполнения бюджета;
3) отчет о финансовых результатах деятельности;
4) отчет о движении денежных средств;
5) пояснительную записку.
Отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Баланс исполнения бюджета содержит данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на первый и последний день отчетного периода по счетам плана счетов бюджетного учета. В баланс исполнения бюджета включаются данные об Основных средствах, нематериальных активах, материальных запасах, вложениях в нефинансовые активы, нефинансовых активах, финансовых активах, обязательствах, финансовых результатах.
Отчет о финансовых результатах деятельности содержит данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде и составляется по кодам классификации операций сектора государственного управления. Основными показателями, которые включаются в отчет о финансовых результатах, являются сведения о доходах, расходах, поступлениях финансовых активов, выбытии нефинансовых активов, поступлении финансовых активов, выбытии финансовых активов, увеличении обязательств, уменьшении обязательств.
Отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам бюджетов по кодам классификации операций сектора государственного управления, то есть сведения об операциях по поступлению и выбытию денежных средств.
Пояснительная записка содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году. В пояснительной записке раскрываются сведения о методах оценки активов и обязательств, об основных направлениях деятельности (функциях) учреждения, о мерах по повышению эффективности расходования бюджетных средств, о причинах недофинансирования (образования неиспользованных остатков) в ходе исполнения бюджета, о результатах мероприятий внутреннего контроля, о проведении инвентаризации, о результатах контрольных мероприятий и другие сведения.
Таким образом, в бюджетной отчетности содержится довольно подробная и разносторонняя информация об активах, обязательствах и операциях, их изменяющих.
Бюджетные организации представляют месячную, квартальную и годовую бюджетную отчетность вышестоящему органу в установленные им сроки.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации содержится незакрытый перечень документов и информации, которые могут входить в бюджетную отчетность.
Главными распорядителями бюджетных средств (получателями бюджетных средств) могут применяться ведомственные (внутренние) акты, обеспечивающие детализацию финансовой информации с соблюдением единой методологии и стандартов бюджетного учета и бюджетной отчетности. Таким образом, главные распорядители и получатели бюджетных средств вправе устанавливать своими внутренними актами более детализированную структуру бюджетной отчетности на основе общих принципов формирования бюджетной отчетности, которые утверждены Министерством финансов Российской Федерации.

Статья 264.2. Составление бюджетной отчетности
Статья 264.2 предусматривает порядок составления бюджетной отчетности.
Обязанность по составлению бюджетной отчетности лежит на каждом субъекте бюджетных правоотношений, которые получают бюджетные средства либо используют государственную (муниципальную) собственность. После составления бюджетной отчетности в отношении полученных средств субъекты бюджетных правоотношений, а именно получатели бюджетных средств, представляют бюджетную отчетность вышестоящим распорядителям бюджетных средств. Распорядители бюджетных средств, в свою очередь, передают объединенную бюджетную отчетность подведомственных получателей и свою бюджетную отчетность на вышестоящий уровень, то есть главным распорядителям, главным администраторам доходов бюджета и источников финансирования дефицита. На основании полученной информации от получателей и распорядителей бюджетных средств главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета составляют сводную бюджетную отчетность, руководствуясь представленной им бюджетной отчетностью подведомственными получателями (распорядителями) бюджетных средств, администраторами доходов бюджета, администраторами источников финансирования дефицита бюджета.
Бюджетная отчетность подписывается руководителем и главным бухгалтером главного распорядителя, распорядителя, получателя средств бюджетов; органа, организующего исполнение бюджетов, органа, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджетов.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует четкое определение понятия сводной бюджетной отчетности, однако по смыслу действующего бюджетного законодательства сводная бюджетная отчетность представляет собой совокупность данных о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств субъектов бюджетных правоотношений, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.
Главные администраторы средств федерального бюджета представляют сводную бюджетную отчетность в Федеральное казначейство.
Главные администраторы средств бюджета субъекта Российской Федерации представляют сводную бюджетную отчетность в финансовые органы субъектов Российской Федерации.
Главные администраторы средств местного бюджета представляют сводную бюджетную отчетность в финансовые органы муниципальных образований.
Сроки предоставления сводной бюджетной отчетности устанавливаются соответствующими финансовыми органами государственной власти или местного самоуправления.
Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований составляется соответственно Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, финансовыми органами муниципальных образований на основании сводной бюджетной отчетности соответствующих главных администраторов бюджетных средств.
Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является годовой, однако отчет об исполнении бюджета является ежеквартальным. Таким образом, такие документы, как баланс исполнения бюджета, отчет о финансовых результатах деятельности, отчет о движении денежных средств, пояснительная записка, составляются один раз в год, а отчет об исполнении бюджета составляется ежеквартально.
Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21 января 2005 г. N 5н "Об утверждении инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности" утвержден порядок составления бюджетной отчетности.
На основании данной Инструкции органы государственной власти, органы управления государственных внебюджетных фондов, органы управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органы местного самоуправления и созданные ими бюджетные учреждения - главные распорядители, распорядители, получатели средств бюджетов; органы, организующие исполнение бюджетов, органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов, составляют годовую, квартальную и месячную бюджетную отчетность.
Бюджетная отчетность составляется главными распорядителями, распорядителями, получателями средств бюджетов; органами, организующими исполнение бюджетов, органами, осуществляющими кассовое обслуживание исполнения бюджетов, на следующие даты: квартальная - по состоянию на 1 апреля, 1 июля и 1 октября текущего года, годовая - на 1 января года, следующего за отчетным, месячная - на первое число месяца, следующего за отчетным.
Кроме того, Министерство финансов Российской Федерации регулярно направляет письма о представлении бюджетной отчетности за определенный период времени в Федеральное казначейство. Например, Письмо от 14 февраля 2007 г. N 02-14-13/336 "О представлении квартальной и месячной бюджетной отчетности в 2007 году в Федеральное казначейство", в котором содержатся формы квартальной и месячной бюджетной отчетности.
Приказом Федерального казначейства от 21 декабря 2006 г. N 14н "О сроках представления сводной квартальной и годовой бюджетной отчетности главных распорядителей средств федерального бюджета и иных получателей средств федерального бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета на 2007 год" утверждены сроки предоставления бюджетной отчетности главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств.
Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, составленная Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Российской Федерации, финансовыми органами муниципальных образований, представляется соответствующими финансовыми органами в вышестоящие органы исполнительной власти, а именно в Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации, местную администрацию.
Ежеквартальные отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, представляемые в Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъектов Российской Федерации, местную администрацию, представляемые в составе бюджетной отчетности, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Отчеты об исполнении соответствующего бюджета утверждаются в форме нормативных правых актов органов исполнительной власти. Отчет об исполнении соответствующего бюджета утверждается за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года.
Утвержденный отчет об исполнении бюджета направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля. Ежеквартальные отчеты об исполнении бюджета направляются в законодательные (представительные) органы, а также органы государственного (муниципального) финансового контроля в порядке информации. Счетная палата Российской Федерации, в том числе на основании полученных ежеквартальных отчетов об исполнении бюджета, ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию Российской Федерации оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год показателями за истекший период, квартал.
Отчеты об исполнении бюджета за год также представляются высшим органом исполнительной власти в законодательные (представительные) органы государственной власти. Однако в отличие от ежеквартальных отчетов годовые отчеты об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации утверждаются законодательными (представительными) органами государственной власти.
Годовые отчеты об исполнении бюджетов утверждаются соответственно в форме федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований. Бюджетный кодекс Российской Федерации не предусматривает особой процедуры рассмотрения и утверждения проектов федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований об отчетах об исполнении бюджетов, следовательно, вышеуказанные проекты законов и правовых актов рассматриваются в общем порядке, предусмотренном для других законов и правовых актов.

Статья 264.3. Формирование отчетности об исполнении консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов
Статья 264.3 устанавливает порядок формирования отчетности об исполнении консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Консолидированный бюджет - это свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Бюджетная отчетность составляется сначала об исполнении бюджетов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, а потом объединяется в бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета.
Бюджетная отчетность составляется на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации и передается на вышестоящий уровень с целью составления единой государственной бюджетной отчетности.
Полномочия по составлению и передаче на вышестоящий уровень бюджетной системы Российской Федерации бюджетной отчетности относятся к ведению соответствующих финансовых органов.
Финансовые органы городских и сельских поселений представляют бюджетную отчетность в финансовый орган муниципального района.
Финансовый орган муниципального района представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета муниципального района в финансовый орган субъекта Российской Федерации.
Финансовый орган городского округа либо внутригородской территории города федерального значения также представляет бюджетную отчетность в финансовый орган субъекта Российской Федерации.
Финансовый орган субъекта Российской Федерации представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в Федеральное казначейство.
Таким образом, бюджетная отчетность об исполнении консолидированного бюджета составляется Федеральным казначейством, которое объединяет данные бюджетной отчетности, полученные с нижестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Поскольку внебюджетные фонды могут быть созданы только на федеральном и региональном уровне, то бюджетная отчетность внебюджетных фондов представляется с регионального уровня на федеральный, где составляется единая государственная бюджетная отчетность об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов.
При этом первоначально бюджетную отчетность представляют органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами в финансовый орган субъекта Российской Федерации, который, в свою очередь, представляет бюджетную отчетность об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в Федеральное казначейство. Федеральное казначейство на основании полученной информации составляет единую государственную отчетность об исполнении бюджетов внебюджетных фондов.
Органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации представляют бюджетную отчетность об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации непосредственно в Федеральное казначейство.
После объединения бюджетной отчетности, полученной от финансовых органов субъектов Российской Федерации, в единую государственную бюджетную отчетность Федеральное казначейство представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов в Министерство финансов Российской Федерации.

Статья 264.4. Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета
Статья 264.4 определяет порядок проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета.
Система бюджетного контроля функционирует, опираясь на двухуровневую структуру органов финансового контроля, включающей органы финансового контроля законодательной (представительной) власти и органы финансового контроля исполнительной власти.
Контроль, осуществляемый органами финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами власти, представляет собой внешний государственный финансовый контроль.
Внешний контроль должен играть важнейшую роль в общей системе финансового контроля, поскольку представительные органы, осуществляющие внешний контроль, независимы и обособлены от проверяемых ими органов исполнительной власти.
Внешний контроль осуществляется, в том числе, за исполнением бюджетов до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе.
Внешнему контролю подлежит годовой отчет об исполнении бюджета; внешний контроль осуществляется путем проведения внешней проверки главных администраторов бюджетных средств.
По итогам проведения внешней проверки органами финансового контроля должно быть подготовлено заключение на годовой отчет об исполнении бюджета.
На федеральном уровне бюджетной системы Российской Федерации внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется высшим контрольным органом - Счетной палатой Российской Федерации. Порядок проведения внешней проверки годового отчета установлен ст. 264.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
На уровне субъектов Российской Федерации внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации осуществляется органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, образованным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядок проведения внешней проверки устанавливается законом субъекта Российской Федерации с соблюдением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, например, в городе Москве образована Контрольно-счетная палата города Москвы, которая согласно Закону города Москвы от 1 ноября 1995 г. N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы" (ст. 2) осуществляет проведение внешней проверки отчета об исполнении бюджета города Москвы.
На местном уровне орган финансового контроля, осуществляющий внешнюю проверку годового отчета об исполнении местного бюджета, может быть образован несколькими путями:
- во-первых, орган финансового контроля может быть сформирован на муниципальных выборах гражданами; при этом необходимо отметить, что возможность формирования органа финансового контроля путем проведения выборов предусмотрена только для местного уровня власти и это обусловлено тем, что на местном уровне в силу того что муниципальные образования являются небольшими по своему территориальному признаку граждане имеют реальную возможность для создания органов финансового контроля;
- во-вторых, как и на федеральном уровне, и на региональном уровне бюджетной системы Российской Федерации, орган муниципального финансового контроля может быть сформирован представительным органом муниципального образования; при этом порядок формирования такого органа финансового контроля устанавливается муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации. Такая практика является наиболее распространенной. Примером является Решение Улан-Удэнского городского Совета Депутатов от 20 октября 2005 г. N 264-32 "Об утверждении Положения "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городском округе "Город Улан-Удэ", в котором устанавливаются полномочия Контрольно-счетной палаты;
- в-третьих, внешняя проверка может осуществляться контрольным органом вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации; такая возможность предусмотрена в Бюджетном кодексе Российской Федерации только для поселений и, как правило, обусловлена отсутствием соответствующей материальной базы для создания собственных органов финансового контроля. Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения проводится в таком случае по обращению представительного органа поселения контрольным органом муниципального района или органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, созданным соответственно представительным органом муниципального района или законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации.
В статье 264.4 Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрены сроки проведения внешней проверки для регионального и местного уровня бюджетной системы Российской Федерации.
В частности, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации в орган финансового контроля для подготовки заключения на него не позднее 15 апреля текущего года.
Финансовому контрольному органу для подготовки заключения на годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации предоставляется 1,5 месяца. Однако финансовый контрольный орган может представить заключение и досрочно.
Местная администрация представляет отчет об исполнении местного бюджета в орган финансового контроля для подготовки заключения на него не позднее 1 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении местного бюджета проводится в срок, не превышающий один месяц.
Таким образом, для органов местного самоуправления установлены более жесткие сроки по представлению отчета и подготовке заключения.
Орган государственного (муниципального) финансового контроля проводит мероприятия по проверке годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и на этом основании готовит заключение на отчет об исполнении бюджета.
Заключение на годовой отчет об исполнении бюджета представляется органом государственного (муниципального) финансового контроля в законодательный (представительный) орган. Для того, чтобы на его основе законодательный (представительный) орган мог принять решение об утверждении либо отклонении отчета об исполнении бюджета.
Одновременно заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета направляется в Правительство Российской Федерации; заключение на годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации направляется в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; заключение на годовой отчет об исполнении местного бюджета направляется в местную администрацию.
Заключение на годовой отчет об исполнении бюджета направляется в органы исполнительной власти с целью информирования их о результатах проведенных независимых проверок и о выявленных нарушениях. Таким образом органы исполнительной власти получают возможность устранить выявленные нарушения.

Статья 264.5. Представление, рассмотрение и утверждение годового отчета об исполнении бюджета законодательным (представительным) органом
Статья 264.5 регулирует вопросы представления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении бюджета законодательным (представительным) органом.
В данной статье предусмотрено, что порядок представления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении бюджета устанавливается соответствующим законодательным (представительным) органом в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
При этом Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает только общие требования для представления и рассмотрения годового отчета об исполнении бюджетов для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Годовой отчет об исполнении бюджета вносится в законодательный (представительный) орган соответственно в форме закона или правового акта местного самоуправления.
Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает, что одновременно с отчетом об исполнении бюджета вносится и ряд других документов, которые позволят законодателям получать более подробную информацию об исполнении бюджета. К таким документам относятся:
- иная бюджетная отчетность об исполнении соответствующего бюджета, к которой относятся баланс исполнения бюджета, отчет о финансовых результатах деятельности, отчет о движении денежных средств, пояснительная записка;
- бюджетная отчетность об исполнении соответствующего консолидированного бюджета;
- иные документы, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.
По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган вправе принять одно из двух решений:
- решение об утверждении закона (решения) об исполнении бюджета;
- решение об отклонении закона (решения) об исполнении бюджета.
Решение об отклонении закона (решения) об исполнении бюджета может быть принято в случае выявления отклонений показателей отчета об исполнении бюджета от утвержденных показателей закона о бюджете на соответствующий год, фактов недостоверного или неполного отражения показателей исполнения бюджета.
В случае отклонения законодательным (представительным) органом закона (решения) об исполнении бюджета он возвращается в органы исполнительной власти или местную администрацию для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий один месяц.
Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены сроки представления годового отчета об исполнении бюджета:
- не позднее 1 июня текущего года в законодательный (представительный) орган государственной власти;
- не позднее 1 мая текущего года в представительный орган муниципального образования. Для органов местного самоуправления предусмотрены более ранние сроки, что обусловлено тем, что бюджетная отчетность органов местного самоуправления должна передаваться на вышестоящий уровень бюджетной системы Российской Федерации для составления бюджетной отчетности консолидированного бюджета Российской Федерации.

Статья 264.6. Закон (решение) об исполнении бюджета
Статья 264.6 закрепляет правовую форму отчета об исполнении бюджета и перечень документов, которые прилагаются к отчету об исполнении бюджета.
Отчеты об исполнении федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации утверждаются в форме законов.
Отчеты об исполнении местных бюджетов утверждаются в форме решений.
Впервые Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает перечень показателей, который должен содержаться в законе (решении) об исполнении бюджета. Ранее такой перечень был установлен только для закона (решения) о бюджете.
В законе (решении) об исполнении бюджета должны содержаться следующие показатели:
- общий объем доходов;
- общий объем расходов;
- общий объем дефицита (профицита) бюджета.
Закон (решение) об исполнении бюджета представляется в законодательный (представительный) орган с приложениями, в которых более детально раскрываются вышеуказанные бюджетные показатели.
Так, отдельными приложениями к закону (решению) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год утверждаются следующие показатели:
- доходов бюджета по кодам классификации доходов бюджетов;
- доходов бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета;
- расходов бюджета по ведомственной структуре расходов соответствующего бюджета;
- расходов бюджета по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов;
- источников финансирования дефицита бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов;
- источников финансирования дефицита бюджета по кодам групп, подгрупп, статей, видов источников финансирования дефицитов бюджетов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.
Законодательным актом соответствующего уровня (Бюджетным кодексом Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации, правовым актом представительного органа муниципального образования) могут быть предусмотрены другие показатели, которые должны содержаться в законе (решении) об исполнении бюджета.

Глава 25.2. Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности Российской Федерации

Статья 264.7. Составление и представление бюджетной отчетности Российской Федерации
Статья 264.7 посвящена составлению и представлению бюджетной отчетности Российской Федерации.
Полномочия по составлению бюджетной отчетности Российской Федерации отнесены к ведению специального финансового органа - Федерального казначейства, - которое составляет бюджетную отчетность Российской Федерации и представляет ее в Министерство финансов Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации, в свою очередь, представляет бюджетную отчетность Российской Федерации в Правительство Российской Федерации, поскольку именно Правительство Российской Федерации обладает правом утверждения ежеквартальной бюджетной отчетности и правом внесения годового отчета об исполнении федерального бюджета на рассмотрение в Государственную Думу Совета Федерации Российской Федерации.
Отчет об исполнении федерального бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается Правительством Российской Федерации в форме нормативного правового акта. Утвержденные ежеквартальные отчеты об исполнении федерального бюджета направляются в Государственную Думу, Совет Федерации для информации и Счетную палату Российской Федерации для подготовки отчетов.
Правовой формой годового отчета об исполнении федерального бюджета, также как и самого бюджета, является федеральный закон, который рассматривается Государственной Думой. В ходе рассмотрения годового отчета депутаты Государственной Думы рассматривают представленные показатели, сравнивают их с показателями утвержденного федерального бюджета, задают вопросы представителями органов исполнительных власти, запрашивают разъяснения, касающиеся показателей федерального бюджета.

Статья 264.8. Федеральный закон об исполнении федерального бюджета
Статья 264.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации посвящена содержанию федерального закона об исполнении федерального бюджета и документам, которые должны быть представлены одновременно с проектом федерального закона об исполнении федерального бюджета.
В федеральном законе об исполнении федерального бюджета утверждается отчет об исполнении федерального бюджета, за отчетный финансовый год указываются:
- общий объем доходов федерального бюджета;
- общий объем расходов федерального бюджета;
- общий объем дефицита (профицита) федерального бюджета.
Отдельными приложениями к федеральному закону об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год утверждаются следующие показатели:
- доходов федерального бюджета по кодам классификации доходов бюджетов;
- доходов федерального бюджета по кодам видов доходов, подвидов доходов, классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджета;
- расходов федерального бюджета по ведомственной структуре
расходов федерального бюджета;
- расходов федерального бюджета по разделам, подразделам классификации расходов бюджетов;
- источников финансирования дефицита федерального бюджета по кодам классификации источников финансирования дефицитов бюджетов;
- источников финансирования дефицита федерального бюджета по кодам групп, подгрупп, статей, видов источников финансирования дефицитов бюджетов классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов.
Фактически данная статья дублирует положения ст. 264.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации уже установлен аналогичный перечень показателей, которые должны содержаться в законах об исполнении бюджетов, а также документов, прилагаемых к данному закону.

Статья 264.9. Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета
Статья 264.9 устанавливает основы проведения внешней проверки годового отчета об исполнении федерального бюджета, которая осуществляется Счетной палатой Российской Федерации.
Годовой отчет об исполнении федерального бюджета до его рассмотрения в Государственной Думе подлежит внешней проверке Счетной палатой Российской Федерации. Счетная палата Российской Федерации в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению. По итогам внешней проверки Счетная палата Российской Федерации представляет Государственной Думе заключение, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год показателями за истекший период.
С целью беспрепятственного осуществления Счетной палатой своей деятельности в Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрены обязательства некоторых субъектов бюджетного процесса направлять в Счетную палату Российской Федерации бюджетную отчетность, а также предусмотрены сроки представления такой отчетности в качестве гарантий своевременного составления Счетной палатой Российской Федерации заключения.
Так, главные администраторы средств федерального бюджета обязаны представлять годовую бюджетную отчетность в Счетную палату Российской Федерации для внешней проверки в срок не позднее 1 апреля текущего финансового года.
Правительство Российской Федерации направляет не позднее 15 июня текущего финансового года в Счетную палату Российской Федерации годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную Думу, одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета.
Помимо общего заключения на годовой отчет об исполнении федерального бюджета Счетная палата Российской Федерации готовит заключения по каждому главному администратору средств федерального бюджета. Такие заключения должны быть подготовлены в срок до 1 июня текущего финансового года и являются основой для подготовки заключения на годовой отчет об исполнении федерального бюджета.
Счетная палата Российской Федерации готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета не позднее 15 сентября текущего финансового года и представляет его в Государственную Думу, а также направляет его в Правительство Российской Федерации. Данный срок увязан со сроками внесения и рассмотрения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Статья 264.10. Представление годового отчета об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу
Статья 264.10 предусматривает, что годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством Российской Федерации в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Эта норма является новеллой бюджетного законодательства. Данное положение предусмотрено для того, чтобы законодатели при утверждении федерального бюджета на очередной финансовый год обладали информацией об исполнении бюджета в предыдущем году и могли на этом основании внести соответствующие корректировки в бюджет следующего года.
Помимо этого данная статья устанавливает перечень дополнительных документов, которые предоставляются одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета Правительством Российской Федерации в Государственную Думу. Это документы бюджетной отчетности, а именно:
1) баланс исполнения федерального бюджета;
2) отчет о финансовых результатах деятельности;
3) отчет о движении денежных средств;
4) пояснительная записка;
5) отчеты об использовании ассигнований резервных фондов, о предоставлении и погашении бюджетных кредитов, о состоянии государственного внешнего и внутреннего долга Российской Федерации на начало и конец отчетного финансового года, об исполнении приложений к федеральному закону о федеральном бюджете за отчетный финансовый год;
6) отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год;
7) иная отчетность, предусмотренная бюджетным законодательством Российской Федерации.
Перечень документов, представляемых одновременно с проектом федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год, не является закрытым, и бюджетным законодательством Российской Федерации могут быть предусмотрены и другие документы. Однако вышеуказанный перечень не может быть дополнен подзаконными нормативными правовыми актами, так как в соответствии со ст. 2 и 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации они не включены в структуру бюджетного законодательства Российской Федерации. Следовательно, данный перечень может быть расширен только Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами.

Статья 264.11. Рассмотрение и утверждение годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думой
Статья 264.11 содержит процессуальные нормы и устанавливает особенности процедуры рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думой.
Поскольку Бюджетный кодекс Российской Федерации не предусматривает иного, проект федерального закона об исполнении федерального бюджета рассматривается в трех чтениях.
Обсуждение проекта федерального закона начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета.
Процедура рассмотрения и утверждения проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета Государственной Думой отличается от рассмотрения проектов других федеральных законов тем, что помимо доклада субъекта права законодательной инициативы Государственная Дума заслушивает также:
- доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета;
- доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации о заключении Счетной палаты Российской Федерации на годовой отчет об исполнении федерального бюджета.
Также по предложению Председателя Государственной Думы либо по собственной инициативе Генеральный прокурор Российской Федерации, Председатель Конституционного суда Российской Федерации, Председатель Высшего арбитражного суда Российской Федерации, Председатель Верховного суда Российской Федерации могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации.
По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума вправе принять одно из двух решений:
- либо принимает федеральный закон об исполнении федерального бюджета;
- либо отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета.
Бюджетный кодекс Российской Федерации не регулирует отношения, возникающие в случае отклонения федерального закона об исполнении федерального бюджета.

Раздел IX. Государственный и муниципальный финансовый контроль

Глава 26. Основы государственного и муниципального финансового контроля

Комментируемая глава 26 "Основы государственного и муниципального финансового контроля" в разделе IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль" Бюджетного кодекса Российской Федерации состоит из 7 статей, но ни в одной из них законодатель не дает определения финансового контроля. На сегодняшний день в юридической науке существуют несколько определений финансового контроля.
Ряд авторов рассматривают финансовый контроль как составную часть государственного контроля, элемент всей системы экономического управления и планирования*(191).
Профессор Н.И. Химичева считает, что основное содержание финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, заключается в:
- проверке выполнения гражданами и организациями финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления;
- проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в их хозяйственном ведении или оперативном управлении, денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);
- проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями и учреждениями;
- выявлении внутренних резервов возможностей повышения рентабельности хозяйства, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств;
- устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины.
В словаре С.И. Ожегова выделяются три значения финансового контроля: 1) проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора; 2) система органов контроля; 3) лица, осуществляющие контроль, то есть контролеры*(192).
В обобщенном виде теоретическое определение финансового контроля можно представить следующим образом: под финансовым контролем понимается регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планировании, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования*(193).
Финансовый контроль обычно рассматривают в двух аспектах: 1) строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов; 2) неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.
Финансовый контроль охватывает комплекс тех хозяйственных отношений, от которых зависят размеры фондов денежных средств и эффективность их использования. Финансовый контроль можно определить как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов*(194).
В соответствии с пп. "ж" ст. 71 Конституции РФ в ведении федеральных органов государственной власти находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики. В ведении Российской Федерации также находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (пп. "з" ст. 71 Конституции РФ)*(195). Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии (ст. 106 Конституции РФ)*(196). Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (п. 3 ст. 104 Конституции РФ)*(197). Федеральный бюджет разрабатывает и представляет Государственной Думе, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета Правительство РФ (пп. "а" п. 1 ст. 114 Конституции РФ)*(198). Важное значение для развития государственного финансового контроля в России имел Указ Президента РФ N 1095 от 25.07.1996 г. "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ"*(199), в котором установлено, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных внебюджетных фондов, организаций денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Одновременно в Указе были представлены субъекты государственного финансового контроля: Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (в лице Федерального Казначейства, Федеральной службы страхового надзора, Контрольно-ревизионного управления), Федеральная налоговая служба Российской Федерации, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Среди правоохранительных органов, осуществляющих финансовый контроль, можно назвать Прокуратуру Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации.
Муниципальный финансовый контроль, в свою очередь, осуществляется органами местного самоуправления, которые в силу ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти. В своей деятельности органы местного самоуправления руководствуются ФЗ РФ N 126-ФЗ от 25.09.1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"*(200) и новым ФЗ РФ N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(201).
Таким образом, основная цель государственного контроля состоит в том, чтобы максимизировать поступление ресурсов в государственную казну и минимизировать государственные издержки управления.
В условиях перехода на рыночные отношения финансовый контроль в большей степени направлен на обеспечение развития производства, как общественного, так и частного. Финансово-контрольная деятельность направлена на выявление нарушений финансовой дисциплины, под которой понимается установленный законодательством о финансах порядок аккумулирования, перераспределения и использования фондов денежных средств Российской Федерации, субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления.
В отличие от прежней редакции в БК РФ внесены обоснованные изменения, связанные с тем, что глава 26 помещена после глав, содержащих нормы, регламентирующие все стадии бюджетного процесса. Данные изменения обусловлены тем, что бюджетный контроль пронизывает собою все стадии бюджетного процесса и осуществляется на каждой из названных стадий.
Вместе с тем, при рассмотрении главы 26 возникают следующие сомнения. Глава называется "Основы государственного и муниципального финансового (курсив - мой) контроля", хотя в ней содержатся нормы, регламентирующие деятельность уполномоченных субъектов по осуществлению бюджетного контроля. В теории финансового права давно обосновано, что понятие финансового контроля шире, чем бюджетного, поскольку финансовый контроль осуществляется на всех стадиях, этапах финансовой деятельности. Бюджетный контроль - разновидность финансового контроля, проводимого в бюджетной сфере. Логичнее в БК РФ говорить именно о бюджетном контроле, а не о финансовом контроле в целом. Для сравнения, глава 14 Налогового кодекса РФ носит название "Налоговый контроль" и содержит нормы, регламентирующие понятие, формы, методы осуществления налогового контроля, полномочия налоговых и иных органов по осуществлению налогового контроля, а также полномочия их должностных лиц. Такой подход представляется вполне обоснованным и позволяет четко сформулировать права и обязанности как налоговых органов, так и налогоплательщиков, иных лиц в налоговой сфере. В этой связи высказывается аргументированная позиция о переименовании главы 26 БК РФ - "Бюджетный контроль". Это позволит четко определить, что такое бюджетный контроль, дав его понятие в соответствующей норме данной главы, определить формы и методы, в которых он проводится.
В главе по сути отсутствуют нормы, регламентирующие деятельность Счетной палаты по проведению бюджетного контроля. Возможно, законодатель решил не дублировать нормы, содержащиеся в Федеральном законе "О Счетной палате Российской Федерации", но в то же время, в ст. 267 и 268 содержатся нормы, дублирующие полномочия Федерального казначейства и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, содержащиеся в соответствующих постановлениях Правительства РФ.
Представляется, что содержание и структура главы должны быть изменены. Целесообразнее было бы выделить раздел, а не главу о бюджетном контроле, в котором дать, как говорилось ранее, понятие бюджетного контроля, его форм и методов осуществления, закрепить цели и задачи его проведения на каждой из стадий бюджетного процесса, а также определить систему органов бюджетного контроля, указав на формы взаимодействия различных органов на всех стадиях бюджетного процесса. Представляется, что во главе этой системы должна находиться Счетная палата, являющаяся, как и в других странах, независимой от исполнительной власти, что дает возможность проводить внешний по отношению к системе исполнительной власти, независимый бюджетный контроль.
Учитывая особую роль контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, представляется необходимым именно в БК РФ закрепить основы их формирования, цели, задачи, формы и методы их деятельности, а также формы взаимодействия между собой и со Счетной палатой.
В настоящее время в теории финансового права говорится о таких формах финансового контроля, как проверка, ревизия и др. "Статус" налоговой проверки закреплен в Налоговом кодексе, где содержится ее определение, названы виды, четко регламентируется порядок ее назначения, проведения, указаны права и обязанности налоговых органов и налогоплательщиков в процессе осуществления налогового контроля, определен порядок оформления результатов налоговой проверки и процедуры привлечения к ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах. В то же время, для целей финансового контроля не меньшее значение имеет ревизия, понятие которой и некоторые процессуальные вопросы ее назначения и проведения содержатся лишь в подзаконном акте - Приказе Министерства финансов РФ. Представляется, что в отсутствие единого закона о государственном финансовом контроле именно в Бюджетный кодекс можно было бы включить нормы, регламентирующие характер ревизии как формы финансового и бюджетного контроля, а также порядок ее назначения, проведения, указать уполномоченные субъекты - Счетную палату и Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, их права и обязанности, а также права и обязанности проверяемых лиц, порядок оформления результатов ревизии - составления акта ревизии и ряд других процессуальных норм.
Реализация предложенных изменений и дополнений Бюджетного кодекса позволила бы:
- установить скоординированную структуру бюджетного контроля в органах законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и единой системы информационного обеспечения между его субъектами;
- разработать механизм взаимодействия и четкого разграничения полномочий и ответственности между субъектами бюджетного контроля в целях исключения дублирования и параллелизма в работе;
- определить основные положения взаимодействия субъектов
бюджетного контроля с правоохранительными органами;
- усилить контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации при осуществлении различных финансовых операций, в том числе связанных с нарушением бюджетного законодательства, и проверку выполнения государственных международных финансовых обязательств;
- противодействовать легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
- установить порядок осуществления бюджетного контроля органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и создать единую систему мониторинга финансовых операций как основы информационного обеспечения государственного финансового контроля;
- усовершенствовать бюджетные процедуры с целью исключения условий, способствующих потерям и нецелевому использованию бюджетных средств, обеспечения их возврата и поступления доходов от их использования в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
- предусмотреть изменения в уголовном, гражданском, бюджетном и административном законодательстве в части усиления мер ответственности за нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств;
- согласовать планирование проведения контрольных мероприятий всеми органами бюджетного контроля в текущем году на очередной год;
- установить единую методологию (стандарты) и методики проведения контрольных мероприятий для всех органов государственного финансового контроля и единых критериев обобщения результатов контрольных мероприятий;
- наладить сотрудничество с органами государственного финансового контроля стран СНГ, иностранных государств и международными организациями, занимающимися вопросами финансового контроля;
- унифицировать формы и методы работы контрольных органов.

Статья 265. Формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
В п. 1 ст. 265 комментируемой главы установлены формы финансового контроля, осуществляемые законодательными (представительными) органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Под формами финансового контроля следует понимать отдельные аспекты проявления содержания контроля в зависимости от времени совершения контрольных действий. Законодатель предусматривает следующие формы финансового контроля: предварительный, текущий и последующий.
Предварительный финансовый контроль осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения финансовых планов, смет расходов и доходов, законов о бюджете.
Текущий финансовый контроль проводится в ходе рассмотрения вопросов по исполнению бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе парламентских слушаний и в связи с поступлением депутатских запросов.
Последующий финансовый контроль осуществляется после завершения отчетного периода и финансового года в целом, то есть на стадии рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Пункт 2 ст. 265 комментируемой главы устанавливает права законодательных (представительных) органов при осуществлении ими государственного и муниципального финансового контроля.
1. Право на получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета. Перечень таких документов и материалов, составляемых одновременно с проектом бюджета, представлен в Бюджетном кодексе.
2. Право на получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов.
3. Право на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета. Так, пп. "а" п. 2 ст. 5 ФЗ РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" N 184-ФЗ от 06.10.1999 г. определяет, что законом субъекта Российской Федерации утверждается отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, представленный высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
4. Право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов) для проведения внешнего аудита бюджетов. С целью проведения финансового контроля Федеральным Собранием РФ образована Счетная палата РФ, а законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ создаются собственные контрольные органы, деятельность которых регулируется законодательством субъектов РФ.
5. Право на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Пункт 3 ст. 265 комментируемой главы закрепляет обязанность органов исполнительной власти и местные администрации муниципальных образований предоставлять всю необходимую информацию для осуществления парламентского контроля. Указанная информация должна предоставляться законодательным (представительным) органам и представительным органам местного самоуправления в пределах компетенции исполнительных органов по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами РФ.

Статья 266. Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Пункт 1 ст. 266 комментируемой главы устанавливает, что финансовый контроль со стороны органов исполнительной власти осуществляют Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Финансовый контроль со стороны органов (должностных лиц) местных администраций муниципальных образований проводят финансовые органы муниципальных образований.
В силу п. 1 постановления Правительства РФ N 329 от 30.06.2004 г. "О Министерстве финансов Российской Федерации" Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в частности, в бюджетной сфере, в области государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности. Министерство финансов РФ осуществляет свои полномочия в области финансового контроля через свои структурные подразделения и территориальные органы на федеральном и региональном уровнях.
Постановлением Правительства РФ N 703 от 01.12.2004 г. утверждено положение о Федеральном казначействе, п. 1 которого установил, что Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
Контрольные полномочия финансовых органов субъектов РФ определяются в соответствии с законами субъектов РФ о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о регулировании межбюджетных отношений и др.
Так, ст. 12 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Финансовый контроль от имени местных администраций муниципальных образований, как правило, осуществляется комитетами финансов, органами ведомственного контроля, главными бухгалтерами бюджетных организаций, а в республиках - министерствами финансов, ведомствами и иными органами.
В большинстве субъектов Российской Федерации муниципальные образования и бюджеты созданы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. В свою очередь, территориальные единицы более низкого уровня (поселки, сельсоветы и др.), ранее имевшие свои бюджеты, переведены на смежное финансирование*(202).
Органы местного самоуправления в силу п. 1 ст. 132 Конституции РФ самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Пункт 2 ст. 266 комментируемой главы предусматривает, что формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципального образования устанавливаются Бюджетным кодексом, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.
Основными формами осуществления финансового контроля в РФ органами исполнительной власти и органами (должностными лицами) местных администраций муниципального образования являются предварительный, текущий и последующий контроль.
Порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти устанавливается нормативными правовыми актами Правительства РФ, правительствами субъектов РФ, актами федеральных министерств и ведомств. Так, например, порядок проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов РФ установлен Приказом Минфина РФ от N 42н от 14.04.2000 г.*(203)
В частности, Министерство финансов Российской Федерации уполномочено:
1. вносить в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;
2. на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принимать следующие нормативные правовые акты:
- порядок формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и консолидированного бюджета Российской Федерации;
- порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета;
- порядок применения бюджетной классификации Российской Федерации;
- порядок ведения государственной долговой книги Российской Федерации и передачи Министерству финансов Российской Федерации информации из государственной долговой книги субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги;
3. осуществлять:
- составление проекта федерального бюджета;
- утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета;
- представление в Правительство Российской Федерации отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
- управление в установленном порядке средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации;
- методическое руководство в области бюджетного планирования, направленного на повышение результативности бюджетных расходов;
- методологическое обеспечение кассового обслуживания органами федерального казначейства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
- организацию ведения главными распорядителями средств федерального бюджета мониторинга бюджетного сектора;
- заключение от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоров обеспечения регрессных требований гаранта;
- управление в установленном порядке государственным долгом Российской Федерации;
- ведение государственной долговой книги Российской Федерации и учет информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих долговых книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг;
- обеспечение предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовой год, и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
- в установленном порядке ведение переговоров и подписание от имени Правительства Российской Федерации многосторонних соглашений с должниками и кредиторами в рамках Парижского клуба;
- сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов;
- организацию перечисления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- согласование решений Пенсионного фонда Российской Федерации об объемах и структуре размещения средств страховых взносов;
- методическое руководство по использованию реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов, в целях учета расходных обязательств Российской Федерации;
- проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Министерства, а также на проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности;
- осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на Министерство функций (п. 5 Приказа Минфина РФ от N 42н от 14.04.2000 г.*(204)).

Статья 267. Финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством
В ст. 267 комментируемой главы представлены полномочия Федерального казначейства в сфере финансового контроля.
Федеральное казначейство РФ было образовано в 1992 г. в соответствии с Указом Президента РФ. В настоящее время его деятельность регламентируется постановлением Правительства РФ N 703 от 01.12.2004 г.*(205) Оно находится в ведении Министерства финансов РФ.
Статья 157 Бюджетного кодекса определяет, что органы государственного финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Проанализировав комментируемую статью Бюджетного кодекса можно заявить, что на Федеральное казначейство положениями данной статьи возложены обязанности по осуществлению предварительного и текущего контроля за ведением операций с бюджетными средствами главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Цель, которую преследует на данной стадии этот орган финансового контроля, заключается в предотвращении факта нецелевого использования средств федерального бюджета на стадии выделения бюджетных средств и совершения расходов бюджета.
Предмет предварительного контроля, осуществляемого органами Федерального казначейства, следует из определения нецелевого использования бюджетных средств, сформулированного в диспозиции ст. 289 Бюджетного кодекса. В соответствии с данной статьей нецелевым использованием средств федерального бюджета являются направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Более четкое определение нецелевого использования средств федерального бюджета представлено в Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства финансов РФ N 35н от 26.04.2001 г. Итак, нецелевым использованием средств федерального бюджета является направление и использование средств федерального бюджета на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным федеральным бюджетом на соответствующий финансовый год, бюджетной росписью федерального бюджета, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:
а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимита ми бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;
г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условия ми их предоставления;
д) иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством.
Приказом Министерства финансов РФ N 142н от 31.12.2002 г. утверждена Инструкция о порядке открытия и ведения органами Федерального казначейства РФ лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета. Пункт 49 настоящей Инструкции устанавливает, что орган федерального казначейства при наличии у получателя средств денежного обязательства после проверки платежных документов, в порядке, предусмотренном в п. 55 настоящей Инструкции, и соответствующих документов, подтверждающих факт выполнения работ и оказания услуг или поставки товаров, а также в соответствии с законодательством РФ авансирования работ и услуг согласно условиям договора, в установленном порядке представляет в учреждение банка расчетные и кассовые документы для осуществления им платежа со счета органа федерального казначейства на банковские счета исполнителей работ и услуг, указанных в платежных документах получателя средств.
В соответствии с п. 55 этой же Инструкции оформленные получателем средств платежные поручения принимает уполномоченный руководителем органа федерального казначейства работник, который проверяет правильность оформления платежного документа, соответствие подписей имеющимся образцам в карточке получателя средств, правильность указанных банковских реквизитов органа федерального казначейства, соответствие сумм и показателей бюджетной классификации Российской Федерации, указанных в платежном поручении, содержанию производимой операции и остатку отраженных на лицевом счете получателя средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. В этом проявляется суть полномочий Федерального казначейства на стадии текущего финансового контроля. После списания денежных средств со счета федерального казначейства (лицевого счета получателя бюджетных средств) возможна реализация последующего финансового контроля.
Более широкий перечень полномочий Федерального казначейства, в том числе и в области финансового контроля, закреплен в п. 5 постановления Правительства РФ N 703 от 01.12.2004 г. "О федеральном казначействе"*(206). Так, Федеральное казначейство уполномочено:
- доводить до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;
- вести учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;
- открывать в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством РФ, устанавливать режимы счетов федерального бюджета;
- открывать и вести лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
- вести сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
- вести учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;
- составлять и предоставлять в Министерство финансов РФ оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ;
- получать в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
- осуществлять распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы РФ в соответствии с законодательством РФ;
- осуществлять прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;
- осуществлять управление операциями на едином счете федерального бюджета;
- осуществлять в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;
- обеспечивать проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы РФ от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;
- осуществлять предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;
- осуществлять подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершать разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;
- осуществлять функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Федерального казначейства и реализацию возложенных на него функций. Эти полномочия Федерального казначейства в полной мере можно отнести к числу полномочий в рамках осуществления предварительного и текущего финансового контроля.

Статья 268. Финансовый контроль, осуществляемый Федеральной службой финансово-бюджетного надзора
(Наименование в ред. Федерального закона от 28 декабря 2004 г. N 182-ФЗ.)
В ст. 268 комментируемой главы говорится о полномочиях Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в области финансового контроля за использованием бюджетных средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и средств государственных внебюджетных фондов.
Прежде чем перейти к рассмотрению полномочий данной службы, необходимо определить сферу ее деятельности.
Так, ст. 10 Бюджетного кодекса к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относит:
1. федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
2. бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3. местные бюджеты, в том числе:
- бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
- бюджеты городских и сельских поселений.
Бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).
Однако бюджетная система состоит также и из бюджетов государственных внебюджетных фондов, под которыми понимаются фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджета субъектов Федерации, которые предназначены для реализации конституционных прав граждан РФ на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение по болезни и инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом, а также в случае безработицы, охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.
К государственным внебюджетным фондам РФ на сегодняшний день относятся:
- Пенсионный фонд РФ;
- Фонд социального страхования РФ;
- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Создание внебюджетных фондов денежных средств ориентировано, прежде всего, на аккумулирование денежных ресурсов и направление их на решение социально-экономических задач, о чем говорилось в комментарии к главе 17 Бюджетного кодекса РФ.
Теперь следует перейти к рассмотрению органа государственной власти, в чью компетенцию входит изложенная в комментируемой статье сфера деятельности.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора была создана в 2004 г. в целях усиления финансового контроля. Ее полномочия закреплены в положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденном постановлением Правительства N 278 от 15.06.2004 г.*(207), в котором закреплены полномочия этого органа государственной власти.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Она находится в ведении Министерства финансов РФ.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия в сфере финансового контроля за использование бюджетных средств всех трех уровней и средств государственных внебюджетных фондов:
1. осуществляет контроль и надзор:
- за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
- за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;
- за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре;
- осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на Службу функций;
- осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2. в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право:
- проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;
- проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);
- осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;
- заказывать проведение необходимых испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;
- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов;
- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;
- осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы и подведомственных организаций;
- создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.
Федеральной службой финансово-бюджетного надзора осуществляется также финансовый контроль за использованием средств государственных внебюджетных фондов, правовой режим которых был рассмотрен выше.
В ст. 268 комментируемой главы помимо средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов указаны средства бюджетного кредита, под которым понимаются денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах и межбюджетные трансферты, которые определены законодателем как средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (ст. 6 БК РФ).
Под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ признаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Бюджетный кодекс дает определения и таким понятиям, как субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, под которыми понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке, и субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ - это межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Статья 269. Финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета
(Наименование в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)
Статья 269 предусматривает осуществление финансового контроля главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.
Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Непосредственно главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств.
Пункт 1 ст. 269 комментируемой главы устанавливает, что главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.
Распорядителем же бюджетных средств (распорядителем средств соответствующего бюджета) является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, а получателем бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.
В ст. 269 комментируемой главы определены права главных администраторов по осуществлению контроля за подведомственными администраторам доходов бюджета по осуществлению ими функций администраторов доходов.
Так, администратором доходов бюджета является орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Главный администратор доходов бюджета - это определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета.
Законодатель в этой части говорит о главном администраторе источников финансирования дефицита (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета), коим является орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с Бюджетным кодексом осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета в части их правомочий осуществлять финансовый контроль за осуществлением подведомственными администраторами источников финансирования дефицита бюджета по погашению источников финансирования дефицита бюджета и проведении проверки подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.
В свою очередь, бюджетным учреждением считается государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.
К числу администраторов доходов бюджета причислен также и Центральный банк Российской Федерации. Правовой режим Центрального банка РФ определен в ФЗ РФ "О банках и банковской деятельности" N 395-1 от 02.12.1990 г.*(208), ФЗ РФ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" N 86-ФЗ от 10.07.2002 г.*(209)
Банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.
Согласно ст. 3 Закона о Банке России целями деятельности Центрального банка РФ являются:
- защита и обеспечение устойчивости рубля;
- развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;
- обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
К функции Банка России в рассматриваемой сфере следует отнести обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов.

Статья 270. Финансовый контроль, осуществляемый контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
(Наименование в ред. Федерального закона от 28 декабря 2004 г. N 182-ФЗ.)
Статья 270 комментируемой главы посвящена финансовому контролю, который осуществляется финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В этой статье речь пойдет о бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах.
В комментируемой статье законодатель указывает, что лишь при самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами:
- получателей средств соответствующего бюджета;
- администраторов источников финансирования дефицита бюджетных средств соответствующих бюджетов;
- кредитных организаций;
- и других участников бюджетного процесса.
В соответствии с п. 5 ст. 11 ФЗ РФ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" N 126-ФЗ от 25.09.1997 г. контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления.

Статья 270.1. Внутренний финансовый аудит
Статья 270.1 комментируемой главы свидетельствует о праве органов исполнительной власти и органов местной администрации создавать подразделения внутреннего финансового аудита или внутреннего контроля.
Цель создания такого рода подразделений заключается в том, чтобы эти подразделения осуществляли разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение эффективности и экономности использования бюджетных средств.

Статья 271. Подготовка отчета об исполнении бюджета
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 272. Рассмотрение отчета об исполнении бюджета представительным органом
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Статья 273. Отклонение отчета об исполнении бюджета
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Глава 27. Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении федерального бюджета

(Глава утратила силу. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.)

Часть четвертая. Ответственность за нарушение Бюджетного законодательства Российской Федерации

Глава 28. Общие положения

Статья 281. Нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации
По смыслу ст. 281 комментируемой главы можно представить определение бюджетных правонарушений, составы которых описаны в главе 28 Бюджетного кодекса.
Существует точка зрения, что рассматриваемые правонарушения можно отнести, наряду с административными, к особым видам бюджетных правонарушений, за которые предусмотрены соответствующие меры бюджетной ответственности.
Противоположная точка зрения заключается в том, что нарушения бюджетного законодательства, установленные ст. 281 комментируемой главы, по своей юридической природе являются административными правонарушениями и влекут применение мер административного взыскания по правилам, установленным Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Но и эта позиция не может быть, на наш взгляд, воспринята в полной степени, поскольку сфера применения и состав норм бюджетного законодательства об ответственности шире тех, ответственность за которые предусмотрена законодательством об административных правонарушениях. Проанализировав нормы, содержащиеся в комментируемой главе Бюджетного кодекса, очевидно, что наряду с административными и уголовными санкциями, налагаемыми на виновных должностных лиц за нарушение норм бюджетного законодательства, накладываются и специфические санкции в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, наложение штрафа, начисление пени и другие, то есть санкции, не присущие административному и уголовному законодательству, а также то, что данные меры ответственности применяются в отношении юридических лиц, среди которых можно назвать бюджетные учреждения, юридические лица, образованные на основе любой иной формы собственности.
В ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ дано определение понятию административное правонарушение, под которым необходимо понимать противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
В то же время КоАП РФ установлена административная ответственность лишь за три из восемнадцати видов нарушений бюджетного законодательства, перечисленных в главе 28 Бюджетного кодекса, несмотря на имеющиеся в статьях комментируемой главы Бюджетного кодекса прямые отсылки на КоАП РФ. Из чего можно заключить, что правонарушения, установленные ст. 292-306 Бюджетного кодекса, не относятся к числу административных правонарушений.
Понятие же бюджетного правонарушения содержится в самой ст. 281 ч. 1 комментируемой главы и определяется как неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.
Общественная опасность бюджетного правонарушения состоит в причинении вреда (или угрозе причинения вреда) отношениям, возникающим в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Состав нарушения бюджетного законодательства также отличается от общепринятого в юридической науке. Так, существуют различия субъективной стороны административного правонарушения и нарушения бюджетного законодательства. Субъективной стороны для нарушения бюджетного законодательства не существует, и в отношении физического лица - должностного лица, и в отношении юридического лица. Вина в ряде случаев при применении мер принуждения, как то: вынесение предупреждения о нарушении бюджетного законодательства, блокировка расходов, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, начисление пени, не имеет значения, ввиду того, что перечисленные санкции являются мерами, применяемыми собственником - государством для восстановления нанесенного ему ущерба. Единственным исключением из общего правила, то есть мерой принуждения, применяемой к нарушителям бюджетного законодательства только в судебном порядке, является наложение штрафа, о чем свидетельствует п. 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ N 20-П от 17.12.1996 г. "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части 1 статьи 11 Закона РФ от 24.06.1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции", которым признаны положения п. 2 и 3 ч. 1 ст. 11 Закона РФ от 24.06.1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции", предоставляющие федеральным органам налоговой полиции право на основании ст. 7 (п. 8 и 9) и ст. 8 Закона РСФСР от 21.03.1991 г. "О Государственной налоговой службе РСФСР" и ст. 13 Закона РФ от 27.12.1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" производить взыскание с юридических лиц сумм штрафов, а также всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли) в бесспорном порядке без их согласия, не соответствующим Конституции РФ, ее ст. 35 (ч. 3), 45 и 46 (ч. 1 и 2).
Из чего можно заключить, что нарушения бюджетного законодательства по своему объекту, субъективной стороне, а также по составу мер принуждения в значительной степени отличаются от административных правонарушений.
Порядок применения санкций к нарушителям бюджетного законодательства в Российской Федерации урегулирован в достаточной степени подробно. Так, приказом Министерства финансов РФ N 35н от 26.04.2001 г. утверждена Инструкция о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, рекомендованная для использования в части применения мер принуждения органам.

Статья 282. Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства
В ст. 282 комментируемой главы представлен перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства. Перечень мер финансовой ответственности законодатель оставляет открытым, так как статья содержит отсылочную норму, позволяющую применять и иные меры ответственности, предусмотренные Бюджетным кодексом и федеральными законами.
1. Первым в списке мер принуждения (санкций) обозначено предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Эту санкцию следует отнести к числу превентивных мер. Согласно абз. 3 ч. 2 ст. 284 комментируемой главы руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов обладают правом применения данной меры ответственности в отношении руководителей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств. А руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) вправе выносить предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджета в отношении руководителей органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателям бюджетных средств (ст. 284.1 Кодекса). Анализ главы 28 Бюджетного кодекса позволяет установить, что такая мера принуждения, как вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, установлена за следующие нарушения бюджетного законодательства:
- непредоставление либо несвоевременное предоставление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением (ст. 292);
- несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294);
- несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295);
- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296);
- финансирование расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297);
- предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка (ст. 298);
- предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка (ст. 299);
- предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка (ст. 300);
- осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (ст. 301);
- нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление (ст. 302);
- за несвоевременное осуществление платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств (ст. 306).
2. Следующей мерой принуждения является блокировка расходов. Блокировку расходов можно рассматривать как сокращение лимитов бюджетных обязательств либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств. Данное действие влечет за собой невозможность расходования средств бюджета, уже выделенных в виде бюджетных ассигнований.
3. Изъятие бюджетных средств можно отнести к правовосстановительным мерам, то есть мерам, которые направлены в первую очередь на предотвращение потери средств бюджета соответствующего уровня бюджетной системы.
Изъятие бюджетных средств производится в отношении:
- бюджетных средств, используемых не по целевому назначению (ст. 289);
- бюджетных средств, полученных на возвратной основе при их невозврате или несвоевременном возврате (ст. 290);
- бюджетных средств при финансировании расходов, не включенных в бюджетную роспись (ст. 296);
- при финансировании сверх утвержденных лимитов (ст. 297);
- при предоставлении бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка (ст. 298);
- при предоставлении с нарушением установленного порядка бюджетных инвестиций (ст. 299);
- при размещении бюджетных средств на банковских депозитах либо при передаче их в доверительное управление (ст. 302);
- при несоблюдении обязательности зачисления доходов бюджета (ст. 303).
4. Право приостановления операций по счетам в кредитных организациях. Часть 3 ст. 284 комментируемой главы закрепляет право руководителей Федерального казначейства, его территориальных органов (в соответствии с их полномочиями) приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством РФ случаях в порядке, установленном Правительством РФ, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.
5. Наложение штрафа за нарушение бюджетного законодательства также впервые было введено Указом Президента Российской Федерации N 1556 от 8.12.1992 г. и Положением о федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства РФ N 864 от 27.08.1993 г., в соответствии с которыми органы Федерального казначейства были наделены правом выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании с предприятий, учреждений и организаций в бесспорном порядке средств, выделенных из федерального бюджета, используемых не по целевому назначению, с наложением на предприятия, учреждения и организации, допустившие такие нарушения, штрафа в размере действующей учетной ставки Центрального банка Российской Федерации.
В постановлении, вынесенном Конституционным судом РФ N 20 от 17.12.1996 г., установлено, что взыскание штрафа с юридических лиц без их согласия производится только в судебном порядке.
Данная мера ответственности является наиболее распространенной и применяется в качестве санкции за нарушения бюджетного законодательства в семнадцати статьях главы 28 Бюджетного кодекса:
- нецелевое использование бюджетных ассигнований (ст. 289);
- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290);
- неперчисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 291);
- непредоставление либо несвоевременное предоставление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением (ст. 292);
- неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств (ст. 293);
- несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294);
- несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295);
- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296);
- финансирование расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297);
- предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка (ст. 297);
- предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка (ст. 298);
- предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка (ст. 299);
- предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка (ст. 300);
- нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление (ст. 302);
- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов (ст. 303);
- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов (ст. 304);
- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств (ст. 305);
- несвоевременное осуществление платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств (ст. 306).
Размеры штрафных санкций устанавливаются в определенных количествах минимальных размеров оплаты труда (МРОТ). Согласно ст. 5 ФЗ РФ "О минимальном размере оплаты труда" N 82-ФЗ от 19.06.2000 г.*(210) до внесения изменений в соответствующие федеральные законы, определяющие порядок исчисления налогов, сборов, штрафов и иных платежей, исчисление налогов, сборов, штрафов и иных платежей, осуществляемое в соответствии с законодательством РФ в зависимости от минимального размера оплаты труда, производится с 01.07.2000 г. по 31.12.2000 г. исходя из базовой суммы, равной 83 рублям 49 копейкам, с 01.01.2001 г. исходя из базовой суммы, равной 100 рублям.
6. Начисление пени производится в следующих случаях, установленных Бюджетным кодексом:
- невозврата или несвоевременного возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290);
- неперечисления или несвоевременного перечисления процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 291);
- несвоевременного исполнения платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов (ст. 304);
- несвоевременного исполнения платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств (ст. 305).
К числу иных мер, применяемых в соответствии с Бюджетным кодексом и федеральными законами, можно отнести:
1. Ответственность, установленную Бюджетным кодексом, за нарушения бюджетного законодательства:
- сокращение или прекращение других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе представление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет (ст. 290);
- выплату компенсации в размере недофинансирования (ст. 293).
2. Ответственность, установленную КоАП РФ за следующие нарушения бюджетного законодательства:
- нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ);
- нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15 КоАП РФ);
- нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16 КоАП РФ).
3. Ответственность, установленную Уголовным кодексом РФ за нарушения бюджетного законодательства:
- нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ);
- нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ).

Статья 283. Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации
В ст. 283 комментируемой главы перечислены основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Перечень оснований является открытым.

Статья 284. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации
(Наименование в ред. Федерального закона от 28 декабря 2004 г. N 182-ФЗ.)
В ст. 284 главы 28 Бюджетного кодекса закреплены права руководителей федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов, руководителей Федерального казначейства и его территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ. Перечисленные органы государственной власти вправе осуществлять:
- списание в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, выданной на возвратной основе, срок возврата которых истек;
- списание в бесспорном порядке суммы процентов (плату) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленной на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;
- взыскание в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возврат ной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере од ной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
- списание в бесспорном порядке суммы предоставленных субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями;
- принятие решения о списании в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями;
- выносить руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- привлекать к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ;
- приостанавливать операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.

Статья 284.1. Полномочия органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, в области применения мер принуждения
Статья 284.1 комментируемой главы устанавливает идентичный перечень мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства для органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Статья 285. Порядок бесспорного списания бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 182-ФЗ.)

Статья 286. Списание бюджетных средств со счетов Федерального казначейства и его территориальных органов без их распоряжения
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ.)

Статья 287. Списание средств со счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и со счетов местных бюджетов без распоряжения их финансовых органов
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ.)

Статья 288. Списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжения
(Статья утратила силу. Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 182-ФЗ.)

Статья 289. Нецелевое использование бюджетных средств
Статья 289 комментируемой главы Бюджетного кодекса устанавливает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств. Впервые определение нецелевого использования средств было дано в письме Министерства финансов РФ N 3-А2-02 от 16.04.1996 г. "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета"*(211), в котором использованием не по целевому назначению (нецелевым использованием) средств, выделенных из федерального бюджета, следовало понимать такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств.
Действующее законодательство в письме Министерства финансов РФ N 10-5-3/4361 от 2.11.2006 г.*(212) дает иное определение нецелевого использования бюджетных средств, под которым понимается использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
В свою очередь, в п. 14 постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации N 23 от 22.06.2006 г. "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" даны следующие разъяснения относительно применения комментируемой статьи: ст. 289 Бюджетного кодекса, регулирующая последствия нецелевого использования бюджетных средств, предусматривает меру принуждения - изъятие бюджетных средств, используемых не по целевому назначению. Данная мера не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, вследствие чего при ее применении нормы этого кодекса не применяются. Порядок взыскания указанных бюджетных средств регулируется бюджетным законодательством. Взыскание производится в бесспорном порядке государственным органом в области применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ или в случае, предусмотренном статьей 284.1 Бюджетного кодекса, органами, исполняющими бюджеты субъектов РФ (местные бюджеты).
В комментируемой статье Бюджетного кодекса закреплены две меры принуждения:
- нецелевое использование средств федерального бюджета влечет изъятие бюджетных средств, используемых не по целевому назначению;
- на руководителя организации - получателя бюджетных средств может быть наложен административный штраф в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.
КоАП РФ в диспозиции ст. 15.14 также дает определение нецелевого использования бюджетных средств - это использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.
Порядок наложения штрафа за нецелевое использование средств федерального бюджета определен в Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, рекомендованной для использования в части применения мер принуждения органам, исполняющим бюджеты субъектов РФ, утвержденной приказом Министерства финансов РФ N 35н от 26.04.2001 г.*(213), согласно которой штраф за нецелевое использование средств федерального бюджета начисляется в размере, определенном федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Статья 290. Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе
Правонарушение по невозврату либо несвоевременному возврату бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290 Бюджетного кодекса), также нашло свое отражение в КоАП РФ. Так, в силу ст. 15.15 КоАП РФ, нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда.
Санкции, предусмотренные Бюджетным кодексом, сводятся к следующему:
- изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами;
- взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере одной трех сотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
- сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета;
- сокращение или прекращение предоставления отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет.
Перечисленные меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства применяются в отношении нарушителя, в соответствии с положениями ст. 284 и 284.1 Бюджетного кодекса. Исключение составляют такие санкции, как сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет.

Статья 291. Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе
Правонарушение за неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной (ст. 291 Бюджетного кодекса) основе, согласно ст. 15.16 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда, а на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.
Кроме ответственности, установленной КоАП РФ, к правонарушителям применяются санкции, предусмотренные бюджетным законодательством:
- изъятие в бесспорном порядке сумм процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, полученными на возвратной основе;
- взыскание в бесспорном порядке пени за просрочку уплаты в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.
Перечисленные меры принуждения также применяются в порядке, установленном ст. 284 и 284.1, органами, на которых возложены полномочия по исполнению бюджета.

Статья 292. Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением
Статья 292 Бюджетного кодекса устанавливает ответственность за непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением.
За данное правонарушение законодателем установлена ответственность в виде наложения штрафа и вынесения предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Статья 293. Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств
В ст. 293 комментируемой главы Бюджетного кодекса установлена ответственность правонарушителя за неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств. Меры ответственности, применяемые за нарушение данного положения, сводятся к:
- наложению штрафа на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления;
- выплате компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования;
- а также при наличии состава преступления уголовным наказаниям.

Статья 294. Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств
Ответственность за несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294 Бюджетного кодекса) установлена следующая:
- наложение штрафа;
- вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Статья 295. Несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом
Статья 295 комментируемой главы устанавливает ответственность за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом в виде:
- наложения штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления;
- вынесения предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
Бюджетный кодекс в ст. 6 дает определения бюджетной росписи, под которой понимается документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в соответствии с настоящим Кодексом в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета) и сводной бюджетной росписи - документа, который составляется и ведется финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с настоящим Кодексом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.

Статья 296. Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи
Статья 296 Бюджетного кодекса устанавливает ответственность за несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи. Ответственность за данное нарушение установлена в виде:
- наложения штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления;
- изъятия в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств;
- вынесения предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- при наличии состава преступления уголовного наказания.
Под бюджетными ассигнованиями следует понимать предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Статья 297. Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов
Статья 297 комментируемой главы Бюджетного кодекса устанавливает ответственность в виде штрафа на руководителей государственных органов и органов местного самоуправления, а также изъятия в бесспорном порядке сумм выделенных бюджетных средств, вынесения предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления уголовного наказания за финансирование расходов сверх утвержденных лимитов.
Следует отметить, что финансирование расходов сверх утвержденных лимитов исключено в условиях казначейского исполнения бюджетов.

Статья 298. Предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка
(Наименование в ред. Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ.)
Статья 298 главы 28 Бюджетного кодекса устанавливает ответственность за предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка. Для начала необходимо определить, что является бюджетным кредитом.
Так, в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса бюджетным кредитом признаются денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.
Порядок предоставления бюджетного кредита определен в самом Бюджетном кодексе (ст. 93.2 и 93.3). Бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, с учетом особенностей, установленных Бюджетным кодексом и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете. При этом у получателей бюджетного кредита не должно быть просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а для юридических лиц - также по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности).
Бюджетный кредит может быть предоставлен на условиях возмездности и возвратности. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита юридическому лицу является проведение предварительной проверки финансового состояния юридического лица - получателя бюджетного кредита, его гаранта или поручителя органами государственной власти и органами местного самоуправления, или по их поручению уполномоченным лицом.
В свою очередь, бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года, за исключением бюджетных кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), и случаев реструктуризации обязательств (задолженности), в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Статья 299. Предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка
Следующим в ряду норм, устанавливающих ответственность за нарушения бюджетного законодательства, следует ответственность за предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка. Меры принуждения за данное правонарушение закреплены в ст. 299 комментируемой главы и сводятся к следующему:
- наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления;
- изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств;
- вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- при наличии состава преступления уголовные наказания.
Бюджетными инвестициями признаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

Статья 300. Предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка
Статья 300 комментируемой главы закрепляет ответственность за правонарушение в виде предоставления государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка. Государственной или муниципальной гарантией (государственная гарантия Российской Федерации, государственная гарантия субъекта Российской Федерации, муниципальная гарантия) признается вид долгового обязательства, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.
Меры принуждения за данное правонарушение: наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления; аннулирование гарантий; вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; при наличии состава преступления уголовные наказания.

Статья 301. Осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка
Осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка, предусмотренное ст. 301 Бюджетного кодекса влечет:
- блокировку расходов;
- наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений;
- вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; при наличии состава преступления к ответственности.
Порядок реализации государственных или муниципальных закупок также определен в ФЗ РФ N 60-ФЗ от 13.12.1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"*(214), Положении об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденном Указом Президента Российской Федерации N 305 от 08.04.1997 г.*(215) Полномочия по выполнению контроля за правильностью соблюдения процедур возложены на Минэкономразвития России.

Статья 302. Нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление
За нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление законодателем в ст. 302 комментируемой главы установлены следующие меры принуждения:
- наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления;
- изъятие в бесспорном порядке размещенных (переданных) бюджетных средств;
- вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- при наличии состава преступления уголовные наказания.

Статья 303. Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов
В ст. 303 Бюджетного кодекса закреплена ответственность за несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов в виде:
- наложения штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления;
- изъятия в бесспорном порядке бюджетных средств, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты;
- при наличии состава преступления уголовных наказаний.
Контроль за своевременностью зачисления средств в доход бюджета осуществляется налоговыми органами и органами федерального казначейства.

Статья 304. Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов
Статьей 304 комментируемой главы установлена ответственность за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов. Меры принуждения за данное правонарушение:
- наложение штрафов на руководителей кредитных организаций;
- взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Статья 305. Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств
Статья 305 Бюджетного кодекса определяет, что за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств установлена следующая форма ответственности:
- наложение штрафов на руководителей кредитных организаций;
- взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Статья 306. Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам
И, наконец, в ст. 306 комментируемой главы несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам влечет ответственность по следующим мерам принуждения:
- наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления;
- вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
Следует заметить, что новым КоАП РФ, принятым ФЗ РФ N 196-ФЗ от 30.12.2001 г., ответственность за правонарушения, предусмотренные в ст. 292-306, в виде наложения штрафов на руководителей государственных органов и органов местного самоуправления не установлена, несмотря на то обстоятельство, что в статьях, указанных выше в абзаце, имеется прямая отсылка на Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.
Таким образом, старым кодифицированным актом ответственность за данные нарушения бюджетного законодательства была установлена, что, однако, не нашло своего отражения в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Часть пятая. Заключительные положения

Статья 307. Введение в действие настоящего Кодекса

Федеральный закон о введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации

Принят Государственной Думой 25 июня 1999 года Одобрен Советом Федерации 2 июля 1999 года
Изменения:
Федеральный закон от 9 июня 2002 г. N 83-ФЗ.

-------------------------------------------------------------------------
*(1) Новациями, внесенными в БК РФ ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", является переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации - формированию бюджетов на трехлетний период. Безусловно, это положительная тенденция, которая позволит перейти на финансирование, основанное на долгосрочных целях развития государства и муниципальных образований.
*(2) Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 158-159.
*(3) См.: Парыгина В.А., Тедеев А.А. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации постатейный. М., 2006. С. 29.
*(4) Внесены ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
*(5) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
*(6) Внесены ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
*(7) СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
*(8) СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030.
*(9) Вестник Московской областной Думы. 1997. N 12.
*(10) ФЗ от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
*(11) Финансово-кредитный словарь / под ред. В.П. Дьяченко. Т. 1. М., 1961. С. 196.
*(12) Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М.: Юридическая литература, 1976. С. 104-105.
*(13) ФЗ от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (в ред. ФЗ от 22 октября 1999 г. N 185-ФЗ) // СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801; СЗ РФ. 1999. N 43. Ст. 5124.
*(14) Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 128.
*(15) Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1972. С. 63.
*(16) См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 11.
*(17) См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1984. С. 613.
*(18) См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4 т. М., 1979. Т. 2. С. 148.
*(19) См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 146.
*(20) Бюджетная система России: учебник / под ред. Г.Б. Поляка. М., 1999. С. 9.
*(21) Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. М., 2002. С. 13.
*(22) Химичева Н.И. Финансовое право. М.: Юристь, 2003. С. 176.
*(23) Там же. С. 176.
*(24) Бесчеревных В.В., Цыпкин С.Д. Советское финансовое право. Юридическая литература. М., 1982. С. 118.
*(25) ВВС РСФСР. 1990. N 22. Ст. 262.
*(26) ВС РФ. 1991. N 46. Ст. 1543 (с последующими изменениями и дополнениями).
*(27) Иванова Н.Г., Канкулова М.И. Межбюджетные взаимоотношения в РФ: анализ, перспективы, зарубежный опыт. Санкт-Петербург, 1995. С. 6.
*(28) Государственный внебюджетный фонд - форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (данное понятие исключено из ст. 13 БК РФ ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ).
*(29) Химичева Н.И. Финансовое право. М.: Юристь, 2003. С. 242.
*(30) Пискотин М.И. Бюджетное право. М.: Юридическая литература, 1971. С. 16.
*(31) Приказ Министерства финансов СССР от 14 июня 1971 г. N 122 "О классификации доходов и расходов союзного бюджета и республиканских бюджетов союзных республик".
*(32) Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // Российская газета. N 91. 28.04.2007.
*(33) Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы" // Российская газета. N 152. 14.07.2006.
*(34) Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 10.05.2006 "Послание президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ" // РГ. N 97. 11.05.2006; Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26.04.2007 "Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ" // РГ. N 90. 27.04.2007.
*(35) Постановление Конституционного суда РФ от 17.06.2004 N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // РГ. N 134. 25.06.2004.
*(36) Там же.
*(37) Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // РГ. N 134. 25.06.2004.
*(38) Постановление Конституционного суда РФ от 17.06.2004 N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // РГ. N 134. 25.06.2004.
*(39) Определение Конституционного суда РФ от 01.03.2007 N 129-О-П "По жалобам граждан Бабковой Зои Михайловны, Бойковой Светланы Ивановны и других на нарушение их конституционных прав частью 1 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-фз "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
*(40) Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823. Ст. 50, 56, 61, 61.1, 61.2.
*(41) См.: Комментарий к принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств.
*(42) Постановление Конституционного суда РФ от 17.06.2004 N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // РГ. N 134. 25.06.2004.
*(43) Постановление Конституционного суда РФ от 17.06.2004 N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // РГ. N 134. 25.06.2004.
*(44) Лушин С.И. О "единстве кассы" (историческая справка) // Финансы. 2003. N 3. С. 65-57.
*(45) Постановление ФАС Северо-западного округа от 07.03.2007 по делу N А26-3412/2006; Постановление ФАС Поволжского округа от 10.05.2005 N А12-33438/04-С40.
*(46) См: Постановление Конституционного суда РФ от 15 декабря 2006 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положений ч. 4, 5, 6 ст. 215.1 БК РФ". По результатам рассмотрения дела Конституционный суд постановил:
"признать часть четвертую статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством, не противоречащей Конституции Российской Федерации, поскольку содержащаяся в ней норма предполагает, что Федеральное казначейство не вправе распоряжаться средствами бюджета субъекта Российской Федерации, определять направления их расходования и санкционировать выплаты с единого счета бюджета субъекта Российской Федерации, при том что проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и кассовым выплатам из него с обязательным предоставлением финансовому органу субъекта Российской Федерации отчетности о кассовом исполнении бюджета осуществляется Федеральным казначейством в целях централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений.
Необходимость обеспечения действенного и стабильного механизма защиты бюджетных прав субъектов Российской Федерации и их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации обусловливает определение основ порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов, основ взаимодействия Федерального казначейства и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, а также форм и мер ответственности Федерального казначейства за ненадлежащее исполнение возложенных на него функций по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации на уровне федерального закона; признать часть пятую статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации не противоречащей Конституции Российской Федерации, поскольку содержащаяся в ней норма, согласно которой по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, предполагает, что Российская Федерация в целях соблюдения баланса интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации гарантирует соблюдение порядка заключения соответствующего соглашения, а при наличии разногласий по проекту соглашения обеспечивает использование предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством согласительных процедур; признать часть шестую статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой Федеральное казначейство открывает в Центральном банке Российской Федерации счета, предназначенные для кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, и осуществляет через эти счета все кассовые операции, не противоречащей Конституции Российской Федерации".
*(47) См.: комментарий к ст. 41 БК РФ.

*(49) См.: комментарий к ст. 41 БК РФ и ст. 14 НК РФ.
*(50) См.: комментарий к ст. 50 БК РФ.
*(51) См.: комментарий к ст. 50 БК РФ.
*(52) См.: комментарий к ст. 58, 61 и 62 БК РФ.
*(53) Статья в отношении краев, областей и автономных округов, решение об объединении которых в новый субъект Российской Федерации принято референдумом, состоявшимся до 1 января 2005 г., вступает в силу с 1 января 2009 г. Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 198-ФЗ.
*(54) См.: комментарий к ст. 41 БК РФ и ст. 18 НК РФ.
*(55) См.: гл. 26.1, 26.2, 26.3 НК РФ.
*(56) Исчерпывающий перечень элементов содержится в ст. 17 НК РФ.
*(57) 1) за один игровой стол - от 25000 до 125000 рублей;
2) за один игровой автомат - от 1500 до 7500 рублей;
3) за одну кассу тотализатора или одну кассу букмекерской конторы - от 25000 до 125000 рублей.
В случае, если ставки налогов не установлены законами субъектов Российской Федерации, ставки налогов устанавливаются в следующих размерах:
1) за один игровой стол - 25000 рублей;
2) за один игровой автомат - 1500 рублей;
3) за одну кассу тотализатора или одну кассу букмекерской конторы - 25000 рублей.
*(58) См.: комментарий ст. 53 БК РФ.
*(59) См.: комментарий к ст. 41 БК РФ и ст.15 НК РФ.
*(60) См.: комментарий к ст. 56 БК РФ.
*(61) См.: комментарий к ст. 58 БК РФ.
*(62) См. комментарий к ст. 61, 61.1, 61.2 БК РФ.
*(63) Ст. 15 НК РФ
*(64) См. комментарий к ст. 58 БК РФ.
*(65) См. комментарий к ст. 41 БК РФ и ст. 18 НК РФ.
*(66) См. гл. 26.1, 26.2, 26.3 НК РФ.
*(67) Исчерпывающий перечень элементов содержится в ст. 17 НК РФ.
*(68) Не могут превышать:
1) 0,3% в отношении земельных участков:
отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства;
занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или предоставленных для жилищного строительства;
предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства;
2) 1,5% в отношении прочих земельных участков.
*(69) Закон РФ от 22.12.1992 N 178-1, ФЗ от 11.08.199 N 25-ФЗ, от 27.01.1995 N 10-ФЗ, от 17.07.1999 N 168-ФЗ, от 24.07.2002 N 110-ФЗ.
*(70) Гарбузов В. Ф. Государственный бюджет СССР // Финансово-кредитный словарь. М., Т. 1. 1984. С. 310.
*(71) СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1093.
*(72) СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 3995.
*(73) Макарчук З.В. Стабилизационный фонд РФ: значение, цели создания, правовая основа // Сборник материалов международной научно-практической конференции. М.: МГДА, 2005. С. 110.
*(74) Прежняя редакция ст. 122 БК РФ характеризовала государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией как внешние активы.
*(75) СЗ РФ. 26.12.2005 г. N 52 (ч. II). Ст. 5602.
*(76) Федеральный закон от 19.12.2006 г. N 328-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" // СЗ РФ. 25.12.2006. N 52 (2 ч.). Ст. 5504.
*(77) Федеральный закон от 24.07.2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов" // СЗ РФ. 30.07.2007. N 31. Ст. 3995.
*(78) К таким организациям относились Лондонский клуб, Парижский клуб, Европейский банк реконструкции и развития и другие.
*(79) Мюллер В.К. Англо-русский словарь. М.: Русский язык. С. 741.
*(80) Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 24.07.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823. В ранее действующей редакции, под межбюджетными трансфертами понимались средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. См.: Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 26.04.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(81) Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 24.07.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(82) В редакции БК РФ от 17.06.2004 такие принципы закреплялись. См.: Бюджетный кодекс РФ (ред. от 23.12.2003, с изм. от 17.06.2004) // СЗ РФ. 03.08.1998. 31. Ст. 3823.
*(83) Необходимо отметить, что в ранее действовавших редакциях БК РФ в качестве самостоятельной формы межбюджетных трансфертов относили и бюджетный кредит. См., например: Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 26.04.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(84) Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 24.07.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823. В ранее действовавшей редакции БК РФ в качестве получателей межбюджетных трансфертов выступали бюджеты субъектов РФ, а также бюджеты отдельных муниципальных образований. См.: Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 26.04.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(85) Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 24.07.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823. В соответствии со ст. 42 ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ составляет 260,418333 млрд руб. (около 4% от общего объема расходов федерального бюджета на 2007 год). См.: СЗ РФ. 25.12.2006. N 52 (2 ч.). Ст. 5504.
*(86) Например, приложением 10 Ведомственной структуры расходов ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" предусмотрено выделение субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения в объеме 500 млн руб. См.: СЗ РФ. 25.12.2006. N 52 (2 ч.). Ст. 5504.
*(87) Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 26.04.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(88) Там же.
*(89) Пешкова Х.В. Правовое регулирование финансовой помощи общественно-территориальным образованиям. Теория и практика. Воронеж, 2005. С. 58.
*(90) Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 30.12.2006 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(91) См.: Степашин С.В. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки // Журнал российского права. 2007. N 3.
*(92) Закон РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" // РГ. N 190. 26.08.1992.
*(93) Пример: ст. 46 ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" // СЗ РФ. 25.12.2006. N 52 (2 ч.). Ст. 5504.
*(94) См.: Правила компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования. Утв. Постановлением Правительства РФ от 18.04.2005 N 232 // СЗ РФ. 25.04.2005. N 17. Ст. 1565.
*(95) Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 24.07.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823. В ранее действовавшей редакции БК РФ от 26.04.2007 субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов (п. 10 ст. 6 БК РФ); субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (п. 11 ст. 6 БК РФ). См.: Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 26.04.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(96) В частности, законодателем выделяется понятие "публичные обязательства", "финансовые органы" и др. См.: Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 24.07.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(97) Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 26.04.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823. Примечательно, что в редакции Бюджетного кодекса от 23.12.2003 содержалось несколько иное понятие дотаций и предусматривалось, что они направлялись на покрытие текущих расходов бюджета.
*(98) Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 30.12.2006 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(99) Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 24.07.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(100) В ранее действовавшей редакции БК РФ от 26.04.2007 субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (п. 11 ст. 6 БК РФ). См.: Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 26.04.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(101) Субсидия бюджету субъекта РФ из федерального бюджета - межбюджетный трансферт, предоставляемый бюджету субъекта РФ в целях софинансирования расходных обязательств. См. Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 24.07.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(102) ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов". В редакции от 1.12.2007 // СЗ РФ. 30.07.2007. N 31. Ст. 3995.
*(103) Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 24.07.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(104) Федеральный закон от 07.04.1999 N 70-ФЗ "О статусе наукограда РФ". В редакции от 18.10.2007 // СЗ РФ. 12.04.1999. N 15. Ст. 1750.
*(105) СЗ РФ. 27.11.1995. N 48. Ст. 4563.
*(106) СЗ РФ. 30.07.2007. N 31. Ст. 3995.
*(107) Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ. В ред. от 04.12.2007 // Парламентская газета. N 5-6. 14.01.2005.
*(108) Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 24.07.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(109) СЗ РФ. 28.08.1995. N 35. Ст. 3506.
*(110) Распоряжение Губернатора МО от 11.01.2001 N 14-РГ "О мерах по обеспечению участия Московской области в федеральных целевых и федеральной адресной инвестиционной программах на 2002 год".
*(111) Комментарий (постатейный) к федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ (под ред. А.Н. Козырина).
*(112) Закон Московской области "О бюджете Московской области на 2008 год" от 24.10.2007 N 186/2007-ОЗ закрепляет необходимость выделения межбюджетных трансфертов для поддержки муниципальных общеобразовательных учреждений реализующих комплекс мероприятий по созданию и внедрению новых качественно усовершенствованных технологий, методов и форм обучения. См.: "Ежедневные Новости. Подмосковье". N 200. 27.10.2007.
*(113) ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях". В редакции от 24.07.07 // СЗ РФ. 30.03.1998. N 13. Ст. 1463.
*(114) См. БК РФ в редакции от 26.04.07 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(115) См. ст. 169 БК РФ в редакции от 24.07.07 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(116) См. БК РФ в редакции от 24.07.07.
*(117) Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) - соотношение налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа) исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской Федерации с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя. См. п. 3 ст. 138 БК РФ. В редакции от 24.07.07.
*(118) См. например: ФЗ "О бюджетной классификации РФ" // РГ. N 156-157. 12.08.2000 (утратил силу); ст. 132 Конституции РФ // РГ. N 237. 25.12.1993; ст. 7 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления". В редакции от 28.12.04 // СЗ РФ. 29.09.1997. N 39. Ст. 4464.
*(119) Закон г. Москвы от 05.12.2007 N 47 "О бюджете города Москвы на 2008 год" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. N 71. 25.12.2007.
*(120) Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" предоставление денежных средств в такой форме не предусматривает.
*(121) В редакции от 21.07.2005 // СЗ РФ. 28.08.1995. N 35. Ст. 3506.
*(122) Информация получена с официального сайта в сети Интернет http://www.sbor.ru/file/231.doc.
*(123) Утв. решением Совета депутатов муниципального образования Большеколпанского сельского поселения Гатчинского муниципального района Ленинградской области N 113 от 21.12.2006. Информация получена с официального сайта http://www.kolpany.gatchina.ru/doc/budjet/bd.doc.
*(124) В редакции от 01.12.2007 // СЗ РФ. 27.11.1995. N 48. Ст. 4563.
*(125) Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 24.07.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(126) Бюджетный кодекс РФ. В редакции от 24.07.2007 // СЗ РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.
*(127) См. комментарий к главе 26.
*(128) Словарь иностранных слов / под ред. И.В. Лехина, С.М. Локшиной. М.: Русский язык, 1987. С. 407.
*(129) Шакарян М.С. Гражданское процессуальное право России. М., 1998. С. 25-26.
*(130) Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юридическая литература, 1971. С. 61.
*(131) СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
*(132) СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
*(133) СЗ РФ. 2004. N 21 С. 2033.
*(134) Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов РФ" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.
*(135) Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.
*(136) Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 330 "Об утверждении Положения о Федеральной службе страхового надзора // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2904.
*(137) Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2561.
*(138) Постановление Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 307 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансово мониторингу // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2676.
*(139) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
*(140) СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
*(141) Вестник Банка России. 2003. N 40.
*(142) См. ст. 1 ФЗ от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1990. N 27. Ст. 357; СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.
*(143) ФЗ от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ.
*(144) СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.
*(145) Борисов А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145 ФЗ. Юстицинформ. 2006 // Правовая система "Гарант"
*(146) См. Положение о Министерстве финансов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 // СЗ РФ. 2004. N 31. С. 3258.
*(147) См. Положение о Федеральном казначействе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 3908.
*(148) См. ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
*(149) См. ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации от 11 января 1995 г. // CЗ РФ. 2005. N 3. Ст. 167.
*(150) См. Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2561.
*(151) Костомаров Н.И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. В 2 т. М., 1995. Т. 2. С. 318.
*(152) Сорокина Ю.В. Финансовое управление и правовое регулирование финансовых отношений в России в XVIII - нач. XX вв. Воронеж. 2001. С. 27-28.
*(153) О поручении Правительствующему Сенату попечения о правосудии, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства от 2 марта 1711 года // Полное собрание узаконений. Т. 4. N 2330.
*(154) Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль (курс лекций). М.: Проспект. 2005. С. 55.
*(155) СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.
*(156) СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1478.
*(157) СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2561.
*(158) СЗ РФ. 2005. N 3. Ст. 167.
*(159) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
*(160) СЗ РФ. 2006. N 41. Ст. 4255.
*(161) СЗ РФ. 2005. N 1. Ч. 1. Ст. 12.
*(162) СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.
*(163) СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.
*(164) Борисов А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ. Юстицинформ, 2006.
*(165) См. ФЗ от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционный фондах" // СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4562.
*(166) Ст. 66 ФЗ от 19 декабря 2006 г N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" // СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. II). Ст. 5504.
*(167) СЗ РФ. 1994. N 28. Ст. 2929; СЗ РФ 1995. N 31. Ст. 2989; СЗ РФ. 1996. N 29. Ст. 3454; СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3583.
*(168) Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" // РГ от 1 июня 2004 г.
*(169) См. сроки внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете с 1995-2007 гг.
*(170) Постановление Государственной Думы РФ от 22.01.98. N 2134-II "О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ" // СЗ РФ 1998. N 7. Ст. 801.
*(171) Борисов А.Н. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ. Юстицинформ, 2006.
*(172) РГ от 21 сентября 1993 г. N 182.
*(173) СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4775.
*(174) См.: Порядок проведения закрытых заседаний Государственной Думы закреплен в ст. 37 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; Порядок проведения закрытых заседаний Совета Федерации закреплен в ст. 38 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации РФ Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. N 33-СФ // СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 636.
*(175) СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
*(176) СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464.
*(177) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 17.
*(178) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 14.
*(179) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 32.
*(180) СЗ РФ. 2006. N 52 (2 ч.). Ст. 5504.
*(181) СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.
*(182) СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.
*(183) СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.
*(184) СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
*(185) СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220-8235.
*(186) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591.
*(187) СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.
*(188) СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.
*(189) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591.
*(190) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591.
*(191) Аллахвердян Д.А. Финансы и социалистическое воспроизводство. М.: Финансы, 1971. С. 116.
*(192) Ожегов С.И. Словарь русского языка. 23-е изд. М., 1990. С. 293.
*(193) Финансовое право: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. / А.Б. Быля, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева (и др.); отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 35-36.
*(194) Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России: учебное пособие для вузов. М., 2003. С. 19.
*(195) РГ. 1993. N 237.
*(196) РГ. 1993. N 237.
*(197) РГ. 1993. N 237.
*(198) РГ. 1993. N 237.
*(199) СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3696.
*(200) СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464.
*(201) СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
*(202) Пронина Л.И. Реформирование межбюджетных отношений и интересы местного самоуправления // Финансы. 2001. N 11. С. 15.
*(203) СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.
*(204) СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.
*(205) СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
*(206) СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.
*(207) СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2561.
*(208) СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.
*(209) СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
*(210) СЗ РФ. 2000. N 26. Ст. 2729.
*(211) Финансовая газета. 1996. N 23.
*(212) Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2006. N 23. Декабрь.
*(213) РГ. 2001. N 138.
*(214) СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540.
*(215) СЗ РФ. 1997. N 15. Ст. 1756.