Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации
Ответы на вопросы к главе 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации - "Общие положения"
Вопрос (1) о компонентах градостроительной деятельности и предмете законодательства о градостроительной деятельности
Принятый 29 декабря 2004 года Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ от 29.12.04) поставил точку в решении вопроса о компонентах градостроительной деятельности и предмете законодательства о градостроительной деятельности. Прежде имелась высокая вероятность того, что предмет законодательства о градостроительной деятельности будет значительно более узким в сравнении с определением этого предмета, ныне утвержденным ГрК РФ от 29.12.04.
Содержание поставленного вопроса может быть раскрыто в результате обсуждения двух составляющих его положений:
- о том, как соотносятся компоненты градостроительной деятельности в определениях прежнего Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ от 07.05.98) и ныне действующего Градостроительного кодекса Российской Федерации;
- об источнике, установившем возможность иного в сравнении с ГрК РФ от 07.05.98 определения предмета законодательства о градостроительной деятельности, и о не состоявшихся благодаря ГрК РФ от 29.12.04 негативных последствиях этого иного определения для развития законодательства о градостроительной деятельности.
Вопрос 1.1. О том, как соотносятся компоненты градостроительной деятельности в определениях ГрК РФ от 07.05.98 и ГрК РФ от 29.12.04
Сопоставим эти определения. Определение ГрК РФ от 07.05.98: "...градостроительная деятельность (далее также - градостроительство) - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений".
Определение ГрК РФ от 29.12.04: "...градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства".
И в том и в другом случае фактически выделяются одни и те же пять компонентов градостроительной деятельности:
1) территориальное планирование ("градостроительное планирование развития территорий и поселений" - в терминологии ГрК РФ от 07.05.98);
2) градостроительное зонирование ("определение видов использования земельных участков" - в терминологии ГрК РФ от 07.05.98);
3) планировка территорий;
4) архитектурно-строительное проектирование;
5) строительство, капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства.
Это значит, что применительно к определению компонентов градостроительной деятельности и предмета законодательства о градостроительной деятельности ГрК РФ от 29.12.04 преемственно развивает с необходимыми уточнениями концептуальные положения и нормы ГрК РФ от 07.05.98.
Вопрос 1.2. Об источнике, установившем возможность иного в сравнении с ГрК РФ от 07.05.98 определения предмета законодательства о градостроительной деятельности, и о не состоявшихся благодаря ГрК РФ от 29.12.04 негативных последствиях этого иного определения для развития законодательства о градостроительной деятельности
Таким источником до принятия ГрК РФ от 29.12.04 являлась норма п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации: "Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов".
Применительно к процитированной норме следует отметить следующее:
1) ГрК РФ от 07.05.98 впервые ввел ранее отсутствовавшие в федеральном законодательстве нормы и механизмы "правового зонирования", относящиеся к установлению градостроительных регламентов в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления - Правил землепользования и застройки;
2) Земельный кодекс Российской Федерации воспринял, закрепил и развил эти нормы и механизмы под другим термином - "зонирование территорий" без ссылок на градостроительное законодательство.
Указанная норма Земельного кодекса поставила под вопрос или превратила в неочевидное ранее утвержденное ГрК РФ от 07.05.98 положение о том, что "правовое зонирование" или "зонирование территорий" является предметом законодательства о градостроительной деятельности. Возникла "развилка" из двух возможностей толкования принадлежности зонирования к предмету:
1) иного законодательства, которое не является законодательством о градостроительной деятельности;
2) законодательства о градостроительной деятельности.
Соответственно, выявились и стали противоречить друг другу два подхода к определению предмета и дальнейших перспектив развития законодательства о градостроительной деятельности - "размывающий" подход и "консолидирующий" подход.
Сторонники "размывающего" подхода отстаивали позицию, согласно которой зонирование должно быть выведено из сферы и предмета регулирования Градостроительного кодекса РФ. При этом достаточно быстро обнаружилось, что регулировать деятельность по зонированию невозможно вне контекста действий по территориальному планированию. Поэтому за первоначально высказанными предложениями о выведении зонирования из сферы и предмета законодательства о градостроительной деятельности по необходимости последовали другие предложения - о выведении из сферы и предмета законодательства о градостроительной деятельности также территориального планирования. В 2003 году были подготовлены и обсуждались проекты отдельных федеральных законов - "О зонировании территорий", "О территориальном планировании". При этом предполагалось, что принятие указанных федеральных законов должно автоматически повлечь за собой изменение состава и предмета Градостроительного кодекса РФ, из которого планировалось изъять главы и статьи по вопросам территориального планирования и зонирования. Такое развитие событий превратило бы Градостроительный кодекс в закон не кодифицирующий, а сугубо технический, "распылило" бы предмет кодекса по нескольким частным законам, что неизбежно привело бы к утрате его целостности и возможности рационально организовать комплексный процесс градостроительной деятельности.
С принятием ГрК РФ от 29.12.04 возобладал "консолидирующий" подход, который:
- сохраняет преемственность развития законодательства о градостроительной деятельности;
- окончательно закрепляет предмет законодательства о градостроительной деятельности, объемлющий все ее компоненты, снимает ранее существовавшую неопределенность в этом вопросе и раскрывает дорогу для дальнейшего развития в России законодательства о градостроительной деятельности;
- позволяет последовательно и рационально организовывать комплексный процесс градостроительной деятельности.
Вопрос (2) о том, является ли законодательство о градостроительной деятельности предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ или предметом исключительного ведения субъектов РФ
Этот вопрос вызвал ожесточенную дискуссию в процессе подготовки и принятия ГрК РФ от 29.12.04. Даже после введения последнего в действие дискуссия продолжается. Оппоненты кодекса считают, что им зафиксировано неправильное решение и что окончательное решение по данному вопросу должен принять Конституционный суд Российской Федерации.
Следует отметить, что этот вопрос является не столько академическим вопросом отвлеченно теоретического характера, сколько вопросом сугубо практическим, решение которого в ту или иную сторону сопрягается с вполне определенными интересами и реальными последствиями для конкретных носителей этих интересов. При этом острота дискуссии определяется не теоретической сложностью самого вопроса, а, главным образом, указанными практическими обстоятельствами. Поэтому, чтобы разобраться в существе дела, необходимо последовательно рассмотреть данный вопрос по отдельным позициям.
Вопрос 2.1. О том, как Конституция Российской Федерации и ГрК РФ от 29.12.04 решают и как ГрК РФ от 07.05.98 решал, предметом ведения каких субъектов публичной власти является законодательство о градостроительной деятельности
В п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации перечислены семь отраслей законодательства, относящихся к исключительному ведению Российской Федерации. В п. "к" ч. 1 ст. 72 перечислены 10 отраслей законодательства, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Ни там, ни там законодательство о градостроительной деятельности не упоминается. Этот факт ни в коей мере не может являться достаточным для автоматического отнесения законодательства о градостроительной деятельности к предмету ведения субъектов Российской Федерации.
На самом деле в Конституции указания на законодательство о градостроительной деятельности как самостоятельную отрасль российской правовой системы и не могло быть.
Как было показано при рассмотрении предыдущего вопроса, законодательство о градостроительной деятельности имеет свой, обособленный предмет и характер регулирования. Самостоятельность законодательства о градостроительной деятельности также находит подтверждение в ряде федеральных законов, таких, как Земельный кодекс Российской Федерации, "О государственном земельном кадастре", "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", где имеются отсылочные нормы именно к законодательству о градостроительной деятельности.
Параметры системы законодательства о градостроительной деятельности начали складываться лишь в 1998 г., с момента принятия первого кодификационного акта в области градостроительства - ГрК РФ от 07.05.98. На момент принятия Конституции действовал Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3295-1 "Об основах градостроительства в Российской Федерации", который в ту пору не основывался на принципах разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
По методу регулирования отношений законодательству о градостроительной деятельности свойствен императивно-административный характер, а сами отношения возникают между различными органами публичной власти, а также между органами публичной власти, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой.
Поэтому законодательство о градостроительной деятельности относится к группе административного законодательства. Административное законодательство, в свою очередь, отнесено п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
Это означает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Именно эта норма установлена ч. 3 ст. 3 ГрК РФ от 29.12.04.
Аналогичные нормы действовали с момента вступления в силу ГрК РФ от 07.05.98:
- "Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности при решении вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также в области природопользования, охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, памятников истории и культуры, обеспечения экологической безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, не могут противоречить настоящему кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам" (ч. 3 ст. 2 ГрК РФ от 07.05.98);
- "К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на соответствующих территориях относятся: разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области градостроительства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим кодексом, другими федеральными законами, а также конституциями или уставами субъектов Российской Федерации..." (первый и второй абзацы ст. 22 ГрК РФ от 07.05.98).
Повод для сомнения и дополнительного анализа рассматриваемого вопроса может дать ч. 2 ст. 24 ГрК РФ от 07.05.98, где можно усмотреть мнимую возможность тройственной логической конструкции, при которой законодательство о градостроительной деятельности якобы разбивается на три части:
1) часть, которая находится в исключительном ведении Российской Федерации;
2) часть, которая находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ;
3) часть, которая находится в исключительном ведении субъектов РФ. Возможность отнесения какой-либо отрасли законодательства одновременно и к совместному ведению РФ и субъектов РФ, и к исключительному ведению субъектов РФ не предусмотрена Конституцией Российской Федерации, а значит, не допускается. В несколько ином контексте обсужденная тема рассматривается далее (см. вопрос 5.2).
Следует отметить, что иная, отличная от вытекающей из Конституции РФ трактовка вопроса о том, что законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленная ранее в ГрК РФ от 07.05.98 и ныне в ГрК РФ от 29.12.04, если она содержится в конституциях или уставах, а также иных законах субъектов РФ, должна рассматриваться как прямое противоречие Конституции РФ и федеральным законам.
Если по состоянию на 29 декабря 2004 года, когда Градостроительный кодекс Российской Федерации был введен в действие, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ содержали нормы, противоречащие ГрК РФ от 29.12.04, то согласно требованиям Федерального закона "Об общих принципах организации органов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" такие нормы должны быть приведены в соответствие до 31 марта 2005 года. Такой оперативности не наблюдается. Более того, законодательным органом города федерального значения Москвы - Московской городской Думой направлен запрос в Конституционный суд Российской Федерации о признании неконституционными положений ГрК РФ от 29.12.04 об отнесении законодательства о градостроительной деятельности к предмету совместного ведения*(3). Безусловно, в данном случае органы власти реализуют свое законное право на конституционное судопроизводство, однако это право не снимает обязанности выполнять предписания федерального законодательства по приведению в соответствие с ним норм регионального законодательства.
Вопрос 2.2. О последствиях неправильных ответов на вопрос, предметом ведения каких субъектов публичной власти является законодательство о градостроительной деятельности
Неправильный ответ на данный вопрос формулируется следующим образом - законодательство о градостроительной деятельности является предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Такой неправильный ответ зафиксирован, в частности, в Уставе города Москвы*(4). Из неправильного толкования исходного вопроса возникла следующая "цепочка" следствий: закрепление неправильного толкования в базовом законе (уставе) - порождение противоречий с федеральным законодательством в региональных законах и иных актах - трансляция противоречий с федеральным законодательством в каждодневную практику градорегулирования - коллизии и конфликты.
Правомерно спросить, каковы примеры указанных противоречий, порождающих конфликты или чреватых их порождением?
Вопрос 2.3. О примерах, иллюстрирующих противоречия между нормами регионального законодательства и нормами федерального законодательства
Самые наглядные примеры содержатся в законодательстве города Москвы. Следует обратить внимание на два обстоятельства.
Во-первых, о противоречиях следует говорить не только применительно к федеральному законодательству о градостроительной деятельности, но и применительно к федеральному земельному законодательству, в отношении которого, казалось бы, нет необходимости ничего домысливать, поскольку Конституция РФ прямо определила земельное законодательство как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72).
Во-вторых, противоречия не возникли в связи с принятием ГрК РФ от 29.12.04, по поводу которого велись и ведутся острые дискуссии, а существовали задолго до этого, поскольку касались ранее принятых федеральных законов - ГрК РФ от 07.05.98 и Земельного кодекса Российской Федерации от 2001 г. Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04, не являясь причиной этих противоречий, с предельной наглядностью их выявил и предельно остро поставил вопрос о необходимости исправления неправомерной ситуации.
В частности, в законах города Москвы от 14 мая 2003 года N 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве", от 3 марта 2004 года N 13 "Об основах градостроительства в городе Москве" содержатся нормы об индивидуальных актах разрешенного использования, которые подготавливаются исполнительными органами власти по запросам заявителей в индивидуальном порядке применительно к каждому земельному участку в отдельности. Эти нормы противоречат нормам федеральных законов, действовавших на момент принятия указанных региональных законов:
- норме ч. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98, согласно которой "правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости";
- норме п. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации от 2001 г., согласно которой "для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент".
В отношении указанных норм ГрК РФ от 29.12.04 не ввел ничего нового, но фактически закрепил базовую норму, ранее предусмотренную федеральным законодательством (в двух законах и в разных формулировках) и воспроизведенную в новом кодексе в следующей формулировке: "Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования" (ч. 3 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04).
Применительно к рассмотренному вопросу следует сделать уточнение. ГрК РФ от 29.12.04: а) формулирует нормы регулирования, которые необходимо обеспечить в будущем; б) до того, как будут обеспечены основания для такого регулирования, допускаются иные действия. Однако рассматриваемое региональное законодательство "иные действия" возводит в ранг постоянных, универсальных и неизменных, фактически не ставя задачи создания условий для выполнения норм, предписанных федеральными законами.
Другой пример. В ч. 4 ст. 59 ГрК РФ от 07.05.98 содержалась следующая норма: "Размеры земельных участков в границах застроенных территорий городских и сельских поселений устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов, действовавших на период застройки указанных территорий". Эта норма воспроизведена в ч. 4 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04 в следующей формулировке: "Размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий".
Вопреки указанной норме ГрК РФ от 07.05.98 Постановлением Правительства Москвы от 27 марта 2001 года N 282-ПП "Об утверждении Положения о составе и порядке разработки, согласования и утверждения проектов планировки жилых территорий в городе Москве" устанавливается прямо противоположная норма: "На плане показываются границы... участков застройки в соответствии с Нормами и правилами проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99*(5)". Иными словами, межевание застроенных территорий производится не на основании "нормативов, действовавших на период застройки", как того требует федеральный закон, а на основании нормативов, только что специально подготовленных для обеспечения сегодняшней практики. Такое противоречие не носит только формально-юридического характера, а отражает целевую установку на уплотнение территорий, реализация которой сопрягается с ущемлением прав граждан в обход требования федерального законодательства.
Эти и другие примеры (которые будут рассмотрены далее при обсуждении иных проблемных вопросов градостроительной деятельности) показывают, что тезис о желаемой автономности от федерального законодательства не является абстрактным, оторванным от реальной практики теоретическим утверждением - он может быть весьма полезным и с выгодой использоваться при проведении "независимой" региональной градостроительной политики.
Вопрос (3) о новом определении понятия "застройщик", о соотношении понятий "застройщик", "инвестор", "заказчик", "подрядчик"
Ответ на этот вопрос важен не только для уяснения понятий с позиции закрепления ими технологии процесса градостроительной деятельности, но и в гораздо большей степени для понимания необходимости и неизбежности "встраивания" технологии в рамки содержательно ей адекватных правовых определений, а не наоборот.
Вопрос 3.1. О новом определении понятия "застройщик"
До введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 определение понятия "застройщик" содержалось в Федеральном законе от 17 ноября 1995 года N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (далее также - ФЗ-169). Определение ГрК РФ от 29.12.04 и определение ФЗ-169 отличаются друг от друга.
Определение ФЗ-169 (ч. 1 ст. 3): "заказчик (застройщик) - гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию (далее - строительство) архитектурного объекта, для строительства которого требуется разрешение на строительство, - обязан иметь архитектурный проект, выполненный в соответствии с архитектурно-планировочным заданием архитектором, имеющим лицензию на архитектурную деятельность (далее - лицензия)".
Определение ГрК РФ от 29.12.04 (п. 16 ст. 1): "застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта".
Спрашивается, чем отличаются друг от друга приведенные определения и почему возникла необходимость заменить первое определение вторым? Определение ФЗ-169 не содержит фундаментального критерия, отличающего застройщика от иных лиц, - это наличие прав на земельный участок. Согласно этому определению физическому или юридическому лицу достаточно, не имея прав на земельный участок, просто обладать намерением осуществить строительство, реконструкцию. Это неверно. Градостроительный кодекс исправляет неверную трактовку ФЗ-169 и выстраивает стройную систему, предельно простой смысл которой состоит в следующем: сначала - приобретение прав на земельный участок, потом - осуществление или обеспечение действий на земельном участке, инициируемых его правообладателем.
Как должно разрешаться указанное противоречие между нормами двух федеральных законов? Приведем норму ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее также - ФЗ-191): "До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации". Это значит, что с момента введения ГрК РФ от 29.12.04 в действие норма ФЗ-169, содержащая неадекватное определение понятия "застройщик", перестала действовать. Необходимо применять определение ГрК РФ от 29.12.04.
Также возникает вопрос, почему не совпадающее с ГрК РФ от 29.12.04 понятие "застройщик" содержится в Федеральном законе от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ-214).
Приведем определение, содержащееся в п. 1 ст. 2 ФЗ-214:
"Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия: застройщик - юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, имеющие в собственности или на праве аренды земельный участок и привлекающие денежные средства участников долевого строительства в соответствии с настоящим Федеральным законом для строительства (создания) на этом земельном участке многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании полученного разрешения на строительство. При этом к иным объектам недвижимости относятся гаражи, объекты здравоохранения, общественного питания, предпринимательской деятельности, торговли, культуры и иные объекты недвижимости, за исключением объектов производственного назначения".
Спрашивается, есть ли противоречие между разными определениями ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-214? ГрК РФ от 29.12.04 дает общее, универсальное определение, а ФЗ-214 - частное, которое распространяется на ограниченный круг случаев. При этом в определении ФЗ-214 выдерживается общий критерий определения застройщика, заданный ГрК РФ от 29.12.04, а именно наличие прав на земельный участок. Далее ФЗ-214 вводит спецификацию регулируемых этим законом частных случаев:
- не вся разновидность прав на земельные участки, а только собственность или аренда;
- не физическое или юридическое лицо, а только юридическое лицо;
- не вообще застройщик, а только тот застройщик, который привлекает денежные средства участников долевого строительства;
- не вообще застройщик, который может строить все, а только тот застройщик, который может строить все то, что не относится к объектам производственного назначения.
Таким образом, различные определения в ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-214 не порождают коллизии и не должны вызывать недоумения.
ГрК РФ от 29.12.04 выстраивает такую систему, при которой начальной и ключевой фигурой градостроительной деятельности в части обеспечения архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции становится застройщик, то есть лицо, которое приобрело право на земельный участок.
Для того чтобы могло состояться приобретение права на земельный участок, выделенный из состава государственных или муниципальных земель, должны быть проведены предварительные действия, концентрированным итогом которых является градостроительный план земельного участка. В таком градостроительном плане фактически определяется все, что необходимо для дальнейшего использования земельного участка: его границы, виды разрешенного использования, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, ограничения на использование, включая границы зон действия публичных сервитутов (при их наличии).
Градостроительный план земельного участка, являясь результатом обеспеченной публичной властью планировки территории, с одной стороны, подготавливается в контексте ранее утвержденных документов, а с другой - предопределяет подготовку частными лицами последующих документов.
Ранее утвержденные документы - это правила землепользования и застройки, генеральный план городского округа или поселения. В число последующих документов, которые подготавливаются на основе градостроительного плана земельного участка, а также выдаются при условии соответствия такому плану, входят:
1) землеустроительная документация для осуществления государственного кадастрового учета земельного участка с последующей государственной регистрацией прав на земельный участок (после его предоставления в соответствии с порядком, определенном земельным законодательством);
2) проектная документация;
3) разрешение на строительство;
4) разрешение на ввод построенного, реконструированного объекта в эксплуатацию.
Таким образом, застройщик становится ключевой фигурой в двух отношениях. Во-первых, это лицо, от которого начинаются и на котором заканчиваются все права на осуществление каких бы то ни было строительных действий в отношении земельного участка. Во-вторых, мотивации и действия застройщика предопределяются "пересечением" установленных публичной властью ограничений и его собственными желаниями и планами. Поэтому все остальные "ролевые функции" инвесторов, заказчиков и подрядчиков могут быть показаны только через ключевую функцию и юридический статус застройщика.
Вопрос 3.2. О понятии "инвестор" и соотношении понятий "застройщик" и "инвестор"
Содержание понятия "инвестор" раскрывается в ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (далее - ФЗ-39): "Инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности (далее - иностранные инвесторы)".
Данное определение выделяет две позиции: чьи средства использует инвестор и кто может быть инвестором. Инвестор может использовать следующие средства:
а) собственные;
б) привлеченные;
в) одновременно и собственные, и привлеченные.
Инвесторами могут быть:
а) физические лица;
б) юридические лица;
в) создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц;
г) государственные органы;
д) органы местного самоуправления;
е) иностранные субъекты предпринимательской деятельности.
Осуществление капитальных вложений предполагает наличие земельного участка, иного объекта недвижимости и соответствующего субъекта прав на эти объекты, то есть застройщика. Застройщик всегда обеспечивает строительство, реконструкцию, капитальный ремонт (см. п. 16 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04). Строительство, реконструкция, капитальный ремонт могут быть обеспечены только при наличии средств - капитальных вложений. Застройщик может использовать как свои собственные средства, так и привлеченные. Согласно федеральному закону, лицо, использующее привлеченные средства, также является инвестором (см. ч. 2 ст. 4 ФЗ-39). Следовательно, застройщик всегда является инвестором, даже в случае, когда у правообладателя земельного участка, осуществляющего строительство, нет собственных средств. В отношении инвестирования капитального строительства возможны лишь два сочетания:
1) "застройщик-инвестор" - в случаях, когда застройщик использует только собственные средства;
2) "застройщик-инвестор" плюс "сторонний инвестор" - в случаях, когда застройщик использует привлеченные средства наряду с собственными, а также когда использует только привлеченные средства.
В строго юридическом смысле второе сочетание говорит о том, что инвестор, осуществляющий инвестиционную деятельность в форме капитальных вложений, никогда не может существовать сам по себе как автономное лицо. Такой инвестор всегда существует вместе с застройщиком, то есть вместе с лицом, обладающим правами на земельный участок и обеспечивающим строительство, в том числе путем использования средств, которые застройщику предоставляет инвестор.
Таким образом, при отсутствии указанной связки, говоря об инвесторе, мы говорим о лице, которое имеет намерение предоставить принадлежащие ему средства, но еще это намерение не осуществило (не осуществило капитальных вложений), поэтому в изложении ФЗ-39 такое лицо еще не стало "инвестором".
Вопрос 3.3. О понятии "заказчик"
Рассмотрим этот вопрос применительно к той части градостроительной деятельности, которая включает архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкцию объектов капитального строительства.
Содержание понятия "заказчик" и действий лица, определяемого этим понятием, раскрывается через понимание промежуточного положения такого лица между лицом, которому передается заказ, и лицом, от имени которого передается заказ. Промежуточное положение заказчика определяет его фундаментальную характеристику: заказчик - это всегда посредник.
Лицо, которому передается заказ, это подрядчик. Тут все ясно. Что же касается лица, которое передает или от имени которого передается заказ, то в отношении него в федеральных законах - ГрК РФ от 29.12.04, ФЗ-39, ФЗ-169 имеются несовпадающие определения. Рассмотрим последовательно эти трактовки.
Содержание понятия "заказчик" в ГрК РФ от 29.12.04 прямо не раскрывается, однако оно уясняется из контекста отдельных норм, например ч. 3 ст. 47 и ч. 5 ст. 48:
- заказчик - это уполномоченное застройщиком лицо, которое от имени застройщика организует посредством договоров отношения с подрядчиками и их деятельность по выполнению инженерных изысканий, подготовке проектной документации, осуществлению строительства, реконструкции;
- заказчик не является обязательной фигурой в рассматриваемом процессе. Застройщик может входить в отношения со своими подрядчиками напрямую, без посредника, то есть без заказчика. В этом случае мы будем иметь дело с "застройщиком-заказчиком". Застройщик может обходиться и без заказчика, и без подрядчика, например, в том случае, когда застройщиком является строительная фирма или гражданин, самостоятельно возводящий индивидуальный жилой дом. В этом случае мы будем иметь дело с "застройщиком-заказчиком-подрядчиком".
Вопрос о лицензировании деятельности заказчиков в ГрК РФ от 29.12.04 не регулируется по двум основаниям - формальному и содержательному. Формальное основание состоит в том, что лицензирование не является предметом законодательства о градостроительной деятельности и регламентируется специальным законодательством. Содержательное основание состоит в следующем. Заказчик находится между застройщиком - правообладателем земельного участка и подрядчиком, осуществляющим действия по договору с застройщиком. Понятно, что лицензировать деятельность правообладателя земельного участка (застройщика) нелогично. Деятельность подрядчика лицензируется в случаях, когда законом определена целесообразность лицензирования применительно к определенным случаям. Если гипотетически предположить возможность лицензирования заказчика, то мы получаем "двойное лицензирование" (заказчик плюс подрядчик), что нелогично. Поэтому в силу посреднического, то есть промежуточного, характера, а также указанной специфики деятельность заказчика не должна подлежать лицензированию в принципе.
Содержание понятия "заказчик" в ФЗ-39 приводится в ч. 3 ст. 4 ФЗ-39: "Заказчики - уполномоченные на то инвесторами физические и юридические лица, которые осуществляют реализацию инвестиционных проектов. При этом они не вмешиваются в предпринимательскую и (или) иную деятельность других субъектов инвестиционной деятельности, если иное не предусмотрено договором между ними. Заказчиками могут быть инвесторы. Заказчик, не являющийся инвестором, наделяется правами владения, пользования и распоряжения капитальными вложениями на период и в пределах полномочий, которые установлены договором и (или) государственным контрактом в соответствии с законодательством Российской Федерации".
Анализируя данное определение, следует выделить факт различного изложения понятия "заказчик" в ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-39: в ГрК РФ от 29.12.04 заказчик получает полномочия от застройщика, а в ФЗ-39 - от инвестора.
Что означает указанный факт, следует ли его считать противоречием норм двух федеральных законов?
Есть три потенциально возможных ответа на этот вопрос, и каждый из этих ответов должен быть подвергнут аналитической проверке:
1) ФЗ-39 регулирует только некоторую группу частных случаев, которые перекрываются универсальными нормами ГрК РФ от 29.12.04, и по этой причине нормы этих федеральных законов не противоречат друг другу;
2) ФЗ-39 регулирует иные случаи, которые не регулируются ГрК РФ от 29.12.04, и по этой причине опять-таки отсутствует противоречие между нормами этих федеральных законов;
3) ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-39 по-разному трактуют одну и ту же сферу деятельности, и по этой причине имеет место противоречие между нормами двух федеральных законов, а противоречие должно быть устранено.
Возможен ли первый вариант ответа: ФЗ-39 регулирует только некоторую группу частных случаев, которые перекрываются универсальными нормами ГрК РФ от 29.12.04, и по этой причине отсутствует противоречие норм двух федеральных законов?
Согласно определению ФЗ-39 заказчик осуществляет реализацию инвестиционного проекта на основании полномочий, предоставленных инвестором. Обратим внимание на то, что "реализацией инвестиционного проекта" не может быть что-либо иное, кроме как исключительно комплекс действий, включающий выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, осуществление строительства, реконструкции, капитального ремонта. Кому исходно принадлежит право осуществлять все эти действия? Только застройщику - правообладателю земельного участка, применительно к которому или на котором все эти действия осуществляются (см. п. 16 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04). Значит, правом давать кому бы то ни было полномочия на осуществление указанных действий исходно обладает только застройщик, и никто другой. Если инвестор, согласно ФЗ-39, дает такие полномочия, то мы имеем дело с ситуацией, когда инвестор является застройщиком. Таким образом, определение ФЗ-39 может быть полностью распространено только на один из двух рассмотренных выше случаев, а именно на случай "застройщика-инвестора", когда застройщик использует только собственные средства.
Следует отметить, что при некоторых условиях определение ФЗ-39 может быть распространено и на вторую группу случаев, охарактеризованную выше как "застройщик-инвестор плюс сторонний инвестор" (когда застройщик использует собственные и привлеченные средства либо привлеченные средства без использования собственных средств). Условия эти таковы:
1) застройщик, получая средства от стороннего инвестора, дает полномочия последнему на реализацию инвестиционного проекта, запланированного застройщиком;
2) инвестор, получив указанные полномочия от застройщика, может сам уполномочить другое лицо на реализацию инвестиционного проекта.
Таким образом, мы имеем дело с двойной передачей полномочий. При этом инвестор перед заказчиком выступает в двух лицах - как "сторонний инвестор" и как заказчик на реализацию инвестиционного проекта. То есть инвестор одновременно и платит "чужому" лицу, и обеспечивает реализацию "чужого" проекта.
Таким образом, даваемое ФЗ-39 определение "заказчика" не может быть универсальным по той причине, что оно распространяется полностью только на одну группу случаев, а применительно к другой группе работает лишь при выполнении определенных условий, связанных с двойной передачей полномочий - от застройщика инвестору и от инвестора третьему лицу, которое и будет являться заказчиком.
Итак, первый вариант ответа на поставленный вопрос возможен, то есть ФЗ-39 регулирует только некоторую группу частных случаев, которые перекрываются универсальными нормами ГрК РФ от 29.12.04, и по этой причине нет противоречий норм указанных федеральных законов.
Возможен ли второй вариант ответа, согласно которому ФЗ-39 регулирует иные случаи, которые не регулируются ГрК РФ от 29.12.04, и по этой причине отсутствует противоречие норм этих федеральных законов?
Такой вариант ответа возможен в том случае, если мы допустим иную, чем в первом варианте, трактовку содержания действий по "реализации инвестиционного проекта", а именно если налицо сочетание следующих условий:
- имеется инвестор, то есть лицо, желающее вложить свои средства в некоторый инвестиционный проект, существующий в виде намерения;
- еще нет земельного участка, на котором предполагается реализовать инвестиционный проект;
- инвестор дает соответствующие полномочия своему доверенному лицу - заказчику. Эти полномочия включают, в частности, действия по обеспечению приобретения прав на земельный участок, на котором будет реализовываться инвестиционный проект.
При этом инвестор сам решает, кто будет субъектом прав на приобретенный земельный участок. Такими субъектами могут быть:
- инвестор, от имени которого действует заказчик и для которого заказчик приобретает права на земельный участок. После этого инвестор будет выступать уже и в качестве застройщика и будет связан договорными отношениями с заказчиком;
- заказчик, если инвестор посчитает такой вариант возможным (необходимым, целесообразным). После приобретения указанных прав заказчик будет выступать уже и в качестве застройщика и будет связан договорными отношениями с инвестором;
- другое лицо (помимо инвестора, заказчика), если инвестор посчитает такой вариант возможным (необходимым, целесообразным). После приобретения указанных прав такое лицо будет выступать в качестве застройщика и будет связано договорными отношениями с заказчиком. Отношения такого лица с инвестором могут определяться опосредованно (через договор такого лица с заказчиком) либо непосредственно (через договор такого лица с инвестором).
Таким образом, можно заключить, что при указанной трактовке действий по "реализации инвестиционного проекта":
1) нормы ФЗ-39 могут быть распространены и на регулирование тех действий, которые направлены на приобретение прав на земельный участок для реализации инвестиционного проекта и не регламентируются нормами ГрК РФ от 29.12.04;
2) отсутствует противоречие норм рассмотренных федеральных законов.
Возможен ли третий вариант ответа: ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-39 по-разному трактуют одну и ту же сферу деятельности и по этой причине имеет место противоречие норм двух федеральных законов, которое должно быть устранено?
Представленный выше анализ показал, что такой вариант ответа был бы неверным, поскольку:
1) нет полного совпадения предметов регулирования двух законов, а есть определенное наложение этих предметов, каждый из которых не перекрывает полностью предмет другого закона;
2) нет прямых противоречий норм этих законов.
Однако следует признать целесообразным внесение уточнений в ФЗ-39 в части более четкого и дифференцированного определения понятия "реализация инвестиционных проектов" применительно к различным случаям и особенностям правовых отношений застройщиков, инвесторов, заказчиков.
Содержание понятия "заказчик" в ФЗ-169 содержится в ч. 1 ст. 3: "Заказчик (застройщик) - гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию (далее - строительство) архитектурного объекта, для строительства которого требуется разрешение на строительство, - обязан иметь архитектурный проект, выполненный в соответствии с архитектурно-планировочным заданием архитектором, имеющим лицензию на архитектурную деятельность (далее - лицензия)".
По поводу данного определения следует упомянуть о двух обстоятельствах.
Во-первых, должен быть отмечен сам факт наличия данного определения в двух федеральных законах - ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-169. ГрК РФ от 29.12.04 является основным - кодифицированным - законом по отношению к ФЗ-169 в том смысле, что архитектурная деятельность является компонентом градостроительной деятельности. Кроме того, ГрК РФ от 29.12.04 является по отношению к ФЗ-169 более поздним по дате принятия. Наличие рассматриваемого определения в частном законе возможно только при соблюдении следующих двух обязательных условий:
1) отсутствие противоречия в определении закона об архитектурной деятельности с определением или смыслом, содержащимся в кодифицированном акте;
2) наличие спецификации - уточняющих характеристик в определении закона об архитектурной деятельности, применяемого не универсально ко всем без исключения случаям, а только к определенной группе случаев.
Во-вторых, должно быть оценено определение ФЗ-169 с позиций выполнения указанных обязательных условий. Выше было показано (при рассмотрении содержания понятия "застройщик"), что первое обязательное условие не выполняется. Обнаруживается явное противоречие, состоящее в том, что в отличие от определения ГрК РФ от 29.12.04 не отмечен фундаментальный критерий застройщика (и, соответственно, заказчика, получающего соответствующие полномочия от застройщика) - наличие прав на земельный участок. Согласно определению ФЗ-169 достаточно, не имея прав на земельный участок, обладать "намерением". Поэтому в соответствии со ст. 7 ФЗ-191 нормы закона ФЗ-169 в части определения "заказчика (застройщика)" не подлежат применению с момента введения в действие ГрК РФ от 29.12.04.
Кроме этого, рассматриваемая норма ФЗ-169 в части лицензирования архитектурной деятельности вошла в противоречие с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и не подлежит применению со дня вступления в силу указанного закона (с 9 февраля 2002 г.).
Вопрос 3.4. О понятии "подрядчик"
В отношении этого понятия не возникает ни содержательных, ни формальных разночтений в законах, регламентирующих различные аспекты градостроительной деятельности. Например, в ч. 4 ст. 4 ФЗ-39 дается следующее определение, которое можно считать универсальным:
"Подрядчики - физические и юридические лица, которые выполняют работы по договору подряда и (или) государственному контракту, заключаемым с заказчиками в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Подрядчики обязаны иметь лицензию на осуществление ими тех видов деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с федеральным законом".
Ответы на вопросы к главе 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации - "Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности"
Вопрос (4) о том, почему в главе 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации указаны не все полномочия органов публичной власти в области градостроительной деятельности
Предлагается этот вопрос рассмотреть с двух позиций:
- как вопрос о различных подходах к фиксации в федеральном законе полномочий органов публичной власти;
- как вопрос об определении всего набора полномочий органов публичной власти в ситуации, когда ГрК РФ от 29.12.04 именует в главе 2 не все полномочия, а только часть.
Вопрос 4.1. О различных подходах к фиксации в федеральном законе полномочий органов публичной власти в области градостроительной деятельности
В процессе подготовки проекта ГрК РФ от 29.12.04 применительно к данному вопросу рассматривались два противоположных подхода:
- зафиксировать в специальной главе "закрытым списком" весь без исключения перечень полномочий различных органов публичной власти - органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
- не выделять отдельную главу, посвященную полномочиям органов публичной власти в области градостроительной деятельности, по причине того, что текст такой главы будет дублировать позиции, содержащиеся в тексте самого закона, когда применительно к различным случаям описываются соответствующие полномочия.
В итоге федеральным законодателем был принят третий, "компромиссный", вариант нормативного изложения, когда и специальная глава имеется, и перечень полномочий в ней не исчерпывающий. В результате чего, например, в специальной статье о полномочиях субъектов РФ содержится изложение четырех полномочий, а остальные одиннадцать находятся в других главах.
Вопрос 4.2. О том, как следует определять весь набор полномочий органов публичной власти в ситуации, когда ГрК РФ от 29.12.04 именует в главе 2 не все полномочия, а только часть
Весь набор полномочий каждого уровня публичной власти определяется по совокупности полномочий, определенных как в главе 2, так и в иных главах ГрК РФ от 29.12.04. Так, полный набор полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется списком из следующих 15 позиций:
1) принятие в соответствии с законами Российской Федерации законов субъектов Российской Федерации, иных актов в области градостроительной деятельности в пределах компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
2) согласование проектов документов территориального планирования Российской Федерации, подготовленных применительно к территории субъектов Российской Федерации;
3) согласование проектов документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу, в части соблюдения интересов субъектов Российской Федерации;
4) подготовка и утверждение схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, а также планов реализации схем территориального планирования субъектов Российской Федерации;
5) определение в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации посредством законов субъектов Российской Федерации состава, порядка подготовки схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, порядка внесения изменений в схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации;
6) подготовка и утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения субъектов Российской Федерации в соответствии с утвержденными схемами территориального планирования субъектов Российской Федерации;
7) определение посредством законов субъектов Российской Федерации состава, порядка подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, а также утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования;
8) определение в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации посредством законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации состава, порядка подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядка подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состава, порядка подготовки планов реализации таких документов;
9) согласование документов территориального планирования муниципальных образований в части соблюдения решений схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, утвержденных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, документации по планировке территории, соблюдения иных интересов субъектов Российской Федерации;
10) определение в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации посредством законов субъектов Российской Федерации состава и порядка деятельности образуемых органами местного самоуправления комиссий по подготовке правил землепользования и застройки;
11) определение в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации посредством законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации состава и содержания проектов документации по планировке территории, подготавливаемых на основе документов территориального планирования муниципальных образований;
12) определение в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации посредством законов субъектов Российской Федерации случаев, когда не требуется выдачи разрешений на строительство, помимо случаев, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации;
13) определение в соответствии с правовыми актами Правительства Российской Федерации и в пределах компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации порядка выдачи разрешений на строительство на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или на которые градостроительные регламенты не устанавливаются;
14) осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, применительно к строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе, за исключением объектов атомной энергии, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, объектов обороны и безопасности, опасных производственных объектов, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений и законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности, линий связи и линейно-кабельных сооружений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о связи; объектов, сведения о которых составляют государственную тайну; особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, государственный строительный надзор применительно к которым осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;
15) установление порядка расследования случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иных объектов социального и коммунально-бытового назначения; объектов транспортной инфраструктуры, торговли, общественного питания; объектов делового, административного, финансового, религиозного назначения; объектов жилищного фонда (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства), не являющихся особо опасными, технически сложными и уникальными объектами.
Вопрос (5) о требовании, согласно которому Градостроительный кодекс Российской Федерации якобы должен был предусмотреть формирование системы уполномоченных органов, ответственных за разработку и реализацию государственной и муниципальной политики в области градостроительной деятельности, но не сделал этого
Этот вопрос стал наиболее болезненным для отдельных представителей профессионального сообщества специалистов градостроительного проектирования. Однако, на наш взгляд, в существе вопроса противники ГрК РФ от 29.12.04 до конца не разобрались. Они, например, утверждали и продолжают утверждать, что новый Кодекс ликвидировал всю систему институтов, гарантирующих обществу профессионализм градостроительных решений. Но если ГрК РФ от 29.12.04 что-то "ликвидировал", то, значит, ГрК РФ от 07.05.98 это "что-то" содержал? Так, спрашивается, определял ли ГрК РФ от 07.05.98 систему институтов, которую "ликвидировал" ГрК РФ от 29.12.04? И еще на один вопрос необходимо ответить, чтобы расставить все точки над "i": как ГрК РФ от 29.12.04 в контексте новейшего российского законодательства определяет "формирование системы уполномоченных органов, ответственных за разработку и реализацию государственной и муниципальной политики в области градостроительной деятельности"?
Вопрос 5.1. О том, определял ли ГрК РФ от 07.05.98 систему институтов, которую "ликвидировал" ГрК РФ от 29.12.04
Отличие ГрК РФ от 29.12.04 от ранее действовавшего ГрК РФ от 07.05.98 в части определения полномочий органов публичной власти состоит только в одном, но весьма примечательном и важном обстоятельстве. ГрК РФ от 29.12.04 делает только один шаг, определяя и адресуя полномочия в области градостроительной деятельности соответствующим уровням публичной власти - органам государственной власти Российской Федерации (ст. 6), органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 7) и органам местного самоуправления (ст. 8), и не делает следующего шага - не дает наименований ("имен собственных") конкретным органам в составе указанных органов публичной власти, которые непосредственно должны быть уполномочены на осуществление градостроительной деятельности, и не определяет полномочия именно этих органов, так сказать, "органов второго эшелона" публичной власти.
ГрК РФ от 07.05.98 сделал два шага. Во-первых, в отдельной главе III определены полномочия в области градостроительной деятельности и адресованы соответствующим уровням публичной власти - органам государственной власти Российской Федерации в лице Правительства Российской Федерации (ст. 21), органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 22) и органам местного самоуправления; эти полномочия определены как "предметы ведения" (ст. 23). Во-вторых, в отдельной главе IV не только даны конкретные наименования ("имена собственные") органам публичной власти "второго эшелона", уполномоченным на осуществление градостроительной деятельности: "органы архитектуры и градостроительства", но и определены их конкретные полномочия на каждом уровне публичной власти.
Значит, адресуемый ГрК РФ от 29.12.04 упрек в части "ликвидации системы органов" может относиться только к тому, что новый Градостроительный кодекс, в отличие от прежнего, не сделал "второго шага" - не дал "имен собственных" органам, уполномоченным на осуществление градостроительной деятельности ("органы архитектуры и градостроительства"), и не специфицировал для этих органов "второго эшелона" полномочий, конкретизирующих полномочия органов публичной власти "первого эшелона".
Спрашивается, почему ГрК РФ от 07.05.98, в отличие от ГрК РФ от 29.12.04, смог сделать этот "второй шаг" и был ли он сделан в действительности?
Изначально в Конституции Российской Федерации 1993 г. были установлены следующие нормы, однозначно толкующие то, что федеральное законодательство не должно определять структуру федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления:
- "в ведении Российской Федерации находятся: ...установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти" (ст. 71);
- "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом" (ч. 1 ст. 77);
- "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12);
- "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно" (ч. 1 ст. 131).
Таким образом, ГрК РФ от 07.05.98, делая "второй шаг", называя именами собственными "органы архитектуры и градостроительства" и определяя полномочия этих органов, изначально не соответствовал положениям Конституции РФ.
Позднее указанные выше положения Конституции были закреплены в базовых федеральных законах, касающихся разграничения полномочий органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ст. 17 устанавливает, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 37 предусматривает, что структура местной администрации (исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления) утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Таким образом, необходимо признать следующее.
1. На самом деле ГрК РФ от 07.05.98 не имел права делать "второй шаг". Поскольку он все-таки был сделан как номинальное действие в виде размещения соответствующих словосочетаний в законе, ГрК РФ от 07.05.98 изначально вошел в противоречие с Конституцией РФ. Факт номинального наличия указанных имен собственных в ГрК РФ от 07.05.98 являлся правовым фантомом, с ним не могли быть связаны никакие юридических последствия, и по формально-юридическим признакам он не был правомочен предопределять административные действия на практике.
2. ГрК РФ от 29.12.04 не имел возможности делать "второй шаг", и этот шаг не был сделан, то есть не было допущено противоречие Конституции РФ.
Факт отсутствия в ГрК РФ от 29.12.04 имен собственных совсем не означает "упразднения" органов архитектуры и градостроительства. Напротив, ГрК РФ от 29.12.04, конкретизируя и расширяя объем полномочий органов публичной власти в сфере градостроительной деятельности, устанавливая последствия за бездействие в этой области, повышает значимость и актуальность деятельности указанных органов. Об этом более определенно и предметно будет говориться далее применительно к различным проблемным вопросам градостроительной деятельности.
Теперь необходимо разобраться в том, что такое система органов исполнительной власти в области регулирования градостроительной деятельности. Для начала постараемся понять, как этот вопрос решался в ГрК РФ от 07.05.98, а затем обратимся к ГрК РФ от 29.12.04.
Вопрос 5.2. О том, что такое система органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности в изложении ГрК РФ от 07.05.98
Следует отметить важные положения, которые выявляются в результате анализа текста ст. 24 ("Система органов исполнительной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления в области регулирования градостроительной деятельности") ГрК РФ от 07.05.98. Приведем этот текст:
"1. В состав органов исполнительной власти Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности входят:
федеральный орган архитектуры и градостроительства;
органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации (территориальные органы архитектуры и градостроительства);
органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.
2. Федеральный орган архитектуры и градостроительства и органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности образуют единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации.
3. Органы архитектуры и градостроительства городских и сельских поселений, других муниципальных образований (местные органы архитектуры и градостроительства) образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу в соответствии с уставами муниципальных образований".
Первое положение
Определяя состав органов исполнительной власти Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности, ГрК РФ от 07.05.98 включал в этот состав федеральный орган архитектуры и градостроительства и органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации, но не включал местные органы архитектуры и градостроительства. Почему?
Возможный ответ состоит в следующем. Признаком определяемого состава следует считать то, что соответствующие органы являются государственными органами. Поскольку органы местного самоуправления согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, в этот состав включены только органы РФ и субъектов РФ. Такой ответ был бы полностью корректным, если бы в первом абзаце части 1 рассматриваемой статьи перед словом "органов" стояло бы слово "государственных". При отсутствии же такого слова возникает неопределенность в смысле механистического (по причине отсутствия установленного критерия) вычленения из рассматриваемого состава местных органов архитектуры и градостроительства.
Второе положение
Органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ названы "территориальными органами архитектуры и градостроительства", в отличие от местных органов архитектуры и градостроительства, которые "территориальными" не названы. Почему? Есть только два гипотетически возможных способа ответить на этот вопрос.
1. Если определение "территориальный" характеризует территориальную локализацию, то очевидно, что в данном контексте такое определение неприемлемо и отпадает.
2. Если определение "территориальный" характеризует административную подчиненность одного органа другому органу, то и в таком значении рассматриваемое определение не может применяться, поскольку органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ не могут находиться в административном подчинении "по вертикали" федеральному органу архитектуры и градостроительства. То же самое относится и к отношениям между местными органами архитектуры и градостроительства и федеральным органом архитектуры и градостроительства, а также к отношениям между органами архитектуры и градостроительства субъектов РФ и местными органами архитектуры и градостроительства.
Вывод: ГрК РФ от 07.05.98 неправомерно именовал органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ "территориальными органами архитектуры и градостроительства".
Третье положение
Речь идет о "единой системе" и частичности этой системы (относительно содержания ч. 2 ст. 24 ГрК РФ от 07.05.98).
Во-первых, очевидна некорректность использования в федеральном законе словосочетания "единая система" по причине избыточности слова "единая": неясно, в чем разница между "единой системой" и просто "системой", поскольку, например, в названии рассматриваемой главы речь идет о "системе", но не о "единой системе".
Во-вторых, говорится о "единой системе", которая носит частичный, ограниченный характер. Эта система действует "в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности".
Само наличие рассматриваемой фразы в тексте закона говорит о том, что выделяются две сферы регулирования градостроительной деятельности: "по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ" и "вне указанных предметов". Если бы данная фраза отсутствовала, то не возникало бы вопроса о наличии двух указанных сфер, было бы вполне ясно и очевидно, что все регулирование градостроительной деятельности происходит в рамках предметов совместного ведения, и вне таких рамок нет ничего, что относилось бы к указанному регулированию.
Поскольку в рассматриваемой фразе утверждается наличие двух указанных сфер, то правомерно задать вопрос: соответствует ли данная конструкция Конституции РФ? Конституция устанавливает, что какое бы то ни было государственное полномочие, либо сфера государственной деятельности, либо отрасль законодательства может находиться только:
а) в исключительном ведении РФ;
б) совместном ведении РФ и субъектов РФ;
в) ведении субъектов РФ.
Возможность отнесения деятельности по регулированию градостроительной деятельности одновременно к совместному ведению РФ и субъектов РФ и к ведению субъектов РФ не предусмотрена Конституцией РФ, а значит, не допускается.
Вывод: текст ч. 2 ст. 24 ГрК РФ от 07.05.98 противоречит положениям Конституции РФ. Кроме того, он противоречит ст. 2 этого же Кодекса, которая, следуя Конституции, не предусматривает "расщепления" предметов ведения.
Вопрос 5.3. О ложности утверждения, согласно которому ГрК РФ от 07.05.98 определил единую систему органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности, а ГрК РФ от 29.12.04 разрушил эту систему
Ложность этого утверждения очевидна по следующим основаниям:
- система органов исполнительной власти может быть образована только при наличии административного подчинения одного органа другому. Когда такого подчинения нет, не может быть и системы в административном смысле этого слова. Можно и необходимо говорить об обеспечении системы, но не посредством административного подчинения, а исключительно посредством процедурной технологии взаимодействия (эти вопросы будут детально рассмотрены в дальнейшем);
- специальные законы не определяют и не могут определять вопросы административного соподчинения органов публичной власти различных уровней в федеративном государстве, каким является Россия; эти вопросы определяются не специальными законами, а Конституцией РФ, федеральными законами о принципах устройства государственной власти и органов местного самоуправления.
Поэтому:
1) несмотря на то, что в ГрК РФ от 07.05.98 номинально были представлены: а) нормы о "единой системе"; б) наименования ("имена собственные") органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности на трех уровнях публичной власти; в) полномочия органов публичной власти "второго эшелона" - органов архитектуры и градостроительства, Кодекс не определял и не мог определять ни первого, ни второго, ни третьего. Фактически этим Кодексом была заложена иллюзия, декларативно-фантомные нормы, которые не имели юридической силы. Эта иллюзия сыграла злую шутку: переключила энергию профессионалов-градостроителей на второстепенное в ущерб главному, то есть на выстраивание "вертикали архитектурной власти" в ущерб работе по содержательному наполнению и развитию системы градостроительной деятельности;
2) по причине иллюзорности якобы созданной ГрК РФ от 07.05.98 "системы органов", ГрК РФ от 29.12.04 не мог эту мнимую систему разрушить. Как можно разрушить то, чего фактически не было? Зато ГрК РФ от 19.12.04 разрушил иллюзию, и вот этого ему не прощают.
Новый Кодекс фактически вывел из тупика дискуссию о "единой системе органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности", переведя ее из плоскости непродуктивного обсуждения административного подчинения "нижестоящих" органов "вышестоящим" в плоскость содержательного взаимодействия таких органов и выполнения предписанных им законом полномочий.
Вопрос 5.4. О том, как ГрК РФ от 29.12.04 определяет процесс формирования системы органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности
Следует подчеркнуть, что ГрК РФ от 29.12.04 применительно к полномочиям органов власти "не выбирал", в том смысле, что он не навязывает волюнтаристским образом некую абсолютно новую и чуждую концепцию или систему.
Применительно к вопросу о полномочиях ГрК РФ от 29.12.04, во-первых, предъявляет объективно существующую правовую систему, предопределенную не им, но Конституцией РФ, иными федеральными законами, и, во-вторых, выстраивает вектор развития норм о полномочиях применительно к органам публичной власти "второго эшелона", которые должны устанавливаться не федеральным законом (иллюзия, созданная ГрК РФ от 07.05.98), но:
- Правительством РФ - применительно к органу(ам), уполномоченному(ым) в области градостроительной деятельности;
- законодательными и иными правовыми актами субъектов РФ - применительно к органам, уполномоченным в области градостроительной деятельности на уровне субъектов РФ;
- нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (муниципальными правовыми актами) - применительно к органам, уполномоченным в области градостроительной деятельности на уровне муниципальных образований.
Одним из примеров того, как нормы ГрК РФ от 29.12.04 могут трактоваться на уровне закона субъекта Российской Федерации в части наименования органа, уполномоченного в области градостроительной деятельности, а также описания его полномочий (то есть полномочий "второго эшелона" органов публичной власти), служит нижеследующий текст. При этом надо иметь в виду, что условием для приведения в законе субъекта РФ конкретного наименования такого органа является наличие его наименования в основном законе (конституции, уставе) соответствующего субъекта РФ.
"Статья <...> Полномочия органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области градостроительной деятельности
1. Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области градостроительной деятельности, является Главное управление архитектуры и градостроительства субъекта Российской Федерации.
2. Правом возглавлять Главное управление архитектуры и градостроительства субъекта Российской Федерации обладают лица, соответствующие требованиям законодательства Российской Федерации, предъявляемым к должностным лицам, замещающим должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
3. Главное управление архитектуры и градостроительства субъекта Российской Федерации для реализации полномочий в области градостроительной деятельности выполняет следующие функции:
1) подготавливает или обеспечивает подготовку, в том числе путем организации и проведения конкурсов на размещение государственных заказов, проектов законов субъекта Российской Федерации, иных правовых актов субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, а также предложений по внесению изменений в такие законы и правовые акты;
2) подготавливает и представляет на утверждение Правительству субъекта Российской Федерации:
сводное заключение на проект документа территориального планирования Российской Федерации, действие которого распространяется на территорию субъекта Российской Федерации;
заключение на проект документа территориального планирования иного субъекта Российской Федерации, действие которого распространяется на территорию субъекта Российской Федерации;
заключение на проект документа территориального планирования иного субъекта Российской Федерации, имеющего общую границу с субъектом Российской Федерации;
заключения на проекты документов территориального планирования муниципальных образований в субъекте Российской Федерации;
3) обеспечивает подготовку, согласование, утверждение и реализацию схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, а также внесение изменений в схему территориального планирования субъекта Российской Федерации путем:
организации и проведения конкурсов на размещение государственных заказов, заключения государственных контрактов с победителями конкурсов на проведение научно-исследовательских работ, подготовку исходных аналитических, картографических и иных материалов, необходимых для разработки схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, внесения в указанную схему необходимых изменений;
организации и проведения конкурсов на размещение государственных заказов, заключения государственных контрактов с победителями конкурсов на разработку схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации;
обеспечения процесса согласования проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, имеющими общую границу с субъектом Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации;
обеспечения проверки (в том числе при необходимости путем: привлечения специализированных негосударственных организаций, проведения государственной экспертизы) проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации на соответствие требованиям законодательства, решениям ранее принятых документов территориального планирования, ранее утвержденной документации по планировке территории, правилам землепользования и застройки, техническим регламентам;
подготовки и направления Правительству субъекта Российской Федерации заключения по результатам согласования и проверки на соответствие требованиям законодательства проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации с рекомендациями об утверждении схемы;
обеспечения процесса подготовки, согласования и утверждения плана (программы) реализации схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации;
осуществления мониторинга реализации схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации;
4) подготавливает и представляет на утверждение Правительству субъекта Российской Федерации проекты планов подготовки документов территориального планирования субъекта Российской Федерации совместно с Российской Федерацией, с субъектами Российской Федерации, имеющими общую границу с субъектом Российской Федерации, с органами местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации;
5) организует и проводит конкурсы на размещение государственных заказов, заключает государственные контракты с победителями конкурсов на разработку документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения ...области в соответствии с утвержденной схемой территориального планирования субъекта Российской Федерации; обеспечивает проверку подготовленной документации по планировке территории на соответствие требованиям законодательства, а также процесс согласования и утверждения указанной документации в установленном порядке;
6) на основе утвержденной документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения субъекта Российской Федерации подготавливает и представляет на утверждение в установленном порядке проекты правовых актов об изъятии земельных участков и иных объектов недвижимости для государственных нужд субъекта Российской Федерации;
7) организует и проводит конкурсы на размещение государственных заказов, заключает государственные контракты с победителями конкурсов на разработку проектной документации объектов капитального строительства, а также на строительство объектов капитального строительства, финансируемых из бюджета субъекта Российской Федерации;
8) обеспечивает подготовку градостроительных планов земельных участков в случаях, когда:
применительно к соответствующим землям не устанавливаются градостроительные регламенты и при этом в соответствии со схемой территориального планирования субъекта Российской Федерации и подготовленной в соответствии с этой схемой документацией по планировке территории в установленном порядке принято решение о размещении объектов для государственных нужд субъекта Российской Федерации;
действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, а также на земельные участки, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации, на которых расположены линейные объекты;
9) выдает разрешения на строительство и разрешения на ввод объектов в эксплуатацию в случаях, определенных пунктом 8 части 6 настоящей статьи;
10) обеспечивает опубликование документов и документации, утверждаемых органами государственной власти... области, а также передачу таких документов и такой документации в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности муниципальных районов и городских округов в субъекте Российской Федерации;
11) в соответствии с законодательством и в необходимых случаях подготавливает и представляет на утверждение в установленном порядке проекты соглашений о передаче осуществления части полномочий в области градостроительной деятельности;
12) подготавливает предложения и представляет на утверждение в установленном порядке проекты программ об организационном, финансовом, методическом содействии органам местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации в регулировании градостроительной деятельности при подготовке документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, организации функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;
13) подготавливает и распространяет методические рекомендации органам местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации по подготовке документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, организации функционирования информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;
14) осуществляет государственный строительный надзор уровня субъекта Российской Федерации;
15) осуществляет рассмотрение дел об административных нарушениях требований законодательства субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности;
16) выполняет иные функции в соответствии с настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, положением о Главном управлении архитектуры и градостроительства субъекта Российской Федерации".
Вопрос 5.5. О психологической притягательности ГрК РФ от 07.05.98 для профессионалов-градостроителей в части наличия в нем наименований "органов архитектуры и градостроительства"
Такая психологическая притягательность объяснялась тем, что наличие наименования "органы архитектуры и градостроительства" якобы гарантировало существование органов с таким наименованием и спасало эти органы перед лицом, например, "несведущих" глав субъектов РФ, муниципальных образований.
Концептуальный подход к полномочиям, заложенный в ГрК РФ от 29.12.04, состоит в следующем:
1. Устанавливаются все без исключения полномочия в области градостроительной деятельности для всех уровней публичной власти. В этом отношении ГрК РФ от 29.12.04 инициировал внесение изменений в соответствующие федеральные законы ("Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
2. Устанавливаются правовые последствия и сроки их наступления в случае неисполнения публичной властью предписанных ей ГрК РФ от 29.12.04 полномочий-обязанностей. Таких последствий ранее действовавший ГрК РФ от 07.05.98 не устанавливал.
Как оценить эту новую правовую реальность? Только таким образом, что повышается востребованность услуг профессионалов-градостроителей, значимость их деятельности, без которой публичная власть уже более не сможет обходиться.
ГрК РФ от 29.12.04 и Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" фактически завершают предшествующий этап, делая далее невозможной ситуацию неопределенности, когда применительно к документам градостроительного проектирования система федерального законодательства как бы говорила публичной власти: хочешь - делай, не хочешь - не делай. Теперь надо будет делать.
Причина такой двойственности применительно к подготовке документов градостроительного проектирования ("хочешь - делай, не хочешь - не делай") в значительной мере определялась и будет еще некоторое время определяться так называемыми процедурами "предварительного согласования мест размещения объектов строительства", которые установлены Земельным кодексом Российской Федерации. Эти процедуры характеризуются двумя примечательными особенностями.
1. Они "удобны и взаимовыгодны" как для администраций, так и для заявителей - будущих застройщиков. Они выведены из системы публичного рассмотрения, ориентированы на приватные переговоры, позволяют сочетать натуральные выплаты (квартирами) и денежные при отсутствии прозрачности таких выплат. Кроме того, эти процедуры повышают значимость и политический вес должностных лиц, причастных к принятию индивидуальных, неподконтрольных общественности решений. Для вовлеченных в этот процесс лиц факт "удобности и взаимовыгодности" психологически является более значимым по сравнению с другим фактом, который этими лицами затушевывается и который состоит в том, что соответствующие земельные участки, находящиеся в государственной собственности, могут на продолжительное время "резервироваться", то есть выводиться из оборота, не принося в бюджеты соответствующих доходов. Это происходит потому, что время между принятием решения о согласовании места размещения объекта и принятием решения о предоставлении "обещанного" конкретному лицу земельного участка может составлять три года с возможностью продления этого строка. Очевидно, что такие процедуры способствуют монополизму, формированию неформальных партнерств между администрациями и приближенными к ним структурами, с подавлением конкуренции, вытеснением иных претендентов на участие в строительном бизнесе со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями, включая коррупцию, неоправданное повышение цен на строительную продукцию и пр.
2. Эти процедуры могут выполняться при отсутствии документов, системно организующих территорию: генеральных планов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, - и в отличие от "индивидуально-точечных" и внесистемных процедур предварительного согласования места размещения объекта строительства часто являются "невыгодными", поскольку требуют "напряжения" в части подготовки и публичного предъявления продуманной политики развития территорий, затрат средств на оплату услуг профессионалов-градостроителей и не сулят немедленной отдачи.
Понятно, что при "выгодности" индивидуальных процедур, практикуемых по каждому отдельному случаю, и "невыгодности" системных действий по подготовке документов градостроительного проектирования, которые при этом еще и не являются обязательными, последние просто отодвигаются "на потом", а потом о них и вовсе забывают.
Процедура предварительного согласования места размещения объекта строительства фактически стала "троянским конем", разрушающим систему градостроительного проектирования. ГрК РФ от 29.12.04 и Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" останавливают это разрушение. В частности, это достигается путем введения в Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" нормы, согласно которой с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется.
Парадокс дискуссии о "ликвидации" ГрК РФ от 29.12.04 административной системы органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, состоит в том, что ее инициаторы, с одной стороны, опираются на зыбкие иллюзорные основания при нежелании понять принципиальную невозможность существования такой административной системы в федеративном государстве, а с другой - не замечают подлинных причин принижения статуса профессиональной градостроительной деятельности. Именно этими причинами, имеющими прежде всего законодательные "корни", объясняется невостребованность и необязательность этой деятельности в последнее время.
ГрК РФ от 29.12.04 вводит законодательные основания для коренного изменения ситуации, но одновременно обозначает болевые точки, слабые места и открыто ставит для решения проблемные вопросы в части, например, усиления органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, появления новых вызовов и возможности профессионального сообщества градостроителей ответить на эти вызовы.
Вопрос 5.6. Об опасениях в части возможной ликвидации органов архитектуры и градостроительства на местах
Этот вопрос также адресуется ГрК РФ от 29.12.04 в том смысле, что последний якобы способствует ликвидации органов архитектуры и градостроительства. Логика таких обвинений проста и наивна: по факту отсутствия наименования "органов архитектуры и градостроительства" в федеральном законе главы местных администраций воспринимают это как сигнал к упразднению указанных органов. Тут правомерно спросить, в чей адрес выдвигается это обвинение - в адрес Кодекса или в чей-либо другой? Кодексу такое обвинение может выдвигаться лишь вопреки элементарной логике. Противоречие состоит в следующем:
1) выше был с предельной ясностью показан тот очевидный факт, что специальный федеральный закон, в данном случае ГрК РФ от 29.12.04, не может вторгаться в полномочия соответствующих органов публичной власти, давая конкретные наименования ("имена собственные") органам, уполномоченным осуществлять какую-либо деятельность, включая градостроительную;
2) ГрК РФ от 29.12.04, в отличие от ГрК РФ от 07.05.98, превращает градостроительную деятельность публичной власти из "факультативной" в обязательную в том смысле, что впервые закон устанавливает последствия за неисполнение этой деятельности и тем самым побуждает действовать, определяет необходимость и значимость органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности (хотя и не называет их "именами собственными").
Иногда высказывается модифицированная версия того же самого обвинения: ГрК РФ от 29.12.04 ориентирует на упразднение соответствующих органов "не сразу, но последовательно, по частям". Под этим подразумевается, что, по мере того как будут подготовлены генеральные планы, правила землепользования и застройки, необходимость в органах, регулирующих градостроительную деятельность, отпадет, и они с неизбежностью будут упразднены. При этом ненамеренно или намеренно упускаются из виду принципиальные новшества, введенные ГрК РФ от 29.12.04.
1. Генеральные планы, правила землепользования и застройки - это не одноразовые акции и документы, которые, однажды подготовив, можно будет "положить на полку" и забыть о них (что часто происходило прежде). Это документы постоянного действия, в которые могут и должны периодически вноситься изменения и дополнения. В том числе в части постоянно действующих и периодически обновляемых планов реализации документов территориального планирования, которые, среди прочего, должны предусматривать и подготовку документации по планировке территории применительно к различным элементам планировочной структуры соответствующих территорий. Кроме того, эти документы носят открытый и публичный характер как на стадии их подготовки и согласования, так и на стадии постоянного каждодневного использования. Потребителями этих документов являются уже не только и не столько административные органы, но и все граждане, все правообладатели недвижимости, интерес которых к этим документам (в том числе и в части контроля за их исполнением) будет не отвлеченно абстрактным, а вполне конкретным, имущественным. Документы эти всегда доступны, поскольку размещены в Интернете и в системе информационного обеспечения градостроительной деятельности. Иными словами, они находятся в сфере "постоянного поддержания", а также в сфере общественных и частных интересов, что по необходимости сопрягается с постоянной деятельностью органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, а также с контролем со стороны общественности за деятельностью не только этих органов, но и администрации в целом.
2. Изменяется содержание и статус таких важных и постоянно применяемых на практике документов, как разрешения на строительство и ввод объектов в эксплуатацию. Смысл таких разрешений - в проверке на соответствие градостроительным планам земельных участков проектной документации, а также построенных, реконструируемых объектов. Технология такого постоянно осуществляемого в городах и иных населенных пунктах процесса предполагает, что такие разрешения от имени органов местного самоуправления будут выдавать органы, уполномоченные в области градостроительной деятельности.
Если вспомнить указанные обстоятельства и новшества ГрК РФ от 29.12.04, то станет очевидным, что новый Кодекс в гораздо большей степени, чем прежний, "напрягает" публичную власть в том отношении, что повышает ее ответственность перед избирателями за организацию и регулирование градостроительной деятельности. Понятно, что нести эту ответственность абсолютно невозможно при отсутствии органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности.
Вопрос (6) о том, что Градостроительным кодексом Российской Федерации не установлены квалификационные требования к должностным лицам, а также физическим и юридическим лицам, осуществляющим градостроительное проектирование и подготавливающим проектную документацию для строительства
Этот вопрос распадается на два - применительно к должностным лицам и применительно к физическим и юридическим лицам.
Вопрос 6.1. О правомочности установления Градостроительным кодексом РФ обязательных квалификационных требований к должностным лицам
ГрК РФ от 29.12.04 не содержит требований к должностным лицам, в том числе к главным архитекторам субъектов РФ и муниципальных образований. Вопреки мнению некоторых профессионалов градостроительного проектирования, это не является пробелом правового регулирования градостроительной деятельности. Во-первых, ГрК РФ от 07.05.98 также не содержал таких требований. Во-вторых, они содержатся в ФЗ-169. Чтобы разобраться в ситуации, надо понять, какие это требования, почему они содержатся в ФЗ-169 и не содержались в ГрК РФ от 07.05.98, продолжают ли действовать квалификационные требования, установленные ФЗ-169, и мог ли специальный закон, в данном случае ГрК РФ от 29.12.04, содержать указанные требования. Последовательно ответим на поставленные вопросы.
Какие это требования?
Требования к должностным лицам содержатся в ч. 4 и 5 ст. 22 ФЗ-169: "4. Органы, ведающие вопросами архитектуры и градостроительства, возглавляют главные архитекторы. Кандидатура главного архитектора отбирается в установленном порядке на конкурсной основе из числа архитекторов и утверждается соответствующим органом исполнительной власти. 5. В городах и иных поселениях с населением менее пятидесяти тысяч жителей (за исключением городов-курортов и исторических городов) и в иных муниципальных образованиях должность главного архитектора может занимать лицо, имеющее высшее или среднее архитектурное образование".
Почему соответствующие требования содержатся в ФЗ-169 и не содержались в ГрК РФ от 07.05.98?
Нормы ФЗ-169 действовали параллельно с нормами ГрК РФ от 07.05.98, поэтому отсутствовала необходимость во включении в ГрК РФ от 07.05.98 дублирующих норм. ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал только полномочия органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности, без институционального выделения глав таких органов и, соответственно, без определения квалификационных требований к руководителям последних.
Действуют ли указанные требования ФЗ-169 в настоящее время?
Нормы ФЗ-169 в части квалификационных требований вошли в противоречие с принятым позднее законодательством в области государственной и муниципальной службы. Например, установление в ФЗ-169 квалификационных требований к государственным служащим субъекта РФ и муниципальным служащим, а тем более указание на наименование их должностей может рассматриваться как неправомерное вмешательство в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований в сфере правового регулирования государственной и муниципальной службы. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для гражданских служащих субъекта РФ устанавливаются законом субъекта РФ. Кроме того, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы в Российской Федерации" предусматривает в ст. 9, что реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ. То есть субъекты РФ должны прежде всего руководствоваться более поздним и более специальным федеральным законодательством в области государственной и муниципальной службы.
Такое утверждение касается в первую очередь наименования должности главного архитектора субъекта РФ и означает, что законом субъекта РФ может быть установлено иное наименование данной должности, чем то, которое определено ФЗ-169. Но аналогичная ситуация и с главными архитекторами городов и иных муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.
Кроме того, муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации присваиваются квалификационные разряды, которые указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы. Квалификационные разряды и порядок их присвоения опять-таки устанавливаются законами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами.
Поэтому квалификационные требования к лицам, возглавляющим уполномоченные органы в области градостроительной деятельности регионального и муниципального уровня, определяются не ФЗ-169, а законодательством субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Ими же, а не ФЗ-169, устанавливаются и наименования должностей государственных и муниципальных служащих. Квалификационные требования к профессиональному образовательному уровню должностного лица, предусмотренные ч. 5 ст. 22 ФЗ-169, могут применяться в том случае, если они не противоречат более поздним федеральным законам в области государственной и муниципальной службы.
Таким образом, требования ФЗ-169 в части квалификационных требований к главным архитекторам в настоящее время могут применяться лишь при одном условии: если они не вступают в противоречие с федеральным законодательством в области государственной и муниципальной службы.
Может ли специальный закон - ГрК РФ от 29.12.04 - содержать указанные требования?
Обсудим такую гипотетическую возможность последовательно по трем позициям:
1) соотношение ГрК РФ с законодательством о государственной и муниципальной службе;
2) расширение предмета регулирования ГрК РФ от 29.12.04 и сужение предмета регулирования ФЗ-169;
3) содержание минимальных квалификационных требований и региональная специфика.
1. Расширение предмета регулирования ГрК РФ от 29.12.04 за счет включения в него указанных квалификационных требований, распространяемых на соответствующих должностных лиц в регионах, может быть выполнено при соблюдении жесткого условия, а именно неизменности с момента введения в действие Кодекса не только федерального, но и регионального законодательства о государственной и муниципальной службе. В противном случае нормы Кодекса в рассматриваемой части подлежали бы постоянному изменению вслед за меняющимся законодательством о государственной и муниципальной службе, особенно вслед за не завершившимся в своем становлении региональным законодательством. Очевидно, что на данном этапе указанное условие невыполнимо, соответственно, и обсуждаемая гипотетическая возможность не должна стать реальностью.
2. Расширение предмета регулирования ГрК РФ от 29.12.04 за счет включения в него указанных квалификационных требований равнозначно неизбежному изъятию из ФЗ-169 соответствующих норм относительно квалификационных требований, которые еще могут действовать, но только в той незначительной части, которая не противоречит законодательству о государственной и муниципальной службе. В таком случае ФЗ-169 начинает терять свой предмет настолько, что становится неочевидным само наличие последнего.
3. Минимальные требования, содержащиеся в федеральном законе, не могут быть иными, как только универсальными требованиями, применяемыми во всех случаях без исключения. Чтобы соблюдалось обязательное условие универсальной применимости этих требований, они неизбежно должны быть настолько минимальными, что это будет равнозначно их отсутствию.
Таким образом, обсужденная гипотетическая возможность либо не может стать реальностью, либо определяет не самые оптимальные механизмы регулирования. Более продуктивна и реальна схема, определенная в совокупности и законодательством о государственной и муниципальной службе, и ГрК РФ от 29.12.04, когда соответствующие квалификационные требования могут устанавливаться различными уровнями публичной власти, в том числе посредством регионального законодательства о градостроительной деятельности при соблюдении соответствия с законодательством о государственной и муниципальной службе.
Вопрос 6.2. О правомочности установления Градостроительным кодексом РФ обязательных квалификационных требований к физическим и юридическим лицам, осуществляющим градостроительное проектирование и подготавливающим проектную документацию для строительства
Есть два потенциально возможных способа установления обязательных квалификационных требований к указанным физическим и юридическим лицам: посредством лицензирования и посредством механизмов саморегулирования.
Способ установления квалификационных требований к физическим и юридическим лицам посредством лицензирования, применимый в рамках специального закона (будь то федеральный закон об архитектурной деятельности или закон о градостроительной деятельности), перестал быть возможным со вступлением в силу Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", поскольку с этого момента лицензирование стало исключительно предметом законодательства о лицензировании.
Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" в редакции Федерального закона от 2 июля 2005 года N 80 применительно к градостроительной деятельности предусматривает три вида лицензируемой деятельности:
- проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
- строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;
- инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.
Кроме того, в ст. 18 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" содержатся следующие нормы:
"1. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением видов деятельности, предусмотренных пунктом 2 статьи 1 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, и подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом. 2. Лицензирование видов деятельности, не указанных в пункте 1 статьи 17 настоящего Федерального закона, прекращается со дня вступления в силу настоящего Федерального закона".
Абсолютно логично, что во исполнение изложенной нормы федеральный законодатель принял Федеральный закон от 10 января 2003 года N 15-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", которым исключил главу II ФЗ-169, посвященную лицензированию архитектурной деятельности.
Соответственно, и ГрК РФ от 29.12.04 не может содержать нормы о лицензировании, за исключением норм отсылочного характера к законодательству о лицензировании. Таких норм ГрК РФ от 29.12.04 не содержит, поскольку отсылочные нормы всегда носят факультативный характер и на суть складывающихся отношений никак не влияют.
Вопрос 6.3. Об установлении квалификационных требований к физическим и юридическим лицам посредством механизмов саморегулирования
Обсуждая этот вопрос, нельзя не принять во внимание тот факт, что во время подготовки ГрК РФ от 29.12.04 не было специального федерального закона о саморегулируемых организациях. В этом случае есть только две возможные схемы установления квалификационных требований:
1) включить соответствующие нормы непосредственно в ГрК РФ от 29.12.04 до принятия специального федерального закона о саморегулируемых организациях, с последующим внесением в Кодекс изменений, если возникнет коллизия со специальным законом;
2) не включать в ГрК РФ от 29.12.04 соответствующие нормы до принятия специального федерального закона.
В ходе подготовки проекта ГрК РФ от 29.12.04 была отработана первая схема, в результате чего проект кодекса, принятый Государственной Думой в первом чтении, содержал отдельную главу "Саморегулируемые организации, аттестация лиц, ответственных за проектирование и строительство"*(6). На стадии второго чтения законодатель решил придерживаться второй схемы. По этой причине указанная глава была изъята из законопроекта, а специального федерального закона о саморегулируемых организациях, кстати, нет и сегодня.
Таким образом, нельзя считать справедливым адресуемый ГрК РФ от 29.12.04 упрек в том, что он не установил обязательные квалификационные требования к должностным лицам, а также физическим и юридическим лицам, осуществляющим градостроительное проектирование и подготавливающим проектную документацию для строительства. Перспектива решения обсуждаемого вопроса связана с принятием специального федерального закона о саморегулируемых организациях и последующим внесением в ГрК РФ от 29.12.04 дополнений, связанных со спецификацией норм специального федерального закона применительно к деятельности саморегулируемых организаций лиц, ответственных за градостроительное и архитектурно-строительное проектирование, проведение инженерных изысканий и строительство.
Ответы на вопросы к главе 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации - "Территориальное планирование"
В разделе, посвященном ответам на вопросы к главе 2 ГрК РФ от 29.12.04, было показано, что мнимое "разрушение" системы регулирования градостроительной деятельности ассоциируется у сторонников такого мнения с тем, что ГрК РФ от 29.12.04 "злонамеренно" не воспроизвел наименования органов архитектуры и градостроительства применительно к различным уровням публичной власти, ранее номинально содержавшиеся в ГрК РФ от 07.05.98, но фактически и до появления нового Кодекса не применявшиеся и по причине не состоявшегося в свое время исключения формулировок ГрК РФ от 07.05.98 превратившиеся в "фантомную боль" некоторых специалистов градостроительного проектирования.
Уяснив это достаточно очевидное положение, следует продвинуться дальше в понимании того, как может и должна в правовой системе, последовательно утверждаемой в Российской Федерации, формироваться система регулирования градостроительной деятельности в части территориального планирования.
Вопрос (7) о комплексности территориального планирования и различном понимании того, как должна обеспечиваться комплексность территориального планирования
Одна из фундаментальных характеристик территориального планирования - его комплексность. Это всеми признанное и самоочевидное положение не нуждается в пространном обсуждении и доказательстве.
Назначение обсуждаемого ГрК РФ от 29.12.04 состоит в том, чтобы утвердить такие правовые нормы, которые не только обеспечили бы комплексность, но и принудили бы органы публичной власти к комплексным, взаимосогласованным действиям, предотвратили, сделали невозможными иные, несогласованные, действия в этой сфере.
Поэтому дискуссия, возникшая при обсуждении проекта ГрК РФ от 29.12.04 и продолжающаяся после введения его в действие, должна быть сфокусирована не на призывах к комплексности, но на другом, критически важном вопросе - как, какими правовыми механизмами и способами обеспечить комплексность территориального планирования при понимании, уважении и соблюдении правовых реалий организации деятельности и взаимодействия различных уровней публичной власти в федеративном государстве.
Оппоненты ГрК РФ от 29.12.04 утверждают, что этот Кодекс устанавливает ведомственный, отраслевой подход, который несет в себе прямую угрозу лоббирования интересов естественных монополий и отраслевых, в том числе транснациональных, корпораций, что при таком подходе невозможно реализовать государственные интересы в обеспечении единства и целостности национальной территории, развитии стратегически важных регионов и экономических центров, оздоровлении депрессивных городов и регионов.
Попробуем непредвзято и до предельного логического завершения обсудить эту проблему с различных точек зрения.
Вопрос 7.1. О заданных фактах, предопределяющих неизбежность выбора реальных, а не мнимых способов обеспечения комплексности территориального планирования
Выше мы уже отмечали, а сейчас считаем необходимым подчеркнуть еще раз, что ГрК РФ от 29.12.04 не существует в правовом вакууме, его нормы не являются результатом "свободного", ничем не ограниченного выбора из большого числа гипотетически возможных правовых схем. Этот выбор в значительной мере был предопределен.
ГрК РФ от 29.12.04 существует в административно-правовом контексте, который определяется Конституцией РФ, устанавливающей базовые принципы федеративного устройства государства, развиваемые другими федеральными законами ("Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Указанные базовые принципы существуют в виде правовых фактов, своего рода правовых аксиом, игнорировать которые невозможно и недопустимо.
Первый факт - наличие трех уровней публичной власти: Российская Федерация, субъекты РФ, органы местного самоуправления в муниципальных районах, поселениях, городских округах.
Второй факт - наличие определенной автономии, суверенитета каждого уровня публичной власти по отношению к двум другим уровням. Такая автономия, такой суверенитет обеспечивается наличием у каждого уровня публичной власти своих собственных полномочий, которые не могут пересекаться между собой, накладываться друг на друга. Пересечение полномочий было бы неправомерным и не допускается, поскольку в этом случае один уровень публичной власти будет "поедать", фактически упразднять другой, что означало бы нарушение конституционного принципа, утверждающего наличие и суверенитет трех уровней публичной власти.
Такого рода суверенитет не является "непроходимой стеной". Существуют механизмы делегирования полномочий, взаимодействия различных уровней публичной власти, что станет ниже предметом особого рассмотрения. Следует отметить, что полномочия - это одновременно и обязанности органов публичной власти перед гражданами. Полномочия-обязанности подлежат выполнению. Выполнение сопрягается с наличием ресурсов. Ресурсы - это прежде всего бюджетная система. Ресурсная обеспеченность - это условия для эффективного функционирования органов публичной власти. Такая эффективность не может быть обеспечена без дифференциации полномочий и четкого знания того, кто, за что, когда и в каком объеме отвечает. Таким образом, круг замкнулся - непересекающиеся полномочия различных уровней публичной власти являются, с одной стороны, неизбежностью в федеративном государстве, а с другой - предпосылкой для эффективного функционирования системы органов публичной власти.
Третий факт - каждый уровень и орган публичной власти имеет право (и не может быть "насильно" его лишен) осуществлять территориальное планирование в пределах своих полномочий-обязанностей и в границах территории, находящейся в юрисдикции соответствующего органа публичной власти. Возникает следующая объективная ситуация, которая при ответственном отношении к делу не может игнорироваться ни при написании федерального кодекса, ни при высказывании обвинений в адрес этого кодекса: на одной и той же локальной территории одновременно действуют и могут (а точнее - должны) осуществлять территориальное планирование путем подготовки трех разных видов документов представители трех уровней публичной власти - Российской Федерации, субъекта РФ и органов местного самоуправления. При этом ни один из трех уровней публичной власти не может быть лишен указанного права, поскольку это означало бы нарушение Конституции РФ.
Осмысление указанных фактов-оснований приводит к следующему однозначному выводу: поскольку Россия является федеративным государством, на локальных территориях всегда будут иметь неотчуждаемое право осуществлять территориальное планирование представители трех субъектов публичной власти, что делает объективным фактом наличие элементов "некомплексности", "ведомственности" (в силу невозможности унитарного подхода). И не считаться с этим объективным фактом нельзя, недопустимо.
Вопрос 7.2. О гипотетическом наличии двух подходов и реальности только одного подхода к обеспечению комплексности территориального планирования в условиях федеративного государства
Чтобы прийти к обоснованным утверждениям, необходимо проанализировать все гипотетически возможные подходы к обеспечению комплексности территориального планирования, для чего следует сначала их зафиксировать. С позиции соотношения действий публичных субъектов территориального планирования существует вероятность только двух подходов: согласно первому на локальной территории присутствуют и взаимодействуют представители нескольких уровней публичной власти, согласно второму - на локальной территории действует представитель только одного уровня публичной власти.
Выше было доказано, что в условиях современной России мы по необходимости и без выбора имеем дело с возможностью осуществления и, соответственно, закрепления в обсуждаемом ГрК РФ от 29.12.04 только первого подхода к организации системы территориального планирования. Этот подход может быть назван "взаимодействием суверенитетов", и он является единственно реальным (далее мы рассмотрим его более подробно). Тем не менее необходимо понять две вещи, так сказать, для полноты картины: почему оппоненты ГрК РФ от 29.12.04 допускают наличие второго подхода, который в действительности невозможно реализовать, и почему прежний ГрК РФ от 07.05.98 не вызывает возражений у оппонентов в части комплексности территориального планирования, а ГрК РФ от 29.12.04, по их мнению, не отвечает требованиям комплексности.
Какова логика второго подхода? В предельно завершенном и откровенном виде она сводится к простой установке: придумать такие правовые нормы, которые позволили бы сократить количество суверенных субъектов публичной власти, имеющих право действовать на локальной территории, с трех до двух, а еще лучше - до одного.
Спрашивается, в каких случаях возможна такая ситуация?
Такая ситуация возможна в унитарном государстве, когда мы имеем дело только с одним субъектом публичной власти, а других просто не существует. По понятным причинам эту ситуацию мы рассматривать не будем.
В России, как федеративном государстве, такая ситуация:
1) реально возможна в случаях, когда некоторые субъекты публичной власти добровольно отказываются от выполнения принадлежащих им полномочий по территориальному планированию и в порядке, установленном федеральным законом, делегируют эти полномочия с передачей соответствующих ресурсов другому субъекту публичной власти;
2) гипотетически возможна в случаях, когда некоторые уровни или субъекты публичной власти лишаются федеральным законом полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому уровню или другому субъекту публичной власти.
Рассмотрим эти случаи.
Случай 1: соответствующий уровень публичной власти добровольно отказывается от выполнения принадлежащего ему полномочия по территориальному планированию и в порядке, установленном федеральным законом, делегирует эти полномочия с передачей соответствующих ресурсов другому уровню публичной власти, но "не навсегда, а на время"
Это было возможно как до, так и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и вне зависимости от наличия или отсутствия последнего по той простой причине, что данный вопрос регулируется иными федеральными законами.
Гипотетическая разновидность первого случая - добровольная передача полномочий по соглашениям. В процессе подготовки проекта ГрК РФ от 29.12.04 его оппонентами был предложен текст, в котором фиксировался не предусмотренный законодательством способ определения полномочий между уровнями публичной власти в области территориального планирования посредством особого рода соглашений. Приведем этот текст, чтобы потом обсудить, является ли реализуемой с правовой точки зрения предложенная схема:
"Соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предмета регулирования градостроительной деятельности устанавливают:
состав зон и объектов, особого (федерального уровня) регулирования градостроительной деятельности, с установленными сочетаниями ограничений изменений состояния и использования территории и связанной с ней недвижимости в пределах каждой из этих зон и каждого из этих объектов;
распределение между федеральными и региональными органами государственной власти видов полномочий регулирования градостроительной деятельности на территории этих зон и объектов".
Применительно к представленному тексту следует отметить, во-первых, тот очевидный факт, что в рамках действующего федерального законодательства невозможно разграничивать полномочия путем соглашений. Установление и перераспределение полномочий может быть осуществлено только посредством федерального закона, но не соглашений. На основании соглашений возможна передача части полномочий, уже определенных федеральным законом, между РФ и субъектами РФ.
Во-вторых, выясняется, что с правовой точки зрения предлагается некая технология процесса, который должен быть организован в два этапа, поскольку иного способа реализовать его нет:
- сначала должна быть подготовлена схема предложений о распределении "зон и объектов ответственности" и только потом, применительно к таким предложениям, будут определяться путем договоренностей полномочия;
- схема предложений о "распределенных" зонах и объектах, а также о распределении полномочий различных уровней власти применительно к этим зонам и объектам станет предметом переговоров для достижения соглашения.
Получается следующее: сначала проект схемы - потом полномочия. Это противоречит федеральному законодательству, смысл которого прямо противоположный: сначала полномочия, установленные федеральным законом, потом действия согласно полномочиям.
Правомерно спросить: кто, на каком уровне власти при отсутствии заведомо ясных, "распределенных" полномочий будет подготавливать такую предварительную схему, не имеющую реального юридического статуса? Поскольку нет никаких гарантий того, что усилия соответствующего органа публичной власти будут потрачены не впустую, то есть будет заключено итоговое соглашение, эта высокорискованная работа "вслепую" возможна только под административным диктатом со стороны вышестоящего уровня публичной власти.
Данный пример наглядно показывает, что не встроенные в законодательный контекст предложения, "не замечающие" нормы законодательства, превращаются в абстрактные проектные технологии, отвлеченные от реалий права и дискредитирующие конкретную практику управления развитием территорий.
Случай 2 - некоторые уровни или субъекты публичной власти лишаются федеральным законом полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому уровню или другому субъекту публичной власти
Эта гипотетическая возможность нуждается в проверке, после которой она должна быть либо подтверждена, либо опровергнута. Понятно, что если указанная возможность существует, то лишение полномочий аналогично "устранению слабого", то есть осуществляется по отношению к нижестоящему уровню и нижестоящим органам публичной власти, прежде всего к органам местного самоуправления.
Гипотетический случай 2, в свою очередь, можно рассматривать как случай 2.1 - это когда на основании федерального закона лишение состоялось применительно к какому-то уровню публичной власти, и случай 2.2 - когда лишение может состояться только при определенных условиях и применительно только к определенным органам публичной власти ("особое регулирование градостроительной деятельности").
Случай 2.1 - лишение на основании федерального закона какого-то уровня публичной власти полномочий по территориальному планированию. Иными словами, одни уровни публичной власти признаются "достойными" осуществлять территориальное планирование, а другие нет. Причем такое лишение означало бы не просто запрет на осуществление полномочий, но передачу последних от одного уровня публичной власти другому.
Рассмотрим эту ситуацию на гипотетическом примере. Скажем, органы местного самоуправления лишаются полномочий по территориальному планированию (например, по подготовке, утверждению и реализации генеральных планов поселений). Такое лишение не означает "превратить нечто в ничто", поскольку необходимость рассматриваемого полномочия как вида деятельности не исчезает (невозможно представить в качестве реальной такую абсурдную ситуацию, когда полномочие по территориальному планированию упраздняется вовсе по причине его ненужности). Значит, кто-то должен воспринять "отобранное". Кто? Наиболее вероятное предположение - субъект Российской Федерации. Но тогда мы получаем следующую картину:
- Конституцией РФ определен местный уровень публичной власти в качестве полноценного субъекта публичной власти;
- субъект публичной власти не может быть полноценным (а значит, называться таким субъектом), если он лишен возможности планировать свою деятельность и реализовывать свои собственные планы;
- лишенный возможности планировать свою деятельность, субъект публичной власти, перестав быть таковым, может только выполнять волю другого субъекта публичной власти;
- значит, указанное лишение на самом деле "задним числом" упраздняет, превращает в фикцию то, что определено Конституцией РФ - требование о наличии в государстве трех уровней публичной власти.
Вывод: рассматриваемый случай невозможен по причине недопустимого противоречия Конституции РФ - нельзя федеральным законом (скажем, Градостроительным кодексом РФ) лишить какой-либо уровень публичной власти полномочий по территориальному планированию.
Участниками одной из дискуссий по обсуждению Градостроительного кодекса РФ был поднят вопрос о том, нельзя ли законом субъекта РФ передать полномочия от нижестоящего уровня публичной власти вышестоящему уровню публичной власти, например от поселений - муниципальным районам или от поселений и муниципальных районов, а также городских округов - субъекту РФ? В этом случае гипотетически можно обсуждать также два варианта:
1) "перераспределение" полномочий законом субъекта РФ;
2) "насильственное делегирование" полномочий посредством закона субъекта РФ.
Обсуждая первый вариант, мы должны иметь в виду, что законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом федеральный закон не допускает возможности "перераспределения" полномочий в качестве области регулирования законов субъектов РФ.
Обсуждая второй вариант, мы должны поставить вопрос о том, допускает ли федеральное законодательство возможность "насильственного делегирования" установленных федеральными законами полномочий посредством законов субъектов РФ. Если речь идет о делегировании полномочий "сверху вниз", от субъекта РФ нижестоящему уровню публичной власти - органам местного самоуправления посредством закона субъекта РФ, то такое делегирование возможно. Если же речь идет о делегировании посредством закона субъекта РФ полномочий "снизу вверх" - от органов местного самоуправления субъекту РФ, то такое делегирование невозможно. Оно означало бы насильственное лишение "слабого" посредством регионального закона того, что принадлежит "слабому" на основании федерального закона. Такое законодательство противоречило бы конституционным принципам федеративного государства.
Остановимся теперь на разновидности только что рассмотренного случая 2.1. Некоторые профессионалы градостроительного проектирования предлагают следующий вариант: пусть администрации городов подготавливают генеральные планы, а субъект РФ (еще лучше - Правительство РФ) будет их утверждать, после этого местные администрации будут реализовывать, выполнять то, что им утвердили, то есть предписали "сверху". Проанализируем этот вариант.
В терминах российского законодательства применительно к публичной власти "подготавливать" документы означает иметь полномочия на их подготовку. Полномочия в сфере территориального планирования не могут быть ограничены только подготовкой соответствующих документов, а предполагают и их утверждение. Таким образом, наличие полномочия у субъекта публичной власти есть неизбежная, обязательная и неразрывная связка "подготавливать-утверждать".
С учетом сказанного следует спросить: что означает фраза "утверждение субъектом РФ подготовленного местной администрацией генерального плана города"? Такое действие не может быть утверждением генерального плана в юридическом смысле. Использование слова "утверждение" применительно к субъекту РФ в данном случае не может означать ничего иного, как только форму превентивного контроля, предшествующего подлинному акту утверждения, который может выполнить лишь публичная власть города. Однако контроль до утверждения генерального плана - это согласование, а не утверждение. Но это именно то, что зафиксировано в ГрК РФ от 29.12.04: муниципалитеты подготавливают - субъект РФ согласовывает (в установленной части - по установленным "закрытым перечнем" предметам согласования) - муниципалитеты утверждают после согласования субъекта РФ или по истечении установленного срока согласования при непоступлении в установленный срок заключения о согласовании или несогласовании.
Другими словами, с правовой точки зрения невозможна ситуация, когда администрации городов подготавливали бы генеральные планы, субъекты РФ утверждали подготовленные не ими генеральные планы, а местные администрации потом реализовывали то, что им утвердили и предписали "сверху".
Случай 2.2 - "особое регулирование": лишение федеральным законом некоторых нижестоящих органов публичной власти полномочий по территориальному планированию с переадресованием этих полномочий другому (вышестоящему) органу публичной власти, которое гипотетически может состояться применительно только к определенным случаям и при определенных условиях. Этот общий случай института особого регулирования потенциально можно рассматривать как:
- случай 2.2.1 - особое регулирование градостроительной деятельности;
- случай 2.2.2 - особое регулирование экономической деятельности на локальных территориях (институт "особых экономических зон");
- случай 2.2.3 - особое регулирование в зонах охраняемых объектов.
Случай 2.2.1 - институт "особого регулирования градостроительной деятельности". По поводу данного института обнаружилось противостояние позиций: ГрК РФ от 07.05.98 допускал возможность его существования и применения, а ГрК РФ от 29.12.04 упразднил этот институт. Почему?
Проанализируем текст ст. 6 "Особое регулирование градостроительной деятельности" ГрК РФ от 07.05.98. Особому регулированию подлежала градостроительная деятельность не во всех, а только в некоторых случаях. Это те случаи, когда "без введения специальных правил... обеспечение частных, общественных или государственных интересов... невозможно или затруднено". Из текста прежнего Кодекса, однако, не было ясно, какие это случаи и когда без специальных правил невозможно обеспечить, например, государственные интересы.
ГрК РФ от 07.05.98 прямо не называл, но косвенно обозначал случаи, когда может возникнуть "особенность" регулирования. "Особенность" складывалась из трех позиций:
1) необходимость введения специальных государственных стандартов, государственных градостроительных нормативов и правил;
2) необходимость введения особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации;
3) необходимость выдачи специальных разрешений на строительство объектов недвижимости, составляющих государственную тайну.
Очевидно, что третья позиция не может рассматриваться как "особенная" по причине ее универсальности и наличия в любых случаях, когда такую необходимость не приходится доказывать.
Поэтому рассмотрим две первые позиции, чтобы выяснить, есть ли там "особенность", то есть нечто такое, чего нет в арсенале традиционных, "не особенных" средств регулирования градостроительной деятельности.
Во-первых, что такое специальные государственные стандарты, государственные градостроительные нормативы и правила, в чем их "специальность", то есть особенность и отличие от всего того, что не является специальным и особенным?
Применительно к регулированию градостроительной деятельности посредством "стандартов", "нормативов" и "правил" имеется то, что является:
1) обязательным;
2) рекомендательным.
В соответствии с законодательством обязательными являются требования безопасности, которые должны определяться техническими регламентами, должны предусматривать все без исключения случаи, не могут не перекрывать все случаи, не могут распространяться на одни случаи и не распространяться на другие, "особые случаи". В этом отношении технические регламенты универсальны, а не специальны. Универсальность технических регламентов предполагает также их дифференциацию применительно к различным региональным ситуациям. Для универсальных технических регламентов нет и не может быть "особых объектов", все объекты равны в части обязательности выполнения требований безопасности, а применительно к специфике объектов производится дифференциация обязательных требований (посредством "специальных технических регламентов"). Что же касается рекомендательной части, то очевидна правовая нерелевантность рекомендаций при обсуждении "особых случаев", когда предположительно невозможно обеспечить, например, государственные интересы.
Таким образом, нет никаких особых и специальных случаев, когда бы потребовалось сверх и помимо универсальных, общераспространенных "стандартов, нормативов и правил", сфера применения которых объемлет все без исключения случаи с их необходимой дифференциацией, подготавливать некие дополнительные и специальные правила, выходящие за пределы универсальных правил. Значит, это положение не может считаться обоснованием необходимости введения особого порядка регулирования градостроительной деятельности.
Во-вторых, что такое "особый порядок разработки, согласования и утверждения градостроительной документации"? Надо отметить, что содержание самого порядка ГрК РФ от 07.05.98 не раскрывал. Попытаемся договорить то, о чем умолчал ГрК РФ от 07.05.98. В чем могла бы состоять "особость" такого порядка?
Через косвенное указание Кодекс "намекал" на содержание этой "особости" посредством следующей нормы: "Границы объектов градостроительной деятельности особого регулирования могут не совпадать с границами административно-территориальных образований...". Из этого следует, что "особый порядок" мог состоять только в одном - в замене публичного органа, утверждающего соответствующие документы, с нижестоящего на вышестоящий.
Например, такой "особый порядок" номинально мог быть распространен на уже рассмотренный случай, когда субъекты РФ или сама Российская Федерация "утверждали" бы генеральные планы "избранных" городов и территорий, и на многие другие подобные случаи, неправомерность которых с юридической точки зрения была доказана выше. Такой "особый порядок" был бы равнозначен антиконституционному лишению полномочий соответствующих органов публичной власти при отсутствии каких бы то ни было правовых оснований для такого лишения. По существу мы имели бы дело с насильственным созданием федеральных или региональных анклавов, изъятых из юрисдикции местных органов публичной власти, а также с отсутствием правовых препятствий (по причине отсутствия объективных критериев-оснований) для последовательного превращения таких анклавов в "зону сплошного покрытия".
Таким образом, введенный ГрК РФ от 07.05.98 институт "объектов градостроительной деятельности особого регулирования" не имел под собой никаких содержательных обоснований для утверждения какой бы то ни было "особости" при наличии явственных формально-юридических признаков противоречия Конституции РФ. Этот юридический факт и стал причиной неизбежного упразднения указанного института, которое осуществил ГрК РФ от 29.12.04.
Тем не менее для оппонентов ГрК РФ от 29.12.04 именно этот фактически не имеющий легитимности институт продолжает сохранять "особую" притягательность. Примечательна позиция, выразившаяся в следующем тексте предложений к проекту ГрК РФ от 29.12.04 на стадии его подготовки:
"Зонами и объектами особого градостроительного регулирования федерального уровня являются и могут быть:
субъекты Российской Федерации с особыми условиями развития их территории и социально-экономического развития (например, Калининградская область); города, являющиеся субъектами Российской Федерации и субъекты Российской Федерации, большая часть территории которых охвачена их пригородными зонами (Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область);
зоны с важными для России особыми требованиями к условиям развития их территории развития (например, зоны бассейнов крупнейших рек; зоны распространения стратегических запасов энергетического и минерального сырья; зоны расселения малых народов);
города, социально-культурные и хозяйственные центры регионов, охватывающих территории более чем одного субъекта Российской Федерации, их пригородные зоны с агломерациями городских поселений, (например, города - центры федеральных округов);
города, городские и сельские поселения памятники градостроительного искусства или истории и культуры России, центры туризма и курорты, особо охраняемые зоны и объекты историко-культурного наследия федерального значения (например, города Ростов; Суздаль; Сочи);
заповедники, заказники, другие особо охраняемые объекты, водоохранные и другие природоохранные зоны федерального значения;
курортные зоны и объекты федерального значения;
муниципальные образования со статусом объектов федерального значения, в силу расположения на их территории объектов и зон федерального значения;
узлы и участки транспортных, инженерных и информационных коммуникаций федерального значения;
используемые силовыми ведомствами зоны и объекты федерального значения (как источники реальных и возможных неблагоприятных воздействий, потребители услуг транспортных, инженерных и информационных инфраструктур);
производственные зоны и объекты федерального значения (как источники реальных и возможных неблагоприятных воздействий, поставщики стратегически важной продукции, потребители услуг транспортных, инженерных и информационных инфраструктур)".
Приведенный текст свидетельствует о наличии противоречащей Конституции РФ идеи превратить всю территорию страны в одну сплошную "зону особого регулирования" с вытеснением "лишних" субъектов публичной власти, а лучше - с передачей всех полномочий представителю только одного субъекта публичной власти.
Случай 2.2.2 - особые экономические зоны. Ограничимся изложением логики правового регулирования особых экономических зон. Прежде всего необходимо отметить два главных обстоятельства.
Во-первых, в таких зонах осуществляется особое экономическое регулирование посредством установления особого экономического режима с помощью, например, налоговых, таможенных и иных льгот. Необходимости же в установлении особого, отличного от обычной ситуации, порядка регулирования именно градостроительной деятельности не возникает.
Во-вторых, применительно к экономическому регулированию возникает или может возникнуть необходимость в особом субъекте регулирования. Такая необходимость может быть реализована путем "лишения" соответствующего органа публичной власти полномочий в части экономического регулирования на локальной территории (в пределах территории распространения режима особой экономической зоны) и передачи таких полномочий иному органу (он может быть специально создан для особого экономического регулирования в специальной зоне). Необходимость создать особый субъект экономического управления может повлечь за собой постановку и необходимость решения вопроса о целесообразности или рациональности действия на одной и той же локальной территории других субъектов управления в других сферах, помимо экономической. В частности, субъектов, осуществляющих в обычном, "не особом", режиме регулирование градостроительной деятельности. Возможно объединить эти две функции и передать особому субъекту экономического управления, который примет на себя и обычное, "не особое", регулирование градостроительной деятельности в пределах особой экономической зоны.
Таким образом, в особых экономических зонах всегда возникает необходимость в особом регулировании экономической деятельности, но никогда - в создании особого правового механизма регулирования градостроительной деятельности.
Если же применительно к особым экономическим зонам и возникает "лишение" каких-либо органов публичной власти полномочий в сфере территориального планирования (и градостроительной деятельности в целом) с передачей таких полномочий иному публичному органу, то это происходит не в силу специфики градостроительной деятельности в таких зонах (никакой специфики нет), а по другой причине: представляется более рациональным сосредоточить разные функции управления в руках одного публичного субъекта.
Поэтому неправомерно ставить знак равенства между особыми экономическими зонами и "зонами особого регулирования градостроительной деятельности". В отношении порядка осуществления градостроительной деятельности нет разницы между особыми экономическими зонами и другими территориями, не обладающими этим статусом.
Случай 2.2.3 - особое регулирование в зонах охраняемых объектов. Регулирование в указанных зонах может отличаться особенностями, с которыми нам помогут познакомиться:
- норма п. 4 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой зоны охраняемых объектов отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий;
- норма ч. 5 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04 ("Применительно к... зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации");
- норма ст. 15 ФЗ-191 ("Статью 1 Федерального закона от 27 мая 1996 года N 57-ФЗ "О государственной охране"... дополнить абзацем следующего содержания: "зоны охраняемых объектов - территории, на которых расположены охраняемые объекты, порядок определения границ которых и порядок согласования градостроительных регламентов для которых устанавливаются Правительством Российской Федерации"").
Хотя установление градостроительных регламентов относится не к территориальному планированию, а к градостроительному зонированию, рассмотрение указанных норм "выводит" нас на обсуждение еще одной схемы, связанной с "лишением" полномочий одного органа публичной власти и передачей "отобранных" полномочий другому органу публичной власти на вышестоящем уровне.
Предлагаем обратить внимание на следующие положения:
1) зоны с особыми условиями использования территорий - это в действительности зоны, в пределах которых устанавливаются ограничения на использование земельных участков и иных объектов недвижимости;
2) по факту наличия нормы ч. 5 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04, а также нормы ст. 15 ФЗ-191 возникает возможность применять три способа регулирования в пределах зон с особыми условиями использования территорий.
Первый способ регулирования - с учетом ограничений, определенных проектом. Этот способ относится к регулированию в пределах зон охраны объектов культурного наследия, определенных посредством проектов зон охраны памятников истории и культуры, подготовленных и принятых в соответствии с законодательством об объектах культурного наследия.
Второй способ регулирования - с учетом ограничений, установленных федеральными законами. Этот способ, например, используется при регулировании в пределах санитарно-защитных, водоохранных зон.
Третий способ регулирования применяется в отношении зон охраняемых объектов, и при его использовании одновременно должны учитываться ограничения, установленные федеральным законом применительно к зонам охраняемых объектов при установлении градостроительных регламентов, и должно проводиться согласование Правительством РФ градостроительных регламентов, предлагаемых в составе проекта правил землепользования и застройки органами местного самоуправления.
Первый и второй способы характеризуются прежде всего тем, что ограничения предписываются органам местного самоуправления как данность, которую они в обязательном порядке должны учитывать при подготовке документов градостроительного проектирования, а предметом согласования является проверка соблюдения предустановленных ограничений.
При третьем способе органы местного самоуправления не только должны учитывать как данность ограничения, предписанные федеральным законом (в части, например, расстояний от охраняемых объектов, содержания ограничений в пределах зон охраны), но и предъявлять свои предложения органу публичной власти вышестоящего уровня на согласование по вопросам, выходящим за пределы требования о соблюдении предустановленных ограничений.
Наличие зафиксированного в законах третьего способа создает противоречие, суть которого может быть раскрыта следующим образом. Применительно к третьему способу регулирования может быть два варианта. Первый вариант: подлежат обязательному учету ограничения, предписанные как данность федеральными законами, кроме этого за органами публичной власти вышестоящего уровня сохраняются действия по согласованию проектов документов, подготовленных органами местного самоуправления (см. соответствующие нормы ГрК РФ от 29.12.04). Такое согласование заключается исключительно в проверке предоставленных проектов на соответствие предписанных федеральными законами ограничений. При этом и орган публичной власти, представляющий проект документа на согласование, и орган публичной власти, осуществляющий согласование, заведомо знают и соблюдают установленные ограничения. Этот вариант логичен и непротиворечив. Но законодатель принял второй вариант.
При втором варианте подлежат обязательному учету ограничения, предписанные как данность федеральными законами, но кроме этого подлежат согласованию вопросы, выходящие за пределы соблюдения установленных ограничений. Такие вопросы остаются неформализованными. Возникает коллизия.
Во-первых, возникает нелогичная с формально-правовой и содержательной точек зрения ситуация, когда первое положение (формализованные ограничения) противоречит второму (неформализованные вопросы согласования) и второе элиминирует первое. Тот факт, что имеется нечто иное, не установленное федеральным законом в части содержания согласований, означает, что такой федеральный закон не выполнил свою задачу, "не закрыл вопрос", а значит, создал неопределенность. Наличие неопределенности - это дефект логики закона, в силу которого последний становится неполноценным. Неполноценный закон в данном случае - это прямое следствие наличия второго положения, объективно (благодаря или вопреки намерениям законодателя) создающего дополнительную сферу регулирования вне пределов той, что обозначена законом. Получается замкнутый круг противоречий, который при наличии второго положения (неформализованных вопросов согласования) не может быть разорван.
Во-вторых, то, что органы местного самоуправления лишены права знать заранее, каково содержание вопросов, подлежащих согласованию органом публичной власти вышестоящего уровня (исключая часть вопросов о некоторых известных ограничениях, установленных федеральным законом), означает следующее:
1) процесс согласования носит неформализованный характер, то есть результат согласования непрогнозируем "по закону", поскольку его определяет волюнтаристическая позиция согласующего органа, а также отсутствует возможность для органов местного самоуправления обоснованно апеллировать в суд в случае отказа в согласовании, что в совокупности может быть расценено как административный произвол;
2) фактически органы местного самоуправления неправомерно лишены соответствующего полномочия (в данном случае полномочия осуществлять градостроительное зонирование).
В-третьих, если задаться вопросом, как вернуть органам местного самоуправления неправомерно отобранные у них полномочия, то ответ только один: упразднить второе положение (переформулировать норму ч. 5 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04 и изъять норму ст. 15 ФЗ-191). Лишь в этом случае могут быть сняты отмеченные противоречия правового и содержательного характера.
Таким образом, и в случае "особого регулирования в зонах охраняемых объектов", так же как и в иных случаях "особого регулирования", нет оснований утверждать, что существуют какие-либо особенности применительно к градостроительной деятельности. Корректное, в соответствии с конституционными нормами, логикой законодательства и технологией процесса, "особое регулирование в зонах охраняемых объектов" может осуществляться без лишения органов местного самоуправления соответствующих полномочий в области градостроительной деятельности. Такое лишение является неправомерным.
Вопрос 7.3. О концептуальном принципе ГрК РФ от 29.12.04, согласно которому на локальных территориях одновременно могут осуществлять территориальное планирование органы власти трех уровней
Опираясь на приведенные выше аргументы, можно с уверенностью сказать, что попытки реализовать в федеральном законе в области градостроительной деятельности идею лишить полномочия по осуществлению территориального планированию какой-то из уровней власти являются непродуктивными.
Содержательное рассмотрение концептуального принципа ГрК РФ от 29.12.04, согласно которому на локальных территориях одновременно могут осуществлять территориальное планирование три уровня публичной власти, позволяет подчеркнуть следующее обстоятельство: данный принцип нужно понимать как потенциальную возможность "присутствия", но не как фактическое "присутствие везде и всегда". Здесь мы опять затрагиваем вопрос о "непересекающихся полномочиях" уровней публичной власти в сфере территориального планирования и градостроительной деятельности в целом. Этот вопрос будет рассматриваться далее с необходимой полнотой, а пока отметим, что правовая возможность "присутствия" означает не фактическое "присутствие везде и всегда", а возможность подготовки органами публичной власти всех уровней предложений по территориальному планированию применительно ко всем территориям, в том числе и таких предложений, решения по которым органы публичной власти того или иного уровня принимать неправомочны, не имея на то соответствующих полномочий. Эти предложения они могут переадресовывать на тот уровень, органы публичной власти которого такими полномочиями наделены. Например, органы публичной власти, в обязательном порядке учитывая решения других органов власти других уровней и принимая собственные решения в области территориального планирования, могут подготавливать предложения и переадресовывать их соответствующим органам публичной власти, не имея полномочий принимать решения в отношении:
- земель лесного фонда, водного фонда, земель сельскохозяйственного назначения (органы местного самоуправления);
- земель лесного фонда, водного фонда (субъекты Российской Федерации);
- земель сельскохозяйственного назначения (Российская Федерация).
Данный вопрос сопрягается с другим вопросом, который будет рассмотрен ниже, - о полномочиях органов публичной власти различных уровней планировать размещение и развитие объектов только определенного типа и об отсутствии таких полномочий в отношении иных объектов.
Проведенный анализ дает основание перейти к рассмотрению следующей группы дискуссионных вопросов о комплексности территориального планирования. Рассматривать эти вопросы мы будем, опираясь на юридическую данность: с правовой точки зрения на любой локальной территории России (за исключением территорий, которые федеральными законами изъяты из оборота) имеют право осуществлять территориальное планирование одновременно три субъекта публичной власти:
1) Российская Федерация;
2) субъекты Российской Федерации;
3) органы местного самоуправления.
При этом ни один из трех уровней публичной власти не может быть лишен права на территориальное планирование, даже посредством федерального закона, поскольку такой закон вошел бы в противоречие с Конституцией РФ. Возможно только "добровольное лишение" и только на определенный срок - в случае, если какой-либо орган публичной власти сам откажется от такого полномочия и передаст его в порядке, установленном федеральным законом, другому органу публичной власти. Кроме того, даже территории, которые федеральными законами изъяты из оборота, "не выключены из игры", поскольку другие уровни публичной власти имеют право в своих документах территориального планирования давать предложения о развитии и использовании указанных территорий, направляя такие предложения Российской Федерации.
Исходя из этого мы можем еще раз подчеркнуть, что в условиях современной России имеется только один реальный подход к обеспечению комплексности территориального планирования - это "взаимодействие суверенитетов", взаимодействие представителей трех уровней публичной власти.
Как это взаимодействие может и должно быть обеспечено в федеральном законе и на практике? Для того чтобы аргументированно ответить на этот вопрос, рассмотрим следующие вопросы:
- о законодательном установлении перечня правомочных решений, которые могут утверждаться органами публичной власти трех различных уровней в подготавливаемых ими документах территориального планирования (вопрос 8);
- о законодательном установлении способов обеспечения комплексности территориального планирования при взаимодействии суверенных органов публичной власти (вопрос 9).
Считаем полезным определить вектор предстоящего анализа. Итак:
1) для эффективного взаимодействия необходимо знать конкретно, кто и за что отвечает (при том, что "двое или трое не могут отвечать за одно и то же");
2) "кто и за что отвечает" - это перечень полномочий, правомочных решений, утверждаемых в одних документах территориального планирования и не утверждаемых в других. При этом возникает необходимость разделить полномочия на две группы: полномочия, для реализации которых допускается и не допускается принудительный выкуп недвижимости;
3) под "решениями, утверждаемыми в одних документах территориального планирования и не утверждаемыми в других" подразумевается наличие в документах территориального планирования разной информации с различным правовым статусом;
4) законом установлены способы "принуждения к комплексности" - от обязательного взаимного учета решений "других" через "факультативное" взаимодействие к обязательному взаимодействию.
Вопрос (8) о законодательном установлении перечня правомочных решений, которые могут утверждаться органами публичной власти трех различных уровней в подготавливаемых ими документах территориального планирования
Считаем необходимым обсудить следующее положение: в условиях федеративного государства при наличии нескольких уровней публичной власти самым первым важным шагом в обеспечении комплексности территориального планирования является "размежевание полномочий".
Вопрос 8.1. О том, осуществлялось ли ГрК РФ от 07.05.98 разграничение полномочий и если "да", то как, а также почему закрепленный ГрК РФ от 07.05.98 принцип пересечения решений, принимаемых различными уровнями публичной власти по одним и тем же вопросам, является разрушительным и неприемлемым для развития национальной системы территориального планирования
Первую часть вопроса можно конкретизировать: какие именно решения, согласно ГрК РФ от 07.05.98, должны были утверждаться в документах территориального планирования РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления? Анализ ст. 28, 31-35 ГрК РФ от 07.05.98 позволил сделать ряд заключений.
1. Различными уровнями публичной власти должны были утверждаться решения применительно к трем группам вопросов:
- в отношении размещения и развития объектов различного значения - федерального, межрегионального, регионального, межселенного, местного;
- в отношении границ соответствующих территорий (территорий, благоприятных для развития систем расселения, особо охраняемых природных территорий, прибрежных территорий, территорий сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения, территорий с экстремальными природно-климатическими условиями, территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, территорий залегания полезных ископаемых, иных территорий);
- в отношении зонирования территорий.
2. Законодательно закреплялось положение, согласно которому решения в отношении каждой из вышеперечисленных трех групп вопросов должны были принимать несколько (два или три) различных уровней публичной власти:
- решения по размещению и развитию объектов регионального значения должны были приниматься двумя уровнями публичной власти - и правительством Российской Федерации (при утверждении основных положений консолидированных схем градостроительного планирования), и органами государственной власти субъектов РФ (при утверждении территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов РФ);
- решения по размещению и развитию объектов межселенного значения должны были приниматься двумя уровнями публичной власти - и органами государственной власти субъектов РФ (при утверждении территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ и частей территорий субъектов РФ), и органами местного самоуправления районов и сельских округов (при утверждении территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов, сельских округов);
- решения по зонированию территорий должны были приниматься тремя уровнями публичной власти - и Российской Федерацией (при утверждении градостроительной документации федерального уровня в части определения сферы взаимных интересов РФ и субъектов РФ и установления норм, которые должны учитываться субъектами РФ при осуществлении градостроительной деятельности), и субъектами РФ (при утверждении градостроительной документации регионального уровня в части определения сферы взаимных интересов субъектов РФ и муниципальных образований, определения основных направлений развития городских и сельских поселений, а также производства), и органами местного самоуправления (при утверждении генеральных планов городских и сельских поселений).
Законодательное закрепление в ГрК РФ от 07.05.98 указанных положений означало:
1) отказ от разграничения полномочий;
2) утверждение выбора в пользу "пересекающихся полномочий".
Возникает вопрос, мог ли утвержденный ГрК РФ от 07.05.98 выбор в пользу "пересекающихся полномочий" обеспечить формирование рациональной системы территориального планирования? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо проследить все возможные последствия данного выбора.
Если по одним и тем же позициям территориального планирования решения должны были приниматься различными уровнями публичной власти, то кто и в каких пределах мог принимать такие решения? На этот вопрос ГрК РФ от 07.05.98 прямого ответа не давал.
Ответ на этот вопрос можно найти при обсуждении двух возможных схем: схемы, предусматривающей использование специально организованных процедур, и схемы, предусматривающей дополнительное разделение, дифференциацию полномочий. Посмотрим, к чему приводит логика каждой из этих схем.
Схема первая. Фактически именно эта схема закреплена в ГрК РФ от 07.05.98 как косвенный ответ на поставленный вопрос - "кто и в каких пределах мог принимать решения". Этот ответ приходится восстанавливать, анализируя нормы Кодекса и последствия их применения.
Итак, в прежнем Кодексе закреплены:
1) основополагающая норма об отсутствии формализованных границ для действий органов публичной власти разных уровней при принятии ими решений по одним и тем же тематическим вопросам;
2) производные от основополагающей, базовой нормы нормы-следствия.
Такими производными нормами-следствиями, "по умолчанию" фактически закрепленными в ГрК РФ от 07.05.98, стали два принципа: "принцип очередности" и "принцип неформализуемости процедур согласования".
О чем говорит "принцип очередности", или, иными словами, принцип ожидания указаний органов публичной власти вышестоящих уровней до начала действий органов публичной власти нижестоящих уровней, в ситуации, когда по одному и тому же поводу должны были приниматься решения на разных уровнях публичной власти?
1. Область действий и область правомочных решений органов публичной власти нижестоящих уровней не была заведомо определена законом (по причине отсутствия четкого разделения полномочий в рамках "общей" для всех области действий).
2. Поскольку такая область заведомо не определена, органы публичной власти нижестоящих уровней должны были ждать соответствующего определения.
3. Способом такого определения является подготовка органом публичной власти вышестоящего уровня соответствующих документов, в которых должны были содержаться указания для органов публичной власти нижестоящих уровней относительно правомочных для них границ действия.
4. Поскольку законом не устанавливалась обязанность органов публичной власти вышестоящих уровней подготовить в определенные сроки соответствующие документы территориального планирования и предъявить органам публичной власти нижестоящих уровней указания относительно правомочных для них границ действий, то для нижестоящих органов власти возникала коллизия: либо "ждать", либо "действовать на опережение" (см. ниже). Следует отметить, что установление законом указанной обязанности может состояться лишь в одном случае - если установлены последствия, то есть возможность для нижестоящего уровня действовать в условиях, когда вышестоящий уровень не выполнил в определенный срок свои обязанности. Такая возможность возникает при наличии "непересекающихся полномочий", когда каждый уровень публичной власти делает свое дело и не вмешивается в дела другого уровня публичной власти. Таким образом, "круг замыкается" - ГрК РФ от 07.05.98 принципиально не мог устанавливать указанную обязанность, и мы возвращаемся к отмеченной коллизии, чтобы рассмотреть ее.
5. "Ждать" - значит остановить процесс (вопреки требованиям целесообразности и рациональности) на неопределенно долгое время, поскольку обязательства по срокам отсутствуют, либо перевести его в русло одноразовых, хаотичных и индивидуально-волюнтаристических действий, то есть фактически упразднить территориальное планирование.
6. "Действовать на опережение" - значит, рисковать в силу того, что орган публичной власти вышестоящего уровня в условиях непредъявленности предметов согласования всегда может заблокировать согласование подготовленных документов на неопределенный срок (пример - затянутый на долгие годы процесс согласования генерального плана Москвы со стороны федеральных органов), при том что применение несогласованных документов превращает в нелегитимные все основанные на таких документах последующие решения.
7. При таком соотношении норм законодательства фактически перестает быть необходимым институт территориального планирования, несмотря на то, что норма о его необходимости декларативно закреплена в ГрК РФ от 07.05.98.
Что касается "принципа неформализуемости процедур согласований", то его фактическое, "по умолчанию", закрепление в прежнем Кодексе произошло потому, что стало невозможно:
- определить предметы согласований (поскольку за один и тот же вопрос отвечают несколько субъектов публичной власти и никто конкретно);
- до начала работ по территориальному планированию определить законом перечень субъектов согласований в силу неопределенности предметов согласований. Поэтому такой перечень стал определяться по неформализованным процедурам - посредством "заданий на проектирование" (которые опять-таки ничего не определяли, поскольку могли изменяться на любой стадии работ);
- определить продолжительность сроков согласований (когда неясно, кто конкретно согласовывает и по каким конкретно вопросам);
- реализовать в принципе требование ГрК РФ от 07.05.98 относительно подготовки и принятия порядка согласования и утверждения документов территориального планирования. Это определенное законом полномочие федерального органа архитектуры и градостроительства, которое так и не было реализовано. И не столько по причине недостаточной эффективности работы указанного органа, сколько по причине неадекватных, нереализуемых схем, закрепленных в ГрК РФ от 07.05.98.
Таким образом, первая схема, закрепленная в ГрК РФ от 07.05.98, не приводит к приемлемым решениям, а заводит в тупик.
Вторая схема предусматривает дополнительное разделение, дифференциацию полномочий. Эта схема предъявляется исключительно в целях завершения картины на предмет выяснения всех предельных возможностей выбора в пользу "пересекающихся полномочий", фактически принятого ГрК РФ от 07.05.98. При ближайшем рассмотрении эта схема "рассыпается". Фактически она означает:
1) отказ от состоявшегося в ГрК РФ от 07.05.98 выбора и возвращение к отвергнутому подходу "непересекающихся полномочий";
2) признание бесперспективности подхода "пересекающихся полномочий" при поиске приемлемых схем рациональной организации системы территориального планирования в федеративном государстве.
Из вышесказанного можно сделать следующий вывод: принятая в ГрК РФ от 07.05.98 неадекватная схема "пересекающихся полномочий" в силу объективных обстоятельств вела в тупик, парализовала развитие национальной системы территориального планирования. Очевидно, что такие неадекватные законодательные нормы рано или поздно должны были быть упразднены. Это и состоялось с принятием ГрК РФ от 29.12.04.
Вопрос 8.2. О том, как ГрК РФ от 29.12.04 осуществил разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования и в чем состоит отличие по данному вопросу ГрК РФ от 29.12.04 от упраздненного ГрК РФ от 07.05.98
ГрК РФ от 29.12.04, закрепляя действительное размежевание полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования, основанное на принципе непересечения таких полномочий, позволяет выйти из тупика, который был создан ГрК РФ от 07.05.98 и о котором мы говорили выше. В табл. 1 в обобщенном виде показано, какие конкретно органы публичной власти утверждают те или иные решения в соответствующих документах территориального планирования.
Таблица 1
Решения, утверждаемые в документах территориального планирования
Г—————————————————————T———————————————————————————————————————————————————————¬
|Решения, утверждаемые|Документы территориального планирования, утверждаемые: |
|в составе документов +———————————————————————————————————————————————————————+
| территориального |Российской |субъектами | органами местного |
| планирования |Федерацией | РФ | самоуправления |
| | | +———————————————————————————————+
| | | |муниципаль- | поселения, |
| | | |ного района |городского округа |
+—————————————————————+———————————+———————————+————————————+——————————————————+
|1. Границы зон| | | | |
|планируемого | | | | |
|размещения объектов| | | | |
|капитального | | | | |
|строительства: | | | | |
+—————————————————————+———————————+———————————+————————————+——————————————————+
|- федерального| | | | |
|значения | | | | |
+—————————————————————+———————————+———————————+————————————+——————————————————+
|- регионального| | | | |
|значения | | | | |
+—————————————————————+———————————+———————————+————————————+——————————————————+
|- местного значения| | | | |
|муниципальных районов| | | | |
+—————————————————————+———————————+———————————+————————————+——————————————————+
|- местного значения| | | | |
|поселений, городских| | | | |
|округов | | | | |
+—————————————————————+———————————+———————————+————————————+——————————————————+
|2. Основания для| | | | |
|принятия решений об| | | | |
|изменении границ| | | | |
|земель, территорий: | | | | |
+—————————————————————+———————————+———————————+————————————+——————————————————+
|- лесного фонда | | | | |
+—————————————————————+———————————+———————————+————————————+——————————————————+
|- особо охраняемых| | | | |
|природных территорий| | | | |
|федерального значения| | | | |
+—————————————————————+———————————+———————————+————————————+——————————————————+
|- земель обороны и| | | | |
|безопасности | | | | |
+—————————————————————+———————————+———————————+————————————+——————————————————+
|- территорий объектов| | | | |
|культурного наследия| | | | |
|федерального значения| | | | |
+—————————————————————+———————————+———————————+————————————+——————————————————+
|- особо охраняемых| | | | |
|природных территорий| | | | |
|регионального | | | | |
|значения | | | | |
+—————————————————————+———————————+———————————+————————————+——————————————————+
|- земель| | | | |
|сельскохозяйственного| | | | |
|назначения, | | | | |
|сельскохозяйственных | | | | |
|угодий в составе| | | | |
|земель | | | | |
|сельскохозяйственного| | | | |
|назначения | | | | |
+—————————————————————+———————————+———————————+————————————+——————————————————+
|- территорий объектов| | | | |
|культурного наследия| | | | |
|регионального | | | | |
|значения | | | | |
+—————————————————————+———————————+———————————+————————————+——————————————————+
|3. Функциональное| | | | |
|зонирование | | | | |
+—————————————————————+———————————+———————————+————————————+——————————————————+
На основании установленного ГрК РФ от 29.12.04 распределения непересекающихся полномочий создаются основания для закрепления следующих двух основополагающих принципов территориального планирования:
1) принципа независимости нижестоящих уровней публичной власти от бездеятельности вышестоящих уровней публичной власти в сфере территориального планирования (взамен утверждавшегося ранее ГрК РФ от 07.05.98 "принципа очередности", или принципа ожидания указаний вышестоящих уровней публичной власти до начала действий нижестоящих уровней публичной власти);
2) принципа формализации процедур согласования документов территориального планирования по субъектам, предметам и срокам согласования (взамен утверждавшегося ранее ГрК РФ от 07.05.98 принципа неформализуемости процедур согласований).
В общем виде охарактеризуем эти принципы.
Первый принцип, который может быть назван принципом "свободы в рамках", потому что он предполагает, с одной стороны, свободу делать то, что предписано как полномочие соответствующему уровню публичной власти, а с другой - запрет делать то, что не предписано как полномочие соответствующему уровню публичной власти.
Каковы же рамки, ограничивающие свободу, например, органов местного самоуправления во время принятия ими решений при утверждении генеральных планов поселений, городских округов?
Любое решение в области территориального планирования принимается в контексте правовых норм, фактов и обстоятельств. Таким "контекстом-рамками" для генеральных планов поселений, городских округов является федеральный и региональный каркас территории, который органы местного самоуправления должны принимать как данность, учитывать и не посягать на него и который включает два компонента - территории и объекты. С правовой точки зрения федеральный и региональный каркас территории является "табу" для органов местного самоуправления. Они ограничены соответствующими правовыми рамками и не правомочны принимать решения (а могут только делать соответствующие предложения) применительно к следующим компонентам федерального и регионального каркаса (см. табл. 1):
1) к территориям - землям лесного фонда, землям водного фонда, особо охраняемым природным территориям федерального и регионального значения, землям обороны и безопасности, землям сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения;
2) к размещению объектов федерального и регионального значения.
При таком положении дел даже при отсутствии на соответствующих территориях документов территориального планирования федеральных и региональных органов публичной власти органы местного самоуправления могут подготавливать свои документы территориального планирования, а также гарантируется базовый уровень упорядоченности в организации территории - защищен федеральный и региональный каркас.
Очевидно, что, говоря о "свободе в рамках", мы отмечаем только базовый, стартовый уровень в упорядочении организации территории, без которого такое упорядочение вообще не может произойти (см. выше о тупиках и коллизиях ГрК РФ от 07.05.98). Очевидно также, что, отталкиваясь от этого базового уровня, следует сделать следующий шаг - обеспечить позитивное взаимодействие различных уровней публичной власти в области территориального планирования. Как ГрК РФ от 29.12.04 создает правовые предпосылки для такого шага, будет рассмотрено далее.
Теперь остановимся на принципе формализации процедур согласования документов территориального планирования по субъектам, предметам и срокам согласования (взамен утверждавшегося ранее ГрК РФ от 07.05.98 принципа неформализуемости процедур согласований). Разграничение полномочий - это одновременно и установление предметов согласований одними органами публичной власти решений других органов публичной власти. По существу, это контроль за осуществлением полномочий в части непосягательства на полномочия других субъектов публичной власти. Установив разграничение полномочий, ГрК РФ от 29.12.04:
- определил предметы согласования и формализовал процедуры согласования документов территориального планирования с установлением законом сроков согласования (то, что ранее не определялось ГрК РФ от 07.05.98);
- установил (через и совместно с ФЗ-191) полномочия-обязанности соответствующих органов публичной власти в области территориального планирования с установлением сроков наступления последствий за неисполнение указанных полномочий-обязанностей (то, что ранее не определялось ГрК РФ от 07.05.98);
- установил процедуры взаимодействия различных уровней публичной власти по совместной подготовке документов территориального планирования (то, что декларировалось, но не регулировалось нормами ГрК РФ от 07.05.98);
- установил правовые нормы по реализации документов территориального планирования в соответствии с полномочиями различных уровней публичной власти, а также планами, утвержденными по установленным Кодексом процедурам и предполагающим согласованность с бюджетными полномочиями (чего также ранее не было в ГрК РФ от 07.05.98 в силу неопределенности полномочий и отсутствия предпосылок для увязки с бюджетным финансированием).
Далее перед нами встает вопрос об объектах, полномочиями по планированию размещения которых обладают органы публичной власти. Правильнее сказать, что этот вопрос состоит из нескольких вопросов, которые нам и предстоит рассмотреть:
- об определении ГрК РФ от 29.12.04 оснований для принятия решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
- о дифференциации полномочий на две группы - полномочия, для реализации которых допускается, и полномочия, для реализации которых не допускается принудительный выкуп недвижимости;
- о способах определения полномочий, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости, - посредством перечня и посредством процедур;
- об определении содержания объектов различного значения - федерального, регионального, местного.
Вопрос 8.3. Об определении ГрК РФ от 29.12.04 оснований для принятия решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд
При обсуждении проекта ГрК РФ от 29.12.04 специалистами градостроительного проектирования в Санкт-Петербурге в фонд "Институт экономики города" был направлен вопрос следующего содержания:
"Как в соответствии с Градостроительным кодексом РФ предполагается осуществлять градостроительное регулирование выделения земельных участков, необходимых для государственных и общественных нужд (для объектов инфраструктуры, парков и т.д.)? В Градостроительном кодексе РФ эта тема (за исключением территорий общего пользования) вообще не упоминается. В Санкт-Петербурге в настоящее время подготовлен и проходит согласования проект нормативного правового акта о резервировании земель, необходимых для государственных нужд, под которыми в первую очередь понимаются нужды, связанные с развитием объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры. При отсутствии базовых положений на эту тему в Градостроительном кодексе РФ и отсутствии полномочий, предоставленных Градостроительным кодексом РФ органам государственной власти субъектов РФ, судьба подготовленного нормативного правового акта будет незавидной".
Попробуем по порядку ответить на поставленный вопрос.
Прежде всего, неверно, что в ГрК РФ от 29.12.04 не упоминается о "выделении земельных участков, необходимых для государственных и общественных нужд". Напротив, эта тема является одной из ключевых. Первоначально она была представлена предельно четко, но впоследствии были приняты не столь однозначные формулировки - из-за опасения, связанного с возможностью "неоправданного внедрения законодательства о градостроительной деятельности в земельное и гражданское законодательство". Тем не менее и в принятом тексте Кодекса этот вопрос регулируется достаточно определенно. Напомним основные нормы ГрК РФ от 29.12.04 и Федерального закона от 29.12.04 N 191-ФЗ:
1) о схемах территориального планирования субъектов РФ (аналогичные нормы имеются применительно к документам территориального планирования РФ и органов местного самоуправления): "Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации могут включать в себя... карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе: 1) объектов энергетических систем регионального значения; 2) объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; 3) линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий; 4) иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации" (ч. 3 ст. 14);
2) "На картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, отображаются: ...7) ...границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения" (ч. 6 ст. 14);
3) "Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами" (ч. 4 ст. 9);
4) "Часть 4 статьи 9... Градостроительного кодекса Российской Федерации вводятся в действие с 1 января 2008 года" (ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ).
5) Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вводятся изменения в ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации, которая теперь сформулирована следующим образом (курсивом выделены дополнения, введенные ФЗ-191):
"1. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:
<...>
размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:
объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;
объекты использования атомной энергии;
объекты обороны и безопасности;
объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;
линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов".
Итак, утверждение об отсутствии "базовых положений на эту тему" в ГрК РФ от 29.12.04 является неверным. Все обстоит прямо противоположным образом. А другое утверждение - о том, что ГрК РФ от 29.12.04 должен предоставить субъектам РФ полномочия относительно резервирования - неверно потому, что регулирование собственно действий по резервированию (то есть порядок принятия решений о резервировании) является предметом не градостроительного, а земельного законодательства.
Именно поэтому вопросы резервирования земель были решены в Земельном кодексе РФ, где в мае 2007 г. появилась специальная статья 70.1 о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд.
И подчеркнем самое главное: ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает базовые основания, которые "замыкаются" на территориальное планирование и планировку территории и без которых никакие решения о резервировании приниматься не могут.
Вопрос 8.4. О дифференциации полномочий на две группы - полномочия, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости, и полномочия, для реализации которых он не допускается
Зафиксируем с помощью табл. 2, как ГрК РФ от 29.12.04 и Земельным кодексом Российской Федерации (через внесение в него инициированных ФЗ-191 дополнений в соответствующей части) распределяются полномочия органов власти по планированию размещения объектов.
Таблица 2
Полномочия по планированию размещения объектов
Г—————————————————————————————————————T———————————————T———————————————¬
| |Полномочия, для|Полномочия, для|
| | реализации | реализации |
| Полномочия органов власти по | которых | которых не |
| планированию размещения объектов | допускается | допускается |
| |принудительный |принудительный |
| | выкуп | выкуп |
| | недвижимости | недвижимости |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|1. Полномочия Российской Федерации -| | |
|объекты капитального строительства| | |
|федерального значения, в том числе: | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- объекты федеральных энергетических| | |
|систем | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- объекты использования атомной| | |
|энергии | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- объекты обороны и безопасности | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- объекты федерального транспорта,| | |
|путей сообщения, информатики и связи | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- объекты, обеспечивающие космическую| | |
|деятельность | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- объекты, обеспечивающие статус и| | |
|защиту Государственной границы| | |
|Российской Федерации | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- линейные объекты, обеспечивающие| | |
|деятельность субъектов естественных| | |
|монополий | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- иные объекты, размещение которых| | |
|необходимо для осуществления| | |
|установленных Конституцией Российской| | |
|Федерации, федеральными законами| | |
|полномочий Российской Федерации и| | |
|выполнения международных обязательств| | |
|Российской Федерации | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|2. Полномочия субъектов Российской| | |
|Федерации - объекты капитального| | |
|строительства регионального значения,| | |
|в том числе: | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- объекты энергетических систем| | |
|регионального значения | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- объекты транспорта, путей| | |
|сообщения, информатики и связи| | |
|регионального значения | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- линейные объекты регионального| | |
|значения, обеспечивающие деятельность| | |
|субъектов естественных монополий | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- иные объекты, размещение которых| | |
|необходимо для осуществления| | |
|определенных федеральными законами и| | |
|законами субъектов Российской| | |
|Федерации полномочий субъектов| | |
|Российской Федерации | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|3. Полномочия органов местного| | |
|самоуправления | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|3.1. Полномочия муниципальных районов| | |
|- объекты капитального строительства| | |
|местного значения, в том числе: | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- объекты электро- и газоснабжения в| | |
|границах муниципального района | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- автомобильные дороги общего| | |
|пользования между населенными| | |
|пунктами, мосты и иные транспортные| | |
|инженерные сооружения вне границ| | |
|населенных пунктов в границах| | |
|муниципального района | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- иные объекты, размещение которых| | |
|необходимо для осуществления| | |
|полномочий органов местного| | |
|самоуправления муниципального района | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|3.2. Полномочия поселений и городских| | |
|округов - объекты капитального| | |
|строительства местного значения, в| | |
|том числе: | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- объекты электро-, тепло-, газо- и| | |
|водоснабжения населения в границах| | |
|поселения, городского округа | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- автомобильные дороги общего| | |
|пользования, мосты и иные| | |
|транспортные инженерные сооружения в| | |
|границах населенных пунктов, входящих| | |
|в состав поселения, в границах| | |
|городского округа | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
|- иные объекты, размещение которых| | |
|необходимо для осуществления| | |
|полномочий органов местного| | |
|самоуправления поселения, органов| | |
|местного самоуправления городского| | |
|округа | | |
+—————————————————————————————————————+———————————————+———————————————+
С позиций допускаемого законом принудительного выкупа недвижимости есть три группы объектов. Для размещения объектов из первых двух групп такой выкуп допускается, а для объектов из третьей группы - нет.
Первая группа объектов - это объекты федерального значения, которые не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения и которые связаны с использованием атомной энергии, обороной и безопасностью, космической деятельностью, обеспечением статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации. Допустимость принудительного выкупа недвижимости для размещения таких объектов является самоочевидной.
Вторая группа объектов - это объекты федерального, регионального и местного значения, которые являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения. Это объекты, которые существуют не "ради самих себя", а для нормального существования и эксплуатации всех других объектов недвижимости. Кроме этого, в силу "линейности" и протяженности для таких объектов существенно ограничен маневр в выборе вариантов размещения, если сравнивать их со всеми другими локальными (не протяженными) объектами. По указанным причинам также достаточно очевидна допустимость принудительного выкупа недвижимости для размещения второй группы объектов.
Третья группа объектов - это объекты федерального, регионального и местного значения, которые не связаны с государственной безопасностью, обороной и другими экстраординарными федеральными нуждами и не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения. Для размещения таких объектов закон не предусматривает возможности принудительного выкупа, то есть в данном случае нельзя, ссылаясь на закон, заставить, принудить частное лицо продать какой-то объект, находящийся в частной собственности, с тем, чтобы на его месте возвести иной объект по инициативе публичной власти для ею определенных целей.
Для публичной власти во всех без исключения случаях есть два способа действий:
- размещать необходимые ей объекты на государственных или муниципальных землях, свободных от прав третьих лиц;
- по договоренности (без права принудительного выкупа) в соответствии с нормами гражданского законодательства приобретать у частных лиц земельные участки для размещения необходимых ей объектов.
Кроме того, в случаях размещения объектов первой и второй групп есть возможность принудительного выкупа.
При обсуждении норм Градостроительного кодекса РФ применительно к данной теме часто задается вопрос: что такое государственная, муниципальная нужда?
Прямого ответа в законах в виде определения этого понятия мы не находим. Также нет единого мнения относительно того, предметом какого законодательства должно стать определение данного понятия. На наш взгляд, этот вопрос должен быть предметом федерального законодательства о распределении полномочий органов публичной власти.
При обсуждении данного вопроса часто происходит неверное смешение содержания понятия "государственная, муниципальная нужда" со способом ее реализации. На наш взгляд, "государственная, муниципальная нужда" - это полномочия-обязанности, подлежащие в соответствии с законодательством выполнению государственными, муниципальными органами. Эти полномочия-обязанности и, соответственно, "государственная, муниципальная нужда" разделяются на две группы по способам реализации:
1) государственная, муниципальная нужда, для реализации которой допускается принудительный выкуп недвижимости;
2) государственная, муниципальная нужда, для реализации которой не допускается принудительный выкуп недвижимости.
Есть два возможных варианта установления законом полномочий, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости:
1) посредством установления перечня согласующихся с соответствующими полномочиями объектов, которые допускается разместить на месте выкупленной в принудительном порядке недвижимости;
2) посредством процедур, в результате выполнения которых на соответствующем уровне публичной власти мог бы решаться вопрос о допустимости принудительного выкупа недвижимости в определенных случаях.
На данный момент в законодательстве используется только первый вариант и не определена возможность применения второго. Например, ныне может быть остановлена реализация принятых представительными органами власти муниципальных программ переселения граждан из ветхого жилищного фонда по причине нежелания правообладателей недвижимости распорядиться ею в пользу муниципалитета либо неадекватных требований в отношении размеров компенсации (существенно превышают рыночную оценку недвижимости). Одних только механизмов гражданско-правовых отношений для разрешения такой правовой коллизии может оказаться недостаточно.
Наличие лишь одного из нескольких возможных способов правового разрешения подобных и иных проблем следует расценить как неполноту законодательства и резерв для его будущего развития.
"Процедурный способ" тесно сопрягается с градостроительным зонированием и планировочными проработками территории при наличии юридических гарантий и оценке экономических мотиваций для ее преобразования. Поэтому обсуждение вопроса о том, как этот способ мог бы применяться в существующих условиях и в будущем, перенесено в раздел проблемных вопросов по планировке территории.
Вопрос 8.5. Об определении содержания объектов различного значения - федерального, регионального, местного
Понятие "объекты федерального, регионального, местного значения" использовались без расшифровки их значения и в ГрК РФ от 07.05.98, и в других законах. В ГрК РФ от 29.12.04 эти понятия также используются без определения того, что это такое. В данной связи возникает ряд вопросов:
- с каких содержательных позиций подходить к определению этих понятий;
- почему они не определены в ГрК РФ от 29.12.04;
- как они могли или должны были бы определяться в законодательстве при его дополнении в будущем ныне отсутствующими нормами;
- как оперировать этими понятиями в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения.
Попытаемся ответить на эти вопросы.
С каких содержательных позиций-оснований подходить к определению понятий "объекты федерального, регионального, местного значения"?
Существование трех различных уровней власти предопределяет наличие группы объектов, необходимых для каждого из этих трех уровней. Какова природа разделения объектов на три группы? Содержание различий определяется сочетанием трех составляющих:
1) политико-административной;
2) технологической;
3) бюджетной.
Особенности указанного сочетания наглядно проявляются в отношении трех групп объектов, выделенных при рассмотрении "вопроса о дифференциации полномочий на две группы - полномочия, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости, и полномочия, для реализации которых он не допускается".
Применительно к первой группе объектов (объекты, не являющиеся линейными объектами инфраструктурного обеспечения и связанные с использованием атомной энергии, обороной и безопасностью, космической деятельностью, обеспечением статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации) доминирует политико-административная составляющая. Здесь не возникает проблем с тем, отнести ли такие объекты к объектам федерального или регионального значения. Ответ очевиден.
Применительно ко второй и третьей группам объектов на первое место выходит "связка" технологической и бюджетной составляющих. То есть технологические характеристики определенных объектов (например, показатели их мощности, пропускной способности) увязываются с объемом их "нагрузки на бюджет" и способностью, обязанностью соответствующих субъектов бюджетного процесса (субъектов различных уровней публичной власти) нести эту нагрузку путем выделения соответствующих средств и обеспечения строительства соответствующих объектов. Таким образом, слово "значение" (федеральное, региональное или местное) - непосредственно отвечает на вопрос: кто (какой уровень публичной власти), за строительство чего (каких конкретно объектов, дифференцируемых по их технологическим характеристикам) отвечает своим бюджетом.
Почему понятия "объекты федерального, регионального, местного значения" не определены в ГрК РФ от 29.12.04?
Представленные выше содержательные позиции-основания для определения понятий "объекты федерального, регионального, местного значения" делают понятным ответ на данный вопрос. Формулируется он следующим образом:
1) определение понятий "объекты федерального, регионального, местного значения" может быть дано только как результат увязки двух содержательных позиций:
- единой классификации по технологическим признакам (мощности, пропускной способности, вместимости) объектов, строительство которых финансируется из бюджетных источников;
- распределения классифицированных по указанным технологическим признакам объектов по бюджетам различных уровней ("привязка объектов к бюджетам") с учетом принципов формирования и планируемого развития бюджетной системы в части доходных источников и их существующих и прогнозируемых объемов;
2) в свете сказанного выше становится очевидным следующее:
- по причине того, что процесс реформирования административной и бюджетной систем в стране находится в начальной стадии, на текущий момент отработка двух указанных содержательных позиций должна рассматриваться как задача нахождения окончательного решения, которого сейчас пока нет;
- определение понятий "объекты федерального, регионального, местного значения" выходит за рамки предмета ГрК РФ от 29.12.04 и может фиксироваться в нем в порядке внесения дополнений, выработанных в результате решения поставленной задачи в области совершенствования бюджетного законодательства.
Таким образом, задача определения в ГрК РФ от 29.12.04 понятий "объекты федерального, регионального, местного значения" не может рассматриваться как непосредственная задача именно этого федерального закона, и поэтому она в принципе не могла быть решена на этапе его подготовки. Это задача, которую предстоит решать в дальнейшем путем комплексного совершенствования не только и не столько законодательства о градостроительной деятельности как такового, а всей системы российского законодательства.
Как понятия "объекты федерального, регионального, местного значения" могли или должны были бы определяться в законодательстве при его дополнении в будущем ныне отсутствующими нормами?
Имеются три возможных способа решения этого вопроса - посредством:
- законодательного установления перечня с характеристиками соответствующих объектов;
- использования процедур определения таких объектов в процессе территориального планирования;
- сочетания и перечня, и процедур.
Рассмотрим преимущества и недостатки каждого способа.
Способ определения "объектов федерального, регионального, местного значения" посредством законодательного установления перечня с характеристиками соответствующих объектов. Суть данного способа мы раскрыли выше при обсуждении "вопроса о том, почему понятия "объекты федерального, регионального, местного значения" не определены в ГрК РФ от 29.12.04". Гипотетическое преимущество способа в том, что с его помощью можно было бы раз и навсегда формализовать данный процесс, а также сделать предельно ясным и простым процесс взаимодействия органов публичной власти различных уровней при осуществлении ими территориального планирования.
Этот способ может использоваться в качестве универсального и единственного при условии выполнения двух требований:
1) перечень дифференцирован с учетом разнообразия специфики различных регионов огромной страны. Не следует забывать об относительности понятия "значимость". В развитых регионах и большой объект может оказаться не столь уж значимым и должен быть отнесен, скажем, к объектам не регионального, а местного значения. В удаленных и депрессивных регионах - наоборот: и малому объекту может быть придано значение федерального (например, дорога малой пропускной способности, но исключительной значимости с точки зрения решения проблема безопасности или освоения новых месторождений полезных ископаемых);
2) перечень позволяет решать вопросы изменения "значимости" во времени.
Выполнение первого требования не наталкивается на непреодолимые препятствия теоретического и методологического характера, за исключением одного - предложенная законом степень дифференциации может оказаться недостаточной, что усложнит процесс территориального планирования.
Другое дело - выполнение второго условия. Поскольку перечень устанавливается законом, то учет динамики изменений "значимости" во времени должен сопровождаться периодическими внесениями изменений в закон. Поскольку потребность в изменениях может возникать достаточно часто, внесение их в закон всегда будет запаздывать и не может быть гарантированным.
Таким образом, по указанным причинам рассмотренный способ не может быть признан универсальным и единственным. Значит, он должен сочетаться с процедурами, которые позволят вводить необходимые и оперативные уточнения, обусловленные спецификой территориального планирования в соответствующих регионах страны.
Способ определения "объектов федерального, регионального, местного значения" посредством использования процедур определения таких объектов в процессе территориального планирования. С точки зрения перспектив развития системы территориального планирования, которая в части правовых основ находится на начальной стадии формирования в Российской Федерации (что необходимо признать), такой способ может применяться только как дополнение к способу, описанному выше. Поскольку в нынешних условиях установленный посредством закона перечень соответствующих объектов пока отсутствует, "процедурный способ" должен рассматриваться как переходный, и поэтому особенности его применения рассмотрены ниже, при обсуждении "вопроса о том, как оперировать понятиями "объекты федерального, регионального, местного значения" в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения".
Способ определения "объектов федерального, регионального, местного значения" посредством сочетания и перечня, и процедур. Понятно, что возможность применения такого способа возникнет тогда, когда будет введен в действие установленный законом перечень. Поэтому, не входя в детальное рассмотрение особенностей применения этого способа, следует охарактеризовать базовые положения, на которых он должен быть основан. В качестве примера возьмем подготовку проекта генерального плана поселения.
1. Орган местного самоуправления поселения в своем генеральном плане устанавливает (утверждает) границы зон планируемого размещения объектов местного значения, определенных в соответствии с законодательством. При этом в обязательном порядке в генеральном плане отображаются (не утверждаются) границы зон планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, регионального значения - при наличии утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования муниципального района, субъекта Российской Федерации. При отсутствии указанных документов в генеральном плане могут отображаться предложения по расположению границ зон планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, регионального значения.
2. Реализация решений документов территориального планирования по размещению и строительству объектов регионального и местного значения может осуществляться "автономно" каждым уровнем публичной власти в строгом соответствии с определениями этих объектов, даваемыми законом, а также в соответствии с планами реализации документов территориального планирования. Наряду с "автономными" действиями может осуществляться и реализация документов территориального планирования таким образом, что при определенных условиях и при соблюдении определенных процедур органы публичной власти вышестоящего уровня (муниципального района, субъекта РФ) берут на себя финансовые обязательства или часть финансовых обязательств по обеспечению строительства определенных объектов местного значения поселения. Такого рода действия осуществляются при соблюдении следующих принципов:
а) органы публичной власти нижестоящего уровня - поселений и городских округов могут обеспечивать своим бюджетом только строительство объектов местного значения поселений и городских округов в соответствии с утвержденными генеральными планами, планами реализации генеральных планов, увязанными с объемами бюджетного финансирования на каждый текущий и предстоящий финансовый год;
б) органы публичной власти вышестоящего уровня - муниципального района, субъекта РФ могут обеспечивать своим бюджетом не только строительство объектов местного значения муниципального района, регионального значения в соответствии с утвержденными документами территориального планирования, планами реализации таких документов, увязанными с объемами бюджетного финансирования на каждый текущий и предстоящий финансовый год, но и строительство определенных объектов местного значения поселений, городских округов на основании:
- формализованных в соответствии с законом (федеральным и/или региональным) расчетных процедур, определяющих возможность финансовой помощи в установленных законом случаях;
- совместных планов и программ реализации документов территориального планирования, утверждаемых в соответствующей части представителями исполнительной власти различных уровней - поселения, городского округа, муниципального района, субъекта РФ.
Как оперировать понятиями "объекты федерального, регионального, местного значения" в настоящее время, когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения?
На основании предъявленных выше аргументов необходимо со всей определенностью сказать, что описанный выше "процедурный способ" является:
1) переходным в том смысле, что применяется до введения в действие посредством федерального закона соответствующего перечня, увязывающего технологические характеристики определенных объектов с финансовыми обязательствами соответствующих уровней публичной власти по обеспечению их размещения и строительства;
2) объективно необходимым переходным этапом - его необходимость определяется не мнимой "недоработанностью" ГрК РФ от 29.12.04, а иными обстоятельствами общесистемного характера, которые были раскрыты выше.
К сожалению, еще достаточно часто приходится сталкиваться с тем, что второе положение не встречает понимания. И дело не столько в нежелании понять, сколько в позиции, которая определяется так: "все сразу и немедленно, в противном случае лучше вообще ничего".
Подобная позиция есть не что иное, как объективное игнорирование того обстоятельства, что принципиально невозможно одноразовым действием (посредством принятия одного закона - в данном случае Градостроительного кодекса РФ) наладить запущенную область правового регулирования градостроительной деятельности. Запущенную не только и не столько по причине неупорядоченности, неопределенности и противоречивости ранее действовавшего законодательства о градостроительной деятельности, сколько по объективной причине комплексности такого законодательства, когда даже минимальные действия по его совершенствованию неизбежно влекут за собой действия по упорядочению иных видов законодательства или формируют "заказ" на такое упорядочение. Этот заказ не может быть выполнен сразу, в том числе и по причине противостояния ему, нежелания признать его необходимость и выполнять его.
Положение о том, что совершенствование законодательства о градостроительной деятельности "провоцирует" в позитивном смысле совершенствование иных законов, уже иллюстрировалось в данной работе и будет иллюстрироваться в дальнейшем на конкретных примерах.
Отвечая на вопрос, как оперировать понятиями "объекты федерального, регионального, местного значения", когда в законодательстве отсутствуют соответствующие определения, рассмотрим в качестве примера, как и ранее, подготовку проекта генерального плана поселения. При этом будем иметь в виду самую неблагоприятную ситуацию, когда проект подготавливается в отсутствие документов территориального планирования и муниципального района, и субъекта Российской Федерации.
В рамках такой неблагоприятной ситуации следует рассмотреть:
1) "благоприятный случай" совместной подготовки проекта генерального плана соответствующим органом местного самоуправления поселения (городского округа) и документов территориального планирования муниципального района и субъекта Российской Федерации;
2) "неблагоприятный случай", когда проект генерального плана подготавливается "автономно" соответствующим органом местного самоуправления поселения (городского округа) без параллельной подготовки документов территориального планирования муниципального района и субъекта Российской Федерации.
"Благоприятный случай" совместной подготовки проекта генерального плана соответствующим органом местного самоуправления поселения (городского округа) и документов территориального планирования муниципального района и субъекта РФ. Последовательность действий может быть следующей:
1) орган местного самоуправления поселения или городского округа, начиная подготовку генерального плана, руководствуется нормами статьи 27 ГрК РФ от 29.12.04 и инициирует "параллельный процесс" - совместную подготовку документов территориального планирования с участием соседних поселений, городских округов, а также муниципального района и субъекта РФ. При этом:
- решения о совместной подготовке документов территориального планирования могут приниматься в "факультативном порядке" или в обязательном порядке - в случаях, когда в соответствии с ч. 6 ст. 27 ГрК РФ от 29.12.04 не допускается отказ от совместной подготовки документов территориального планирования;
- в зависимости от конкретных обстоятельств подготовка документов территориального планирования муниципального района, субъекта РФ может осуществляться "полномасштабно" (комплексно по всем вопросам и применительно ко всей территории юрисдикции соответствующего органа публичной власти) или "частично" (не по всем вопросам и применительно не ко всей территории юрисдикции соответствующего органа публичной власти, а лишь к ее части в соответствии с потребностями развития определенного муниципального образования);
2) в процессе совместной подготовки документов территориального планирования разработчики, представители соответствующих органов публичной власти совместно:
- в составе проектов документов территориального планирования подготавливают и обосновывают (в том числе путем фиксации в картографических материалах) предложения о распределении и последовательности строительства объектов местного значения поселения, городского округа, объектов местного значения муниципального района, а также объектов регионального значения;
- подготавливают и обосновывают предложения к плану (программе) реализации документов территориального планирования, в том числе в части первоочередных объектов, источников, объемов и сроков финансирования работ по подготовке к строительству и финансирования строительства объектов различного значения;
3) после утверждения в установленном порядке совместно подготовленных документов территориального планирования и планов (программ) реализации документов территориального планирования:
- орган местного самоуправления поселения, городского округа и обеспечивает, используя средства своего бюджета, работы по подготовке к строительству и строительство объектов местного значения поселения, городского округа (определенных в процессе совместной подготовки документов территориального планирования и планов их реализации);
- орган местного самоуправления муниципального района обеспечивает, используя средства своего бюджета, работы по подготовке к строительству и строительство объектов местного значения муниципального района (определенных в процессе совместной подготовки документов территориального планирования и планов их реализации). При этом планами реализации указанных документов может быть определено финансирование или участие в финансировании строительства определенных объектов местного значения поселения из средств бюджета муниципального района;
- уполномоченный государственный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает с использованием средств бюджета субъекта Российской Федерации работы по подготовке к строительству и строительство объектов регионального значения (определенных в процессе совместной подготовки документов территориального планирования и планов их реализации). При этом планами реализации указанных документов может быть определено финансирование или участие в финансировании строительства определенных объектов местного значения поселения, городского округа, муниципального района из средств бюджета субъекта Российской Федерации.
"Неблагоприятный случай": проект генерального плана подготавливается "автономно" соответствующим органом местного самоуправления поселения или городского округа без параллельной подготовки документов территориального планирования муниципального района и субъекта РФ. Последовательность действий:
1) орган местного самоуправления поселения или городского округа обеспечивает "автономную" подготовку проекта генерального плана по причине того, что:
- предложения о совместной подготовке документов территориального планирования не направлялись органам публичной власти иных административно-территориальных образований;
- был получен отказ на предложения о совместной подготовке документов территориального планирования, направленные органам публичной власти иных административно-территориальных образований, - в случаях, когда не допускается отказ от указанных предложений;
2) в процессе подготовки проекта генерального плана подготавливаются и обосновываются (в том числе путем фиксации в картографических материалах) предложения о последовательности строительства объектов:
- местного значения поселения, городского округа, применительно к которым не возникает вопросов относительно их значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления поселения, городского округа по обеспечению строительства данных объектов из средств соответствующих бюджетов;
- местного значения муниципального района, регионального значения, применительно к которым возникают вопросы относительно их отнесения к объектам соответствующего значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления муниципального района, органов государственной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению строительства таких объектов из средств соответствующих бюджетов;
3) в процессе подготовки и согласования проекта генерального плана с органами местного самоуправления муниципального района (если речь идет о генеральном плане поселения), органами государственной власти субъекта Российской Федерации согласовываются предложения о распределении и последовательности строительства объектов местного значения муниципального района, регионального значения, применительно к которым возникают вопросы относительно их отнесения к объектам соответствующего значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления муниципального района, органов государственной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению строительства таких объектов из средств соответствующих бюджетов;
4) в составе генерального плана поселения, городского округа утверждаются положения о зонах планируемого размещения и последовательности строительства:
- объектов местного значения поселения, городского округа, применительно к которым на стадии подготовки проекта генерального плана не возникли вопросы относительно их значения, а также относительно обязательств органов местного самоуправления поселения, городского округа по обеспечению их строительства из средств бюджета поселения, городского округа;
- иных объектов, относительно которых в процессе согласования соответствующих предложений с органами местного самоуправления муниципального района, органами государственной власти субъекта Российской Федерации были приняты решения об отнесении их к объектам местного значения поселения, городского округа с признанием обязательств органов местного самоуправления поселения, городского округа по обеспечению строительства таких объектов из средств бюджета поселения, городского округа;
5) после утверждения в установленном порядке генерального плана поселения, городского округа, а также плана (программы) реализации генерального плана:
- орган местного самоуправления поселения, городского округа обеспечивает с использованием средств своего бюджета работы по подготовке к строительству и строительство объектов местного значения поселения, городского округа;
- орган местного самоуправления муниципального района (в случае подготовки генерального плана поселения), органы государственной власти субъекта Российской Федерации используют содержащиеся в составе обосновывающих материалов к утвержденному генеральному плану поселения, городского округа предложения о зонах планируемого размещения объектов местного значения муниципального района, объектов регионального значения.
Рассмотрение всех "благоприятных" и "неблагоприятных" случаев позволяет сделать следующий вывод: факт отсутствия в федеральном законодательстве формального определения понятия "объекты федерального, регионального и местного значения" не блокирует процесс территориального планирования, не создает правовых препятствий для осуществления действий публичной власти в этом направлении.
Следует отметить еще одно обстоятельство, касающееся правовой возможности "опережающих действий" на региональном уровне. При наличии соответствующей инициативы и до того, как на федеральном уровне будет решена задача, сформулированная при обсуждении "вопроса о том, почему понятия "объекты федерального, регионального, местного значения" не определены в ГрК РФ от 29.12.04", эту задачу можно решать в определенной части на региональном уровне, а именно:
- подготовить классификацию по технологическим признакам (мощности, пропускной способности, вместимости) объектов, строительство которых должно финансироваться из регионального бюджета, бюджетов муниципальных районов, бюджетов поселений, городских округов;
- распределить классифицированные по указанным технологическим признакам объекты по бюджетам различных уровней ("привязка объектов к бюджетам") с учетом принципов формирования и планируемого развития бюджетов на региональном и местном уровнях в пределах соответствующих субъектов Российской Федерации в части доходных источников, их существующих и прогнозируемых объемов.
Вопрос (9) о законодательном установлении способов обеспечения комплексности территориального планирования при взаимодействии органов публичной власти различных уровней
Этот вопрос распадается на две составляющие, которые условно можно назвать "негативной" и "позитивной". "Негативная" часть вопроса: как "заставить" органы публичной власти различных уровней не делать то, что может дезорганизовать территориальное развитие? "Позитивная" часть: как побудить органы публичной власти различных уровней делать то, что обеспечит рациональную организацию территории и реализацию планов в приемлемые сроки?
Вопрос 9.1. О том, как "заставить" не делать то, что может дезорганизовать территориальное развитие
Органы публичной власти определенного уровня могут делать (утверждать) только то, что предписано этому уровню. То, что сделали (утвердили) органы публичной власти других уровней, на соответствующей территории становится ограничением, подлежащим обязательному учету органами публичной власти всех других уровней при осуществлении территориального планирования на данной территории.
Следует отметить, что запрет что-то делать (утверждать) всегда может сочетаться с разрешением побуждать (посредством предложений) органы публичной власти другого уровня делать то, что не является для них запретом. В этом смысле "негатив" сосуществует с "позитивом".
Рассмотрим, как "негативный" подход к территориальному планированию осуществляется, например, в том случае, если речь идет о генеральном плане поселения. Органы местного самоуправления поселения не могут утверждать решения:
1) об изменении (в целях освоения и иного использования) границ земель лесного фонда, водного фонда, земель сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, об изменении границ иных территорий по причине того, что такого рода решения принимаются Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации при утверждении соответствующих документов территориального планирования;
2) не соответствующие:
- решениям утвержденных в установленном порядке документов территориального планирования других органов публичной власти - Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района, соседних муниципальных образований;
- требованиям законодательства, устанавливаемым применительно к зонам с особыми условиями использования территорий - охранным, санитарно-защитным, водоохранным, зонам охраны объектов культурного наследия, источников питьевого водоснабжения, зонам охраняемых объектов, иным зонам.
Вопрос 9.2. О том, как побудить делать то, что обеспечит рациональную организацию территории и реализацию планов в приемлемые сроки
А теперь посмотрим, как применительно к генеральному плану поселения проявляет себя "позитивный" подход к территориальному планированию. Органы местного самоуправления поселения могут:
1) отображать в составе материалов генерального плана предложения:
- адресуемые Российской Федерации, субъекту Российской Федерации в отношении изменения (для иного использования) границ земель лесного фонда, водного фонда, земель сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также в отношении изменения границ иных территорий;
- адресуемые Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному району в отношении границ зон планируемого размещения объектов федерального значения, регионального значения, местного значения муниципального района;
2) направлять предложения субъекту Российской Федерации, муниципальному району, органам местного самоуправления соседних муниципальных образований - поселений, городских округов по совместной подготовке документов территориального планирования;
3) участвовать в совместной подготовке документов территориального планирования, отвечая на предложения, направленные субъектом Российской Федерации, муниципальным районом, органами местного самоуправления соседних муниципальных образований;
4) в случае совместной подготовки документов территориального планирования подготавливать план (программу) реализации генерального плана поселения, предусматривающий участие субъекта Российской Федерации, муниципального района в обеспечении финансирования соответствующих объектов местного значения поселения по согласованному перечню и в согласованные сроки.
Уже неоднократно отмечалось, что, обсуждая тему комплексности территориального планирования в федеративном государстве, мы неизбежно сталкиваемся с коллизией объективного характера.
С одной стороны, в каждом документе территориального планирования имеется только часть информации в статусе утвержденных решений, поскольку утвердивший такой документ орган публичной власти не правомочен отвечать "за всё" - он отвечает только "за порученную ему часть".
С другой стороны, в каждом документе территориального планирования должна содержаться не только часть информации в статусе утвержденных соответствующим органом публичной власти решений, но и другая информация, имеющая статус сведений, которые указанными документами не утверждаются. Только сочетание информации обоих типов позволяет судить о том, как формируется целое - общая картина планируемого развития соответствующей локальной территории.
Вопрос 9.3. О том, как в документах территориального планирования отображается с необходимой полнотой вся информация о развитии территории
Для наглядности ответ на этот вопрос лучше всего дать в виде двух таблиц. Мы по-прежнему будем рассматривать пример с генеральным планом поселения, используя те позиции в его составе генерального плана, которые были предложены при обсуждении вопроса о том, как в законе субъекта РФ может определяться состав генерального плана поселения, городского округа.
Таблица 3
Понятия комплексности и ведомственности генерального плана (ГП) поселения
Г—————————————————T———————————————————————————————————————————————————————————————¬
| "Комплексность" | "Ведомственность" генерального плана - |
| генерального | статус и источники информации |
| плана - +———————————————————————————————————————————————————————————————+
| совокупность |Утверждаются | Не утверждаются ОМС |
| информации, | ОМС +—————————————————————————————————————————————————+
| обеспечивающая |(устанавлива-|Отражаются в ГП| Отражаются в ГП из документов |
| его полноту | ются) |зоны с особыми | территориального планирования |
| | | условиями |других органов публичной власти: |
| | | использования +—————————————————————————————————+
| | | территорий, | РФ |Субъекта |Муниципального|
| | |установленные в| | РФ | района |
| | |соответствии с | | | |
| | |законодательст-| | | |
| | | вом РФ | | | |
+—————————————————+—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |
+—————————————————+—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|1. | | | | | |
|Административные | | | | | |
|границы | | | | | |
+—————————————————+—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|2. Функциональное| | | | | |
|зонирование | | | | | |
+—————————————————+—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|3. Зоны| | | | | |
|ограничений (с| | | | | |
|особыми условиями| | | | | |
|использования | | | | | |
|территорий): | | | | | |
| +—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|- охранные,| | | | | |
|санитарно-защит- | | | | | |
|ные, водоохранные| | | | | |
|зоны, другие | | | | | |
| +—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|- подверженные| | | | | |
|риску | | | | | |
|возникновения | | | | | |
|чрезвычайных | | | | | |
|ситуаций | | | | | |
| +—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|- зоны охраны| | | | | |
|объектов | | | | | |
|культурного | | | | | |
|наследия | | | | | |
+—————————————————+—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|4. Границы| | | | | |
|категорий земель,| | | | | |
|территорий: | | | | | |
| +—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|- | | | | | |
|сельскохозяйстве-| | | | | |
|нного назначения | | | | | |
| +—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|- лесного фонда,| | | | | |
|водного фонда | | | | | |
| +—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|- особо| | | | | |
|охраняемых | | | | | |
|природных | | | | | |
|территорий | | | | | |
|федерального и| | | | | |
|регионального | | | | | |
|значения | | | | | |
| +—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|- иных | | | | | |
+—————————————————+—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|5. Зоны| | | | | |
|планируемого | | | | | |
|размещения | | | | | |
|объектов: | | | | | |
| +—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|- местного| | | | | |
|значения | | | | | |
|поселения | | | | | |
| +—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|- местного| | | | | |
|значения | | | | | |
|муниципального | | | | | |
|района | | | | | |
| +—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|- регионального| | | | | |
|значения | | | | | |
| +—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|- федерального| | | | | |
|значения | | | | | |
+—————————————————+—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
|6. Предложения,| | | | | |
|адресуемые РФ,| | | | | |
|субъекту РФ,| | | | | |
|муниципальному | | | | | |
|району по| | | | | |
|позициям 1, 4, 5 | | | | | |
+—————————————————+—————————————+———————————————+————————+—————————+——————————————+
Таблица 4
Статус информации, содержащейся в составе генерального плана поселения
Г—————————————————————————————————————————————T—————————————————————————————¬
| Состав генерального плана поселения | Статус информации |
| (согласно предложениям, представленным в +—————————————————————————————+
| ответах на вопрос 10.3 "относительно того, |Утверждается |Не утверждается|
| как в законе субъекта РФ может определяться | - | - |
| состав генерального плана поселения, |"устанавлива-|"отображается" |
| городского округа") | ется" | |
+—————————————————————————————————————————————+—————————————+———————————————+
|Часть первая - положения о территориальном| | |
|планировании | | |
+—————————————————————————————————————————————+—————————————+———————————————+
|Раздел 1. Описание целей и задач| | |
|территориального планирования | | |
+—————————————————————————————————————————————+—————————————+———————————————+
|Раздел 2. Описание мероприятий по| | |
|территориальному планированию и| | |
|последовательности их выполнения | | |
+—————————————————————————————————————————————+—————————————+———————————————+
|Часть вторая - схемы территориального| | |
|планирования | | |
+—————————————————————————————————————————————+—————————————+———————————————+
|Раздел 3. Схема 1 - сводная схема (основной|В части,| |
|чертеж) генерального плана |утверждаемой | |
| |в составе| |
| |разделов | |
| |4, 5 | |
+—————————————————————————————————————————————+—————————————+———————————————+
|Раздел 4. Схемы границ территорий, земель и| | |
|ограничений (схемы 2-5) | | |
+—————————————————————————————————————————————+—————————————+———————————————+
|Схема 2 - схема функциональных зон | | |
|Устанавливаются границы функциональных зон -| | |
|жилых зон, производственных зон,| | |
|рекреационных зон, иных функциональных зон| | |
|развития территории с отображением параметров| | |
|планируемого развития таких зон | | |
+—————————————————————————————————————————————+—————————————+———————————————+
|Схема 3 - схема административных границ | | |
|Отображаются существующие границы поселения,| | |
|городского округа, населенных пунктов,| | |
|входящих в состав поселения, городского| | |
|округа. | | |
|Могут отображаться предложения по изменению| | |
|границ поселения, городского округа, границ| | |
|населенных пунктов, входящих в состав| | |
|поселения, городского округа (при наличии| | |
|соответствующих обоснований в составе| | |
|обосновывающих материалов к проекту| | |
|генерального плана) | | |
+—————————————————————————————————————————————+—————————————+———————————————+
|Схема 4 - схема ограничений использования| | |
|территорий | | |
|Отображаются устанавливаемые в соответствии с| | |
|законодательством РФ (в том числе| | |
|утвержденные в составе документов| | |
|территориального планирования РФ, субъекта| | |
|РФ, муниципального района - в случае| | |
|генерального плана поселения) границы зон с| | |
|особыми условиями использования территорий | | |
| | | |
|Могут отображаться предложения по подготовке| | |
|документов территориального планирования РФ,| | |
|субъекта РФ, муниципального района (в случае| | |
|генерального плана поселения), внесению| | |
|изменений в указанные документы| | |
|территориального планирования применительно к| | |
|установлению, изменению границ зон с особыми| | |
|условиями использования территорий | | |
+—————————————————————————————————————————————+—————————————+———————————————+
|Раздел 5. Схемы границ зон планируемого| | |
|размещения объектов капитального| | |
|строительства местного значения (схемы 6-8) | | |
+—————————————————————————————————————————————+—————————————+———————————————+
|Схема 6 - схема развития объектов и сетей| | |
|инженерно-технического обеспечения | | |
|Устанавливаются утверждаемые в составе| | |
|генерального плана границы зон планируемого| | |
|размещения объектов капитального| | |
|строительства местного значения - объектов| | |
|электро-, тепло-, газо- и водоснабжения| | |
|населения в границах поселения, городского| | |
|округа | | |
| | | |
|Отображаются: | | |
|- границы земельных участков, которые| | |
|предоставлены для размещения объектов и сетей| | |
|инженерно-технического обеспечения| | |
|федерального, регионального или местного| | |
|значения либо на которых размещены указанные| | |
|объекты и сети; | | |
|- утвержденные в составе документов| | |
|территориального планирования РФ, субъекта| | |
|РФ, муниципального района (в случае| | |
|генерального плана поселения) границы| | |
|планируемого размещения объектов и сетей| | |
|инженерно-технического обеспечения| | |
|федерального, регионального значения,| | |
|местного значения муниципального района; | | |
|- границы зон негативного воздействия| | |
|существующих и планируемых к размещению| | |
|объектов и сетей инженерно-технического| | |
|обеспечения | | |
| | | |
|Могут отображаться предложения по подготовке| | |
|документов территориального планирования РФ,| | |
|субъекта РФ, муниципального района (в случае| | |
|генерального плана поселения), внесению| | |
|изменений в документы территориального| | |
|планирования РФ, субъекта РФ, муниципального| | |
|района (в случае генерального плана| | |
|поселения), применительно к установлению,| | |
|изменению границ планируемого размещения| | |
|объектов и сетей инженерно-технического| | |
|обеспечения федерального, регионального| | |
|значения, местного значения муниципального| | |
|района | | |
+—————————————————————————————————————————————+—————————————+———————————————+
|Схема 7 - схема развития объектов| | |
|транспортной инфраструктуры | | |
| | | |
|Устанавливаются: утверждаемые в составе| | |
|генерального плана границы зон планируемого| | |
|размещения объектов капитального| | |
|строительства местного значения -| | |
|автомобильных дорог общего пользования,| | |
|мостов и иных транспортных инженерных| | |
|сооружений в границах населенных пунктов,| | |
|входящих в состав поселения, в границах| | |
|городского округа | | |
| | | |
|Отображаются: | | |
|- границы земельных участков, которые| | |
|предоставлены для размещения объектов| | |
|транспортной инфраструктуры федерального,| | |
|регионального или местного значения либо на| | |
|которых размещены указанные объекты; | | |
|- утвержденные в составе документов| | |
|территориального планирования РФ, субъекта| | |
|РФ, муниципального района (в случае| | |
|генерального плана поселения) границы| | |
|планируемого размещения объектов транспортной| | |
|инфраструктуры федерального, регионального| | |
|значения, местного значения муниципального| | |
|района; | | |
|- границы зон негативного воздействия| | |
|существующих и планируемых к размещению| | |
|объектов транспортной инфраструктуры | | |
| | | |
|Могут отображаться предложения по подготовке| | |
|документов территориального планирования РФ,| | |
|субъекта РФ, муниципального района (в случае| | |
|генерального плана поселения), внесению| | |
|изменений в документы территориального| | |
|планирования РФ, субъекта РФ, муниципального| | |
|района (в случае генерального плана| | |
|поселения), применительно к установлению,| | |
|изменению границ планируемого размещения| | |
|объектов и сетей инженерно-технического| | |
|обеспечения федерального, регионального| | |
|значения, местного значения муниципального| | |
|района | | |
+—————————————————————————————————————————————+—————————————+———————————————+
|Схема 8 - схема развития иных объектов,| | |
|включая объекты социального обслуживания | | |
|Устанавливаются: утверждаемые в составе| | |
|генерального плана границы зон планируемого| | |
|размещения иных объектов капитального| | |
|строительства местного значения, которые не| | |
|устанавливаются на схемах 6 и 7 и размещение| | |
|которых необходимо для осуществления| | |
|полномочий органов местного самоуправления| | |
|поселения, органов местного самоуправления| | |
|городского округа | | |
| | | |
|Отображаются: | | |
|- границы земельных участков, которые не| | |
|отображаются на схемах 6 и 7 и которые| | |
|предоставлены для размещения иных объектов| | |
|федерального, регионального или местного| | |
|значения либо на которых размещены такие| | |
|объекты; | | |
|- утвержденные в составе документов| | |
|территориального планирования РФ, субъекта| | |
|РФ, муниципального района (в случае| | |
|генерального плана поселения) границы| | |
|планируемого размещения объектов,| | |
|федерального, регионального значения,| | |
|местного значения муниципального района,| | |
|которые не отображаются на схемах 6 и 7; | | |
|- границы зон негативного воздействия| | |
|существующих и планируемых к размещению| | |
|объектов, которые не отображаются на схемах 6| | |
|и 7 | | |
| | | |
|Могут отображаться предложения по подготовке| | |
|документов территориального планирования РФ,| | |
|субъекта РФ, муниципального района (в случае| | |
|генерального плана поселения), внесению| | |
|изменений в документы территориального| | |
|планирования РФ, субъекта РФ, муниципального| | |
|района (в случае генерального плана| | |
|поселения), применительно к установлению,| | |
|изменению границ планируемого размещения| | |
|объектов федерального, регионального| | |
|значения, местного значения муниципального| | |
|района, которые не отображаются на схемах 6 и| | |
|7 | | |
+—————————————————————————————————————————————+—————————————+———————————————+
Вопрос (10) о том, обладают ли субъекты Российской Федерации полномочиями устанавливать дополнительные виды документов территориального планирования, а также в чем состоит полномочие субъектов Российской Федерации определять состав документов территориального планирования
В процессе подготовки и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 со специалистами градостроительного проектирования обсуждался следующий вопрос: дает ли новый Градостроительный кодекс органам государственной власти субъектов РФ вообще, Москвы и Санкт-Петербурга в частности права по дополнению, изменению установленного этим федеральным законом перечня документов территориального планирования? Как, например, учитывается специфика Санкт-Петербурга - города с большой территорией, сложным административно-территориальным устройством (на территории Санкт-Петербурга находятся 30 городов и поселков, являющихся отдельными муниципальными образованиями)? В ст. 7 и 8 ГрК РФ от 29.12.04 такие полномочия отсутствуют. Как при этом предлагается применять, трактовать положения, установленные в ч. 2 ст. 18 Кодекса:
"Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления"?
Вопрос 10.1. Об исчерпывающем перечне документов территориального планирования, а также об отсутствии необходимости в дополнительных, иных не установленных ГрК РФ от 29.12.04 документах территориального планирования
ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает "закрытый" перечень документов территориального планирования. Это значит, что каждый субъект РФ (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) подготавливает схему или схемы территориального планирования, а Москва и Санкт-Петербург подготавливают генеральные планы (причем содержание схем территориального планирования "поглощается" содержанием генеральных планов).
Что касается расположения на территории Санкт-Петербурга нескольких десятков городов и поселков, то применительно к данному случаю действует следующая норма ч. 2 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04: "Подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа".
Необходимости в дополнительных, иных не установленных ГрК РФ от 29.12.04 документах территориального планирования не возникает в силу того, что:
- поименован полный (без упущений) перечень содержательных позиций, которые должны быть предъявлены на утверждение в составе генерального плана (но без их детальной "внутренней" конкретизации, что позволяет свободно выбирать, в форме каких входящих в состав генерального плана разделов эти позиции будут предъявляться);
- генеральный план является документом постоянного действия, в который органами публичной власти могут вноситься дополнения и изменения по мере необходимости с учетом: а) различных тематических аспектов территориального планирования (схем развития транспорта, инженерно-технической, социальной инфраструктуры и пр.); б) необходимости конкретизировать решения применительно к различным частям территории.
Поэтому ГрК РФ от 29.12.04 не блокирует, но позволяет осуществлять разнообразные действия по территориальному планированию и сводит их в одном документе. Таким образом, утверждается ситуация, когда будет подготавливаться и постоянно действовать один документ территориального планирования, в состав которого в качестве его составных частей включаются различные тематические разделы. Если появится необходимость в дополнительных проработках и решениях, то в соответствующие разделы генерального плана будут вноситься соответствующие дополнения и изменения.
Вопрос 10.2. О составе документов территориального планирования
ГрК РФ от 29.12.04 определяет перечень тех позиций, которые должны быть: а) предъявлены на согласование и утверждение; б) предъявлены в качестве обоснования предлагаемых к утверждению решений. По существу, речь идет о том, что должно быть предъявлено, но в деталях не раскрывается - в какой форме. Иными словами, ГрК РФ от 29.12.04 не говорит о структуре или составе документов территориального планирования, включая генеральные планы (за исключением выделения самых крупных блоков). Состав, в виде, например, поименования тематических разделов генерального плана, перечня карт (схем) с их наименованиями, обозначением возможности подготовки фрагментов таких карт (схем) применительно к различным частям территории, обозначением масштабов и пр., предлагается определить законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Основываясь на ГрК РФ от 29.12.04 и законах субъектов РФ, органы местного самоуправления имеют право детализировать этот состав своими нормативными правовыми актами.
При этом надо иметь в виду следующее. Отсутствие соответствующих формулировок в ст. 7 и 8 ГрК РФ от 29.12.04 (о полномочиях субъектов РФ и органов местного самоуправления) не означает ни внутреннего противоречия, ни отсутствия указанных полномочий. Такие полномочия имеются, поскольку существует прямая норма ч. 2 ст. 18 ГрК РФ от 29.12.04. Кроме того, субъекты РФ могут по-разному действовать при определении состава документов территориального планирования (генеральных планов).
Во-первых, они могут не детализировать в этой части нормы Градостроительного кодекса РФ, то есть не принимать специальных законов и нормативных правовых актов. Тогда органы местного самоуправления сами определят состав разделов генеральных планов. То же самое может сделать и Санкт-Петербург, предъявляя на утверждение свой генеральный план в том составе, который сочтет нужным (но в рамках соответствия Градостроительному кодексу РФ предъявляемых на утверждение позиций).
Во-вторых, они могут детализировать нормы Градостроительного кодекса РФ путем принятия соответствующих законов и нормативных правовых актов и после этого подготавливать и предъявлять на утверждение генеральные планы.
Вопрос 10.3. О том, как в законе субъекта РФ может определяться состав генерального плана поселения, городского округа
Далее приводится один из примеров того, как в законе субъекта РФ может быть сделан "следующий шаг вперед" по отношению к ГрК РФ от 29.12.04 в части определения состава генерального плана поселения, городского округа.
"Статья... Состав генерального плана поселения, городского округа
1. Состав генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов в... области в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации определяются данной статьей настоящего Закона.
2. Генеральный план поселения, генеральный план городского округа состоит из двух частей:
часть первая - положения о территориальном планировании,
часть вторая - схемы территориального планирования.
3. Часть первая генерального плана "Положения о территориальном планировании" включает два раздела:
раздел 1 - описание целей и задач территориального планирования;
раздел 2 - описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения.
Раздел 2 "Описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения" используется при подготовке плана (программы) реализации генерального плана в соответствии со статьей... настоящего Закона.
4. Часть вторая генерального плана "Схемы территориального планирования" включает три раздела:
раздел 3 - сводная схема (основной чертеж) генерального плана (схема 1),
раздел 4 - схемы границ территорий, земель и ограничений (схемы 2-5),
раздел 5 - схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения (схемы 6-8).
5. На схеме 1 - сводной схеме (основном чертеже) генерального плана отображается информация, указанная в частях 6-14 настоящей статьи.
6. В состав раздела 4 "Схемы границ территорий, земель и ограничений" включаются:
схема функциональных зон (схема 2),
схема административных границ (схема 3),
схема ограничений использования территорий (схема 4),
схема границ территорий и земель (схема 5).
7. На схеме 2 - схеме функциональных зон устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы функциональных зон - жилых зон, производственных зон, рекреационных зон, иных функциональных зон развития территории с отображением параметров планируемого развития таких зон и с учетом информации, отображаемой на иных схемах генерального плана.
8. На схеме 3 - схеме административных границ:
1) отображаются существующие границы поселения, городского округа, населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа;
2) могут отображаться предложения по изменению границ поселения, городского округа, границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).
9. На схеме 4 - схеме ограничений использования территорий:
1) отображаются устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (в том числе утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района - в случае генерального плана поселения) границы зон с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны с особыми условиями использования территорий, а также границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий;
2) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в указанные документы территориального планирования применительно к установлению, изменению границ зон с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны с особыми условиями использования территорий, а также границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).
10. На схеме 5 - схеме границ территорий и земель:
1) отображаются существующие, а также утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации границы земель сельскохозяйственного назначения, границы земель для обеспечения космической деятельности, границы земель обороны и безопасности, границы земель иного специального назначения, границы земель лесного фонда, границы земель водного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, границы территорий объектов культурного наследия;
2) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации применительно к установлению, изменению границ земель сельскохозяйственного назначения, границ земель для обеспечения космической деятельности, границ земель обороны и безопасности, границ земель иного специального назначения, границ земель лесного фонда, границ земель водного фонда, границ земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, границ земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, границ территорий объектов культурного наследия (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).
11. В состав раздела 5 "Схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения" включаются:
схема развития объектов и сетей инженерно-технического обеспечения (схема 6),
схема развития объектов транспортной инфраструктуры (схема 7),
схема развития иных объектов, включая объекты социального обслуживания (схема 8).
12. На схеме 6 - схеме развития объектов и сетей инженерно-технического обеспечения:
1) устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа;
2) отображаются:
границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты и сети;
утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района;
границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов и сетей инженерно-технического обеспечения;
3) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов и сетей инженерно-технического обеспечения федерального, регионального значения, местного значения муниципального района (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).
13. На схеме 7 - схеме развития объектов транспортной инфраструктуры:
1) устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения - автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городского округа;
2) отображаются:
границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены указанные объекты;
утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального значения, местного значения муниципального района;
границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов транспортной инфраструктуры;
3) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального значения, местного значения муниципального района (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).
14. На схеме 8 - схеме развития иных объектов, включая объекты социального обслуживания:
1) устанавливаются утверждаемые в составе генерального плана границы зон планируемого размещения иных объектов капитального строительства местного значения, которые не устанавливаются на схемах 6 и 7 и размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа;
2) отображаются:
границы земельных участков, которые не отображаются на схемах 6 и 7 и которые предоставлены для размещения иных объектов федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены такие объекты;
утвержденные в составе документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения) границы планируемого размещения объектов, федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7;
границы зон негативного воздействия существующих и планируемых к размещению объектов, которые не отображаются на схемах 6 и 7;
3) могут отображаться предложения по подготовке документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), внесению изменений в документы территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения), применительно к установлению, изменению границ планируемого размещения объектов федерального, регионального значения, местного значения муниципального района, которые не отображаются на схемах 6 и 7 (при наличии соответствующих обоснований в составе обосновывающих материалов к проекту генерального плана).
15. Предложения по подготовке документов территориального планирования, внесению изменений в такие документы, адресуемые Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному району, в составе которого расположено соответствующее поселение, и определяемые пунктом 2 части 8, пунктом 2 части 9, пунктом 2 части 10, пунктом 3 части 12, пунктом 3 части 13, пунктом 3 части 14 настоящей статьи, могут отображаться на отдельной схеме в составе генерального плана.
16. Каждая из схем генерального плана может быть представлена в виде:
одной схемы,
нескольких схем, включая фрагменты соответствующих схем.
Сводная схема (основой чертеж) генерального плана, иные схемы, фрагменты схем представляются в масштабах, которые определяются заданием заказчика на подготовку проекта генерального плана или разработчиком по согласованию с заказчиком, с учетом площади территории, на которую распространяется действие генерального плана, а также с учетом численности населения (существующей и прогнозируемой) соответствующих населенных пунктов:
- масштаб 1:25 000 - 1:10 000 - при численности населения 500 тысяч и более человек;
- масштаб 1:10 000 - 1:5000 - при численности населения 100-500 тысяч человек;
- масштаб 1:5000 - при численности населения от 10 до 100 тысяч человек.
17. Информация, отображаемая на схемах раздела 5 генерального плана - "Схемы границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения", может представляться путем наложения такой информации на схемы раздела 4 генерального плана - "Схемы границ территорий, земель и ограничений".
Вопрос (11) о неверном утверждении, согласно которому Градостроительным кодексом РФ якобы не предусмотрено решение генеральными планами задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения
Это утверждение некоторых специалистов градостроительного проектирования является следствием неверной позиции, согласно которой один уровень публичной власти (в данном случае органы местного самоуправления) при подготовке генеральных планов должны якобы решать "всё и за всех" - и за Российскую Федерацию, и за субъект Российской Федерации. Эта позиция прямо противоречит нормам федеральных законов N 95-ФЗ и N 131-ФЗ и принципам организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации.
Нормами ГрК РФ от 29.12.04 предусмотрены все без исключения возможные способы решения задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения. Если один орган публичной власти в пределах территории своей юрисдикции решает "всё и за всех", то это противоречит федеральному законодательству. Итак, какими же не противоречащими законодательству способами могут решаться вышеозначенные задачи?
1. Объекты федерального и регионального значения размещаются на территории поселений, городских округов на основании документов территориального планирования, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, государственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления в порядке, определенном Градостроительным кодексом Российской Федерации. Решения о размещении таких объектов в указанной документации могут приниматься в том числе и по предложениям, содержащимся в обосновывающих материалах к генеральным планам, адресуемым Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, то есть представителям тех уровней публичной власти, которые (в отличие от органов местного самоуправления) правомочны принимать решения о размещении объектов федерального и регионального значения.
2. Решения о размещении объектов федерального и регионального значения принимаются по результатам совместной подготовки документов территориального планирования (включая генеральные планы) федеральными органами исполнительной власти, государственными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления поселения или городского округа.
3. При подготовке, а также после утверждения генеральных планов органы местного самоуправления могут адресовать федеральным органам исполнительной власти, государственным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложения (в том числе о размещении объектов федерального и регионального значения), содержащиеся в составе обосновывающих материалов к генеральным планам.
Иных правомерных способов решения задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения на территории муниципальных образований не существует.
Утверждение, что ГрК РФ от 29.12.04 не предусматривает решения генеральными планами задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения, не столько обусловлено неверной трактовкой норм самого Кодекса, сколько является отражением позиции, сторонники которой не приемлют зафиксированных в этом законе принципов территориального планирования в условиях федеративного государства и утверждают прямо противоположные принципы, согласно которым в пределах границ города должен быть только один субъект территориального планирования.
В известном смысле такая позиция противоположна позиции, утверждающей необходимость института "особого регулирования градостроительной деятельности". Если в том случае цель - "лишить полномочий нижестоящий уровень публичной власти и передать отобранные полномочия вышестоящему уровню публичной власти", то здесь наоборот - "отнять полномочия от вышестоящих уровней публичной власти и передать отобранные полномочия только одному представителю нижестоящего уровня публичной власти".
Вопрос (12) о реализации документов территориального планирования, и в частности генеральных планов
Вопрос 12.1. О том, почему в ГрК РФ от 29.12.04 не содержатся имевшиеся в ГрК РФ от 07.05.98 статьи об источниках финансирования градостроительной деятельности
Ответ на этот вопрос достаточно прост: специальные законы не могут регулировать отношения по поводу бюджетного финансирования - они должны регулироваться исключительно Бюджетным кодексом Российской Федерации. Кроме того, следует отметить, что указанные статьи ФЗ-73 не имели правового содержания.
Вопрос 12.2. О том, почему ГрК РФ от 29.12.04 из состава документов территориального планирования выведены и представлены в качестве самостоятельных документов планы реализации документов территориального планирования
В процессе подготовки и после принятия ГрК РФ от 29.12.04 говорилось следующее: из состава утверждаемых материалов генерального плана исключен план первоочередных мероприятий, что превращает генеральный план в декоративный документ, упраздняет его роль инструмента планирования и управления. Посмотрим, соответствует ли данное утверждение реальному положению дел.
1. Приведенное и подобные утверждения противоречат тому, что сказано в ч. 4, 5 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04: "4. Генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). 5. Положения о территориальном планировании <...> включают в себя: <...> перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения". Таким образом, в утверждаемой части самого генерального плана содержатся положения о мероприятиях и сроках реализации генерального плана.
2. Применительно к вопросу о реализации генерального плана, следует учитывать, что имеются два документа: один в составе утверждаемой части самого генерального плана - это положения о мероприятиях и сроках реализации генерального плана и другой вне состава генерального плана - это план реализации последнего. Ниже будет объяснено, почему такое положение закреплено ГрК РФ от 29.12.04, здесь же отметим технологический аспект подготовки генерального плана. В процессе подготовки в составе утверждаемой части генерального плана положений о мероприятиях и сроках реализации генерального плана фактически параллельно подготавливаются предложения к другому документу - проекту плана реализации генерального плана, который должен быть принят в течение трех месяцев со дня утверждения генерального плана. В контексте общей технологии работ по территориальному планированию такой срок представляется вполне приемлемым, хотя кто-то может считать его недостаточным.
3. Почему в отличие от ГрК РФ от 07.05.98 ГрК РФ от 29.12.04 введен самостоятельный, отдельный документ по реализации генерального плана? Здесь также следует учитывать ряд положений. Генеральный план - это документ публичной власти, которая, утвердив его, принимает на себя обязательства по его реализации, в том числе и прежде всего по обеспечению строительства тех объектов, за наличие и использование которых публичная власть несет ответственность перед избравшим ее населением. Реализация принятых планов-обязательств для публичной власти - это планирование использования бюджетных средств по объемам, приоритетным объектам и срокам. Бюджеты планируются и утверждаются на каждый предстоящий финансовый год - с одной стороны, генеральный план содержит решения на годы и десятилетия вперед - с другой. Как увязать краткосрочный бюджет с долгосрочным генеральным планом?
Есть два возможных способа разрешить эту коллизию:
1) ежегодно вносить соответствующие изменения-дополнения в соответствующий раздел действующего генерального плана;
2) "оставить генеральный план в покое", а иметь отдельный документ-план, в который в текущем режиме в соответствии с планами формирования бюджета вносить дополнения по мере продвижения работ по реализации генерального плана.
Первый способ громоздок, неоперативен и, что важно, неосуществим в реальности как периодически возобновляемая процедура. Почему?
С формальной точки зрения каждый год мы будем иметь дело с ситуацией, которая на юридическом языке называется "внесение изменений в генеральный план". В соответствии с ч. 17 ст. 24 ГрК РФ от 29.12.04 такого рода действия должны осуществляться в соответствии с ч. 2-14 указанной статьи (в частности, принятие и опубликование решения о подготовке предложений по внесению изменений в генеральный план; опубликование, согласование подготовленных предложений, проведение публичных слушаний по их обсуждению; утверждение представительным органом местного самоуправления). Таким образом, аналитическая проверка осуществимости первого способа увязки краткосрочного бюджета с долгосрочным генеральным планом заставляет нас признать этот способ нереальным с правовой точки зрения. Остаются, правда, квазиправовые, суррогатные схемы, но мы не обязаны их рассматривать по той причине, что обсуждается федеральный закон, для которого такие схемы неприемлемы. В результате приходим к тому, что ГрК РФ от 29.12.04 должен был предусмотреть в качестве отдельного самостоятельного документа план реализации генерального плана. Что и было сделано.
4. Можно ли и нужно ли развивать и детализировать (например, посредством регионального законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления) установленные ГрК РФ от 29.12.04 положения о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов?
Относительно "можно ли" - ответ "да". В силу того, что градостроительное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует положение, согласно которому субъекты РФ могут посредством своих законов развивать, детализировать нормы федерального законодательства, не допуская противоречий с ним.
Относительно "нужно ли" - ответ также "да". Обсуждение норм ГрК РФ от 29.12.04 и текущая практика говорят о том, что существует потребность в более детальном регламентировании данного вопроса. Ниже приводится проект статьи, которая может содержаться в законе субъекта Российской Федерации и в которой развиваются и детализируются нормы ГрК РФ от 29.12.04 о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов:
"Статья... Планы и программы реализации генерального плана поселения в субъекте Российской Федерации, генерального плана городского округа в субъекте Российской Федерации
1. Реализация генерального плана поселения осуществляется на основании плана реализации генерального плана поселения, который утверждается главой местной администрации поселения, реализация генерального плана городского округа - на основании плана реализации генерального плана городского округа, который утверждается главой местной администрации городского округа, в течение трех месяцев со дня утверждения соответствующего генерального плана.
2. План реализации генерального плана подготавливается на основании и с учетом:
раздела 2 части первой генерального плана - "Описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения";
предложений органов местного самоуправления, в том числе относящихся к реализации планов размещения и строительства приоритетных объектов и сетей инженерно-технического обеспечения, транспортной инфраструктуры местного значения;
иных предложений, в том числе от органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципального района, заинтересованных физических и юридических лиц.
3. В плане реализации генерального плана содержатся:
1) решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
2) сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, посредством которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов, а также устанавливаются границы зон резервирования для принятия решений о резервировании земель с последующим выкупом для муниципальных нужд поселения, городского округа, связанных с размещением и строительством объектов инженерно-технической и транспортной инфраструктуры местного значения;
3) сроки подготовки проектной документации и сроки строительства первоочередных объектов капитального строительства местного значения поселения, городского округа;
4) финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана в части определения приоритетных задач, перечня первоочередных объектов, расчетов затрат, определения источников и последовательности финансирования;
5) иные положения по реализации генерального плана.
5. В плане реализации генерального плана могут содержаться:
положения планов реализации на территории поселения, городского округа документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения);
адресуемые органам государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципального района (в случае генерального плана поселения) предложения о скоординированной по срокам реализации действующих на территории поселения, городского округа документов территориального планирования.
6. План реализации генерального плана утверждается на срок не менее, чем два года, по истечении которого подготавливается новый план на следующий срок продолжительностью не менее двух лет.
В указанный план ежегодно вносятся изменения в связи с подготовкой и принятием бюджета на предстоящий финансовый год.
7. На основании и с учетом плана реализации генерального плана может подготавливаться программа реализации генерального плана на срок не менее, чем пять лет.
Программа реализации генерального плана утверждается главой соответственно поселения, главой городского округа.
8. Уполномоченный орган поселения, городского округа по вопросам градостроительной деятельности ежегодно подготавливает и представляет соответственно главе поселения, главе городского округа доклад о ходе реализации генерального плана с предложениями о внесении изменений в план, программу реализации генерального плана, а также предложениями о внесении изменений в генеральный план".
Вопрос 12.3. О неправомерности введения института "актуализации генерального плана"
Этот вопрос, в частности, обсуждался со специалистами градостроительного проектирования города Москвы, которые адресовали ГрК РФ от 29.12.04 упрек в том, что этим Кодексом не определены нормы, обязывающие органы публичной власти осуществлять регулярную актуализацию генерального плана.
Поскольку в федеральном законодательстве никак не определяется, что такое "актуализация генерального плана", необходимо "реконструировать" содержание данного понятия. В процессе анализа выстраивается следующая логическая цепочка:
1) слово "актуализация" должно обозначать некое действие, отличное от других действий, осуществляемых применительно к генеральному плану, иначе нет никакого смысла вводить отдельное понятие;
2) применительно к генеральному плану можно осуществлять только два вида действий - реализовывать его и вносить в него изменения;
3) по этой причине "актуализация" не может стоять в одном ряду с "реализацией генерального плана" и "внесением изменений в генеральный план". В лучшем случае можно говорить о том, что под "актуализацией" подразумевается какое-либо частное действие либо по "реализации", либо по "изменению", а само слово относится к профессиональному жаргону. И другого не дано.
Вывод: понятию "актуализация" следует отказать в праве на существование в качестве самостоятельного юридического термина.
Приведенные аргументы полностью подтверждаются ст. 41 "Актуализация Генерального плана" Закона города Москвы от 27 апреля 2005 г. N 14 "О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)", из которой следует, что "актуализация" - это не что иное, как внесение изменений в генеральный план, которое должно осуществляться в том же порядке, что и принятие генерального плана.
Следует отметить, что отсутствие правовой возможности использовать термин "актуализация" применительно к генеральному плану вовсе не означает невозможности его использования применительно к другим видам градостроительной деятельности - ведению дежурных планов и карт, о чем более подробно сказано в ответе на вопрос 44.1.
Доказательства в пользу того, что словосочетание "актуализация генерального плана" не может рассматриваться в качестве самостоятельного юридического термина, приведены. Остается ответить на вопрос, не должен ли ГрК РФ от 29.12.04 содержать нормы, согласно которым в генеральные планы с фиксированной этим законом периодичностью должны вноситься изменения?
Формально-юридическая сторона вопроса: допустимо ли в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Отвечая на этот вопрос, следует особо отметить два обстоятельства.
1. В московской законодательной практике имеется норма о внесении изменений в генеральный план (об "актуализации генерального плана") в течение фиксированного периода времени. Однако следует принять во внимание, что здесь нет и не может быть аналогии с федеральным законом. Федеральный закон в случае установления рассматриваемой нормы диктовал бы действия другим. Законом города Москвы публичная власть диктует действия самой себе, что вполне правомерно и допустимо. Также правомерно и допустимо присутствие аналогичных норм в законе Санкт-Петербурга, нормативных правовых актах поселений, городских округов. Совсем другая, коллизионная, ситуация возникает, если имеется намерение, например, диктовать посредством закона субъекта Российской Федерации сроки для таких действий органам местного самоуправления поселений, городских округов.
2. Адекватные практике юридические конструкции "работают" тогда, когда норма, обязывающая действовать в определенные сроки, взаимодействует с "симметричной" нормой, устанавливающей последствия за бездеятельность. Поэтому если представить, что норма о сроках вводится в федеральный закон, то необходимо одновременно сконструировать другую норму - о последствиях, наступающих в случае, если орган местного самоуправления поселения, городского округа не внес изменение в генеральный план в течение отпущенного ему федеральным законом срока. Какая это может быть норма? Ответа нет по той причине, что в действующей системе российского законодательства не может существовать какая бы то ни было "карательная" норма на этот счет.
Вывод: с формально-юридической точки зрения в федеральном законе невозможно установить фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы.
Содержательная сторона вопроса: зачем в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Очевидно, что как нет убедительных аргументов в пользу того, что это необходимо делать, так нет их и в пользу того, что такая необходимость отсутствует. Но еще более очевидно, что "принуждение при отсутствии его необходимости" не может быть использовано как принцип построения федерального законодательства.
Таким образом, и с формально-юридических, и с содержательных позиций необходимо признать, что отсутствие в ГрК РФ от 29.12.04 норм, устанавливающих фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы, является не упущением, а выверенной и правильной установкой данного федерального закона.
Вопрос (13) о государственной экспертизе проектов документов территориального планирования, документации по планировке территории
Тема государственной экспертизы документов, подготавливаемых в рамках градостроительной деятельности, является предметом активной дискуссии среди занимающихся проектированием профессионалов, часть которых не согласны с положениями, зафиксированными в ГрК РФ от 29.12.04. Чтобы разобраться в связанных с этой темой проблемах и познакомиться с подходами к их решению, нам предстоит последовательно обсудить ряд вопросов.
Вопрос 13.1. О том, что такое государственная экспертиза, и о необходимости разделения экспертизы документов градостроительного проектирования и проектной документации
Государственная экспертиза - это действия государственных органов по проверке соответствия предоставленной документации установленным требованиям. Правильность такого общего и универсального определения вряд ли вызовет возражения. Оно согласуется, в частности, с определением, содержавшимся в ч. 2 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98: "...государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительстве".
Правомерно спросить: кто должен отвечать за то, чтобы представленные документы соответствовали требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности? Существуют как минимум два субъекта ответственности - "первичный" и "дополнительный".
Непосредственным субъектом такой ответственности всегда и при любых обстоятельствах должно быть лицо, утвердившее представленную документацию. И здесь следует обратить внимание на принципиальное отличие лиц, утверждающих документацию градостроительного проектирования и проектную документацию. В первом случае это органы публичной власти, во втором - частные (физические и юридические) лица. Уже по этой причине понятно, почему необходимо разделять экспертизу документации градостроительного проектирования и проектную документацию. Такого разделения по субъекту проведения экспертизы ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал, поэтому ГрК РФ от 29.12.04 сделал закономерный и необходимый шаг, это разделение закрепив. В рамках данного вопроса мы будем говорить только об экспертизе документации градостроительного проектирования - проектов документов территориального планирования и документации по планировке территории.
Вторым субъектом, несущим дополнительную - субсидиарную - ответственность, должно быть лицо, которое провело экспертизу. Такое требование логично и закономерно, и его отсутствие в законе должно рассматриваться как недостаток закона и формируемой на его основе системы. В ГрК РФ от 07.05.98 мы не обнаруживаем норм о такой ответственности, ГрК РФ от 29.12.04 эти нормы вводит.
Итак, с точки зрения определения ответственности экспертиза вторична по отношению к первичной ответственности, которую несет утверждающее лицо, и в силу своей вторичности она является посредствующей функцией. С учетом этих принципиальных обстоятельств следует разобраться, кого считать субъектом экспертизы-проверки.
Таким субъектом может являться:
1) само утверждающее лицо, которое не пользуется услугами посредника-эксперта. В таких случаях не возникает необходимости в специализированной услуге, называемой "экспертиза", или такая необходимость отрицается;
2) привлекаемый утверждающим лицом посредник-эксперт, который может быть:
- государственным служащим, группой (комиссией) государственных служащих, государственных экспертов. Только в этом случае возникает "государственная экспертиза";
- частным (физическим, юридическим) лицом, которое обладает правом проведения экспертизы, если необходимость и порядок приобретения-подтверждения такого права определяется законом;
- частным (физическим, юридическим) лицом, которому "утверждающее лицо" доверяет, но которое не обладает формальным правом проведения экспертизы (в силу отсутствия требования законодательства о приобретении такого права либо в силу нежелания таким правом обладать).
По причине посредствующего, "страховочного" характера экспертизы утверждающее лицо может пожелать воспользоваться услугами сразу нескольких посредников-экспертов.
Как видим, государство может быть одним из многих субъектов экспертизы. Но тогда спрашивается: в каких случаях мы должны требовать, чтобы именно государство и никто другой в обязательном порядке было субъектом проведения экспертизы, когда необходима именно "государственная экспертиза" документации градостроительного проектирования?
Чтобы ответить на этот вопрос, нужно зафиксировать и осмыслить наличие коллизии применительно к государственной экспертизе документации градостроительного проектирования и совершить выбор в пользу утверждения или в пользу упразднения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования.
В чем состоит коллизия применительно к государственной экспертизе документации градостроительного проектирования? Документацию градостроительного проектирования утверждают органы публичной власти, которые в этом случае должны нести ответственность за правильность данной документации, ее соответствие требованиям законодательства, а также должны нести имущественную ответственность. Такая ответственность может быть обеспечена только соответствующим бюджетом.
Если документация проходит государственную экспертизу, ответственность одного органа власти (заказчика документации) должна разделяться с другим органом власти (осуществляющим экспертизу). Однако же первично ответственность во всех случаях несет орган власти, утвердивший документацию. Именно он заинтересован в качественной проверке соответствия проектов документов территориального проектирования требованиям законодательства, и у него есть различные способы осуществить такую проверку, о чем было сказано выше.
Феномен государственной экспертизы документации градостроительного проектирования состоит в том, что она фактически проводится дважды. Первый раз - государственным органом экспертизы, который до вступления в силу ГрК РФ от 29.12.04 не нес никакой ответственности за результаты проведенной им экспертизы, кроме дисциплинарной ответственности должностных лиц (отсутствие норм об имущественной ответственности в ГрК РФ от 07.05.98). Второй раз - государственными или муниципальными органами власти, которые утверждают соответствующие документы и должны нести за них реальную имущественную ответственность.
Коллизия состоит в том, что однотипные действия осуществляются два раза представителями двух различных органов власти и имущественная ответственность должна дважды обеспечиваться, вполне возможно - из двух различных бюджетов.
Указанная коллизия, закрепленная ранее действовавшим ГрК РФ от 07.05.98, существовала на протяжении многих лет, но уже не могла оставаться незамеченной. Перед законодателем встала задача разрешить эту коллизию посредством норм закона. Как? Либо упразднить "государственную экспертизу документации градостроительного проектирования", либо сохранить - полностью или частично.
В первоначальном проекте ГрК РФ от 29.12.04 предлагался первый вариант. В окончательном тексте Кодекса в результате острой дискуссии был принят компромисс - "сохранить частично". Что из этого получилось, мы обсудим ниже.
Вопрос 13.2. О том, как решались вопросы государственной экспертизы документов градостроительного проектирования в ГрК РФ от 07.05.98 и как они решаются ГрК РФ от 29.12.04
Для того чтобы понять суть произведенных ГрК РФ от 29.12.04 изменений по данному вопросу, необходимо зафиксировать и сопоставить главные позиции прежнего и нового градостроительных кодексов.
1. ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал разделения по субъекту проведения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования и государственной экспертизы проектной документации. И ту и другую проводили "органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации".
ГрК РФ от 29.12.04 такое разделение установил. В первом случае государственную экспертизу проводит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, или подведомственное ему государственное учреждение. Во втором - государственную экспертизу проводит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственное ему государственное учреждение.
2. ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал два уровня проведения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования. Федеральный - применительно к "градостроительной документации в отношении объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, другой градостроительной документации и научно-исследовательских работ, разрабатываемых за счет средств федерального бюджета и совместного финансирования с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации, градостроительных разделов федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения и благоустройства территорий федерального значения в части соблюдения градостроительных требований" (ч. 3 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98). Территориальный - применительно к градостроительной документации, научно-исследовательским работам, градостроительным разделам целевых программ субъектов Российской Федерации и местных целевых программ, программ социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований, а также схемам и проектам развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территорий в части соблюдения градостроительных требований (ч. 3 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98).
ГрК РФ от 29.12.04 установил только один - федеральный - уровень проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования. После введения Кодекса в действие Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ часть федерального полномочия по проведению государственной экспертизы документов территориального планирования была делегирована субъектам РФ (за исключением проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования Российской Федерации).
3. ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал обязательность проведения государственной экспертизы применительно ко всем видам градостроительной документации.
ГрК РФ от 29.12.04 установил возможность (то есть упразднил обязательность) проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и упразднил государственную экспертизу применительно к документации по планировке территории.
4. Что касается вопроса о порядке проведении экспертизы, то ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал (ч. 1 ст. 29, ст. 25), что порядок проведения государственной экспертизы градостроительной документации должен определяться:
- Градостроительным кодексом РФ,
- иными законами РФ,
- иными нормативными правовыми актами РФ,
- законами субъектов РФ,
- иными нормативными правовыми актами субъектов РФ,
- правовыми актами федерального органа архитектуры и градостроительства.
ГрК РФ от 29.12.04 упразднил нерациональную множественность "порядков", сведя их к одному: "Порядок проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, размер платы за проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и порядок ее взимания устанавливаются Правительством Российской Федерации" (ч. 8 ст. 29).
5. ГрК РФ от 07.05.98 не определял позиций, которые должны были стать формализованными предметами государственной экспертизы, ограничившись общей формулировкой ч. 2 ст. 29: "Государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительстве".
ГрК РФ от 29.12.04 в ч. 5 ст. 29 установил предмет государственной экспертизы, включив в него положения о соответствии требованиям:
1) технических регламентов;
2) рациональной организации территории.
Второе положение стало неудачным результатом компромисса. Почему неудачным? Потому что понятие "рациональная организация территории", не будучи формализованным, создает почву для субъективных толкований, а государственная экспертиза не может строиться на субъективной основе. Однако эта неопределенность может быть преодолена с помощью нормы ч. 6 ст. 29: "Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования".
6. ГрК РФ от 07.05.98 по инерции закрепил как "объективный факт" множественность государственных экспертиз документации градостроительного проектирования. Согласно п. 4 ст. 29 это:
1) государственная экспертиза градостроительной и проектной документации;
2) государственная экологическая экспертиза;
3) "проверка-экспертиза", проводимая комитетами по земельным ресурсам и землеустройству;
4) "проверка-экспертиза", проводимая специально уполномоченными органами охраны памятников культуры;
5) "проверка-экспертиза", проводимая управлением государственного фонда недр;
6) "проверка-экспертиза", проводимая государственным горным надзором;
7) "проверка-экспертиза", проводимая санитарно-эпидемиологическим надзором;
8) "проверка-экспертиза", проводимая органами охраны недр;
9) "проверки-экспертизы", проводимые другими заинтересованными государственными органами, перечень которых определяется заданием на разработку градостроительной и проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При подготовке проекта ГрК РФ от 29.12.04 были выдвинуты в качестве принципиальных и впоследствии закреплены в тексте принятого Кодекса следующие положения:
1) недопустимость "множественности" государственных экспертиз, которая была сведена к государственной экспертизе проектов документов территориального планирования (в этом и состоял компромиссный "отход" от исходного предложения об упразднении всех государственных экспертиз применительно к документации градостроительного проектирования);
2) недопустимость неформализованности процесса государственных экспертиз, необходимость перехода к законодательно установленным предметам проверки документации на соответствие конкретным, формально определенным позициям, зафиксированным в технических регламентах как комплексных законодательных актах, объемлющих в своем составе всю совокупность требований безопасности, ныне предъявляемых различными экспертирующими органами;
3) установление переходного периода, связанного с упразднением множественности субъектов государственной экспертизы, подготовкой, принятием и введением в действие комплексных технических регламентов безопасности.
7. ГрК РФ от 07.05.98 не устанавливал имущественной ответственности органов государственной экспертизы. ГрК РФ от 29.12.04 посредством ч. 3 ст. 59 такую ответственность установил: "В случае наличия положительного заключения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, не соответствующих требованиям технических регламентов, Российская Федерация несет субсидиарную ответственность за причинение вреда, указанного в частях 1 и 2 настоящей статьи". Речь идет о вреде, причиненном жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования.
Вопрос 13.3. О содержании компромиссного решения о государственной экспертизе документов территориального планирования, закрепленного в ГрК РФ от 29.12.04
Компромисс заключается в том, что, вместо упразднения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования, было принято "половинчатое" решение: несмотря на нелогичность и избыточность самого института государственной экспертизы документации градостроительного проектирования, он был сохранен применительно к проектам документов территориального планирования, а документация по планировке территории "выведена из-под опеки". Такое частичное сохранение вместо упразднения привело к ситуации, которую можно охарактеризовать как парадоксальную.
С одной стороны, создаваемый (преобразуемый) институт является государственным, с другой - факультативным, необязательным, что следует из следующих норм ГрК РФ от 29.12.04:
"Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. Расходы, связанные с проведением государственной экспертизы проекта документа территориального планирования, несут лица, по инициативе которых проект документа территориального планирования направлен на государственную экспертизу" (ч. 1 ст. 29 ГрК РФ от 29.12.04);
"Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования" (ч. 1 ст. 29 ГрК РФ от 29.12.04).
Согласитесь, необязательный государственный институт выглядит, по меньшей мере, странно.
Еще одно противоречие. С одной стороны, закон говорит о создании государственного института (правда, срок создания/преобразования не устанавливает - в ФЗ-191 отсутствуют соответствующие нормы, в отличие от других связанных со сроками позиций, вероятно в силу обязательности последних и необязательности рассматриваемой). С другой стороны, если нормы о создании такого института не выполняются, никаких последствий не наступает.
Очевидно, что институт государственной экспертизы документов территориального планирования не имеет долгосрочной перспективы, однако он является "страховочным механизмом", рассчитанным на переходный период, своего рода "буфером" для обеспечения последовательности преобразований.
Вопрос 13.4. О проведении государственной экспертизы документов территориального планирования и документации по планировке территории на переходном этапе
Этот вопрос важен в двух отношениях:
1) посредством ГрК РФ от 29.12.04, а также Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", по существу, было инициировано начало процесса объективно необходимых (фактически запаздывающих) преобразований законодательства не только в сфере градостроительной деятельности, но и в сопряженных с нею областях;
2) поскольку процесс преобразований только начат и далек от завершения, возникла переходная ситуация, когда приходится решать вопросы, во-первых, как работать "в данный момент" и, во-вторых, что делать в части продолжения и завершения начатого в области совершенствования законодательства.
Как работать "в данный момент" применительно к решению проблем, связанных с проведением государственных экспертиз документации градостроительного проектирования
Во-первых, законодательством установлен приоритет ГрК РФ от 29.12.04 по вопросам регулирования градостроительной деятельности над иными федеральными законами, нормативными правовыми актами. Этот приоритет закреплен следующими нормами:
- "Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу" (ч. 2 ст. 3 ГрК РФ от 29.12.04);
- "до приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации" (ст. 7 ФЗ-191).
Во-вторых, ГрК РФ от 29.12.04 не предусматривает проведения государственных экспертиз документации градостроительного проектирования, за исключением случаев, когда заинтересованные лица по своей инициативе "в факультативном порядке" и за свой счет обеспечивают проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования (при наличии созданного/преобразованного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение такой экспертизы, или подведомственного ему государственного учреждения).
В-третьих, документация градостроительного проектирования во всех случаях подлежит проверке на соответствие требованиям технических регламентов. При этом "до вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и Градостроительному кодексу Российской Федерации"" (ч. 1 ст. 6 ФЗ-191).
В-четвертых, органы публичной власти до утверждения указанной документации обязаны обеспечить ее проверку на соответствие установленным требованиям. При этом органы публичной власти несут имущественную ответственность за обеспечение такого соответствия: "Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования Российской Федерации и документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, осуществляется в полном объеме"; "Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования муниципальных образований, правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий муниципальных образований, осуществляется в полном объеме" (ч. 1 и 2 ст. 59 ГрК РФ от 29.12.04).
В-пятых, следует принять во внимание норму ч. 2 ст. 6 ФЗ-191 применительно к одному из частных случаев:
"До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений в случае, если застроенные территории не разделены на земельные участки, границы земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, устанавливаются посредством подготовки проектов планировки территорий и проектов межевания территорий, которые утверждаются главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа с соблюдением процедуры публичных слушаний в соответствии со статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Не допускается требовать в указанном случае предоставление других документов для утверждения проектов планировки территорий, проектов межевания территорий".
Это означает, что в указанных случаях также не проводятся государственные экспертизы (включая государственную экологическую экспертизу) документации по планировке территории.
В-шестых, в настоящее время имеет место формальное несоответствие некоторых законов и нормативных правовых актов ГрК РФ от 29.12.04. Как быть, какими нормами руководствоваться? Есть два подхода к решению данной коллизии на переходном этапе:
- руководствоваться нормами ГрК РФ от 29.12.04, который не предусматривает проведения государственных экспертиз документации градостроительного проектирования (за исключением случаев, когда заинтересованные лица по своей инициативе "в факультативном порядке" и за свой счет обеспечивают проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования), имея при этом в виду, что документация градостроительного проектирования во всех случаях подлежит проверке на соответствие установленным требованиям и во всех случаях органы публичной власти, утверждающие эту документацию, несут имущественную ответственность за обеспечение такого соответствия;
- проводить проверку-экспертизу, предусмотренную иными федеральными законами, вплоть до выполнения требования ст. 7 ФЗ-191.
Что делать в части продолжения и завершения начатого в области совершенствования законодательства по вопросам государственной экспертизы документации градостроительного проектирования
В ситуации, когда некоторые законы и иные нормативные правовые акты формально не соответствуют ГрК РФ от 29.12.04, вопрос о том, "что делать?", понятен: подготавливать законопроект о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части предусмотренного ГрК РФ от 29.12.04 осуществления государственной экспертизы документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственного строительного надзора.
Изменения должны быть внесены в следующие федеральные законы:
1) Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-I "О милиции";
2) Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-I "О ветеринарии";
3) Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";
4) Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности";
5) Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах";
6) Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации";
7) Федеральный закон от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии";
8) Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";
9) Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации";
10) Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения";
11) Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель";
12) Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ "Об энергосбережении";
13) Федеральный закон от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия";
14) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений";
15) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";
16) Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления";
17) Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации";
18) Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации";
19) Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений";
20) Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";
21) Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал";
22) Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации";
23) Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г.;
24) Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.;
25) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.;
26) Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";
27) Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике";
28) Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.;
29) Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".
В части государственной экспертизы проектной документации и государственного строительного надзора изменения в указанные акты внесены Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ. В отношении государственной экспертизы проектов документов территориального планирования вопрос остается в силе.
Вопрос (14) о содержании и статусе нормативов градостроительного проектирования
В ГрК РФ от 07.05.98 были нормы о государственных градостроительных нормативах и правилах, в ГрК РФ от 29.12.04 их нет, вместо них введены нормативы градостроительного проектирования - региональные и местные. Чем вызвана такая замена, в чем разница между двумя видами нормативов?
Сразу скажем, что замена произведена не ради замены, но, чтобы это доказать, потребуется проанализировать зафиксированную нормами ГрК РФ от 07.05.98 концепцию формирования государственных градостроительных нормативов и правил с позиции ее соответствия трем принципам (критериям) рациональной организации системы нормирования посредством законодательства:
1) принципу "отделения зерен от плевел" (отделение обязательного, обусловленного безопасностью, от необязательного, не относящегося к безопасности);
2) принципу "собирания камней" (сведение обязательных требований из разрозненных документов в единый комплексный документ);
3) принципу "двух статусов" (требования безопасности определяются законами, иное - иными актами).
С указанных позиций нам предстоит ответить на следующие вопросы:
- какие положения, позиции согласно ГрК РФ от 07.05.98 должны были входить в состав государственных градостроительных нормативов и правил;
- какова была согласно ГрК РФ от 07.05.98 "внутренняя" структура государственных градостроительных нормативов и правил, их "внешнее" соотношение с иными нормативами;
- каков согласно ГрК РФ от 07.05.98 был формально-юридический статус государственных градостроительных нормативов и правил;
- каковы содержание, статус и состав региональных и местных нормативов градостроительного проектирования в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04.
Вопрос 14.1. О положениях, позициях, которые согласно ГрК РФ от 07.05.98 должны были входить в состав государственных градостроительных нормативов и правил
В ст. 1 ГрК РФ от 07.05.98 содержалось определение:
"...государственные градостроительные нормативы и правила - нормативно-технические документы, разработанные и утвержденные федеральным органом архитектуры и градостроительства или органами архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации и подлежащие обязательному исполнению при осуществлении градостроительной деятельности всех видов".
Это определение помогает составить представление о статусе нормативов (кто утверждает, обязательность для всех) и об их двухуровневой структуре (федеральные и территориальные). Прямых указаний на содержание (положения, показатели, характеристики) рассматриваемых нормативов в ГрК РФ от 07.05.98 не было, за исключением одного косвенного указания на одну из возможных позиций - "уровень обслуживания населения" (ч. 3 ст. 13). По этой причине обратимся к документу "Строительные нормы и правила. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. СНиП 2.07.01-89*" в качестве примера государственных градостроительных нормативов и правил.
Если оценивать "Строительные нормы и правила..." с точки зрения принципа "отделения зерен от плевел", то следует отметить, что в данном документе присутствуют положения двух видов:
1) рекомендации с расчетными показателями, используемыми при градостроительном проектировании;
2) показатели, обязательные для выполнения, например показатели, обусловленные противопожарными требованиями (приложение 1, обязательное), требованиями обеспечения безопасности полетов воздушных судов (приложение 2, обязательное).
Рассматриваемый документ содержит, в частности:
- показатели интенсивности использования территорий различного назначения, включая показатели плотности населения на территориях жилого назначения, выраженной в количестве человек на один гектар территории и (или) количестве квадратных метров общей жилой площади на один гектар территории при различных показателях жилищной обеспеченности на различных этапах развития территории;
- показатели для определения потребности в территориях различного назначения;
- показатели обеспечения доступности объектов социального, транспортного обслуживания путем установления расстояний до соответствующих объектов различных типов и применительно к различным планировочным и иным условиям.
Очевидно, что такие показатели не связаны непосредственно с требованиями безопасности и могут считаться не обязательными, а только рекомендательными, о чем, по существу, и сказано в данном документе.
Таким образом, исходя из нераздельного сочетания обязательных требований, обусловленных безопасностью, и необязательных рекомендаций необходимо признать несоответствие данного документа первому из вышеперечисленных принципов рациональной организации системы нормирования посредством законодательства - принципу "отделения зерен от плевел".
Вопрос 14.2. О "внутренней" структуре государственных градостроительных нормативов и правил, их "внешнем" соответствии иным нормативам согласно ГрК РФ от 07.05.98
"Внутренняя" структура - это наличие двух уровней государственных градостроительных нормативов и правил - федеральных и территориальных. По контексту норм ГрК РФ от 07.05.98 можно установить, что территориальные нормативы детализируют федеральные "с учетом природно-климатических, социально-демографических, национальных и иных особенностей субъектов Российской Федерации" (ч. 1 ст. 53 ГрК РФ от 07.05.98). Иных позиций, определяющих соотношение федеральных и территориальных нормативов, в законе не содержится. Поэтому, например, неясно, в какую сторону (больше, меньше) и до какого предела территориальные нормативы могут отличаться от федеральных.
"Внешнее" соотношение с иными нормативами - это наличие помимо градостроительных нормативов иных, "не градостроительных": "Специальные нормативы и правила, затрагивающие интересы в области градостроительной деятельности и относящиеся к федеральным градостроительным нормативам и правилам, утверждаются и вводятся в действие соответствующими федеральными органами исполнительной власти по согласованию с федеральным органом архитектуры и градостроительства" (ч. 4 ст. 52 ГрК РФ от 07.05.98).
"Внутренняя" структура и "внешнее" соотношение с иными нормативами показывает, что предусмотренная ГрК РФ от 07.05.98 концепция формирования государственных градостроительных нормативов и правил не соответствует и второму принципу рациональной организации системы нормирования посредством законодательства (принципу "собирания камней"), согласно которому необходимо объединять обязательные требования из разрозненных документов в сводном комплексном документе.
Вопрос 14.3. О формально-юридическом статусе государственных градостроительных нормативов и правил согласно ГрК РФ от 07.05.98
Под статусом в данном случае подразумевается, кто эти нормативы и правила утверждает и для кого. Утверждает федеральный орган архитектуры и градостроительства или органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации. Для кого? Для всех. Причем утверждает в качестве обязательных требований, подлежащих выполнению.
Парадокс в том, что "смешанный" документ, содержавший и обязательные и необязательные (рекомендательные) позиции, утверждался федеральным ведомством, то есть даже не Правительством РФ и не законом РФ. Ясно, что такая система не могла иметь долгосрочной перспективы устойчивого функционирования. Она была обречена на распад, прежде всего в силу внутренних противоречий, которые рано или поздно должны были проявиться.
В данном случае зафиксированная в ГрК РФ от 07.05.98 концепция формирования государственных градостроительных нормативов и правил не соответствует и третьему принципу рациональной организации системы нормирования посредством законодательства, который предусматривает, что требования безопасности должны определяться законами, а иное - иными документами (принцип "двух статусов").
Вопрос 14.4. О содержании, статусе и составе региональных и местных нормативов градостроительного проектирования согласно ГрК РФ от 29.12.04
Выше была показана неизбежность "саморазрушения" утвержденной ГрК РФ от 07.05.98 системы государственных градостроительных нормативов и правил в силу нарушений логики ее построения.
ГрК РФ от 29.12.04 утвердил обусловленный объективной необходимостью переход на другую, более устойчивую и логически выверенную систему - систему региональных и местных нормативов градостроительного проектирования и закрепил в отношении последних следующие концептуальные положения:
- встроенность в законодательный контекст. Обязательные к выполнению требования в связи с соблюдением мер безопасности содержатся в технических регламентах, принимаемых посредством федеральных законов, а региональные и местные нормативы градостроительного проектирования носят рекомендательный характер в части градостроительного проектирования. Таким образом, реализуются три рассмотренных выше принципа - "отделения зерен от плевел", "собирания камней" и "двух статусов";
- упразднение нормативов рекомендательного характера на федеральном уровне исходя из того, что рекомендательность обусловлена региональной и местной спецификой, а задача федерального уровня - обеспечение требований безопасности;
- установление норм об учете рекомендательных региональных и местных нормативов градостроительного проектирования при подготовке проектов генеральных планов поселений, городских округов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории;
- установление содержания и базового состава региональных и местных нормативов градостроительного проектирования в отношении минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (обеспечения объектами социального и коммунально-бытового назначения и доступности таких объектов для населения, обеспечения объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории);
- введение нормы, согласно которой "не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования" (ч. 6 ст. 24 ГрК РФ от 29.12.04);
- передача субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления полномочий по определению состава, порядка подготовки и утверждения соответственно региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.
Последнюю позицию можно проиллюстрировать вариантом текста закона субъекта Российской Федерации применительно к регламентированию состава, порядка подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования.
"Статья... Местные нормативы градостроительного проектирования
1. Местные нормативы градостроительного проектирования в поселениях и городских округах субъекта Российской Федерации (далее - местные нормативы градостроительного проектирования) - утверждаемые в порядке, определенном в соответствии с настоящим Законом, минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории), которые учитываются при подготовке, согласовании и утверждении документов территориального планирования муниципальных образований <...> области (схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов), а также проектов планировки территории, утверждаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов субъекта Российской Федерации.
Не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования субъекта Российской Федерации.
2. Отсутствие местных нормативов градостроительного проектирования в субъекте Российской Федерации не является препятствием для утверждения генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, а также проектов планировки территории.
При отсутствии региональных и местных нормативов градостроительного проектирования решения о согласовании и утверждении указанных в части 1 настоящей статьи документов территориального планирования и проектов планировки принимаются с учетом обосновывающих материалов к указанным документам и проектам, содержащим положения о расчетных показателях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории.
При наличии региональных и отсутствии местных нормативов градостроительного проектирования решения о согласовании и утверждении указанных в части 1 настоящей статьи документов территориального планирования и проектов планировки принимаются с учетом: 1) региональных нормативов градостроительного проектирования, а также 2) обосновывающих материалов к указанным документам и проектам, содержащим положения о расчетных показателях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории.
При наличии местных нормативов градостроительного проектирования решения о согласовании и утверждении указанных в части 1 настоящей статьи документов территориального планирования и проектов планировки принимаются с учетом: 1) указанных нормативов, а также 2) обосновывающих материалов к указанным документам и проектам, содержащим положения о расчетных показателях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории.
3. Не допускается регламентировать местными нормативами градостроительного проектирования положения о безопасности, определяемые законодательством о техническом регулировании и содержащиеся в технических регламентах.
Местные нормативы градостроительного проектирования не должны противоречить техническим регламентам безопасности в области территориального планирования и планировки территории и подготавливаются с учетом указанных технических регламентов безопасности.
4. Состав и содержание местных нормативов градостроительного проектирования в субъекте Российской Федерации определяется нормативными актами глав поселений, глав городских округов об утверждении указанных нормативов с учетом наличия следующих рекомендуемых минимальных и (или) максимальных показателей для:
1) определения интенсивности использования территорий различного назначения в зависимости от их расположения, а также этапов последовательного достижения поставленных задач развития таких территорий:
плотности населения на территориях жилого назначения, выраженной в количестве человек на один гектар территории и (или) количестве квадратных метров общей жилой площади на один гектар территории при различных показателях жилищной обеспеченности на различных этапах развития территории;
интенсивности использования территорий иного назначения, выраженной в процентах застройки, иных показателях;
2) определения потребности в территориях различного назначения, включая:
территории для размещения различных типов жилищного и иных видов строительства;
озелененные и иные территории общего пользования применительно к различным элементам планировочной структуры и типам застройки, в том числе парки, сады, скверы, бульвары, размещаемые на селитебной территории;
территории для развития сети дорог и улиц с учетом пропускной способности этой сети, уровня автомобилизации (из расчета количества автомобилей на тысячу человек постоянно проживающего и приезжающего населения);
территории для развития объектов инженерно-технического обеспечения;
3) определения размеров земельных участков для размещения объектов капитального строительства, необходимых для государственных или муниципальных нужд, включая размеры земельных участков для размещения:
объектов социального обслуживания,
объектов коммунального обслуживания;
линейных объектов дорожной инфраструктуры, включая указания о категориях дорог и улиц, расчетной скорости движения, ширине полос движения, другие показатели (при условии отсутствия таких показателей в технических регламентах);
линейных и иных объектов инженерно-технической инфраструктуры;
объектов для хранения индивидуального и иных видов транспорта;
иных объектов;
4) обеспечения доступности объектов социального, транспортного обслуживания путем установления расстояний до соответствующих объектов различных типов и применительно к различным планировочным и иным условиям;
5) определения при подготовке проектов планировки и проектов межевания:
а) размеров земельных участков, в том числе выделяемых для использования существующих зданий, строений, сооружений, включая многоквартирные дома;
б) расстояний между проектируемыми:
улицами, проездами, разъездными площадками применительно к различным элементам планировочной структуры территории;
зданиями, строениями и сооружениями различных типов и при различных планировочных условиях;
6) определения иных параметров развития территории при градостроительном проектировании.
5. Решение о подготовке местных нормативов градостроительного проектирования принимается главой поселения, главой городского округа. В таком решении:
определяется орган, ответственный за подготовку указанных нормативов - уполномоченный орган поселения, городского округа по вопросам градостроительной деятельности;
определяются сроки, условия финансирования и иные вопросы организации работ по подготовке местных нормативов градостроительного проектирования.
6. Решение о подготовке местных нормативов градостроительного проектирования в течение пяти дней после его принятия подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов муниципальных образований, иной официальной информации, и может размещаться на официальном сайте поселения, городского округа в сети "Интернет".
7. Уполномоченный орган по вопросам градостроительной деятельности в соответствие с законодательством организует и проводит конкурс на размещение муниципального заказа по подготовке местных нормативов градостроительного проектирования.
8. Глава поселения, глава городского округа направляет подготовленный проект местных нормативов градостроительного проектирования Правительству субъекта Российской Федерации на согласование.
Предметом согласования является положение, определенное абзацем вторым части первой настоящей статьи.
Правительство субъекта Российской Федерации в течение тридцати дней со дня направления ему проекта местных нормативов градостроительного проектирования направляет главе поселения, главе городского округа решение о согласовании либо о несогласовании проекта с обоснованием причин.
9. По истечении срока, указанного в части 8 настоящей статьи, но не позднее одного месяца со дня истечения этого срока, глава поселения, глава городского округа может принять одно из следующих решений:
утвердить местные нормативы градостроительного проектирования;
отклонить представленный проект местных нормативов градостроительного проектирования и направить его на доработку.
В случае если по истечении срока, указанного в первом абзаце данной части настоящей статьи, главой поселения, главой городского округа не принято решение, проект местных нормативов градостроительного проектирования считается отклоненным.
10. Решение об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования в течение пяти дней после его принятия подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов, иной официальной информации, и может размещаться на официальном сайте поселения, городского округа в сети "Интернет".
11. В течение семи дней после принятия решения об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования уполномоченный орган по вопросам градостроительной деятельности обеспечивает размещения нормативов в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности городского округа или муниципального района (в случае утверждения местных нормативов для поселения).
12. Внесение изменений в местные нормативы градостроительного проектирования осуществляется в порядке, определенном настоящей статьей".
Вопрос 14.5. О технологии территориального планирования в части соблюдения требований безопасности в период отсутствия принятых посредством законов технических регламентов
Согласно ГрК РФ от 29.12.04 подготовка документов в системе градостроительного проектирования основывается на применении технических регламентов. Поскольку принятых технических регламентов пока нет, действует норма п. 1 ст. 6 ФЗ-191:
"До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и Градостроительному кодексу Российской Федерации"".
Обсуждается также, можно ли до принятия федеральными законами технических регламентов принимать на уровне субъектов Российской Федерации нормативные технические документы в области безопасности и руководствоваться ими. При ответе на этот вопрос приходится принимать во внимание следующие два обстоятельства.
Во-первых, в п. 1 ст. 6 ФЗ-191 не сказано о времени принятия нормативных технических документов, на соответствие которым может проверяться документация в период отсутствия технических регламентов. Возможной представляется, например, формулировка: "...проводится проверка соответствия <...> нормативным техническим документам, действовавшим до вступления в силу Градостроительного кодекса Российской Федерации (курсив наш. - Авт.)". Но поскольку данная формулировка отсутствует, можно предположить, что соответствующие нормативные технические документы могут подготавливаться и приниматься в период до вступления в силу технических регламентов.
Во-вторых, чтобы проверить высказанное предположение, надо обратиться к ст. 46 Федерального закона "О техническом регулировании". Выясняется, что в период до вступления в силу соответствующих технических регламентов следует руководствоваться нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти. При этом по факту отсутствия соответствующих норм в указанной статье федерального закона можно заключить, что без принятых технических регламентов не могут подготавливаться и приниматься "промежуточные" нормативные технические документы в области безопасности на уровне субъектов Российской Федерации.
Вопрос (15) о том, что подготовка документов территориального планирования предопределяет иные действия в сфере управления развитием территорий, а также о последствиях отсутствия документов территориального планирования
Ответ на этот общий вопрос мы сформулируем после того, как рассмотрим четыре частных вопроса.
Вопрос 15.1. О том, что согласно ГрК РФ от 29.12.04 документы территориального планирования становятся основанием для принятия решений о резервировании земель, изъятии земельных участков, переводе земель из одной категории в другую
Нельзя не отметить факт принципиальной значимости: ГрК РФ от 07.05.98 не определял, а ГрК РФ от 29.12.04 определяет документы территориального планирования как обязательное условие для выполнения органами публичной власти иных действий в сфере управления развитием территорий.
Согласно ст. 3 ФЗ-191 с 1 января 2008 г., при отсутствии документов территориального планирования, не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений:
1) о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд;
2) изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
3) переводе земель из одной категории в другую.
Следует также принять во внимание то, что указанные решения (применительно к позициям 1 и 2) не могут быть приняты при отсутствии документации по планировке территории, подготовленной и утвержденной в порядке реализации документов территориального планирования. Об этом свидетельствует совокупность норм, регламентирующих действия по планировке территории. В частности, согласно ч. 3 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04 в составе градостроительного плана земельного участка указываются, среди прочего, границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Понятно, что планируемое размещение может предполагать также резервирование земель с последующим изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, градостроительные планы, в которых определяются границы зон предстоящего резервирования, являются составной частью документации по планировке территории.
Другими словами, ГрК РФ от 29.12.04 фактически установил необходимость "связки" (одновременного наличия) двух компонентов градостроительной деятельности, двух видов документов - документов территориального планирования и документации по планировке территории как обязательное основание для принятия решений о резервировании земель, изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Вопрос 15.2. О том, что согласно ГрК РФ от 29.12.04 посредством документов территориального планирования может осуществляться упорядочение административно-территориального деления, а также о том, почему в ГрК РФ от 29.12.04 упразднены "пригородные зоны городов", не представлены "агломерации", иные типы урбанизированных территорий
Рассмотрим сначала первую часть вопроса. В ГрК РФ от 29.12.04 зафиксированы следующие положения:
- каждый орган публичной власти в составе материалов по обоснованию проектов документов территориального планирования может подготавливать и направлять другим органам публичной власти предложения по изменению административно-территориальных границ (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);
- органы публичной власти, обладающие полномочиями утверждать соответствующие административные границы, могут использовать свои документы территориального планирования, а также предложения, содержащиеся в документах территориального планирования других органов публичной власти, для принятия решений об изменении таких границ.
Смысл заложенного в ГрК РФ от 29.12.04 предельно простого механизма последовательного упорядочения, уточнения, корректировки административно-территориального деления с использованием предложений, содержащихся в документах территориального планирования, исчерпывается тремя позициями:
1) территориальное планирование является самым действенным и адекватным инструментом для оценки сложившегося положения дел и выработки предложений по упорядочению ситуации с точки зрения комплексного взаимосвязанного развития территории в целом и ее отдельных компонентов с учетом фактора "управляемости и рациональности административных границ";
2) при необходимости такие образования, как "пригородные зоны", "локальные агломерации", в документах территориального планирования могут быть оконтурены и объединены в пределах измененных административных границ, представляемых для рассмотрения в качестве предложений и утверждения в установленном порядке;
3) существующие и измененные административные границы всегда фиксируют границы территории юрисдикции органов публичной власти, обладающих суверенным и неотъемлемым правом осуществлять в таких пределах территориальное планирование.
Ничего сверх этих трех позиций нет и не может быть в федеративном государстве (о невозможности "выдавливать" публичные субъекты территориального планирования, "замещать" их другими публичными субъектами мы говорили выше). Между тем эти самоочевидные позиции были подвергнуты критике со стороны оппонентов ГрК РФ от 29.12.04. Речь шла о том, что якобы игнорируется актуальная проблема правовой делимитации таких градостроительных объектов, как агломерации, пригородные зоны городов, урбанизированные территории иных типов, выходящие за границы отдельных поселений, муниципальных образований, а в ряде случаев пересекающие границы субъектов Федерации.
Попробуем разобраться в существе вопроса, проанализировав ситуацию с "пригородными зонами". ГрК РФ от 29.12.04 действительно не упоминает о них. Между тем "пригородным зонам" посвящена отдельная ст. 86 в Земельном кодексе Российской Федерации и целая глава из двух статей, 49 и 50, в ГрК РФ от 07.05.98. Чем обоснована такая позиция ГрК РФ от 29.12.04?
Начнем со ст. 86 Земельного кодекса. Ключевая норма этой статьи зафиксирована в п. 3: "Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации".
Итак, утверждаются два компонента: границы и правовой режим. Очевидно, что в данном случае границы не являются административными, иначе рассматриваемые нормы не содержались бы в Земельном кодексе, поскольку установление административных границ не является предметом земельного законодательства. Значит, границы устанавливаются исключительно для установления в их пределах правового режима.
Посмотрим, что происходит с правовым режимом. В пределах пригородной зоны могут располагаться шесть категорий земель, определенных ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации, за исключением земель иных населенных пунктов. ГрК РФ от 29.12.04 определил, что правовой режим всех категорий земель, за исключением тех, для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, устанавливается муниципальным правовым актом - Правилами землепользования и застройки.
Получается, что норма ст. 86 Земельного кодекса Российской Федерации частично вступает в противоречие с ГрК РФ от 29.12.04. В условиях сложившейся коллизии необходимо руководствоваться нормой ст. 7 ФЗ-191:
"До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации".
Теперь посмотрим ст. 49 и 50 главы IX "Регулирование использования территорий пригородных зон городов при осуществлении градостроительной деятельности" прежде действовавшего ГрК РФ от 07.05.98. Следует обратить внимание на две нормы, одна из которых содержится в ч. 2 ст. 49, а другая - в ч. 2 ст. 50.
Часть 2 ст. 49 ГрК РФ от 07.05.98:
"Установление границ пригородных зон городов осуществляется на основе градостроительной документации в соответствии с настоящим Кодексом и земельным законодательством Российской Федерации".
Только что мы видели, как "рассыпались" нормы Земельного кодекса, относящиеся к "пригородным зонам". Значит, "рассыпается" и рассматриваемая норма ГрК РФ от 07.05.98.
Часть 2 ст. 50 ГрК РФ от 07.05.98:
"Зонирование территорий пригородных зон городов определяется в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территории субъекта Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации (в том числе пригородной зоны), района (уезда), сельского округа (волости, сельсовета), а также в генеральных планах городов, разрабатываемых вместе с их пригородными зонами, с учетом земле- и лесоустроительной документации".
Здесь мы обнаруживаем обсуждавшийся выше порок ГрК РФ от 07.05.98, который закрепил неприемлемое в федеративном государстве положение, согласно которому одну и ту же функцию (зонирование) осуществляют последовательно два различных органа публичной власти (и субъекты Российской Федерации, и органы местного самоуправления) без внутреннего разделения этой функции в части определения того, кто что делает и за что отвечает.
Таким образом, и с формально-юридической, и с содержательной точек зрения заложенная в ГрК РФ от 07.05.98 логическая конструкция "пригородных зон" "рассыпается". А вместе с ней "рассыпается" и неадекватное представление о них оппонентов ГрК РФ от 29.12.04, который был обязан упразднить квазиправовой институт "пригородных зон" и вполне обоснованно и логично эту задачу выполнил.
Вопрос 15.3. О том, что в ГрК РФ от 29.12.04 якобы упущены вопросы установления, изменения границ населенных пунктов - границ "земель поселений"
Такое неверное заключение делается по причине отсутствия в ГрК РФ от 29.12.04 упоминаний об особого вида градостроительной документации - "проектах черты городских и сельских поселений", которые содержались в ГрК РФ от 07.05.98. Требуется разобраться в следующих вопросах:
- как соотносятся понятия "поселения" и "населенные пункты";
- какие органы публичной власти утверждают черту населенных пунктов и посредством каких документов происходит это утверждение;
- на основании и с использованием каких документов принимаются решения об утверждении черты населенных пунктов.
Как соотносятся понятия "поселения" и "населенные пункты"
Вплоть до принятия Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ мы имели дело с непреодоленными терминологическими разночтениями, имеющими место в Земельном кодексе Российской Федерации и в ФЗ-131. В Земельном кодексе использовалось понятие "поселения" не в значении административного образования, а в значении особой категории земель, границы которых устанавливаются посредством черты поселений. В ФЗ-131 - наоборот, поселения - это административные (муниципальные) образования. Согласно ФЗ-131 в составе поселения может быть несколько населенных пунктов, имеющих свою черту не как административную границу, а как границу особой категории земель. ГрК РФ от 29.12.04 по необходимости воспроизводит понятия и определения ФЗ-131:
- поселения, городские округа - это муниципальные образования, границы которых являются административными границами. Эти административные границы устанавливаются и изменяются субъектами РФ, в том числе на основании предложений, содержащихся в документах территориального планирования (схемах территориального планирования субъекта РФ, схемах территориального планирования муниципальных районов, генеральных планах поселений, городских округов);
- населенные пункты в составе поселений, городских округов - это не административные образования, а территории "земель населенных пунктов" (в терминологии Земельного кодекса - "земель поселений"), границы этих территорий-земель устанавливаются и изменяются посредством черты населенных пунктов.
Какие органы публичной власти утверждают границу населенных пунктов и посредством каких документов происходит это утверждение
Согласно Земельному кодексу Российской Федерации:
1) утверждение и изменение границы городских, сельских населенных пунктов осуществляются органами государственной власти субъектов РФ, за исключением черты городов федерального значения, которая утверждается федеральными законами;
2) установление границы населенных пунктов проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации.
Иными словами, не в самой указанной документации содержится решение об утверждении черты, а в отдельном документе.
На основании и с использованием каких документов принимаются решения об утверждении, изменении границы населенных пунктов
ГрК РФ от 29.12.04:
1) опирается на нормы Земельного кодекса Российской Федерации в части того, что: а) граница населенных пунктов устанавливается, изменяется решениями органов государственной власти субъектов РФ; б) такие решения принимаются в том числе на основании утвержденных документов территориального планирования ("градостроительной документации" - в терминологии Земельного кодекса);
2) номинально упраздняет отдельный вид документации "проекты черты населенных пунктов", но переводит их в состав документов территориального планирования как предложения по установлению, изменению черты населенных пунктов.
Такие предложения могут содержаться в составе соответствующих карт (схем) документов территориального планирования субъекта РФ (п. 4 ч. 11 ст. 14 ГрК РФ от 29.12.04), муниципальных районов (п. 3 ч. 9 ст. 19 ГрК РФ от 29.12.04), поселений, городских округов (п. 5 ч. 11 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04).
Таким образом, в ГрК РФ от 29.12.04 не упущены вопросы установления, изменения границ населенных пунктов - "земель поселений" в терминологии Земельного кодекса до 2007 г.
Вопрос 15.4. О принципе косвенного давления - через последствия - на публичную власть в целях принуждения к осуществлению градостроительной деятельности и поднятия ее статуса
ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-191, в отличие от ГрК РФ от 07.05.98, побуждает и принуждает публичную власть осуществлять градостроительную деятельность.
Речь идет о ст. 17 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (ФЗ-191):
"Статью 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 44, ст. 4148; 2003, N 28, ст. 2875; N 50, ст. 4846; 2004, N 41, ст. 3993) дополнить пунктом 14 следующего содержания: "14. С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации".
Что это означает?
1. Речь идет о распоряжении государственной, муниципальной землей, точнее, о способе распоряжения - посредством процедуры "предварительного согласования мест размещения объектов". Применяя эту процедуру, местная публичная власть может вообще не осуществлять градостроительную деятельность в части подготовки и утверждения генерального плана, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории. Напомним в этой связи норму ч. 11 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации: "Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий)...". То есть, используя эту процедуру, можно не производить упорядочение территории, а действовать "абы как", совершая индивидуально-выборочные действия, оставаясь в позиции "реципиента заявок" и реагируя на них "в режиме ответов на чужую инициативу", используя разрешаемые законом процедуры выбора, основанные не на системном видении развития территории, а на принципе хаотичного "латания дыр". По существу, речь идет о "троянском коне", разрушающем систему градостроительной деятельности местной публичной власти.
2. ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-191, инициируя внесение изменений в ФЗ-137 "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", "говорят":
- процедуры, основанные на хаотичных, бессистемных, индивидуально-выборочных действиях по "латанию дыр", не могут длиться бесконечно, должен быть поставлен срок, по истечении которого они должны быть объявлены вне закона;
- по истечении установленного законом срока не допускается распоряжение земельными участками без наличия документа об упорядоченном развитии территории.
3. Парадоксальным образом к градостроительному проектированию публичная власть по-прежнему может относиться по принципу "хочешь - делай, не хочешь - не делай". Однако если раньше подразумевалось, что "все равно за бездействие ничего не будет", то сейчас следует иметь в виду, что "за бездеятельность придется отвечать".
Это одно из фундаментальных оснований ГрК РФ от 29.12.04 некоторые оппоненты последнего подвергают сомнению, говоря приблизительно так: нет профессиональных кадров, нет денег, все равно ничего не будет сделано, остановится строительство, будет только вред... Однако эта мысль не доведена до своего логического завершения. Додумаем то, что не додумывают, не хотят додумывать или просто не произносят вслух оппоненты ГрК РФ от 29.12.04.
С одной стороны, годами с различных трибун, экранов и страниц провозглашается необходимость поднять общественную значимость профессиональной градостроительной деятельности. С другой стороны, слышатся возражения против единственного и самого эффективного способа поднять эту значимость, а именно принуждения публичной власти к действию и установления ответственности за бездеятельность. Противоречие слишком очевидное, чтобы резко негативное отношение к ГрК РФ от 29.12.04 можно было объяснить просто непониманием, инфантильностью или атрофией аналитического мышления. Это было бы недопустимым упрощением. Надо искать другие причины. И они находятся - в сфере интересов.
Дело в том, что намеченное ГрК РФ от 29.12.04 последовательное выстраивание системы градостроительного регулирования не всем выгодно, в том числе и некоторым профессионалам градостроительного проектирования. За предшествующее десятилетие сложилась целая индустрия "градостроительного обслуживания", основанная на непрозрачных процедурах предварительного согласования места размещения объектов строительства, где "первую скрипку" играют "лица, принимающие индивидуальные решения по любому поводу". То, что по логике вещей разрушает систему градостроительной деятельности, для многих стало выгодным и привычным источником профессионального существования. В этом отношении материальный интерес подчас ставится выше абстрактных соображений о престиже градостроительной профессии. Не следует также забывать, что ориентированная на непрозрачные процедуры система за истекшее время обросла толстым слоем региональных законов и нормативных правовых актов, писанных теми, кто эту систему обслуживает.
Обсуждение данного вопроса нельзя считать завершенным, пока не рассмотрена самая неблагоприятная ситуация. Предположим, по прошествии установленного законом срока - пять лет - публичная власть ничего не сделала или по объективным причинам (отсутствие денег, специалистов) не смогла сделать в сфере градостроительной деятельности - не подготовила и не приняла ни генерального плана, ни правил землепользования и застройки. Остановится ли нормальная жизнь в поселениях, оказавшихся неготовыми к выполнению норм ГрК РФ от 29.12.04? Не будут ли безвинно наказаны жители? Словом, не усугубит ли "сомнительный и вредоносный кодекс" и без того непростую ситуацию?
Можно поставить вопрос иначе. Существует такое понятие, как минимальная активность в сфере градостроительной деятельности. Так вот, можно ли будет обеспечить эту минимальную активность при отсутствии всего того, что предписывает ГрК РФ от 29.12.04 и что не удалось сделать, то есть при отсутствии генерального плана и правил землепользования и застройки?
Минимальная активность в сфере градостроительной деятельности публичной власти заключается в поддержании в пригодном эксплуатационном состоянии дорог и инженерно-технической инфраструктуры - объектов, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов. Прокладка новых дорог и новых трасс инженерно-технического обеспечения может осуществляться и без вышеуказанных документов, и без документации по планировке территории, а лишь на основании актов предварительного согласования мест размещения данных объектов строительства. Конечно, это не самый лучший способ упорядочения территории и принятия решений о ее развитии. Но в ситуации, "когда ничего нет", ГрК РФ от 29.12.04 не мешает публичной власти поддерживать жизнедеятельность на подведомственной ей территории. То есть в этом отношении с принятием нового кодекса ничего не изменилось.
Что такое минимальная активность в сфере градостроительной деятельности для частных лиц? Это поддержание существующего жилища и возможность строительства нового жилья своими силами на землях, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. В отношении поддержания существующего жилища обсуждаемый закон не чинит никаких препятствий. Что касается возможности строительства нового жилья своими силами, то по истечении пяти лет препятствия могут возникнуть: требуются правила землепользования и застройки, а их нет. Однако на этот счет ГрК РФ от 29.12.04 предусмотрены "послабления". Ч. 4 ст. 31 гласит: "Применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа". Таким образом, можно обойтись, во-первых, без генерального плана, на подготовку которого не нашлось денег в течение пяти лет и не находится по истечении этого срока, а во-вторых, без полномасштабных правил землепользования и застройки, на подготовку которых также нет денег, и ограничиться установлением только одной территориальной зоны (трактуя ее как "часть территории поселения"), например для индивидуального жилищного строительства. Причем, в случае крайней бедности публичной власти, скажем небольшого поселения, такая зона может устанавливаться для строительства 5-10 индивидуальных домов. (Рассматривая этот самый крайний случай, мы не обсуждаем возможность делегирования полномочий на вышестоящий уровень, например на уровень муниципального района, или финансовой помощи со стороны соответствующего субъекта РФ, который мог бы подготавливать и реализовывать программы содействия органам местного самоуправления в осуществлении ими градостроительной деятельности.)
Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04, с одной стороны, "напрягает" публичную власть, заставляя ее активизировать градостроительную деятельность и устанавливая ответственность за бездеятельность, но, с другой стороны, не блокирует минимальную активность в случае, когда по объективным причинам оказывается невозможным в установленные сроки выполнить все то, что определено федеральным законом.
Вопрос (16) о некоторых особенностях действий в рамках совместной подготовки документов территориального планирования субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления
Вопрос 16.1. О том, как в законе субъекта РФ могут детализироваться нормы ГрК РФ от 29.12.04 об обязательной совместной подготовке документов территориального планирования
ГрК РФ от 29.12.04 ст. 27 ввел ранее отсутствовавший институт совместной подготовки документов территориального планирования различными органами публичной власти. Такая подготовка может осуществляться либо по взаимному согласию соответствующих органов публичной власти, либо без оного, то есть в обязательном порядке. Последнее происходит в следующих двух случаях, когда органом, заинтересованным в такой совместной подготовке, другим органам направляются предложения:
1) о планировании размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения на территории вне границ юрисдикции соответствующего органа публичной власти;
2) об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения.
Второй случай примечателен в том отношении, что органы местного самоуправления, в пределах административных границ которых располагаются объекты культурного наследия федерального или регионального значения, могут при направлении предложений в соответствии с федеральным законом "заставить" исполнительные органы государственной власти Российской Федерации или субъекта РФ в обязательном порядке через месяц после направления таких предложения приступить к участию в процессе совместной подготовки генеральных планов соответствующих поселений, городских округов.
Указанные нормы ГрК РФ от 29.12.04 могут быть детализированы посредством закона субъекта РФ о градостроительной деятельности, проект соответствующей статьи которого представлен ниже.
"Статья... Особенности обязательной совместной подготовки документов территориального планирования органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации
1. В соответствии с частью 6 статьи 27 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации в обязательном порядке осуществляют совместную подготовку документов территориального планирования в случаях, когда такие документы подготавливаются применительно к территориям городских округов, поселений, где расположены объекты культурного наследия федерального или регионального значения, при направлении:
1) органом местного самоуправления городского округа или поселения высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации предложения обеспечить подготовку схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации или подготовку предложений о внесении изменений в такую схему применительно к территории городского округа или поселения, в отношении которого принято решение о подготовке генерального плана или о внесении изменений в генеральный план - в случае отсутствия утвержденного в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения или в случае необходимости внесения изменений в такой проект;
2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующему органу местного самоуправления предложения обеспечить подготовку генерального плана городского округа или генерального плана поселения или подготовку предложений о внесении изменений в генеральный план городского округа или генеральный план поселения в связи с принятием решения о подготовке проекта зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения, либо о подготовке предложений по внесению в такой проект изменений.
2. В случаях, указанных в части 1 настоящей статьи, и в соответствии с планом действий комиссии по совместной подготовке проекта:
1) государственный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области градостроительной деятельности, обеспечивает:
а) подготовку проектов зон охраны объектов культурного наследия регионального значения или предложений о внесении изменений в проекты зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, а также согласование указанных проектов в порядке, определенном в соответствии с законодательством об охране объектов культурного наследия;
б) подготовку схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации применительно к соответствующей территории в составе, определенном статьей... настоящего Закона, или предложений о внесении изменений в схему территориального планирования субъекта Российской Федерации;
2) орган местного самоуправления, уполномоченный в области градостроительной деятельности, обеспечивает подготовку проекта генерального плана городского округа или поселения в составе, определенном статьей... настоящего Закона, или предложений о внесении изменений в генеральный план городского округа или поселения.
3. Совместно подготовленные в соответствии с настоящей статьей проекты документов территориального планирования согласовываются и утверждаются в порядке, определенном статьей... настоящего Закона, применительно к схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, и в порядке, определенном статьями... и... настоящего Закона, применительно к генеральным планам городских округов, генеральным планам поселений.
4. Применительно к подготовленным в соответствии с настоящей статьей документам территориального планирования подготавливается план совместной реализации утвержденных документов территориального планирования с учетом части... статьи..., части... статьи... настоящего Закона".
Вопрос 16.2. О том, можно ли в целях совместной подготовки документов территориального планирования привлечь одного подрядчика для подготовки различных документов территориального планирования
Анализ ч. 6 ст. 10 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд" дает основание для положительного ответа на этот вопрос, который нередко задают заинтересованные специалисты градостроительного проектирования. Организационно-технологическая схема совместной подготовки различными органами публичной власти при одном подрядчике - исполнителе работ, например, схемы территориального планирования субъекта РФ и генерального плана (генеральных планов) городского округа (городских округов) или поселения (поселений) может быть следующей:
1) заключается соглашение между двумя или более потенциальными заказчиками - уполномоченными органами в области градостроительной деятельности субъекта РФ и органом местного самоуправления (органами местного самоуправления). Содержание соглашения - передача органу субъекта РФ, уполномоченному в области градостроительной деятельности, полномочий на проведение торгов на подготовку проекта генерального плана (проектов генеральных планов) городского округа или поселения (городских округов или поселений);
2) на торги одновременно выставляется заключение контрактов на поставку научно-технической продукции для государственных или муниципальных нужд в виде проектов схемы территориального планирования субъекта РФ (возможно, не на всю территорию субъекта РФ, а применительно к соответствующей территории) и проекта генерального плана (проектов генеральных планов) городского округа или поселения (городских округов или поселений);
3) с победителем торгов заключаются контракты на поставку научно-технической продукции: заказчик в лице уполномоченного органа субъекта РФ заключает контракт на подготовку проекта схемы территориального планирования субъекта РФ; заказчики в лице уполномоченных органов местного самоуправления - контракты на подготовку проектов генеральных планов;
4) все контракты до проведения торгов должны быть скоординированы по срокам выполнения и по содержанию;
5) параллельно с организацией и проведением торгов образуется комиссия по совместной подготовке документов территориального планирования, с которой взаимодействует победитель торгов в процессе выполнения контрактов.
Однако работы не всегда могут выполняться одним подрядчиком, что обусловлено необходимостью обеспечить конкуренцию между претендентами на заключение соответствующих контрактов.
Вопрос (17) о неверном утверждении, согласно которому территориальное планирование, определенное ГрК РФ от 29.12.04, якобы блокирует возможность осуществления регионального планирования
Речь идет о том, что якобы в ГрК РФ от 29.12.04 территориальное планирование замещает собой региональное планирование - более широкую область деятельности, осуществляемую посредством подготовки концепций пространственного развития, стратегических планов, программ социально-экономического развития регионов, иных подобных документов. При этом признается, что территориальное планирование в трактовке Кодекса является важным элементом социально-экономического планирования, который, однако, не может заменить регионального планирования.
По существу, утверждается, что в ГрК РФ от 29.12.04 часть заместила и вытеснила целое. На самом деле это совершенно не так.
Во-первых, ГрК РФ от 29.12.04 не только не отождествляет региональное и территориальное планирование, но и четко их разграничивает. Результат территориального планирования - это "закон" для конкретных территорий и проживающих на них граждан, то есть окончательное закрепление конкретных юридически значимых решений, влекущих за собой последствия за неисполнение принятых решений. Результатом регионального планирования может быть не "закон", а только "декларация о намерениях" публичной власти (в виде, например, концепций, программ). Декларации важны и могут быть признаны необходимыми, а провозглашаемые ими намерения могут быть реализованы как с помощью документов территориального планирования, так и многими другими способами.
Во-вторых, предметом ГрК РФ от 29.12.04, как федерального закона, может быть только регламентирование юридически значимых действий. Кодекс не может и не должен регламентировать действия по подготовке "деклараций о намерениях" публичной власти. При этом ГрК РФ от 29.12.04, как и любой другой федеральный закон, не препятствует осуществлению действий, которые органы власти посчитают необходимым осуществлять, в том числе и в целях последующей подготовки юридически значимых документов, например документов территориального планирования. Более того, ГрК РФ от 29.12.04 предполагает возможность таких действий. В ч. 1 ст. 9 записано: "Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований". Это означает возможность использования и учета при подготовке документов территориального планирования также "деклараций о намерениях" - концепций, стратегических планов, программ социально-экономического развития, подготовленных в рамках действий по региональному планированию.
В-третьих, те, кто критикует в данном отношении ГрК РФ от 29.12.04, методологически ошибочно отождествляют региональное и территориальное планирование. Надо ли говорить, что это самым деструктивным образом может сказаться на развитии самой системы регионального планирования? ГрК РФ от 29.12.04 открывает широкие возможности для создания рациональной технологии регионального планирования и ее эффективной реализации, в том числе посредством юридически значимых и обязательных документов территориального планирования, а проанализированная нами ошибочная позиция мешает этими возможностями воспользоваться.
Ответы на вопросы к главе 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации - "Градостроительное зонирование"
Вопросы некоторых оппонентов ГрК РФ от 29.12.04 по поводу его второй и третьей глав (о полномочиях и территориальном планировании) задаются чаще всего в следующей форме: почему убрали то, что было раньше? Применительно к главе о градостроительном зонировании ситуация прямо противоположная - спрашивается, почему не убрали то, что было раньше.
В процессе подготовки проекта ГрК РФ от 29.12.04 предлагалось, например, главу о правовом зонировании исключить (предложения представителей Российской академии архитектуры и строительных наук, Союза архитекторов России, Московского союза архитекторов, представленные на рассмотрение 20.07.04). Чем были обусловлены такие предложения, возможно ли их реализовать, какие схемы регулирования градостроительной деятельности за ними кроются? Ответы на эти и другие вопросы нам предстоит получить, проанализировав назначение и содержание действий, которые именуются "градостроительным зонированием".
С самого начала необходимо подчеркнуть, что мы имеем дело с давно наметившимся, но резко обострившимся с принятием ГрК РФ от 29.12.04 противостоянием двух систем политического управления и регулирования градостроительной деятельности, каждая из которых является проявлением определенного мировоззрения. Одна система - "прежняя" - игнорирует предопределенные рыночными отношениями механизмы регулирования, а другой еще совсем недавно не было по причине отсутствия самих рыночных отношений.
Вопрос (18) о преемственности норм федеральных законов в отношении развития института градостроительного зонирования
Институт градостроительного зонирования не является новым для законодательства Российской Федерации. Под термином "правовое зонирование" он введен в правоприменительную практику ГрК РФ от 07.05.98, подтвержден и развит (под термином "зонирование территорий") Земельным кодексом Российской Федерации, а ныне дополнен и детализирован под термином "градостроительное зонирование" ГрК РФ от 29.12.04.
Необходимо отметить следующее:
1) ранее введенный федеральными законами институт градостроительного зонирования остался для некоторых оппонентов ГрК РФ от 29.12.04 "незамеченным" и воспринимается ими теперь как нечто новое и неожиданное;
2) в процессе подготовки ГрК РФ от 29.12.04 и после его введения в действие стало очевидным, что в дальнейшем невозможно будет продолжать не замечать существование предусмотренного федеральными законами института, игнорировать необходимость его применения;
3) все это привело к резкому отторжению некоторыми оппонентами ГрК РФ от 29.12.04 того, что они ранее могли, как им казалось, позволить себе не понимать и игнорировать.
Парадоксальность ситуации с демонстративной "незамеченностью" и игнорированием подлинного смысла института градостроительного зонирования, реализуемого посредством правил землепользования и застройки, становится особенно наглядной, если вспомнить, что в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 года говорилось следующее: "Необходимо разрушить монополии на строительных рынках. Граждане России не обязаны оплачивать стоимость административных барьеров, создаваемых в строительстве, а также сверхприбыли застройщиков-монополистов. Принятие муниципалитетами четких правил землепользования и застройки, упрощение процедур разрешений и согласований на строительство, подготовка необходимой инженерно-коммунальной инфраструктуры - все эти меры должны быть направлены на сокращение времени и затрат по строительству"*(7).
Подтвердить преемственность норм федеральных законов нам помогут ответы на ряд вопросов.
Вопрос 18.1. О том, в чем заключались новеллы ГрК РФ от 07.05.98, связанные с введением института правового зонирования
Очевидным достижением ГрК РФ от 07.05.98 является то, что им были введены три базовые нормы, которые ранее отсутствовали в законодательстве о градостроительной деятельности, а теперь с их помощью была открыта дорога для утверждения новых механизмов регулирования, необходимых в условиях рыночной системы хозяйствования:
1) выделение среди различных видов зонирования особого, ранее не практиковавшегося в отечественной практике как социалистического, так и постсоциалистического градостроительства вида зонирования - правового зонирования;
2) единство правового режима всех объектов недвижимости в пределах одной территориальной зоны;
3) утверждение положения об установлении градостроительных регламентов в едином нормативном правовом акте - правилах землепользования и застройки.
Новелла ГрК РФ от 07.05.98 о выделении среди различных видов зонирования особого, ранее не практиковавшегося в отечественной практике как социалистического, так и постсоциалистического градостроительства вида зонирования - правового зонирования
В ГрК РФ от 07.05.98 содержались определения "зонирования" и "правового зонирования", которые четко разграничивались между собой. Согласно ст. 1 ГрК РФ от 07.05.98:
- "зонирование - деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование";
- "правовое зонирование - деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований";
- "правила землепользования и застройки... - нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменения объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов".
Следует обратить внимание на одно важное обстоятельство. В ГрК РФ от 07.05.98 установлено, что "зонирование - деление территории на зоны при градостроительном планировании (курсив наш. - Авт.) развития территорий и поселений". Из этого следует:
- "зонирование" осуществляется при разработке генерального плана города (поскольку на местном уровне есть только один документ градостроительного планирования - генеральный план);
- посредством "зонирования" (то есть работ по градостроительному планированию) еще не устанавливаются градостроительные регламенты;
- градостроительные регламенты устанавливаются не "зонированием", а "правовым зонированием", то есть не посредством градостроительной документации, а посредством местных нормативных правовых актов - правил землепользования и застройки.
Игнорирование этого четкого разграничения, установленного ГрК РФ от 07.05.98 и преемственно развитого ГрК РФ от 29.12.04, приводило и приводит к неадекватному пониманию градостроительного зонирования, примеры которого будут рассмотрены ниже.
Новелла ГрК РФ от 07.05.98 об установлении единства правового режима всех объектов недвижимости в пределах одной территориальной зоны
В ч. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98 был закреплен базовый принцип правового зонального регулирования землепользования и застройки: "Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости".
Эта норма ГрК РФ от 07.05.98 (преемственно воспроизведенная в 2001 году Земельным кодексом Российской Федерации и ГрК РФ от 29.12.04) с самого начала представляет собой своего рода лакмусовую бумагу для определения факта наличия или отсутствия градостроительного (правового - в прежней терминологии) зонирования. Дело в том, что до сих пор иногда приходится слышать, что градостроительное (правовое) зонирование есть, например, в Москве, тогда как на самом деле его нет. Происходит подмена понятий, и, таким образом, неоправданно снимается вопрос о необходимости специальных работ по введению отсутствующего института градостроительного (правового) зонирования.
Новелла ГрК РФ от 07.05.98 об утверждении положения об установлении градостроительных регламентов в едином нормативном правовом акте - правилах землепользования и застройки
Ст. 1 ГрК РФ от 07.05.98 было закреплено положение, согласно которому градостроительные регламенты содержатся не в различных документах многоуровневой градостроительной документации и не в государственном градостроительном кадастре, а в едином нормативном правовом акте - правилах землепользования и застройки.
Это положение ГрК РФ от 07.05.98, преемственно воспроизведенное в ГрК РФ от 29.12.04, снимало юридическую неопределенность, связанную с фактическим отсутствием градостроительных регламентов в ситуации, когда подготовка различных документов в системе многоуровневой градостроительной документации используется лишь как технологическое средство административного определения однозначного целевого назначения каждого земельного участка и иного объекта недвижимости. Другими словами, ГрК РФ от 07.05.98 устранил терминологическую путаницу, когда под словами о зонах скрывался прямо противоположный зональному подходу индивидуальный подход к определению назначения каждого конкретного объекта недвижимости.
Вопрос 18.2. О том, что нового в развитие института градостроительного (правового) зонирования ввел Земельный кодекс Российской Федерации 2001 года (под термином "зонирование территорий")
Дальнейшее развитие введенного ГрК РФ от 07.05.98 института правового зонирования было обеспечено принятием в конце 2001 года нового Земельного кодекса Российской Федерации. Применительно к рассматриваемому вопросу это событие было примечательно в следующих отношениях.
Во-первых, Земельный кодекс фактически воспроизвел и закрепил нормы правового зонирования, которые четыре года ранее появились в ГрК РФ от 07.05.98. Вопросам правового зонирования была посвящена специальная ст. 85 "Состав земель поселений и зонирование территорий". Тем самым была поднята юридическая значимость именно этого компонента регулирования землепользования и застройки. К числу норм правового зонирования относятся следующие нормы:
- "для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент". Этой нормой был подтвержден базовый принцип правового зонального регулирования землепользования и застройки, ранее установленный ч. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98;
- "правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны". Этой нормой было преемственно закреплено положение ГрК РФ от 07.05.98, согласно которому градостроительные регламенты содержатся в едином нормативном правовом акте.
Во-вторых, в ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации были сформулированы новые нормы, развивающие институт зонирования территорий (правового зонирования):
- "границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне";
- "правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков)";
- "градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений";
- "градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования";
- "земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Запрет на использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости до приведения их в соответствие с градостроительным регламентом или срок приведения видов использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости в соответствие с градостроительным регламентом устанавливается органом местного самоуправления. Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами"*(8).
Последняя норма о "несоответствующем использовании", содержащаяся в п. 4 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации, существенно усиливает и развивает нормы ГрК РФ от 07.05.98 в части утверждения юридических предпосылок и механизмов воздействия градостроительного (правового) зонирования на преобразования, которые предстоит последовательно и целенаправленно осуществлять в российских городах.
Вопрос 18.3. О том, в чем заключаются новеллы ГрК РФ от 29.12.04 в отношении развития института градостроительного зонирования (правового зонирования - в терминологии ГрК РФ от 07.05.98, зонирования территорий - в терминологии Земельного кодекса Российской Федерации)
Прежде всего следует сказать, что ГрК РФ от 29.12.04 воспроизвел указанные выше принципы и нормы ГрК РФ от 07.05.98, а также принципы и нормы Земельного кодекса Российской Федерации. Однако в ГрК РФ от 29.12.04 используется новый термин, обозначающий прежнее понятие, - "градостроительное зонирование".
ГрК РФ от 29.12.04 делает следующий существенный шаг вперед по отношению к ранее установленным федеральными законами нормам. В частности, ГрК РФ от 29.12.04:
1) уточняет и детализирует:
- состав правил землепользования и застройки (ч. 2 и 3 ст. 30);
- состав градостроительных регламентов (ч. 6 ст. 30, ст. 36-38);
2) вводит ранее не установленные процедуры применительно к:
- подготовке проекта правил землепользования и застройки (ст. 31);
- утверждению правил землепользования и застройки (ст. 32); внесению изменений в правила землепользования и застройки (ст. 33);
- предоставлению разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков (ст. 39);
- предоставлению разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ст. 40).
Вопрос (19) о двух подходах к пониманию содержания градостроительного зонирования и градостроительных регламентов
Логика обсуждаемого механизма регулирования такова, что мы можем иметь дело только с двумя подходами к пониманию содержания градостроительного зонирования и градостроительных регламентов - правовым подходом и административно-технологическим.
Вопрос 19.1. Об исходном основании, общем для двух возможных подходов к пониманию содержания градостроительного зонирования
Это общее исходное основание предопределено невозможностью продолжать игнорировать самоочевидный факт развития рыночных отношений в экономике страны и неизбежным признанием представителями публичной власти следующих взаимосвязанных положений объективного характера:
1) публичная власть уже не может, как прежде, и не должна отвечать "за всё" - она отвечает только за некоторую часть того, что может или должно происходить на территории в сфере градостроительной деятельности (эта "некоторая часть" определяется полномочиями публичной власти, обеспеченными бюджетным финансированием);
2) имеются частные субъекты градостроительной деятельности (и их количество возрастает), которые будут осуществлять эту деятельность в той части, которую публичная власть не может и не должна осуществлять непосредственно (не может и не должна расходовать бюджетные средства);
3) публичная власть заинтересована в том, чтобы инициировать градостроительную деятельность частных субъектов, поскольку сама она не должна стремиться "сделать всё за всех", а кроме того, заинтересована в привлечении инвестиций.
В этом как раз и состоит кардинальное отличие системы регулирования градостроительной деятельности, которая с большими усилиями, через непонимание и противодействие еще только формируется в нашей стране, от прежней системы, когда государство отвечало "за всё" и когда система градостроительства выстраивалась без оглядки на то, как в этой системе будет осуществляться деятельность частных субъектов и будет ли она осуществляться вообще.
Поэтому, когда говорится о двух подходах к пониманию содержания градостроительного зонирования и градостроительных регламентов, по существу, речь идет о двух кардинально различных способах построения отношений публичной власти с частными субъектами градостроительной деятельности.
Таких подходов, как уже отмечалось, может быть только два. Первый подход - правовой, когда публичная власть "не претендует на всё", а только устанавливает рамки для свободной деятельности частных лиц, используя в качестве таких рамок градостроительные регламенты. Второй подход - административно-технологический, когда представители публичной власти "хотят всё делать сами", а частным лицам в административном порядке предписывают, что конкретно они могут делать в конкретном месте, в худшем случае не оставляя им свободы выбора, а в лучшем - ограничивая ее дополнительными неформализуемыми административными указаниями субъективного характера.
Рассмотрим более подробно, на каких принципах строятся и как осуществляются эти два подхода.
Вопрос 19.2. О содержании правового подхода к пониманию и осуществлению градостроительного зонирования
Для отечественной практики это единственный легитимный подход с момента введения в действие ГрК РФ от 07.05.98. Его принципы, преемственно воспринятые и развитые Земельным кодексом Российской Федерации и ГрК РФ от 29.12.04, состоят в следующем:
1) публичное предъявление через опубликование четких и понятных "правил игры" посредством единого документа нормативного характера - правил землепользования и застройки, содержащих среди прочего юридически значимые градостроительные регламенты, устанавливающие конкретные виды разрешенного использования объектов недвижимости и тем самым одновременно и побуждающие к деятельности, и ограничивающие свободу градостроительной деятельности инвесторов и правообладателей объектов недвижимости;
2) утверждение положения, согласно которому все объекты недвижимости, расположенные в одной и той же территориальной зоне, имеют единый правовой режим использования, который определяется градостроительным регламентом, а не произвольным мнением уполномоченного чиновника применительно к каждому отдельному объекту;
3) утверждение положения, согласно которому правообладатели объектов недвижимости могут по своему усмотрению (а не по воле уполномоченного чиновника) выбирать в пределах рамок, установленных градостроительным регламентом, виды и параметры разрешенного использования и строительного изменения принадлежащих им объектов недвижимости при условии соблюдения установленных технических регламентов как требований безопасности;
4) возможность последовательного развития правил землепользования и застройки путем внесения в них изменений и дополнений, например в части предельных параметров разрешенного строительства.
Вопрос 19.3. О содержании административно-технологического подхода к пониманию и осуществлению градостроительного зонирования
Применительно к установлению градостроительных регламентов этот подход с введением в действие ГрК РФ от 07.05.98 перестал быть легитимным, но, несмотря на это, продолжает практиковаться по причине нежелания его сторонников признать необходимость и неизбежность перехода к правовым методам регулирования и действовать в соответствии с этими методами.
Административно-технологическим этот подход является потому, что получаемые в процессе его реализации характеристики градостроительных регламентов никогда не адресуются существующим и потенциальным правообладателям объектов недвижимости, не являются завершенными ("процесс ради процесса") и юридически значимыми, а предназначены для последующего уточнения и толкования самой администрацией при формировании индивидуальных предписаний частным лицам. Принципы административно-технологического подхода к установлению градостроительных регламентов противоположны принципам правового подхода и состоят в следующем:
1) вместо четких "правил игры" посредством принятия и обнародования единого нормативного правового акта действует установка на подготовку длинного ряда различных градостроительных документов, каждый из которых имеет сугубо технологическое (не правовое) и промежуточное (не завершенное в правовом отношении) содержание в силу того, что окончательные регламенты устанавливаются на самом деле не этими промежуточными градостроительными документами, а архитектурно-планировочными заданиями на разработку проектной документации применительно к каждому отдельному объекту;
2) несмотря на номинальное наличие территориальных зон, различные объекты в одной и той же территориальной зоне не имеют единого правового режима использования, в связи с чем фактически упраздняется зональный подход к регулированию как правовое действие;
3) вместо достижения юридически значимого результата выполняются технологические действия без их юридического завершения, поскольку промежуточность каждого этапа таких действий предполагает ряд следующих этапов;
4) взамен зонального подхода фактически утверждается (под прикрытием зональной терминологии) индивидуально-выборочный подход, который принципиально ориентирован на субъективное административное толкование уполномоченными чиновниками промежуточных результатов;
5) по причине отсутствия каких бы то ни было правовых рамок, приписанных конкретным объектам недвижимости, правообладатели таких объектов лишены права выбирать виды, параметры разрешенного использования и строительного изменения объектов недвижимости, а должны получать индивидуальные разрешения уполномоченных чиновников, которые принимают решения, сообразуясь со своим субъективным мнением, неформализуемым представлением о том, как переложить показатели общего "функционального и строительного баланса", установленные для территориальных зон, на каждый из множества отдельных земельных участков;
6) по причине того, что индивидуально-выборочные административные решения применительно к каждому отдельному объекту недвижимости в каждом отдельном месте закреплены как непререкаемый принцип, административно-технологический подход является завершенным в самом себе, своего рода идеальной конструкцией, которая не нуждается в дальнейшем совершенствовании и развитии. Такой подход выгоден чиновникам-интерпретаторам и игнорирует интересы существующих и потенциальных правообладателей объектов недвижимости, создавая перманентную правовую неопределенность относительно возможностей будущего развития объектов недвижимости.
Вопрос 19.4. О проявлениях административно-технологического подхода к пониманию градостроительного зонирования
Сторонники административно-технологического подхода предлагали изменить ГрК РФ от 07.05.98 задолго до подготовки и принятия ГрК РФ от 29.12.04. Эти предложения сводились к тому, чтобы упразднить градостроительное (правовое) зонирование как отражение подлинного зонального подхода и вернуться к ранее действовавшей и привычной системе индивидуально-выборочных административных решений.
Показательны в этом отношении предложения, содержащиеся в научно-исследовательской работе "Градостроительный кодекс Российской Федерации - анализ практики применения и предложения по развитию и совершенствованию", подготовленной Российской академией архитектуры и строительных наук в 2002 г. Приведем и обсудим два примера предлагавшихся уточнений формулировок ГрК РФ от 07.05.98 применительно к определениям понятий "зонирование" и "правовое зонирование" и понятия "градостроительный регламент".
Предложение по замене в ГрК РФ от 07.05.98 двух определений "зонирование" и "правовое зонирование" на одно определение - "градостроительное зонирование территорий"
Было предложено следующее определение: "...градостроительное зонирование территорий - установление правового режима использования земель городских и сельских поселений, а также использования объектов недвижимости как взаимосвязанного комплекса зданий, строений, сооружений и земельного участка, на котором они расположены, осуществляемое при разработке градостроительной документации о градостроительном планировании территорий и поселений и об их застройке; схема градостроительного зонирования является базовым юридическим документом, служит механизмом реализации планов градостроительного развития".
Рассмотрим предложенное определение.
1. Формально-юридическая сторона вопроса. Данное определение затрагивает нормы не только градостроительного, но и земельного законодательства и входит в противоречие с нормами п. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации о градостроительном регламенте территориальной зоны как элементе правил землепользования и застройки и основе правового режима земельных участков в границах территориальной зоны. Введение предложенного понятия фактически означало бы упразднение правового зонирования, установленного не только ГрК РФ от 07.05.98, но и в 2001 году Земельным кодексом Российской Федерации.
2. Содержательная сторона вопроса. Тот факт, что установление правового режима земельных участков будет проводиться "при разработке градостроительной документации о градостроительном планировании территорий и поселений и об их застройке", свидетельствует об особом понимании содержания правового режима объектов недвижимости. Поэтому надо выяснить, что за этим скрывается.
В ч. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98 говорилось: "Правовой режим (курсив здесь и далее наш. - Авт.), установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости". Аналогичная норма содержится и в Земельном кодексе (п. 2 ст. 85), воспроизведена она и в ГрК РФ от 29.12.04.
Указанная норма, содержащаяся в федеральных законах, определяет содержание правового режима земельных участков и иных объектов недвижимости:
1) правовой режим устанавливается посредством градостроительных регламентов;
2) градостроительные регламенты приписаны ко всем земельным участкам и иным объектам недвижимости в пределах территориальной зоны;
3) для разных участков, расположенных в одной и той же зоне, не могут быть установлены разные регламенты, и тем самым обеспечивается единство правового режима;
4) когда говорится, что градостроительный регламент установлен для территориальной зоны, то под этим понимается не его непосредственное приписывание к некоторой территории как таковой, а способ установления одинаковых требований к совокупности земельных участков через однородную территориальную зону.
Приведенная трактовка важна, поскольку и в нормативных актах регионального и местного уровней, и в практических действиях, и в позициях отдельных авторов еще встречаются иные, не соответствующие федеральным законам толкования градостроительного зонирования с установлением градостроительных регламентов.
Иногда под градостроительными регламентами понимаются некоторые характеристики, которые приписываются территориальной зоне таким образом, что могут быть различными применительно к расположенным рядом земельным участкам одной и той же зоны. Такое понимание противоречит действующему законодательству и характеризует, например, законодательство города Москвы, на которое ссылаются авторы рассматриваемого предложения. В этом случае правовой режим объектов недвижимости определяется не по зональному принципу, а индивидуальными решениями для каждого отдельного объекта. Иными словами, фактически упраздняется правовой смысл зонального подхода. Последний теряет правовое содержание и превращается в чисто технологическое, подсобное действие для того, чтобы в итоге определить единственно возможное целевое использование каждого объекта недвижимости в отдельности. Вместо принципа "свободы принятия решений в рамках разрешенного" предлагается прямо противоположный принцип: "единственная точка целевого использования безо всякой свободы выбора".
В понимании авторов рассматриваемого предложения правовой режим для каждого объекта недвижимости в виде "единственной точки целевого использования" может быть определен только в самом конце длительного процесса - в результате завершения всех этапов многостадийной работы, на каждом из которых устанавливаются промежуточные квазирегламенты с тем, чтобы на каждом следующем этапе продолжить принципиально не завершаемую на предыдущем этапе работу, носящую сугубо технологический, но не правовой характер. Например, в Москве, практику которой предлагается считать образцом для подражания, особым образом понимаемые промежуточные регламенты последовательно устанавливаются:
1) на этапе генерального плана;
2) на этапе конкретизации решений генерального плана применительно к планировочным зонам, выделенным в этом документе;
3) на этапе конкретизации решений проектов планировки планировочных зон применительно к районам, выделенным в составе планировочных зон;
4) на этапе конкретизации решений проектов планировки районов применительно к локальным зонам, выделенным в составе районов;
5) на этапе конкретизации решений проектов планировки локальных зон применительно к отдельным кварталам в составе этих зон;
6) на этапе конкретизации решений проектов планировки и застройки кварталов применительно к отдельным участкам в составе этих кварталов.
Оценивая такое неадекватное понимание правового режима объектов недвижимости и градостроительных регламентов как инструмента установления правового режима, необходимо отметить, что на весь неопределенно длительный период установления правового режима будет сохраняться (а точнее, закрепляться на долгое время) правовая неопределенность в части разрешенного использования всех без исключения земельных участков на всех территориях.
Однако если правовой режим будет установлен описанным образом, это будет означать лишь установление индивидуальных параметров деятельности применительно к конкретному объекту недвижимости в текущий момент. При изменении ситуации в будущем правообладателю такого объекта либо заинтересованному лицу потребуется снова разрабатывать "разрешительную документацию" применительно к своим инвестиционным намерениям для конкретного участка (здания, строения, сооружения), несмотря на формальное наличие уже разработанных многотрудным путем "градостроительных регламентов".
3. Авторы рассматриваемого предложения говорят о том, что название "градостроительное зонирование" воспринято из законодательства города Москвы. Посмотрим, как соотносится это законодательство с федеральным.
Статья 3 Закона города Москвы от 9 декабря 1998 года N 28 "О градостроительном зонировании территории города Москвы" содержит такую норму: "Виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости... устанавливаются Правительством Москвы". Эта норма объясняет главное: правовой режим объектов недвижимости определяется индивидуальными решениями должностных лиц исполнительного органа государственной власти города Москвы по персональным запросам заинтересованных лиц*(9). Федеральное же законодательство предусматривает определение видов разрешенного использования как элемента правил землепользования и застройки, принимаемых представительными органами власти.
Противоречащая федеральному законодательству норма была "преемственно развита" до логического завершения более поздним Законом города Москвы от 14 мая 2003 г. N 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве", который ввел институт актов разрешенного использования земельного участка. Например, в п. 1 ст. 27 указанного закона содержится норма, узурпирующая органом исполнительной власти полномочие представительного органа власти: "Разрешенное использование земельного участка подтверждается в форме акта разрешенного использования земельного участка... разрабатываемого и оформляемого уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы".
Прямо противоречит нормам п. 3 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации норма п. 1 ст. 31 рассматриваемого закона города Москвы: "Подтверждение соответствия либо несоответствия фактического использования (состояния) земельного участка, других расположенных на нем объектов недвижимости требованиям и ограничениям к использованию земельного участка осуществляется актом разрешенного использования земельного участка".
Из вышеизложенного следуют очевидные выводы о направлениях законодательного регулирования и правоприменительной практики в городе Москве. Ни правообладатели недвижимости, ни органы исполнительной власти города не располагают юридически значимой информацией о возможностях изменения использования земельных участков. Иначе не было бы необходимости создавать ситуацию, когда подготовка индивидуальных актов разрешенного использования необходима во всех без исключения случаях. Поскольку такая информация отсутствует, ее необходимо подготовить. Для этого может быть использован один из двух способов: либо обеспечить применение предусмотренного федеральным законодательством, но проигнорированного московским законодательством института градостроительного зонирования с установлением градостроительных регламентов территориальных зон по всему городу, либо за счет правообладателей объектов недвижимости разработать специальные индивидуальные акты вместо единого нормативного правового акта, разработанного за счет бюджетных средств.
Очевидно, что второй способ представляется соответствующим ведомствам гораздо более прибыльным. Круг замкнулся: универсальные правила не нужны, даешь индивидуальные акты разрешенного использования! Авторы изложенного выше определения градостроительного зонирования территорий фактически предложили привести нормы федерального законодательства в соответствие с московским (региональным) законодательством, что противоречит конституционным принципам формирования системы законодательства в федеративном государстве.
Предложение по изменению определения понятия "градостроительный регламент"
Данное предложение состояло в изменении формулировки ГрК РФ от 07.05.98 следующим образом:
"...градостроительный регламент - совокупность установленных правилами застройки и специально разработанными проектами-регламентами для конкретных зон застройки (районов, микрорайонов, кварталов и др.) параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны".
Фактически было предложено создать систему, при которой применительно к одному и тому же действию - определению градостроительных регламентов одновременно действовали бы два документа: правила землепользования и застройки и "проекты-регламенты". При такой ситуации правила землепользования и застройки утрачивают самостоятельное юридическое значение и служат лишь технологическим основанием для разработки "проектов-регламентов", которые и будут обладать статусом нормативного правового акта. Такое положение дел изменяет предусмотренное действующим законодательством "местоположение" нормативного правового акта, устанавливающего градостроительные регламенты в системе регулирования градостроительной деятельности. Его предлагается "разместить" в завершающей стадии технологического процесса градостроительного проектирования, вместо того чтобы подготавливать с учетом документа территориального планирования (генерального плана) до подготовки документации по планировке территории.
Таким образом, рассмотренные предложения явно нацелены на то, чтобы как можно дольше сохранить правовую неопределенность.
Вопрос (20) о функциональном зонировании в генеральном плане и его соотношении с градостроительным зонированием в правилах землепользования и застройки
Этот вопрос исключительно важен для понимания подлинного смысла института градостроительного зонирования, технологии его введения и применения. Мы рассмотрим его как совокупность четырех частных, но весьма важных вопросов.
Вопрос 20.1. О преемственности норм ГрК РФ от 07.05.98 и ГрК РФ от 29.12.04 в части соотношения функционального и градостроительного зонирования
Мы намеренно акцентировали внимание на этом вопросе в контексте рассматриваемой проблемы. Подробный ответ на него дан выше, при обсуждении вопроса 18, когда рассматривалась новелла ГрК РФ от 07.05.98 о выделении из различных видов зонирования особого, ранее отсутствовавшего вида зонирования - правового зонирования. Смысл ответа в том, что и впредь остается функциональное зонирование в составе генеральных планов и градостроительное (правовое) зонирование, осуществляемое посредством разработки и принятия муниципальных правовых актов - правил землепользования и застройки.
Вопрос 20.2. О том, почему в генеральных планах поселений, городских округов выполняется функциональное зонирование, а в других документах территориального планирования - нет
При ответе на этот вопрос лучше всего "идти снизу вверх" - от градостроительного зонирования к территориальному планированию.
Как мы уже выяснили, градостроительное зонирование - это правовой инструмент общения органов местного самоуправления поселений, городских округов с частными лицами - инвесторами и правообладателями недвижимого имущества. Особенность этого инструмента состоит в том, что органы местного самоуправления не претендуют на то, чтобы давать императивные указания частным лицам по поводу того, что тем конкретно предстоит делать, но официально предъявляют им некоторые правовые рамки для осуществления различных видов деятельности. Чтобы такое общение могло происходить эффективно, органы местного самоуправления должны знать, во-первых, что надо делать самим, и, во-вторых, как побудить частных лиц делать то, что будет общеполезно. Технология получения такого знания "начинается" с территориального планирования, то есть с подготовки генерального плана поселения, городского округа.
Территориальное планирование в таких муниципальных образованиях, как поселения и городские округа, отличается от территориального планирования, осуществляемого на других уровнях - в муниципальных районах, в субъектах Российской Федерации, в Российской Федерации, двумя особенностями.
Первая особенность заключается в том, что именно на местном уровне (не на межмуниципальном, не на региональном и тем более не на федеральном) происходит непосредственное общение органов власти с населением в том смысле, что именно здесь определяются те зоны, в пределах которых осуществляется жизнедеятельность населения, - жилые, производственные, рекреационные и прочие зоны. Определяются они посредством сначала функционального, а затем градостроительного зонирования.
Эта особенность становится наглядной, если посмотреть на ситуацию с позиций различных субъектов территориального планирования.
На федеральном и региональном уровнях происходит формирование федерального и регионального "каркаса развития территории". Каркас этот складывается из двух компонентов - инфраструктурных объектов и территорий соответствующего значения. Применительно к инфраструктурным объектам это создание нового в форме осуществления хозяйственной деятельности на землях любых категорий. Применительно к территориям соответствующего значения это в основном охранительные действия, обеспечивающие устойчивое развитие. Для Российской Федерации это земли лесного фонда, земли водного фонда, земли особо охраняемых территорий федерального значения. Для субъектов Российской Федерации это сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения, земли особо охраняемых территорий регионального значения. В совокупности территории, объемлющие указанные земли, составляют своего рода экологический каркас, защищаемый от неоправданного вмешательства и хозяйственного освоения, в том числе со стороны органов местного самоуправления и частных лиц. Территории внутри такого экологического каркаса - это территории, режимы использования и охраны которых устанавливаются уполномоченными органами государственной власти вне системы градостроительной деятельности. Другими словами, при территориальном планировании осуществлять функциональное зонирование внутри указанного экологического каркаса нет никакой необходимости. Вот почему Российская Федерация, субъекты Российской Федерации при подготовке своих документов территориального планирования не осуществляют функционального зонирования. При этом они вправе направлять в органы местного самоуправления свои предложения по функциональному зонированию территорий за пределами экологического каркаса либо вырабатывать такие предложения при совместной подготовке документов территориального планирования. Зонирование, которое осуществляют Российская Федерация, субъекты Российской Федерации в системе территориального планирования, - это установление, изменение границ указанных категорий земель, которое производится ими самостоятельно, в том числе с учетом предложений, направляемых органами местного самоуправления. Но такое зонирование не является функциональным зонированием.
Территория вне пределов специально охраняемого органами государственной власти экологического каркаса может быть охарактеризована как территория, освоение которой в гораздо большей степени зависит от инициативы частных лиц. Это та территория, на которой органами местного самоуправления принимаются решения по вопросам местного значения, в том числе по поводу развития таких территорий. Одним из способов подготовки таких решений является функциональное зонирование территорий вне границ экологического каркаса, осуществляемое в генеральных планах поселений, городских округов.
Для того чтобы подчеркнуть обсуждаемые различия, с некоторой долей условности можно сказать так: государство гораздо в большей степени, чем муниципальные образования, планирует "для себя", а муниципальные образования гораздо в большей степени, чем государство, планируют "для других" - для частных лиц. Чтобы планировать "для себя", функциональное зонирование не нужно. Чтобы планировать "для других" - функциональное зонирование необходимо как подготовительный технологический этап для последующего осуществления градостроительного зонирования, носящего правовой характер.
Вторая особенность территориального планирования в поселениях, городских округах определяется объективными обстоятельствами, связанными с технологией действий по созданию правового инструмента общения органов местного самоуправления с населением. В самом сжатом изложении эта особенность состоит в том, что должно быть и функциональное зонирование в составе генерального плана, и градостроительное зонирование в составе правил землепользования и застройки. Однако объективный характер этой особенности еще предстоит доказать (см. вопрос 20.3).
Гипотетически существуют две технологии регулирования - одностадийная технология и двустадийная технология. Одностадийная технология - это когда в генеральном плане содержится "всё" - и функциональное зонирование с функциональными зонами, и градостроительное зонирование с градостроительными регламентами. Двустадийная технология - это когда есть генеральный план с функциональным зонированием и есть нормативный правовой акт - правила землепользования и застройки с градостроительными регламентами.
И здесь нам необходимо ответить на вопрос, который имеет принципиальное значение для понимания закономерностей современного этапа формирования отечественной системы градостроительного проектирования.
Вопрос 20.3. О том, почему на местном уровне должна практиковаться не одностадийная, а двустадийная технология, предусматривающая и функциональное зонирование в генеральном плане, и градостроительное зонирование в правилах землепользования и застройки
В свою очередь, этот вопрос распадается на несколько вопросов:
- почему раньше практиковалась одностадийная технология - без правил землепользования и застройки и без установления градостроительных регламентов?
- по каким основаниям в условиях рынка недвижимости возможна только двустадийная технология (функциональное зонирование - градостроительное зонирование)?
- почему градостроительные регламенты не могут и не должны фиксировать только факт сложившегося землепользования, а должны обеспечивать возможность движения вперед по его совершенствованию?
- является ли двустадийная технология "отечественным велосипедом", или это проявление необходимости, подтверждаемой также международной практикой?
Почему раньше практиковалась одностадийная технология - без правил землепользования и застройки и без установления градостроительных регламентов?
Ответ достаточно прост: до недавнего времени в России отсутствовал институт частной собственности на землю, соответственно, не было и частных собственников, права которых защищались бы законом. Предусмотренные законодательством ограниченные вещные права на землю (право пожизненного наследуемого владения, бессрочное, или постоянное, пользование) не могли служить предпосылкой для развития земельно-правовых отношений при исключительной государственной собственности на землю. Органы власти были фактически единственным субъектом регулирования в сфере использования и оборота недвижимого имущества. При отсутствии у них контрагентов в лице собственников не могут развиваться общественные отношения по поводу землепользования и не может возникнуть необходимость в принятии законодательных актов, регулирующих такие отношения. При отсутствии правового регулирования подготовка генерального плана - это "чистая технология", именно так можно охарактеризовать особое понимание статуса и содержания генерального плана, который должен содержать "всё" и отвечать "за всё" от имени органов власти. Такой генеральный план не нуждается в правилах землепользования и застройки с градостроительными регламентами. Градостроительные регламенты, как мы помним, это особый инструмент общения органов власти с правообладателями недвижимости. Поскольку таковых нет, то и общаться не с кем. На генеральном плане замыкается всё, кроме него ничего не нужно. Нужны лишь технологические документы "второго эшелона" (схемы размещения объектов строительства, проекты планировки и застройки и т.д.), которые детализируют базовые решения основного технологического документа - генерального плана.
Раньше существовали нормативные документы, которые назывались "правилами застройки"*(10), но они не содержали и не могли содержать ничего похожего на карты градостроительного зонирования, а тем более описание градостроительных регламентов.
Следует уточнить, с какого момента стало возможным практиковать не только одностадийную, но и двустадийную технологию. Поскольку конкретную дату привести затруднительно, попытаемся в хронологическом порядке указать на основные законодательные вехи, положившие начало трансформации одностадийной технологии в двустадийную, вплоть до принятия ГрК РФ от 07.05.98, который впервые непосредственно описал институт градостроительного (правового) зонирования.
Провозглашение частной собственности на землю, с признанием и гарантиями защиты права частной собственности, состоялось с принятием 24 декабря 1990 года Закона РСФСР "О собственности в РСФСР"*(11). С этого момента у органов власти появились контрагенты, об отсутствии которых говорилось выше. Сообразно этому стало развиваться законодательство. 25 апреля 1991 года был принят Земельный кодекс РСФСР, который предусмотрел возможность применения иного механизма предоставления земельных участков, нежели предварительное согласование места размещения объекта. Эта возможность предусматривалась ст. 28 в случае строительства объектов в городах, поселках и сельских населенных пунктах в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки.
Кроме того, Земельный кодекс РСФСР активно использовал формулировку "целевое назначение земельных участков", не указывая, что под этим понимается. Статья 4 содержала сохранившийся и поныне принцип деления земель на категории исходя из целевого назначения земель. Однако каким образом классифицировать целевое назначение земельных участков в составе земель населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов), было неясно. Отсутствие такой классификации позволяло говорить о том, что целевое назначение конкретного земельного участка определяется целым рядом допускаемых к размещению объектов строительства. Именно такое толкование являлось необходимым аргументом в пользу разрабатываемых в то время в некоторых городах России правил землепользования и застройки, основанных на принципах градостроительного (правового) зонирования.
14 июля 1992 года был принят Закон Российской Федерации "Об основах градостроительства в Российской Федерации". В нем не были прописаны ни зональный подход к градостроительству, ни элементы градостроительного (правового) зонирования, зато были подтверждены множественность участников градостроительной деятельности, защита их прав и законных интересов*(12). Кроме того, в качестве косвенного аргумента в пользу возможного использования дополнительных методов регулирования в градостроительной деятельности можно было привести норму п. 2 ст. 6 указанного закона, которая делала перечень видов градостроительной документации неисчерпывающим.
Наконец, с принятием 28 августа 1995 года Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был определен субъект возможной подготовки градостроительных регламентов. Подпунктом 9 п. 2 ст. 6 указанного федерального закона регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований было отнесено к предмету ведения органов местного самоуправления. Указанные правовые предпосылки еще до введения института градостроительного (правового) зонирования ГрК РФ от 07.05.98 позволили принять, например, в 1996 г. в Великом Новгороде легитимные правила землепользования и застройки, а с начала 1997 г. введение их в действие и впоследствии применять.
По каким основаниям в условиях рынка недвижимости возможна только двустадийная технология (функциональное зонирование - градостроительное зонирование)?
Обоснованный ответ складывается из ответов на два частных вопроса:
1) почему в генеральном плане должно быть функциональное зонирование и почему его не может не быть;
2) почему функциональное зонирование в генеральном плане не может и не должно доводиться до градостроительных регламентов.
Почему в генеральном плане должно быть функциональное зонирование и почему его не может не быть? Генеральный план - это долгосрочное планирование выполнения полномочий органов местного самоуправления. Эти полномочия главным образом распространяются на инженерную, транспортную и социальную инфраструктуру. Такая инфраструктура не может планироваться сама по себе. Масштабы ее прогнозируемого развития определяются масштабами того, для чего служит инфраструктура, а именно масштабами роста объемов строительства жилья, производственных и иных объектов. Масштабы развития того, для чего служит инфраструктура, определяются главным образом активностью частных лиц в сфере градостроительной деятельности, а не прямыми обязательствами публичной власти. Масштабы планируемой активности частных лиц, то есть масштабы предполагаемого строительства, реконструкции определяются посредством функционального зонирования. Вот почему нельзя изъять из генерального плана функциональное зонирование. На уровне поселений и городских округов связь между двумя компонентами генерального плана - обязательствами органов местного самоуправления по развитию инфраструктуры и функциональным зонированием, предопределяющим масштабы деятельности частных лиц, является неразрывной, абсолютно необходимой и обязательной.
Выше говорилось об этой специфической особенности территориального планирования на уровне поселений и городских округов, которая отличает его от территориального планирования на межмуниципальном, региональном и федеральном уровнях, где указанная связь является гораздо более опосредованной, в силу чего на этих уровнях не производится функциональное зонирование, а могут только вырабатываться предложения по поводу его осуществления.
Почему функциональное зонирование в генеральном плане не может и не должно доводиться до градостроительных регламентов?
Предположим, что в составе генерального плана содержатся градостроительные регламенты в их подлинном понимании, то есть нетехнологические предписания для администраторов и планировщиков для выполнения на последующих стадиях градостроительного проектирования. Посмотрим, что из этого получится. При этом на создавшуюся гипотетическую ситуацию следует посмотреть с двух точек зрения.
Первая точка зрения - рассмотрение ситуации с позиции правовой формы двух разнородных и несочетаемых частей генерального плана.
Одна часть - это обязательства органов власти по обеспечению развития общественной инфраструктуры. Такие обязательства проистекают из предусмотренных законодательством полномочий. Особенность данных обязательств в том, что принципиально невозможно установить юридически значимые и прямые последствия за их неисполнение. С этой особенностью связан, например, феномен "просроченных расчетных сроков действия генеральных планов". Генеральные планы принимаются, но часто не исполняются, а ответственность за их неисполнение не предусмотрена, возможно лишь наложение дисциплинарных взысканий на государственных или муниципальных служащих в рамках трудового законодательства. ГрК РФ от 29.12.04 впервые вводит механизм, который призван повысить степень реализуемости генеральных планов путем предписания органам власти принимать и выполнять самостоятельные документы - планы реализации генеральных планов, увязанные с бюджетным обеспечением (об этом говорилось в разделе, посвященном территориальному планированию). Однако федеральный закон объективно не должен устанавливать санкции за неисполнение этой части генерального плана.
Другая часть - это градостроительные регламенты (если предположить, что они включены в генеральный план). В отличие от "необязательной" первой части, с момента введения градостроительных регламентов в действие возникает обязанность их исполнения всеми субъектами правоотношений и устанавливаются меры ответственности за неисполнение.
Предположение о сочетании различных по правовой форме частей в одном документе, который в одной части адресован выборочному кругу лиц (местным администрациям), а в другой - всем (и местным администрациям, и правообладателям недвижимости, и инвесторам), оказывается неправильной правовой конструкцией сочетания предписаний нормативного и ненормативного свойства в одном документе. Однако стоит только освободить эти разнородные части друг от друга и разместить в двух различных документах, как данная конструкция превращается в жизнеспособный и реализуемый механизм.
Вторая точка зрения - рассмотрение ситуации с позиции сочетания долгосрочного планирования и текущего, каждодневного регулирования. Генеральный план "рисует картину", которая возникнет через 15, 20 или 25 лет после его принятия. Если предположить, что градостроительные регламенты содержатся в генеральном плане, то они должны быть "переброшены" на столь же продолжительный срок вперед, в будущее. Если вспомнить, что градостроительные регламенты - это инструмент текущего, каждодневного регулирования, то возникает реальная опасность вовсе такой инструмент утратить. "Вброшенные в сегодня из далекого будущего" градостроительные регламенты могут оказаться в лучшем случае "мертвыми", а в худшем - деструктивными. Градостроительные регламенты становятся "мертвыми", когда установленные ими виды и параметры использования земельных участков кардинально не согласуются с запаздывающей в развитии общественной инфраструктурой. Создается ситуация "отвлеченной мечты", когда есть номинальные планы, которые фактически не могут быть реализованы. "Мертвые" градостроительные регламенты одновременно могут стать и деструктивными - по причине чрезмерной отдаленности от сегодняшнего дня и невозможности реализации в ближайшее время. Такие регламенты способны надолго приостановить, "заморозить" нормальное развитие территорий, которое могло бы происходить в естественном, эволюционном режиме, но окажется невозможным в силу противоправности, противоречия с градостроительными регламентами, установленными с позиций отдаленного будущего генерального плана, с позиций "другой жизни".
Специфика подлинных градостроительных регламентов состоит в том, что они покоятся "на трех китах":
1) опора на реальность, на существующее положение как на отправную точку для предстоящего последовательного движения в будущее;
2) рутинное, каждодневное регулирование;
3) целенаправленное, последовательное движение вперед без обманчивых прыжков в "светлое будущее".
В этом состоит реальность градостроительных регламентов как одного из наиболее эффективных инструментов последовательной реализации генерального плана. Включить градостроительные регламенты в генеральный план - означает "убить" их специфику, создать деструктивную иллюзию мгновенного попадания в ситуацию, реально достичь которой в данный момент еще невозможно.
Таким образом, если мы предполагаем, что градостроительные регламенты включены непосредственно в генеральный план, то неизбежно возникает коллизия. С одной стороны, такое включение означает "вброс в настоящее" нереальных регламентов из абстрактно-отдаленного будущего с одновременным фактическим упразднением градостроительных регламентов как действенного инструмента реализации самого генерального плана. С другой стороны, реальные регламенты - это регламенты между существующей сегодня реальностью и отдаленным будущим генерального плана, то есть это не градостроительные регламенты самого генерального плана. Однако данная коллизия исчезает, стоит признать наше предположение неверным. Если устанавливать реальные градостроительные регламенты, то они не должны включаться в генеральный план - они должны находиться вне его, в другом документе, а именно в правилах землепользования и застройки.
По совокупности приведенных выше оснований приходится признать, что в условиях рынка недвижимости возможна только двустадийная технология: функциональное зонирование в генеральном плане для использования при проведении градостроительного зонирования посредством подготовки правил землепользования и застройки. При отсутствии рынка недвижимости и, соответственно, при отсутствии частных субъектов прав на недвижимость одностадийная технология вполне возможна, что доказано предшествующим этапом отечественной истории. Но такая технология не содержит и намека на правовые компоненты, без чего в современных условиях немыслимо регулирование градостроительной деятельности. Поэтому сторонники одностадийной технологии фактически демонстрируют ностальгию по уже ушедшим и невозвратным временам административного регулирования социалистического, нерыночного типа.
Почему градостроительные регламенты не могут и не должны фиксировать только факт сложившегося землепользования, а должны обеспечивать возможность движения вперед по его совершенствованию?
В общем плане ответ на данный вопрос был дан выше, однако есть необходимость привести дополнительные аргументы.
Профессиональное сообщество разделилось. Одни его представители стоят на той позиции, что градостроительные регламенты, находясь в генеральном плане, должны отражать не существующее и не промежуточное положение, а только то состояние, которое предусмотрено генеральным планом как далекое, но желаемое будущее, достижение которого пока никто гарантировать не может. Несостоятельность такой позиции была выявлена выше. Следует заметить, что ее обсуждение подводит нас к необходимости рассмотреть другой значимый вопрос - об изменении традиционных представлений о содержании и статусе генеральных планов при наличии правил землепользования и застройки. Но это должно стать предметом особого изучения в отдельной аналитической работе.
Другая позиция заключается в том, что градостроительные регламенты в правилах землепользования и застройки должны фиксировать исключительно сложившееся на данный момент землепользование и не посягать на "мечты о будущем". Эта позиция проявляется, например, в следующем утверждении: "...карта зонирования в составе правил землепользования и застройки является "статическим" документом, закрепляющим современное (на момент утверждения карты) разрешенное использование земельных участков на территории поселения"*(13). Такое заключение, в свою очередь, является результатом следующего рассуждения:
"...карта зонирования должна содержать материалы, закрепляющие такое разрешенное использование территории, которое на момент их принятия является существующим и санкционированным уполномоченными на это государственными органами и органами местного самоуправления. В противном случае возникает противоречие между ранее принятыми правовыми актами и документами, санкционирующими подобное использование территории, и правилами землепользования и застройки, что влечет возможность судебного обжалования правил заинтересованными лицами - землепользователями"*(14).
Изложенные позиции не могут быть признаны верными, поскольку не учитывают возможностей, предоставляемых законодательством. Авторы процитированной статьи упустили из виду норму п. 4 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Приведем этот пункт полностью:
"Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:
виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;
их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.
Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.
В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.
Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами"*(15).
Земельный кодекс впервые ввел в отечественную правоприменительную практику институт так называемого несоответствующего использования, который является действенным механизмом совершенствования городского землепользования. Этот институт обеспечивает возникновение экономических мотиваций для правообладателей недвижимости и инвесторов - механизма, который побуждает инвестировать в преобразование территории в направлении, предопределенном правилами землепользования и застройки. Данные нормы были детализированы и развиты ГрК РФ от 29.12.04. Институт несоответствующего использования достоин того, чтобы обстоятельно обсудить его в качестве отдельного вопроса, и это будет сделано ниже. Здесь же необходимо сказать, что, вопреки утверждению авторов указанной статьи:
1) между правилами землепользования и застройки, установившими виды разрешенного использования, отличные от имеющих место быть в конкретный момент времени, и другими документами никакого противоречия не возникает;
2) "заинтересованные лица - землепользователи" не ущемляются в правах, поскольку они вправе продолжать использовать принадлежащие им объекты так, как это они делали ранее при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением случаев, связанных с опасностью;
3) у "заинтересованных лиц" нет перспективы посредством судебного обжалования блокировать применение правил, принятых в соответствии с требованиями законодательства.
Таким образом, по законодательным основаниям правила землепользования и застройки не обязаны фиксировать исключительно факты землепользования, сложившегося на момент их принятия. Более того, федеральные законы ориентируют на то, чтобы не столько фиксировать факты, сколько развивать и совершенствовать сложившееся землепользование. То есть двигаться от существующего положения вещей (которое нас далеко не всегда устраивает) в сторону будущего, предпосылки для наступления которого закладываются именно правилами землепользования и застройки.
Следует добавить также, что "фиксация факта" не может и не должна быть универсальным принципом при подготовке правил землепользования и застройки. Однако такая фиксация может оказаться весьма полезной и даже необходимой в случае, если есть потребность закрепить, сохранить характер сложившейся среды на соответствующей территории. Именно правила будут в таких случаях самым действенным правовым инструментом охраны сложившейся городской среды. Поэтому подготовка правил землепользования и застройки - это профессиональное искусство сочетания настоящего и будущего при определении перспектив развития города.
Является ли двустадийная технология "отечественным велосипедом", или это проявление необходимости, подтверждаемой также международной практикой?
Общераспространенной международной практикой является положение, когда на местном уровне с учетом документов территориального планирования подготавливаются нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты. То есть везде и всегда практикуется двустадийная технологическая схема. Одностадийные схемы, когда документы территориального планирования содержали бы также юридически значимые градостроительные регламенты, в развитых странах с рыночной экономикой не практикуются.
Документы территориального планирования называются планами использования территории (Германия), структурными планами (Великобритания), директивными схемами (Франция), генеральными планами (Швеция, США). Нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты, называются планами застройки (Германия), местными планами (Великобритания), планами использования территории (Франция), детальными планами (Швеция), зональными планами (США).
Следует отметить, что повсеместно нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты, обладают большей юридической силой по сравнению с документами территориального планирования. Это происходит потому, что действие указанных нормативных правовых актов распространяется непосредственно на каждого субъекта собственности и представителей администрации. В то же время документы территориального планирования не являются обязательными для частных лиц, они обязательны лишь для представителей администрации*(16).
Вопрос 20.4. О том, как понимать норму ГрК РФ от 29.12.04 относительно того, что "подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования" применительно к функциональному зонированию в генеральном плане
Приведенная норма содержится в ч. 3 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04. В законодательном языке для выражения степени необходимости соблюдения различных процедур, а также степени подчиненности одного документа другому используются три основных предлога:
1) в соответствии;
2) на основании;
3) с учетом.
"В соответствии" подразумевает самое жесткое условие, не дозволяющее вольных толкований и налагающее запрет даже на одно противоречие между документами. Кроме того, отсутствие документа, в соответствии с которым надо принимать другой документ, означает невозможность принятия такого документа. Иными словами, если бы ГрК РФ от 29.12.04 предусмотрел, что "правила землепользования и застройки принимаются в соответствии с генеральными планами поселений, городских округов", то это означало бы невозможность утверждения правил применительно к части территории при отсутствии генерального плана. Что было бы неправильно.
"На основании" указывает на то, что регулируемые отношения уже где-то, обычно в акте большей юридической силы, были частично урегулированы. Генеральный план не является актом большей юридической силы, нежели правила землепользования и застройки.
"С учетом" - самая мягкая формулировка, допускающая определенную степень свободы при подготовке документа либо прохождении любой другой процедуры. Вопрос о степени учета может быть предметом доказывания как в сообществе граждан, так и при судебном рассмотрении. Плюс к этому формулировка "с учетом" не блокирует возможность утверждения правил землепользования и застройки применительно к части территории поселения, городского округа при отсутствии генерального плана.
Но самое главное, на что необходимо обратить внимание при прочтении норм ГрК РФ от 29.12.04, - законодатель вообще не связал норму про "учет" с функциональными зонами в генеральных планах. Подготовка проекта правил землепользования и застройки должна осуществляться с учетом положений о территориальном планировании. Часть 5 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04 указывает, что "положения о территориальном планировании, содержащиеся в генеральных планах, включают в себя:
1) цели и задачи территориального планирования;
2) перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения".
Таким образом, функциональные зоны, только если их значимые характеристики не описаны специально (в виде целей, задач и мероприятий) в положениях о территориальном планировании, к таким положениям не относятся, и обеспечивать механистическую и буквальную трансляцию таких зон в градостроительные регламенты нет необходимости. Такой подход законодатель избрал намеренно, чтобы обеспечить требуемую степень свободы при подготовке правил землепользования и застройки.
Генеральный план - документ ненормативного характера (не распространяет своего действия на неопределенный круг лиц), правила землепользования и застройки - документ нормативного характера (распространяет свое действие на неопределенный круг лиц). У этих двух документов принципиально разные задачи и разное содержание.
Профессионалы градостроительного проектирования иногда совершают ошибку, когда "в одном флаконе" подготавливают и проект генерального плана, и проект правил землепользования и застройки, в которых нет никакой разницы между функциональным зонированием первого и градостроительным зонированием второго. Правильное прочтение норм ГрК РФ от 29.12.04 должно предотвратить распространение такой ошибочной практики.
Выше было доказано наличие и необходимость содержательной связи между территориальным планированием и градостроительным зонированием. Градостроительное зонирование и градостроительные регламенты обеспечивают связь между существующим на текущий момент землепользованием и функциональным зонированием генерального плана, отображающего далеко отстоящее от текущего момента будущее.
В силу промежуточного положения градостроительных регламентов между сегодняшним и днем и отдаленным будущим их подготовка в составе правил землепользования и застройки должна рассматриваться как искусство создания благоприятной среды городов. Это в значительной мере новое для традиционной отечественной практики искусство предстоит осваивать нынешнему и будущим поколениям профессионалов градостроительного проектирования.
Вопрос (21) о том, как устанавливать градостроительные регламенты - по принципу "разрешено все то, что не запрещено" или по принципу "разрешено то, что разрешено"
В соответствии с определением, содержащимся в п. 9 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04, градостроительный регламент содержит три компонента:
1) виды разрешенного использования недвижимости;
2) предельные размеры земельных участков и параметры разрешенного строительства;
3) ограничения использования недвижимости.
Первые два компонента - это, так сказать, "позитивная часть" градостроительного регламента, это "то, что можно". Третий компонент - "негативная часть", "то, чего нельзя". Таким образом, градостроительный регламент одновременно может содержать указание и на то, что можно, и на то, чего нельзя.
"Позитивную часть" градостроительного регламента, "то, что можно", правомочны устанавливать органы местного самоуправления в правилах землепользования и застройки. "То, что можно", устанавливается с учетом "того, чего нельзя".
"Негативную часть" градостроительного регламента, "то, чего нельзя", органы местного самоуправления не вправе устанавливать, но обязаны соблюдать и учитывать. "То, чего нельзя", устанавливается в соответствии с федеральным законодательством посредством зон с особыми условиями использования территорий - охранных, санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, зон охраняемых объектов, иных зон (см. п. 4 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04). Зоны с особыми условиями использования территорий фиксируются в документах территориального планирования (в том числе в генеральных планах) и в обязательном порядке отображаются в правилах землепользования и застройки.
Вопрос об особенностях установления "негативной части" градостроительного регламента будет рассмотрен ниже (вопрос 22).
Согласно Земельному кодексу Российской Федерации, ГрК РФ от 07.05.98 и ГрК РФ от 29.12.04 в правилах землепользования и застройки виды разрешенного использования недвижимости должны устанавливаться путем прямого поименования всего того, что можно делать на земельных участках. То, что не поименовано, - не разрешено. Такой подход иногда оспаривается. Говорится о другом подходе: должно быть поименовано все то, что не разрешено, а что не поименовано, предлагается считать разрешенным. Другими словами, предлагается "перевести позитив в негатив" и закрепить как универсальный принцип градостроительного зонирования "разрешено все то, что не запрещено"*(17).
Однако при более пристальном рассмотрении универсальность этого принципа применительно к специфике градостроительного зонирования становится сомнительной, а его реализация - проблематичной. Есть четыре аргумента в пользу "позитивного принципа", закрепляемого в правилах землепользования и застройки: первый теоретический и три практических. Последние были апробированы на практике, как зарубежной, так уже и отечественной.
Аргумент первый: чтобы реализовать "негативный принцип", нужно поименовать без исключения все то, что запрещено. Нельзя допустить неполного поименования запрещений, иначе что-то упущенное, но потенциально запрещенное автоматически становится разрешенным. А это применительно к объектам недвижимости недопустимо: под страхом появления неожиданных и непредвиденных действий улетучиваются гарантии сохранения рыночной стоимости объектов недвижимости, возрастает степень риска, из-за высоких рисков снижается уровень инвестиций и т.д. Тем не менее оказывается, что исчерпывающий перечень запрещений невозможно предъявить даже теоретически. В современном обществе в условиях научно-технического прогресса постоянно будут появляться всё новые виды деятельности, часть которых может быть потенциально опасна или неудобна для смежно расположенных объектов недвижимости. Запрещения можно устанавливать применительно к тем видам деятельности, о которых люди уже знают. Нельзя запретить то, о чем еще ничего не известно. Другими словами, "негативный принцип" не поддается адекватной реализации с точки зрения теории.
Аргумент второй: правила землепользования и застройки - это документ "каждодневного применения". Он должен быть предельно ясен (прежде всего для всех граждан - не профессионалов в сферах юриспруденции и градорегулирования) и не содержать информации, затрудняющей его понимание. Чтобы реализовать "негативный принцип", потребовалось бы в несколько раз увеличить объем документа за счет перечня видов запрещенного использования недвижимости. Во-первых, потому, что объем негативных "отсечений" всегда больше того, что нужно оставить как позитивное. Во-вторых, разрешения предписываются только к соответствующей зоне как к части города, а запрещения должны быть поименованы к оставшейся части с включением всего того, что не вошло в позитивные разрешения. Таким образом, если правила землепользования и застройки, составленные на основе "позитивного принципа", имеют объем порядка ста страниц, то документ, составленный на основе "негативного принципа", будет насчитывать около тысячи или более страниц.
Аргумент третий: нельзя составить "негативный образ", не имея "позитивного". Разработчики правил землепользования и застройки всегда будут лепить "позитивный образ" различных частей города путем прямых предписаний в виде разрешений. Нельзя сразу описывать запрещения, это затруднит восприятие. Кроме того, если реализовать "негативный принцип", то придется делать двойную работу: ранее разработанные "позитивные" предписания изменять на "негативные".Аргумент четвертый: людям, которые будут знакомиться с правилами землепользования и застройки, основанными на "негативном принципе", будет трудно получать ответы на самые простые вопросы. Например, владелец земельного участка, пожелавший построить на нем, скажем, швейную мастерскую, будет долго и по нескольку раз перебирать страницы объемного документа, желая окончательно убедиться, что швейная мастерская не входит в длинный перечень запрещений для соответствующей территориальной зоны. Фактически такой человек будет искать "пустоту" в том месте текста, где могла бы быть запись "швейная мастерская", и всегда будет сомневаться в том, нашел он эту "пустоту" или нет. Видимо, по законам психологии людям в большей степени свойственно именно позитивное мышление*(18). Игнорировать это нельзя, в том числе при подготовке правил землепользования и застройки.
Напомним, что в правилах землепользования и застройки могут комбинироваться прямые поименования разрешений ("позитивная часть") и прямые поименования некоторых запрещений ("негативная часть"). Последние практикуются при установлении ограничений по требованиям охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия, охраны объектов культурного наследия. Эти вопросы рассматриваются ниже.
Вопрос (22) об общих положениях, определяющих включение в градостроительное зонирование ограничений, устанавливаемых посредством зон с особыми условиями использования территорий
Обсуждая вопрос о включении в состав градостроительных регламентов ограничений использования земельных участков и иных объектов недвижимости, следует выделить следующие общие положения:
1) указанные ограничения устанавливаются посредством зон с особыми условиями использования территорий;
2) зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 4 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04). Это означает, что:
- требования к определению границ указанных зон и ограничения использования земельных участков, территорий в пределах таких зон устанавливаются либо федеральными законами, либо постановлениями Правительства Российской Федерации;
- требование о том, что указанные зоны устанавливаются либо федеральными законами, либо постановлениями Правительства Российской Федерации, соотносится с нормами Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Это означает, что установление зон с особыми условиями использования территорий в случаях обеспечения безопасности жизнедеятельности должно происходить на основании технических регламентов;
- до принятия технических регламентов действует норма ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", согласно которой "до вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и Градостроительному кодексу Российской Федерации";
3) границы зон с особыми условиями использования территорий фиксируются в документах территориального планирования - схемах территориального планирования Российской Федерации (п. 4 ч. 6 ст. 10 ГрК РФ от 29.12.04), схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации (п. 5 ч. 6 ст. 14 ГрК РФ от 29.12.04), схемах территориального планирования муниципальных районов (п. 4 ч. 4 ст. 19 ГрК РФ от 29.12.04), генеральных планах поселений, городских округов (п. 7 ч. 6 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04);
4) в силу того, что зоны с особыми условиями использования территорий фиксируются в соответствии с законодательством Российской Федерации, органы местного самоуправления не правомочны утверждать границы и ограничения использования земельных участков и территорий в пределах таких зон, но обязаны отражать указанные границы и ограничения:
- в генеральных планах поселений и городских округов путем отображения соответствующих границ и ограничений (используя для этого требования технических регламентов, а до их принятия - соответствующие нормативно-технические документы - СНиПы, СанПиНы, ГОСТы и пр. или соответствующие проекты, утвержденные в установленном порядке), в том числе транслируя их из других документов территориального планирования уровня Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального района, действующих на территориях поселений, городских округов;
- в правилах землепользования и застройки, транслируя соответствующие границы и ограничения из генеральных планов поселений и городских округов либо отображая их в правилах непосредственно - в случаях, когда правила подготавливаются применительно к части территории поселения, городского округа при отсутствии генерального плана согласно ч. 4 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04.
Таким образом, в общем случае ограничения использования земельных участков и иных объектов недвижимости, устанавливаемые посредством зон с особыми условиями использования территорий, в правилах землепользования и застройки непосредственно не определяются, а отображаются в таких правилах, транслируются из генеральных планов поселений, городских округов, из документов территориального планирования других уровней, иных документов.
Следует особо выделить общий вопрос, относящийся ко всем разновидностям зон с особыми условиями использования территорий, и ответить на него. Вопрос звучит так: почему следует считать, что зонами с особыми условиями использования территорий устанавливается не весь правовой режим, а только его составная часть - ограничения использования расположенных в пределах таких зон территорий и земельных участков? Ответ обусловлен нормами двух федеральных законов. В п. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации содержится норма: "Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений". Из ч. 9 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04 следует, что градостроительный регламент состоит из трех частей:
1) виды разрешенного использования земельных участков;
2) предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства;
3) ограничения использования земельных участков.
Из сопоставления содержания п. 4 и 9 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04 следует, что ограничения использования земельных участков устанавливаются посредством зон с особыми условиями использования территорий.
Таким образом, посредством зон с особыми условиями использования территорий устанавливается не правовой режим как завершенная совокупность предписаний, а только его часть.
Необходимо обратить внимание на важное обстоятельство, определяемое различным отношением к фактору времени применительно к "негативной" и "позитивной" частям градостроительного регламента. По своей природе ограничения определяются исходя из уже имеющегося знания о том, что существует сейчас, или о том, что будет, что планируется с известным, установленным на данный момент набором характеристик. Ограничениями не определяется будущее. "Позитивная часть" градостроительного регламента, опираясь на существующее, предопределяет то, чего сейчас нет, но может быть в будущем. Поэтому и с этой точки зрения приходится признать, что ограничения по своей природе не могут определять весь правовой режим использования.
Этот вывод и ответ на поставленный вопрос важен в том отношении, что, например, при установлении зон охраны объектов культурного наследия уполномоченные государственные органы должны быть уполномочены законом устанавливать в пределах таких зон не "всё и вся", а только ограничения. При обсуждении вопроса 24 мы будем вынуждены вернуться к этому важному выводу, который имеет не только юридическое, но и практическое значение для становления рациональной системы регулирования градостроительной деятельности, опирающейся на взаимодействие представителей различных органов власти и четкое знание того, кто и в каких пределах должен осуществлять свои функциональные обязанности.
По назначению и способам установления границ и ограничений следует выделить две разновидности зон с особыми условиями использования территории:
1) зоны, границы и ограничения в пределах которых могут устанавливаться без подготовки или с подготовкой специальных проектов на основании технических регламентов. Это санитарно-защитные, водоохранные и иные зоны, установление которых связано с обеспечением безопасности;
2) зоны, границы и ограничения в пределах которых могут устанавливаться только путем подготовки специальных проектов. Это зоны охраны объектов культурного наследия, установление которых не связано с обеспечением безопасности, как она понимается Федеральным законом "О техническом регулировании".
Рассмотрим особенности установления каждой из указанных разновидностей зон с особыми условиями использования территории.
Вопрос (23) о некоторых особенностях установления ограничений посредством санитарно-защитных и водоохранных зон
С позиции обсуждения задачи включения в состав градостроительных регламентов ограничений использования объектов недвижимости особенности санитарно-защитных и водоохранных зон выявляются при рассмотрении нижеследующих вопросов.
Вопрос 23.1. О том, следует ли считать правильной двухэтапную технологию установления санитарно-защитных и водоохранных зон - первоначально без проектов (на основе классификации объектов), а потом - посредством проектов
Обоснованием технологии, которая включает более одного этапа соответствующих действий, может быть только одно - невозможность сразу и окончательно определить границы распространения соответствующих ограничений. Посмотрим, с такой ли ситуацией мы имеем дело в данном случае.
Санитарно-защитные и водоохранные зоны принципиально отличаются друг от друга. Санитарно-защитная зона - это обозначение территории, в пределах которой распространяется превышающее допустимые пределы вредное воздействие от источника. Водоохранные зоны - это обозначение территории, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной и иных видов деятельности с целью предотвращения загрязнения водных объектов.
Санитарно-защитные и водоохранные зоны призваны не допустить или снизить вредное воздействие, в первом случае - на другие объекты, во втором случае - на источник установления зоны. Не допустить вредное воздействие - означает воспрепятствовать размещению новых объектов. Снизить вредное воздействие - означает установить применительно к существующим объектам, являющимся источниками вредного воздействия, правовые ограничения таким образом, чтобы степень такого воздействия не увеличивалась. Таким образом, рассматриваемые зоны выполняют две функции:
1) регулируют планирование размещения новых объектов;
2) регулируют использование ранее размещенных объектов.
Следует различать ситуацию с планированием размещения новых объектов и ситуацию с фиксацией сложившегося положения дел. Рассмотрим это различие применительно к санитарно-защитным зонам.
Планирование размещения новых объектов - это процесс поэтапного уточнения их характеристик, которое происходит со стороны как самих объектов, так и окружающей среды, в которую планируемые объекты предполагается включить.
Чтобы иметь твердую основу для последующего уточнения еще только намеченных характеристик, уже на начальном этапе должны приниматься официальные решения по принципиальным вопросам о размещении объектов, характеристики которых пока не ясны окончательно. Чтобы иметь возможность принимать первоначальные, но официальные решения, необходимо знать параметры санитарно-защитных зон, "привязанных" к обобщенным, рамочным характеристикам объекта, к его классификации. На последующих этапах эти параметры могут быть уточнены.
Для того чтобы такая схема работала, необходимо, чтобы первоначальные параметры санитарно-защитных зон устанавливались "с запасом", а последующее уточнение посредством проекта санитарно-защитной зоны происходило бы в сторону уменьшения первоначально установленных параметров санитарно-защитной зоны. В противном случае первоначальные решения принципиального характера относительно планируемого размещения объекта могут войти в противоречие с законодательством, потерять силу, быть оспорены в судебном порядке. В подтверждение последнего тезиса следует привести нормы, содержащиеся в трех статьях ГрК РФ от 29.12.04:
- "согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации" (применительно к согласованию проекта схемы территориального планирования Российской Федерации - ч. 1 ст. 12);
- "проект схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации подлежит согласованию с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу с субъектом Российской Федерации, обеспечившим подготовку проекта такой схемы, в целях соблюдения интересов указанных субъектов Российской Федерации в установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях указанных субъектов Российской Федерации" (применительно к согласованию проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации - ч. 2 ст. 16);
- "согласованию также подлежат вопросы размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта Российской Федерации" (применительно к согласованию генерального плана - ч. 2 ст. 25).
Положение о необходимости "запаса" при первоначальном установлении санитарно-защитных зон, который может быть уменьшен в последующем путем подготовки соответствующих проектов, следует считать базовым принципом функционирования института санитарно-защитных зон. До сих пор этот базовый принцип не соблюдался, в том числе из-за идеологических пороков в построении СанПиНа. Здесь необходимо отметить, что единственным нормативным документом в Российской Федерации, определяющим правовой режим санитарно-защитных зон, является ведомственный документ нормативно-технического характера - "Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03".
Когда посредством установления санитарно-защитных зон происходит первоначальная фиксация (без подготовки соответствующих проектов) ранее сложившегося положения дел, складывается иная ситуация. Ее характер определяется экономическими мотивациями правообладателей тех объектов, которые оказывают вредное воздействие на окружающую среду. В зависимости от различных обстоятельств правообладатели таких объектов могут по-разному реагировать на наличие санитарно-защитных зон, установленных на основании формальных требований законодательства, - могут согласиться с таким положением или не согласиться и воспользоваться соответствующими процедурами по уменьшению размера зон. В последнем случае предусмотрен только один легитимный способ - подготовить и утвердить в установленном порядке проект организации санитарно-защитной зоны. Такие правообладатели далеко не всегда заинтересованы в подготовке, утверждении и реализации проектов организации санитарно-защитных зон вокруг принадлежащих им предприятий (о мотивациях и последствиях мы более детально будем говорить ниже). Поэтому органы власти должны обладать инструментом заблаговременного предъявления обществу, всем гражданам, всем правообладателям объектов недвижимости, а также потенциальным инвесторам факта наличия таких санитарно-защитных зон, даже несмотря на то, что соответствующие проекты не подготовлены, не утверждены и не реализованы.
Таким образом, применительно и к планированию размещения новых объектов, и к фиксации сложившегося положения дел можно считать оправданным то, что ныне (при современном состоянии и возможностях сложившейся системы регулирования) практикуется двухэтапная технология установления санитарно-защитных зон. Аналогичная ситуация имеет место и применительно к водоохранным зонам. Тем не менее следует привести соображения, которые уточняют данный вывод.
Во-первых, не факт наличия утвержденного проекта организации санитарно-защитной зоны должен определять границы такой зоны, а факт реализации проекта, удостоверенный соответствующим образом. Это значит, что фактически мы имеем дело не с двухэтапной, а с трехэтапной технологией установления рассматриваемых разновидностей зон с особыми условиями использования территорий. Это положение не получило закрепления, в частности, в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.
Во-вторых, вопрос о том, будет ли применяться одноэтапная или многоэтапная технология установления рассматриваемых зон, в каждом конкретном случае может и должен решаться не посредством нормативных предписаний, а правообладателями соответствующих объектов или органами государственной власти, заинтересованными в уменьшении площади таких зон, по необходимости первоначально определяемых "с запасом" на основе классификации соответствующих объектов.
В-третьих, многоэтапная технология в значительной мере отражает тот уровень и качество регулирования, которые достигнуты на конкретный момент времени, но не являются имманентно присущими данному виду регулирования. Вполне резонно допустить и поставить в качестве цели последовательное продвижение к ситуации, когда регулирование данного вопроса будет возможно организовать посредством одноэтапного процесса. Для этого потребуется создать более детализированную классификацию соответствующих объектов в сочетании с детальной классификацией условий и характеристик среды размещения таких объектов. При выполнении этой задачи отпадает необходимость в подготовке проектов организации санитарно-защитных и водоохранных зон или существенно уменьшается количество ситуаций, когда такая необходимость будет возникать.
Вопрос 23.2. О последствиях установления ограничений использования недвижимости посредством санитарно-защитных и водоохранных зон
Обсудим далее несколько вопросов частного характера, ответы на которые позволят нам ответить на поставленный общий вопрос:
- вопрос о том, что правилами землепользования и застройки не могут устанавливаться градостроительные регламенты, ухудшающие возможности использования объектов недвижимости; то есть о том, что правила могут либо фиксировать сложившуюся ситуацию, не ухудшая ее, либо создавать возможности для улучшения сложившейся ситуации для правообладателей объектов недвижимости;
- вопрос о последствиях установления санитарно-защитных зон для правообладателей объектов недвижимости, являющихся источником вредного воздействия на окружающую среду;
- вопрос о последствиях для правообладателей объектов недвижимости, расположенных в санитарно-защитных и водоохранных зонах.
Вопрос о том, что правилами землепользования и застройки не могут устанавливаться градостроительные регламенты, ухудшающие возможности использования недвижимости; то есть о том, что правила могут либо фиксировать сложившуюся ситуацию, не ухудшая ее, либо создавать возможности для улучшения сложившейся ситуации для правообладателей недвижимости
Это базовое положение нуждается в доказательстве. Оно характеризует специфику градостроительного зонирования и имеет исключительно важное значение. Нормами ГрК РФ от 29.12.04 закреплено следующее:
- "правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: ...обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства" (п. 3 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ от 29.12.04);
- "физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке" (ч. 4 ст. 32 ГрК РФ от 29.12.04);
- "предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются: <...> физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений" (п. 5 ч. 3 ст. 33 ГрК РФ от 29.12.04).
Поэтому исключительно важно начинать подготовку проекта правил землепользования и застройки с фиксации сложившегося на данный момент землепользования как факта, опираясь на который можно продвигаться вперед в сторону улучшения ситуации, вырабатывая соответствующие предложения. При этом надо понимать, что схема сложившегося землепользования - это нечто большее, чем дежурный опорный план, фиксирующий места расположения планировочных элементов, конфигурацию земельных участков и строений на них. Помимо этого указанная схема должна содержать еще информацию о том, по какому назначению используются объекты недвижимости в исходный момент подготовки проекта правил.
Применительно к объектам, которые являются источниками вредного воздействия на окружающую среду и вокруг которых устанавливаются санитарно-защитные зоны, есть два способа действий в зависимости от целесообразности и обоснованности соответствующих решений (в том числе "подсказанных" генеральным планом):
1) "легализовать" такие объекты путем определения соответствующей производственной зоны;
2) "отказать в легализации" таким объектам путем определения не производственной, а иной зоны, скажем, общественно-деловой или жилой, таким образом, что потенциальная эффективность использования соответствующей территории повышается.
В первом случае объект не только может продолжать эксплуатироваться в том качестве, в котором он существовал до момента принятия правил землепользования и застройки, но и развиваться путем увеличения площадей, наращивания производственных мощностей. Во втором случае объект переводится в статус объекта несоответствующего использования: он может либо продолжать эксплуатироваться в том качестве, в котором он существовал до момента принятия правил землепользования и застройки, но без увеличения площадей, без наращивания производственных мощностей, либо может быть перепрофилирован, реконструирован для использования по другому назначению, более эффективному с экономической точки зрения. Таким образом, для правообладателей подобных объектов ситуация как минимум не ухудшается (за исключением случаев, связанных с проявлениями опасности для жизни и здоровья людей, окружающей среды, объектов культурного наследия).
Фактически градостроительное зонирование, не ухудшая ситуацию со сложившимся землепользованием, создает правовые предпосылки для формирования экономических мотиваций, побуждающих к преобразованиям сложившегося землепользования в сторону его улучшения, в том числе путем перепрофилирования и перебазирования вредных производств из центральных и срединных зон городов.
Применительно к объектам несоответствующего использования действуют нормы ч. 8-10 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04:
"8. Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
9. Реконструкция указанных в части 8 настоящей статьи объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.
10. В случае, если использование указанных в части 8 настоящей статьи земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов".
Вопрос о последствиях установления санитарно-защитных зон для правообладателей объектов недвижимости, являющихся источником вредного воздействия на окружающую среду
По факту наличия санитарно-защитной зоны для указанных правообладателей наступают два вида последствий:
1) компенсация другим правообладателям объектов недвижимости за налагаемые ограничения на использование чужого имущества;
2) плата за ту часть территории санитарно-защитной зоны, которая является свободной от земельных участков, правообладателями которых являются третьи лица.
Последствия в виде компенсации другим правообладателям объектов недвижимости за налагаемые ограничения на использование недвижимости. Пунктом 5 ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации, во-первых, установлена необходимость возмещения убытков в рассматриваемых случаях, а во-вторых, определено, как устанавливается порядок возмещения убытков: "...порядок возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных... ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков... в результате деятельности других лиц, устанавливается Правительством Российской Федерации".
В порядке реализации указанной нормы Земельного кодекса Российской Федерации были приняты "Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц", утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 г. N 262. Основные нормы указанных правил, относящиеся к рассматриваемому случаю, состоят в следующем:
- "возмещение убытков осуществляется... лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков..." (п. 4);
- "размер убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков... ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков... в результате деятельности других лиц, определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством имущественных отношений Российской Федерации. Споры, связанные с определением размера убытков, рассматриваются в судебном порядке" (п. 5);
- "при определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений, убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав..." (п. 8).
Применительно к рассматриваемому Постановлению Правительства Российской Федерации возникает вопрос о том, почему размер убытков должен рассчитываться "в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством имущественных отношений Российской Федерации". Такая норма Постановления Правительства Российской Федерации не следует из норм федерального законодательства. Более адекватной и нормам федерального законодательства, и сути обсуждаемой ситуации являлась бы норма, согласно которой размеры убытков определялись бы независимыми оценщиками. Это во-первых.
Во-вторых, отсутствие указанных методических рекомендаций затрудняет реализацию на практике прав физических и юридических лиц на возмещение убытков, возникших в результате установления ограничений. А то, что возмещение убытков не может состояться на практике, позволяет правообладателям объектов недвижимости, являющихся источниками вредного воздействия, не заботиться об улучшении экологической ситуации путем совершенствования производственных технологий, уменьшения размеров санитарно-защитных зон.
Очевидно, что в данном случае мы имеем дело с ситуацией, когда установленные федеральным законом права не могут быть реализованы по причинам:
1) неправомерного "перетягивания на себя" исполнительным органом государственной власти порядка установления некоторых технологических действий (методики расчета размеров убытков), необходимость которых прямо не вытекает из федерального закона и которые предъявляются как необходимое условие реализации соответствующего права, что на самом деле неверно;
2) неисполнения исполнительными органами предписанных задач в ситуации отсутствия последствий за неисполнение таких задач.
Результат - атрофия важного для общества механизма регулирования и совершенствования среды проживания населения.
Вопрос о последствиях в виде платы за ту часть территории санитарно-защитной зоны, которая является свободной от земельных участков, правообладателями которых являются третьи лица
Такие последствия были установлены Законом Российской Федерации от 11 октября 1991 года N 1738-1 "О плате за землю", согласно ст. 8 которого "в облагаемую налогом площадь включаются... санитарно-защитные зоны объектов, технические и другие зоны, если они не предоставлены в пользование другим юридическим лицам и гражданам".
Установление таких правовых последствий было призвано создать экономические мотивации, побуждающие собственников предприятий уменьшать размеры санитарно-защитных зон, что предполагает совершенствование производственной технологии.
Однако указанный закон утратил силу с 1 января 2006 года*(19). Отношения по установлению и взиманию земельного налога отныне регулируются главой 31 "Земельный налог" Налогового кодекса Российской Федерации. И там не предусмотрено взимание земельного налога за санитарно-защитные зоны. С одной стороны, это справедливо, поскольку законодатель отказался от несуразной юридической конструкции, при которой плательщиком налога выступало лицо, у которого в отношении санитарно-защитной зоны нет ни договорных отношений, ни прав собственности. Получалось так, что единственным документом, на основании которого возникала обязанность вносить платежи по земельному налогу за участки, занятые санитарно-защитными зонами, мог являться лишь утвержденный проект установления границ такой зоны. С другой стороны, территории, занятые санитарно-защитными зонами, серьезно ограничены в использовании, и собственники источников воздействия на среду обитания и здоровье человека должны иметь мотивацию к ограничению такого вредного воздействия. Можно предположить, что этот вопрос в обозримом будущем должен быть разрешен на законодательном уровне.
"Сила" экономических мотиваций, побуждающих правообладателей источников вредного воздействия к уменьшению размеров санитарно-защитных зон, может существенно возрасти в случаях, когда градостроительными регламентами устанавливаются более эффективные с экономической точки зрения виды использования земельных участков, на которых располагаются такие источники и которые планируется преобразовывать и реконструировать. То есть когда при градостроительном зонировании используется ранее рассмотренный институт несоответствующего использования.
Но для успешного решения вопроса о преобразовании производственных территорий необходимо упорядочение не только санитарно-защитных зон, но и самих земельных участков, на которых расположены имущественные комплексы предприятий. Совокупное использование правовых и экономических механизмов для достижения эффективных результатов преобразования и развития производственных территорий может состояться только при наличии "полноценных" частных собственников. "Полноценными" собственники могут стать только тогда, когда им будут принадлежать на правах собственности не только здания, строения, сооружения, но и земельные участки. В большинстве случаев этого до сих пор не произошло.
Обсуждение законодательных норм, определяющих то, как это сделать, началось с 2002 года и до сих пор продолжается. Среди предложений имеется и такое: приватизация земельных участков под производственными объектами должна происходить за плату, равную части кадастровой стоимости земельного участка, определенную по ее текущему использованию. В последующем, после приватизации земельных участков, когда у правообладателей таких производств возникает желание произвести предопределенное градостроительным зонированием перепрофилирование, реконструкцию под будущее использование, они будут обязаны совершить дополнительные выплаты, размер которых будет определяться разницей между рыночной стоимостью земельного участка при его будущем использовании и кадастровой стоимостью, выплаченной на момент приватизации земельного участка. Посмотрим, какие последствия для стимулирования инвестиций в производство и для развития системы регулирования градостроительной деятельности могут быть связаны с реализацией указанных предложений.
О выборе одного из двух подходов: по изъятию ренты до начала инвестирования преобразований и по изъятию ренты после завершения инвестирования преобразований. Первый подход предполагает следующее:
1) первая выплата в бюджет за приватизацию земельных участков с разрешением продолжать использовать производственные объекты только по их исходному назначению, определенному до момента приватизации земельных участков;
2) вторая выплата в бюджет дополнительных сумм денег за получение административного разрешения производить преобразования;
3) регулярные поступления в бюджет земельного налога.
Второй подход предполагает следующее:
1) одноразовые выплаты в бюджет за приватизацию земельных участков с возможностью не только продолжать использовать производственные объекты по их исходному назначению, но и проводить преобразования в соответствии с градостроительными регламентами без выплат за разрешения проводить такие преобразования;
2) регулярные поступления в бюджет земельного налога.
Сопоставляя два подхода с точки зрения их последствий, следует отдельно оценить последствия для бюджета и для процесса поступления инвестиций в преобразование производства.
Последствия для бюджета. Очевидно, что первый подход мотивирован заботой о росте поступлений в бюджет, но "не потом, а сейчас и немедленно". Что касается первой выплаты, то нет принципиального различия между первым и вторым подходом. При первом подходе надежды получить вторую дополнительную выплату в бюджет в значительной части могут не оправдаться. Само наличие такой дополнительной выплаты, сопряженной с получением негарантированного административного разрешения, заведомо снизит уверенность в реализации инвестиционных проектов, притом что барьеры вхождения инвесторов на рынок производственной недвижимости будут повышены, желание инвестировать в производственную недвижимость - "заморожено", а ожидаемые дополнительные выплаты в бюджет в значительной части не состоятся.
Последствия для инвестирования. Мотивация второго подхода такова: не платить в бюджет излишнего сейчас, восполнить его в будущем возросшими поступлениями и обеспечить необходимые преобразования. В отличие от первого подхода, второй не создает дополнительных препятствий для инвестирования, а по причине отсутствия дополнительных административных разрешений и при наличии градостроительных регламентов повышает уровень гарантий для реализации инвестиционных проектов по преобразованию и развитию производственных территорий.
Следует также отметить, что принцип, который лежит в основе первого подхода (и устанавливается специальная дополнительная плата, и фактически требуется дополнительное административное разрешение на преобразования):
- входит в противоречие с нормами Земельного кодекса Российской Федерации ("любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования" (ч. 2 ст. 7) и нормами ч. 3 ст. 37 ГрК РФ от 29.12.04: "Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов");
- потребует не столько внесения в указанные федеральные законы формальных редакционных изменений, сколько кардинальной реконструкции формируемой с 1998 г. (с момента принятия ГрК РФ от 07.05.98) системы регулирования градостроительной деятельности, равнозначной откату назад к административной системе.
О последствиях установления санитарно-защитных зон для правообладателей недвижимости, расположенной в таких зонах. Рассмотрим два "базовых" случая.
Случай 1: санитарно-защитная зона (СЗЗ) перекрывает территориальную зону (например, жилую), градостроительный регламент которой фиксирует без изменений сложившееся землепользование. В этом случае применительно к объекту недвижимости, который является причиной установления СЗЗ, возможны два варианта.
Вариант 1: объект - источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой фиксирует без изменений сложившееся землепользование - производственную зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне, сводятся к следующему:
1) до тех пор, пока объекты, предназначенные для проживания людей, расположены в пределах СЗЗ, такие объекты являются не соответствующими правилам землепользования и застройки. Такие объекты могут поддерживаться, ремонтироваться, но без расширения их площади и количества проживающих в них людей. Новое жилищное строительство запрещено;
2) правообладатели объектов недвижимости, расположенных в пределах СЗЗ, могут ходатайствовать в судебном порядке о возмещении им убытков, возникших в связи с установлением СЗЗ. Такое возмещение производится за счет правообладателей производственных объектов, ставших причиной установления СЗЗ. Размер убытков оценивается как разница между рыночной стоимостью объектов при отсутствии и при наличии СЗЗ.
Вариант 2: объект - источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой допускает возможность изменения сложившегося "производственного землепользования" - устанавливает, например, жилую или общественно-деловую зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне:
1) те же, что и в варианте 1;
2) те же, что и в варианте 1, с той разницей, что правообладатели производственных объектов по экономическим причинам в гораздо большей степени заинтересованы не в сохранении таких объектов, а в их преобразовании в соответствии с градостроительным регламентом. Такое преобразование связано в том числе с упразднением СЗЗ и отсутствием необходимости выплачивать убытки правообладателям жилой недвижимости. Стоимость недвижимости повышается, экологическая ситуация улучшается.
Случай 2: санитарно-защитная зона перекрывает территориальную зону, градостроительный регламент которой определяет возможность изменения сложившегося землепользования (например, жилую зону с расширенным составом видов разрешенного использования недвижимости и с другими по сравнению с существующим положением предельными параметрами разрешенного строительства - с более высокой этажностью). В этом, как и в первом, случае применительно к объекту недвижимости, который является причиной установления санитарно-защитной зоны, также возможны два варианта.
Вариант 1: объект - источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой фиксирует без изменений сложившееся землепользование - производственную зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне:
1) те же, что и в случае 1;
2) те же, что и в случае 1, с той разницей, что размер убытков оценивается как разница между рыночной стоимостью тех объектов, которые могли бы быть возведены при отсутствии СЗЗ (согласно градостроительному регламенту, допускающему развитие на данной территории), и рыночной стоимостью объектов, которые имеются на момент оценки при наличии СЗЗ.
Вариант 2: объект-источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой допускает возможность изменения сложившегося "производственного землепользования" - устанавливает, например, жилую или общественно-деловую зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне:
1) те же, что и в случае 1;
2) те же, что и в варианте 1, с той разницей, что правообладатели производственных объектов в гораздо большей степени заинтересованы не в сохранении таких объектов, а в их преобразовании, связанном в том числе с упразднением СЗЗ и отсутствием необходимости выплачивать убытки правообладателям жилой недвижимости. Стоимость недвижимости повышается, экологическая ситуация улучшается.
Таким образом, во всех рассмотренных случаях мы имеем дело с ситуацией, когда утверждаются предпосылки, создающие в свою очередь экономические мотивации для последовательного разрешения проблем преобразования производственных и смежно расположенных территорий, а также для улучшения экологической ситуации.
Вопрос (24) об особенностях установления ограничений посредством зон охраны объектов культурного наследия в сопоставлении с особенностями установления ограничений посредством санитарно-защитных и водоохранных зон
Каждая из указанных трех разновидностей зон с особыми условиями использования территории имеет свои специфические, только ей присущие особенности. Поэтому механистически сопоставлять порядок их установления не имеет смысла. Такое сопоставление было предпринято нами только по одной причине - чтобы наглядно и с объективных позиций показать, что применительно к установлению ограничений посредством санитарно-защитных и водоохранных зон мы имеем пусть еще незавершенный, но логически выстроенный, поддающийся совершенствованию работающий механизм, чего нельзя сказать о порядке установления ограничений посредством зон охраны объектов культурного наследия, когда на уровне правового регулирования утверждается неадекватная логика в сочетании с явными пробелами, что приводит к созданию неработающего механизма, который тормозит и заводит в тупик прежде всего процесс охраны самих памятников и который предстоит в значительной мере выправлять и строить заново начиная с кардинального совершенствования его законодательного обеспечения.
Высказанное утверждение является результатом анализа (проиллюстрированного в конце данного раздела сопоставительной таблицей), который позволил сформулировать ответы на вопросы, относящиеся к базовым принципам регулирования градостроительной деятельности с учетом охраны объектов культурного наследия.
Вопрос 24.1. О том, почему действие градостроительного регламента не распространяется на объекты культурного наследия
Ответ на этот вопрос становится очевидным, если сопоставить два положения:
- норму ч. 3 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04 о том, что "действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования";
- самоочевидное положение о недопустимости регулировать посредством общего правила использование того, что является уникальным, единственным и неповторимым (каковыми являются объекты культурного наследия).
ГрК РФ от 29.12.04 не утверждает всеобщую универсальность зонального подхода, а признает необходимость применения в установленных случаях индивидуального, не зонального подхода. Такими "случаями", помимо объектов культурного наследия, являются земельные участки в границах территорий общего пользования, занятые линейными объектами, а также предоставленные для добычи полезных ископаемых (ч. 4 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04).
С этих позиций подчеркивается особенность и назначение зонального подхода как правового инструмента общения публичной власти с частными лицами, преимущественно собственниками земельных участков, либо лицами, претендующими на то, чтобы быть такими собственниками. Применение этого инструмента не распространяется на земли, которые не могут быть предоставлены в частную собственность. В этом случае должен применяться другой инструмент, определяемый индивидуально.
Поэтому ответ на поставленный вопрос еще раз, но с другой стороны освещает содержание дискуссии о градостроительном зонировании. Можно сказать так: оппоненты ГрК РФ от 29.12.04 фактически провозглашают в качестве единственного, универсального, применимого ко всем случаям индивидуально-выборочного подхода, облекая его в псевдозональную терминологию, в то время как ГрК РФ от 29.12.04 делает зональный подход общераспространенным, но не универсальным и единственным.
Вопрос 24.2. О принципиальном отличии технологии установления зон охраны объектов культурного наследия от технологии установления санитарно-защитных и водоохранных зон
Это отличие состоит в следующем.
1. СЗЗ и водоохранные зоны (далее - ВОЗ) могут устанавливаться двухэтапно: сначала посредством заранее предустановленных параметров, характеристик (технических регламентов) объектов - источников установления зон ограничений, а потом посредством проектов организации таких зон. С некоторой долей условности можно сказать, что СЗЗ и ВОЗ имеются всегда, "они даны даром", их не надо разрабатывать (до определенного момента), а надо только механистически отражать в документах территориального планирования, руководствуясь соответствующими нормативно-техническими документами (на период до принятия технических регламентов).
2. Зоны охраны объектов культурного наследия (далее - ЗООКН) могут устанавливаться только одноэтапно - посредством проектов ЗООКН. Можно сказать, что ЗООКН заведомо никогда нет, их надо определять посредством не механистической, а творческой и взаимосогласованной работы представителей нескольких органов власти различных уровней - Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления.
В первом случае мы имеем дело с ситуацией, решения по поводу которой не зависят от субъективных позиций отдельных лиц и могут быть описаны посредством характеристик и параметров по преимуществу объективного характера.
Во втором случае ситуация прямо противоположная - ее описание зависит исключительно от субъективных позиций, ценностных установок и основано на достижении баланса интересов органов государственной власти, органов местного самоуправления, населения в целом и отдельных граждан в частности.
В первом случае публичный субъект, регулирующий установление зон ограничений, установив объективированные параметры и характеристики, создает механизм, который сразу может "работать", остается обеспечить лишь охранные меры по соблюдению ограничений.
Во втором случае публичный субъект, который уполномочен регулировать установление ЗООКН, не может, заранее определив объективированные параметры и характеристики, "отойти в тень", а должен всегда присутствовать при обеспечении индивидуализированного процесса установления ограничений, обязан обеспечивать установление таких зон не в неопределенном и отдаленном будущем, а уже "вчера" или "сейчас". Такой публичный субъект должен иметь установленные законом полномочия по подготовке проектов ЗООКН, а для выполнения таких полномочий он должен быть обеспечен соответствующим ресурсом. При этом если не установить в федеральном законе такие полномочия и не предусмотреть ответственности за их неисполнение, то можно заблокировать весь процесс регулирования градостроительной деятельности на соответствующих территориях. Либо создать ситуацию, когда хаотичные, неурегулированные действия приведут к упадку и объектов культурного наследия, и их окружения.
Вот почему именно законодательное определение процедур установления ЗООКН является критически важным и абсолютно необходимым. Поскольку мы имеем дело с одним из самых сложных, тонких, еще не отработанных и не утвердившихся в практике механизмов правового регулирования, необходимо не только быть внимательными к технологическим аспектам, но и уважительно относиться к правам всех лиц, интересы которых затрагиваются установлением ограничений.
Вопрос 24.3. О том, определены ли законами полномочия органов государственной власти по обеспечению подготовки проектов организации зон ограничений, включая финансирование этого процесса, а также о том, кто в соответствии с законодательством определен в качестве субъекта подготовки и финансирования таких проектов
Немного конкретизируем вопрос: определены ли законами полномочия органов государственной власти устанавливать параметры, характеристики соответствующих зон ограничений? По существу, ответ был дан выше, необходимо резюмировать. Применительно к установлению СЗЗ и ВОЗ - ответ положительный. Указанные параметры и характеристики - это требования безопасности, определяемые техническими регламентами, а до их принятия - нормативно-техническими документами (в первую очередь - СанПиНами), которые уже существуют и применяются. Применительно к установлению ЗООКН - ответ отрицательный. Параметры и характеристики ЗООКН не определены по причине их индивидуального характера, не поддающегося формализованному нормированию.
Первая часть данного вопроса: определены ли законами полномочия органов государственной власти по обеспечению подготовки проектов организации зон ограничений, включая финансирование этого процесса? Применительно ко всем трем разновидностям рассматриваемых зон ответ отрицательный, но причины, по которым он дается, различны.
То, что органы государственной власти не имеют полномочий и, соответственно, обязанностей обеспечивать и оплачивать подготовку проектов СЗЗ, закономерно и объясняется тем, что в подготовке проектов СЗЗ экономически заинтересованы правообладатели производственных объектов - источников установления СЗЗ. Природа такой экономической заинтересованности - желание сократить платежи за землю в пределах СЗЗ, если она не предоставлена в пользование другим лицам, а также сократить объемы возмещения убытков правообладателям недвижимости, расположенной в пределах СЗЗ. Способ реализации такой экономической заинтересованности - совершенствование технологии, а результат - улучшение экологической ситуации. В роли публичного субъекта, заинтересованного в сокращении СЗЗ посредством подготовки и реализации соответствующих проектов, могут также выступать органы местного самоуправления, представители иных уровней публичной власти, которые способны содействовать осуществлению таких проектов и экологических программ.
То, что уполномоченные государственные органы не имеют полномочий и, соответственно, обязанностей обеспечивать и оплачивать подготовку проектов ВОЗ, также закономерно и объясняется следующим. Во-первых, ВОЗ существуют вне зависимости от наличия или отсутствия утвержденных проектов ВОЗ. Во-вторых, в подготовке проектов ВОЗ экономически заинтересованы правообладатели объектов, оказавшихся в пределах ВОЗ, а также органы местного самоуправления. Природа такой экономической заинтересованности - желание снять ограничения и обеспечить более эффективное и прибыльное использование недвижимости, а также запустить в оборот земельные участки, которые оказались выведенными из оборота. Способ реализации такой экономической заинтересованности - выполнение технологических мероприятий по дополнительной защите водных объектов (посредством строительства набережных, дамб, очистных сооружений, выполнения берегоукрепительных работ и пр.). Результат - более надежная защита водных объектов, улучшение их санитарно-гигиенического состояния при возможности более эффективного использования объектов недвижимости, расположенных на территориях вблизи водных объектов.
Разработка проектов ЗООКН является элементом государственной охраны объектов культурного наследия. Это определено подп. 7 п. 2 ст. 33 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Статья 6 указанного закона определяет, что под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных мер, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в пределах их компетенции. Таким образом, закон вменяет в обязанность органам власти подготовку и финансирование проектов ЗООКН.
Вторая часть вопроса: кто в соответствии с законодательством определен в качестве субъектов подготовки, включая обеспечение финансирования, проектов зон ограничений? Применительно к проектам СЗЗ - это правообладатели производственных объектов недвижимости - источников установления СЗЗ. Применительно к проектам ВОЗ такие субъекты не определены по причине отсутствия необходимости в таком определении. Дело в том, что, во-первых, ВОЗ существуют и без проектов. Во-вторых, имеется возможность проявления инициативы со стороны любого органа и любых частных лиц, которые будут заинтересованы в уменьшении размеров ВОЗ путем выполнения технических мероприятий, определяемых соответствующими проектами и программами их реализации. Применительно к проектам ЗООКН следует отметить принципиально различное положение дел, которое существовало до принятия ГрК РФ от 29.12.04 и изменилось с его принятием.
Ситуация до введения в действие ГрК РФ от 29.12.04
Рассматриваемый вопрос регулируется Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Согласно п. 3 ст. 34 указанного закона, "границы зон охраны объекта культурного наследия... утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации".
Хотя приведенная норма не содержит прямого указания на субъекты финансирования проектов ЗООКН, есть возможность опосредованно выявить такие субъекты. Применительно к объектам культурного наследия федерального значения это органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Основания для такого вывода следующие:
1) согласовывающий орган может быть только "внешним" органом по отношению к согласовываемому документу; "внешний" орган не может обеспечивать подготовку и финансирование документа; "внешним" согласовывающим органом является федеральный орган охраны объектов культурного наследия; значит, федеральный орган охраны объектов культурного наследия не обеспечивает подготовку и не обеспечивает финансирование разработки проектов ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального значения; значит, этот федеральный орган освобожден ФЗ-73 от 2002 года от таких полномочий;
2) публичный документ может утверждаться только тем органом власти, который обладает полномочиями по его подготовке и финансированию.
Возложив на органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочие обеспечивать подготовку и финансирование проектов ЗООКН в отношении объектов культурного наследия федерального значения, Федеральный закон об объектах культурного наследия установил порядок, противоречащий логике распределения полномочий между уровнями власти, а также логике организации процесса установления ограничений. Образно говоря, в рассматриваемом случае то, что должно обеспечиваться Российской Федерацией, перекладывается на плечи субъектов Российской Федерации.
Применительно к объектам культурного наследия регионального значения и муниципального значения вопрос о субъекте подготовки и финансирования проектов ЗООКН Федеральный закон об объектах культурного наследия отсылает к законам субъекта Российской Федерации. Можно гипотетически определить два варианта регулирования этого вопроса в законах субъекта Российской Федерации:
1) применительно к объектам культурного наследия регионального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации; применительно к объектам культурного наследия муниципального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами местного самоуправления;
2) применительно к объектам культурного наследия регионального значения, равно как и к объектам культурного наследия муниципального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами местного самоуправления.
Последний способ весьма привлекателен и напрашивается по причине уже состоявшегося в федеральном законе прецедента перекладывания полномочий с вышестоящего уровня власти на нижестоящий. По существу, если исходить из Федерального закона об объектах культурного наследия, органы местного самоуправления могут оказаться жертвами поведения "государства-кукушки", перекладывающего на их плечи подготовку и финансирование проектов ЗООКН независимо от значения объектов культурного наследия.
Ситуация после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04
Кодекс частично исправляет ситуацию, которая может быть спровоцирована Федеральным законом об объектах культурного наследия.
В ч. 6 ст. 27 ГрК РФ от 29.12.04 определено, что "отказ от совместной подготовки документов территориального планирования не допускается в случае поступления от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления предложения... об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения". Применительно к регулированию вопросов установления ограничений использования территорий в границах ЗООКН эта норма означает, в частности, следующее:
1) органы местного самоуправления не обладают полномочиями по установлению ограничений использования территорий в границах ЗООКН федерального или регионального значения, то есть они не обладают полномочиями ни по подготовке и финансированию проектов ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального и регионального значения, ни по утверждению указанных проектов;
2) полномочиями по подготовке и финансированию проектов ЗООКН обладают Российская Федерация (применительно к объектам культурного наследия федерального значения) и субъекты Российской Федерации (применительно к объектам культурного наследия регионального значения), к которым с соответствующими предложениями обращаются органы местного самоуправления.
Таким образом, имеется противоречие между Федеральным законом об объектах культурного наследия и ГрК РФ от 29.12.04 относительно того, какие органы наделены полномочиями по подготовке и финансированию проектов ЗООКН. Выбор закона для применения затруднен, так как в пользу Федерального закона об объектах культурного наследия свидетельствует то, что он является специальным, а в пользу ГрК РФ от 29.12.04 - то, что он позднее принят. Очевидно, что в этой ситуации для устранения противоречия необходимо внести изменения в Федеральный закон об объектах культурного наследия.
После введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 внесена ясность в некоторые моменты. Во-первых, отныне подготовка проектов ЗООКН должна осуществляться не как автономное, независимое действие, предшествующее и предопределяющее "всё остальное", а как одно из соподчиненных действий в составе мероприятий по подготовке генеральных планов городских округов, поселений. Во-вторых, подготовка проектов ЗООКН в составе действий по подготовке проектов генеральных планов должна осуществляться не путем переложения такой работы на плечи органов местного самоуправления, а путем совместной работы, проводимой представителями муниципального образования, субъекта Российской Федерации (при наличии на территории муниципального образования объектов культурного наследия регионального значения), Российской Федерации (при наличии на территории муниципального образования объектов культурного наследия федерального значения) под руководством комиссии по совместной подготовке проекта документа территориального планирования. В процессе такой совместной работы должны быть согласованы интересы и позиции различных уровней публичной власти.
Сегодня в законодательстве имеется пробел относительно установления последствий за неисполнение в течение определенного времени уполномоченными органами власти полномочий в части обеспечения подготовки, финансирования и утверждения проектов ЗООКН.
Прецедент законодательного установления последствий за бездеятельность органов власти при исполнении предписанных им законом полномочий состоялся с введением в Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" нормы, согласно которой с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется*(20).
Следует признать необходимость развития в законодательстве об охране объектов культурного наследия указанного прецедента, в том числе в отношении исполнения полномочий по подготовке, финансированию и утверждению проектов ЗООКН.
Вопрос 24.4. О том, по каким организационным схемам должно происходить отражение зон ограничений в генеральных планах поселений, городских округов
Применительно к СЗЗ и ВОЗ отражение в генеральных планах указанных зон происходит непосредственно путем их фиксации на основе использования заранее установленных в соответствии с законодательством параметров и характеристик.
Применительно к проектам ЗООКН ответ на данный вопрос зависит от того, идет ли речь о ситуации до или после принятия ГрК РФ от 29.12.04.
Ситуация до введения в действие ГрК РФ от 29.12.04
В этот период рассматриваемый вопрос регламентировался ГрК РФ от 07.05.98 и Федеральным законом об объектах культурного наследия, которые, транслируя еще более раннюю практику, устанавливали двухэтапный процесс последовательной подготовки двух автономных проектов:
1) проекта ЗООКН, который должен быть непременным основанием для подготовки генерального плана;
2) проекта генерального плана, который формально не мог утверждаться при отсутствии проекта ЗООКН.
Поскольку отсутствие проектов ЗООКН не влекло за собой никаких последствий, на практике часто происходило следующее. Проекты ЗООКН разрабатывались далеко не во всех случаях, либо процесс их разработки превращался в длительный "вялотекущий" незавершаемый процесс. В отсутствие проектов ЗООКН подготавливались соответствующие разделы в составе проектов генеральных планов, то есть происходило замещение подлинных проектов квазипроектами.
Ситуация после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04
Посредством нормы ч. 6 ст. 27 впервые введен в практику применения одноэтапный процесс, когда одновременно с разработкой генерального плана должен подготавливаться проект ЗООКН, который фактически становится одним из разделов генерального плана. То же самое должно происходить и при подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план. При этом факт уклонения органов государственной власти от участия в указанных работах отныне является нарушением требований федерального закона.
Вопрос 24.5. О том, установлены ли законодательством процедуры согласования соответствующих зон и определяемых ими ограничений в составе генеральных планов, установлены ли обязательные компоненты процедур согласования - субъекты согласования, предметы согласования, сроки согласования
Применительно к СЗЗ и ВОЗ ответ отрицательный. В этом нет и необходимости, поскольку имеются заранее установленные параметры и характеристики СЗЗ и ВОЗ, связанные с классификацией производственных объектов, водных объектов. Иными словами, применительно к указанным зонам нет предмета согласований, а есть технологическая задача их фиксации в проекте генерального плана.
Применительно к проектам ЗООКН ответ на данный вопрос зависит от того, идет ли речь о ситуации до или после принятия ГрК РФ от 29.12.04.
Ситуация до введения в действие ГрК РФ от 29.12.04
По причине "автономности" проектов ЗООКН согласование таких проектов параллельно с подготовкой генеральных планов не проводилось и не регламентировалось. При этом ГрК РФ от 07.05.98, равно как и Федеральным законом об объектах культурного наследия, не определялись:
1) субъекты согласования, представляющие интересы правообладателей объектов недвижимости, которые не являются памятниками и на которые налагались ограничения по требованиям охраны памятников;
2) предметы согласования проектов ЗООКН с позиции защиты интересов правообладателей объектов недвижимости, на которые налагались ограничения;
3) сроки согласования.
Ситуация после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04
Из нормы ч. 6 ст. 27 Кодекса следует, что проекты ЗООКН должны подготавливаться параллельно с подготовкой генеральных планов поселений, городских округов. При этом вводятся ранее отсутствовавшие в законодательстве нормы регулирования, определяющие:
1) субъекты согласования, представляющие интересы органов местного самоуправления, правообладателей объектов недвижимости, которые не являются памятниками и на которые налагаются ограничения по требованиям охраны объектов культурного наследия. Такими субъектами согласования являются органы местного самоуправления, представленные в комиссии по совместной подготовке проектов документов территориального планирования на условиях равного представительства сторон наряду с представителями Российской Федерации, если речь идет об объектах культурного наследия федерального значения, и субъекта Российской Федерации, если речь идет об объектах культурного наследия регионального значения (ч. 8 ст. 27 ГрК РФ от 29.12.04);
2) предметы согласования проектов ЗООКН с позиции защиты интересов органов местного самоуправления, правообладателей объектов недвижимости, на которые налагаются ограничения. Ввиду того что указанные проекты должны подготавливаться в системе действий по территориальному планированию, они должны согласовываться органами местного самоуправления с учетом законодательства об охране объектов культурного наследия по предметам и процедурам согласования документов территориального планирования Российской Федерации (при установлении ЗООКН федерального значения), субъекта Российской Федерации (при установлении ЗООКН регионального значения). Такими предметами согласования являются учет положений о территориальном планировании муниципальных образований, правил землепользования и застройки (ч. 5 ст. 12, ч. 3 ст. 16 ГрК РФ от 29.12.04);
3) сроки согласования, которое происходит в два этапа. Первый этап - подготовка проекта ЗООКН в процессе совместной подготовки генерального плана поселения, городского округа представителями различных уровней власти под руководством комиссии по совместной подготовке документа территориального планирования. ГрК РФ от 29.12.04 не регламентирует и не должен регламентировать продолжительность этого этапа. Однако предполагается, что содержательное согласование положений проекта документа должно состояться по завершении совместной работы над ним и до объявления начала официального этапа согласования. Второй этап - официальный этап согласования подготовленного проекта документа. Продолжительность второго этапа, то есть собственно сроки согласования составляют: а) применительно к проекту ЗООКН федерального значения - один месяц при отсутствии разногласий и еще три месяца при наличии разногласий, которые разрешаются специально создаваемой согласительной комиссией (ч. 6, 8 ст. 2 ГрК РФ от 29.12.04); б) применительно к проекту ЗООКН регионального значения - три месяца при отсутствии разногласий и еще три месяца при наличии разногласий, которые разрешаются специально создаваемой согласительной комиссией (ч. 5, 8 ст. 16 ГрК РФ от 29.12.04).
Вопрос 24.6. О том, как должны отражаться в правилах землепользования и застройки зоны ограничений и должны ли органы местного самоуправления утверждать зоны ограничений
Во-первых, согласно п. 9 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04 градостроительный регламент помимо видов разрешенного использования и параметров разрешенного строительства должен содержать в своем составе ограничения использования недвижимости. Следовательно, такие ограничения должны содержаться в правилах землепользования и застройки.
Во-вторых, границы зон ограничений и устанавливаемые в их пределах описания ограничений использования недвижимости не утверждаются органами местного самоуправления (за исключением проектов ЗООКН местного значения). Следовательно, такие зоны и описания ограничений включаются в правила землепользования и застройки как изложения, извлечения из других документов.
В-третьих, такими другими документами являются документы территориального планирования, и в частности генеральные планы поселений, городских округов, которые в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 должны содержать в своем составе среди прочего и отражение решений утвержденных проектов ЗООКН.
Неверное понимание положения, согласно которому границы зон ограничений и описания ограничений включаются в правила землепользования и застройки как изложения, извлечения из других официально принятых документов, может приводить к противостоянию представителей различных органов власти при обсуждении и принятии правил.
Показательной в этом отношении является дискуссия, которая имела место в мае 2005 года в связи с позицией уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия применительно к проекту правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде. В методических и практических целях дальнейшего распространения опыта подготовки правил землепользования и застройки ниже приводится краткое изложение этой дискуссии в виде замечаний уполномоченного органа и ответов, комментариев разработчиков правил.
Исходная информация:
1) в проекте правил была отражена информация из принятого более 10 лет назад официального документа, посредством которого были утверждены границы ЗООКН и ограничения на использование объектов недвижимости, расположенной в пределах этой зоны;
2) на момент подготовки проекта правил продолжалась, но еще была далека от завершения работа по разработке нового проекта ЗООКН.
Замечания уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия на проект правил землепользования и застройки
"В опубликованном проекте нормативного правового акта г. Нижнего Новгорода "Правила землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде" (газета "День города. Нижний Новгород". 2005. N 10) на карте градостроительного зонирования не отображены границы территорий объектов культурного наследия (за исключением территории Нижегородского кремля), а также границы зон охраны объектов культурного наследия. Необоснованно не учтены ранее установленные в соответствии с законодательством РФ зоны охраны ряда объектов культурного наследия в г. Нижнем Новгороде. В то же время в ч. 2 ст. 43 Правил предусматривается внесение изменений "в части границ зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия после утверждения в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия города Нижнего Новгорода" (в проекте Правил данная норма носит бессрочный характер)".
Ответы, комментарии разработчиков правил на замечания уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия на проект правил землепользования и застройки
В высказанном замечании содержится несколько позиций, каждая из которых должна быть рассмотрена как с формально-юридической, так и с содержательной точки зрения.
1. Сказано, что "на карте градостроительного зонирования не отображены границы территорий объектов культурного наследия (за исключением территории Нижегородского кремля)".
Правила землепользования и застройки - это нормативный правовой акт органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления обладают конкретными полномочиями, которые определены Федеральным законом ФЗ-131. Спрашивается, входит ли в перечень полномочий органов местного самоуправления полномочие по установлению границ территорий объектов культурного наследия? Ответ очевиден - нет.
Если по закону органы местного самоуправления не наделены указанными полномочиями, то тогда правомерно спросить: какой орган должен нести обязанность по установлению границ территорий объектов культурного наследия? Очевидно, что ответ лежит на поверхности - это специально уполномоченные государственные органы, ответственные за охрану объектов культурного наследия.
Теперь важный вопрос относительно "отображения" на карте градостроительного зонирования указанных границ. Здесь также все просто и очевидно:
- органы местного самоуправления не могут "устанавливать" указанные границы (нет полномочий), они только могут в своих правилах землепользования и застройки "отображать" такие границы;
- "отображать" - значит фиксировать то, что определено не правилами землепользования и застройки, а другими документами, утвержденными в установленном порядке, с наличием в правилах ссылки на такие документы.
Есть ли такие документы? Да, есть. Это Решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 30.11.93 N 370-м "Об установлении границ исторических территорий города Нижнего Новгорода". На основании именно этого официального документа составлена карта ст. 43 проекта Правил как отображение его решений с соответствующей ссылкой. Причем именно этот документ устанавливает границы, перекрывающие зоны охраны отдельных объектов, применительно к которым принимались отдельные документы.
На данный момент иного не дано: правила не могут "отображать" то, чего нет в виде официально принятого документа, или "отображать" нечто сверх того, что содержится в официальном документе. Такие правила с самого начала были бы нелегитимными.
Поэтому призывы "отображения в правилах" равнозначны призывам сделать правила нелегитимными.
Следует еще раз подчеркнуть, что в строгом соответствии с законодательством в проекте правил отображены все те границы территорий объектов культурного наследия, которые подтверждены официальными документами. Отображены также и объекты культурного наследия.
2. В замечании сказано: "...на карте градостроительного зонирования не отображены... границы зон охраны объектов культурного наследия. Необоснованно не учтены ранее установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации зоны охраны ряда объектов культурного наследия в г. Нижнем Новгороде".
В проекте карты градостроительного зонирования нашли отражение положения официальных документов, утвержденных в установленном порядке. В перечне таких документов нет упоминания об официально утвержденных в установленном порядке проектах зон охраны памятников истории и культуры. Разрешается эта коллизия просто:
1) если существуют в качестве официальных указанные в замечаниях документы, то их решения должны найти отражение в проекте правил, как это, например, произошло с Решением Нижегородского областного Совета народных депутатов от 30.11.1993 N 370-м. Иными словами, в проект должны быть внесены дополнения со ссылками на соответствующие документы;
2) если же указанные в замечаниях документы не имеют статуса официально утвержденных в соответствии с требованиями законодательства, то таких документов просто нет, и отображать в проекте правил на данный момент нечего.
3. Следующая позиция: "...в ч. 2 ст. 43 Правил предусматривается внесение изменений "в части границ зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия после утверждения в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия города Нижнего Новгорода" (в проекте Правил данная норма носит бессрочный характер)". По этому поводу необходимо сказать следующее.
1) Если авторы замечаний все же считают, что проект зон охраны объектов культурного наследия существует как официальный документ, утвержденный в установленном порядке, то коллизия разрешается просто: в проекте правил находят отражение официальные решения со ссылкой на соответствующий документ.
2) Если же проекта зон охраны объектов культурного наследия не существует в качестве официального документа, то возникает недосказанность и неопределенность. Снять эту неопределенность можно двумя способами:
- первый способ:
а) опереться на официально принятые на данный момент документы;
б) отразить в проекте правил решения официально принятых документов;
в) принять правила землепользования и застройки и обеспечить их применение в соответствии с законодательством;
г) завершить разработку и принять в установленном порядке предусмотренные законодательством документы (проект зон охраны объектов культурного наследия);
д) внести дополнения и изменения в действующие правила землепользования и застройки в части отражения в правилах решений официально утвержденного проекта зон охраны объектов культурного наследия.
В проекте правил закреплен именно этот способ действий. Он соответствует нормам федерального законодательства, не блокирует градостроительную деятельность в городе, а упорядочивает ее, переводит в конструктивное русло дальнейшие (ранее не выполненные) работы по подготовке документов, связанных с охраной памятников;
- второй способ:
а) остановить на неопределенное время процесс принятия правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде и процесс упорядочения градостроительной деятельности;
б) завершить работы по принятию в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия (при этом четко ответив на вопрос, кто будет отвечать за подготовку и принятие данного документа, притом что такую ответственность должен нести государственный орган, а также в какие сроки этот государственный орган возьмет на себя обязательство и ответственность перед органом местного самоуправления подготовить и утвердить указанный документ);
в) после принятия указанного документа отразить его решения в проекте правил и принять правила по установленным процедурам, но через некоторое на данный момент неизвестное время.
Оба способа не противоречат законодательству. Выбор между ними - это прежде всего политический и административный выбор, который должны совершить ответственные лица - руководство города.
В свете изложенной дискуссии на первый план выступает ранее обсужденный вопрос о пробеле законодательства об охране объектов культурного наследия, который должен быть ликвидирован путем четкого распределения полномочий соответствующих органов государственной власти по подготовке, финансированию и утверждению проектов ЗООКН, а также путем установления ответственности за бездеятельность указанных органов по истечении установленных законом сроков.
Вопрос 24.7. О том, могут ли правообладатели объектов недвижимости, расположенных в соответствующих зонах ограничений, потребовать возмещения убытков, возникших в результате установления ограничений, от лиц, деятельность которых вызвала установление ограничений, либо от органов, установивших такие ограничения
Ответ на этот вопрос следует из норм ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации. Применительно к СЗЗ ответ очевиден - да. Этот ответ мы комментировали выше, в том числе применительно к вопросу о формировании экономических мотиваций, побуждающих преобразовывать сложившееся землепользование в сторону улучшения экологической ситуации. Применительно к ВОЗ следует рассмотреть отдельно несколько случаев.
Случай 1: появление новых объектов недвижимости в пределах ВОЗ. Такие объекты могут появиться, только если они не входят в список запрещений, предусмотренных для ВОЗ. Поэтому применительно к таким объектам не возникает ограничения прав использования. Нет ограничений - не может быть и требования возмещения убытков от отсутствующих ограничений.
Случай 2: расширение ранее установленных в соответствии с законодательством границ ВОЗ, которые начинают перекрывать существующие объекты недвижимости, ранее располагавшиеся вне пределов ВОЗ. Правообладатели таких объектов могут потребовать возмещения убытков, к которым привело отсутствовавшее ранее ограничение использования таких объектов. При этом:
- согласно ч. 3 ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации возмещение убытков будет осуществляться за счет соответствующих бюджетов (поскольку собственником водного объекта - источника установления ограничений является государство);
- размеры возмещения убытков будут определяться как разница между стоимостью имущества на день, предшествующий принятию решения об ограничении прав использования недвижимости (на день до расширения границ ВОЗ), и стоимостью имущества, снизившейся в результате установления ограничений (ч. 4 ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации).
Может возникнуть следующая правовая ситуация. Предположим, существует фабрика, которая попала в расширенную ВОЗ. Казалось бы, формально на следующий день после принятия решения о расширении ВОЗ деятельность, связанная с обеспечением функционирования фабрики, становится запрещенной. Так ли это? Оказывается, нет. Предположим также, что существовали установленные правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты, состоящие из двух компонентов: виды разрешенного использования недвижимости (включая виды деятельности, связанные с функционированием фабрики) и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции. С расширением ВОЗ появился третий компонент градостроительного регламента - ограничения. До дня расширения ВОЗ фабрика соответствовала градостроительному регламенту, после этого дня она стала объектом недвижимости, не соответствующим правилам землепользования и застройки. То есть таким объектом недвижимости, дальнейшее использование которого регулируется ч. 8-10 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04. Согласно указанным нормам:
1) фабрика может продолжать функционировать, но без увеличения параметров и мощности объекта;
2) может быть наложен запрет на дальнейшее функционирование фабрики, если такое функционирование "опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия" или в соответствии с федеральными законами.
Другими словами, во-первых, объекты автоматически не прекращают функционировать только по факту механистического расширения ВОЗ, несмотря на номинальное наличие запрета. Во-вторых, запрет на дальнейшее функционирование объекта может быть наложен только посредством специального решения. В-третьих, правообладатели объектов недвижимости, перекрываемых расширенной ВОЗ, всегда могут потребовать возмещения убытков из бюджета того уровня, за счет которого осуществляется деятельность уполномоченного органа, принявшего решение о расширении ВОЗ, или из федерального бюджета - если принимаются соответствующие технические регламенты.
Случай 3: ВОЗ перекрывает давно существующие объекты, которые в соответствии с действующими запретами не должны располагаться на соответствующей территории. Ситуация, когда уже сам факт размещения объектов может считаться нарушением законодательства, носит повсеместный характер. Разрешить проблему можно двумя способами.
Первый способ: признать факт нарушения, что равнозначно признанию соответствующих объектов самовольными постройками со всеми вытекающими последствиями, определяемыми ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом надо определить правонарушителя. Если таковым будет признан правообладатель объекта, то снос будет произведен за его счет без компенсации из бюджета. Если правонарушителем будет признан орган публичной власти (а правообладатель объекта - добросовестным законопослушным субъектом), то затраты на снос объекта и компенсацию правообладателю объекта должны возмещаться из бюджета. Однако в этом случае трудно бывает обосновать то, что правообладатель объекта, размещенного в ВОЗ, является добросовестным законопослушным субъектом. Скорее всего судебные тяжбы по данному вопросу будут связаны с определением степени вины каждой стороны и распределением между ними затрат на снос объекта и компенсацию правообладателю объекта его стоимости (если такая компенсация со стороны бюджета будет признана оправданной).
Второй способ: признать отсутствие нарушения "за давностью лет". Такое решение может быть принято, например, в отношении производственных объектов, повсеместно расположенных в российских городах вдоль рек. В этом случае будет действовать правило "несоответствующего использования", согласно которому правообладатели недвижимости: а) не будут обладать правом требовать возмещения убытков в связи с фактическим отсутствием дополнительных ограничений; б) могут продолжать обеспечивать функционирование принадлежащих им объектов без их расширения и наращивания производственной мощности. Таким образом, с правовой точки зрения происходит "замораживание" сложившегося положения дел, то есть посредством градостроительного зонирования создаются правовые гарантии для недопущения ухудшения экологической ситуации. Это с одной стороны, которая определяется позицией "недопущения худшего". С другой стороны, существует и позиция "активных преобразований", под которыми следует понимать:
1) действия по обеспечению выполнения технологических мероприятий по сокращению ВОЗ посредством подготовки и реализации соответствующих проектов, программ;
2) вышеуказанные действия, дополненные действиями по привлечению частных инвестиций в целях преобразования территории. Условием для таких дополнительных действий являются предоставляемые градостроительным зонированием юридические гарантии относительно возможности вести более прибыльную деятельность на соответствующей территории и осуществлять более интенсивную застройку последней при соблюдении технологических требований в части защиты водных объектов от вредного внешнего воздействия.
Применительно к ЗООКН следует отметить следующее.
Во-первых, для всех правообладателей объектов недвижимости, которые не являются объектами культурного наследия, но расположены в пределах ЗООКН, сохраняется предусмотренное ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации общее право на возмещение за счет соответствующих бюджетов убытков в связи с установлением несоразмерных ограничений.
Во-вторых, сам факт наличия указанного права "подсказывает", что подготовка проектов ЗООКН не может происходить по принципу "игры в одни ворота", а должна быть основана в соответствии с федеральным законом на взаимодействии и взаимном уважении прав и законных интересов всех лиц. С этой точки зрения подтверждается положение, о котором уже шла речь выше и которое касается пробела Федерального закона об объектах культурного наследия, а именно когда при согласовании проектов ЗООКН не представлена "страдающая сторона" - орган местного самоуправления как публичный субъект, представляющий интересы граждан и правообладателей объектов недвижимости. Это с одной стороны. С другой стороны, подтверждаются зафиксированные ГрК РФ от 29.12.04 положения, согласно которым процесс согласования проектов ЗООКН перестает быть автономно-независимым действием только уполномоченных государственных органов и включается в комплексный процесс территориального планирования, в котором в обязательном порядке принимают участие все заинтересованные публичные субъекты, взаимодействуя в составе специально создаваемых комиссий по совместной подготовке и согласованию таких документов.
В-третьих, установление ограничений использования объектов недвижимости посредством проектов ЗООКН всегда может иметь правовые последствия. Федеральный закон об объектах культурного наследия "не видит" самой возможности наступления таких последствий. Но они могут проявиться в виде обращения правообладателей объектов недвижимости в суд по поводу возмещения убытков, причиненных вследствие неадекватно установленных ограничений.
В этой связи возникает необходимость обсудить вопрос о составе ограничений, которые устанавливаются посредством проектов ЗООКН. Согласно ст. 34 Федерального закона об объектах культурного наследия ограничения, устанавливаемые посредством проектов ЗООКН, включают два основных компонента:
1) запрещения, ограничения хозяйственной деятельности;
2) запрещения, ограничения строительства, реконструкции.
В терминологии ГрК РФ от 29.12.04 это:
1) виды разрешенного использования объектов недвижимости;
2) предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции.
Помня о том, что поставленный вопрос мы должны рассмотреть с позиции защиты проектов ЗООКН от "разрушения" со стороны судов, которые будут рассматривать возможность удовлетворения исков правообладателей недвижимости по поводу установления неадекватных ограничений, следует сразу заявить, что отношение к двум указанным компонентам ограничений должно быть принципиально разным. Поясним почему.
Во-первых, сами объекты культурного наследия как объекты недвижимого имущества всегда защищены потому, что:
1) применительно к ним могут осуществляться только индивидуальные действия по реставрации и градостроительные регламенты на них не распространяются;
2) памятник, как объект недвижимого имущества, всегда имеет земельный участок (иначе он не может быть объектом недвижимости) - некоторое пространство, "защищающее" памятник от окружения.
Во-вторых, предмет охраны объектов культурного наследия с "внешней стороны" (а "внешняя сторона" - это "не памятники", окружающие памятники) - это защита, сохранение, недопущение искажения визуального облика окружения. Такой тип "визуальной защиты" оперирует параметрами, то есть вторым компонентом ограничений. Иными словами, следует считать безусловно оправданным наличие в проектах ЗООКН ограничений в виде предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Или по-другому: возможность оспорить в судебном порядке такие ограничения равны нулю. Это можно доказать на двух типичных примерах, фактически "перекрывающих" все возможные случаи.
Пример 1: установлены ограничения в виде предельных параметров, которые несколько превышают параметры существующей окружающей памятник застройки. В этом случае вообще не приходится говорить об ограничениях для правообладателей окружающей недвижимости, поскольку это фактически не ограничения, а стимул для дальнейшего развития - строительства, реконструкции.
Пример 2: установлены ограничения в виде предельных параметров, которые меньше параметров существующей окружающей памятник застройки. В этом случае мы имеем дело с "несоответствующим использованием", то есть с такой ситуацией, когда правообладатели могут продолжать использовать принадлежащую им недвижимость так же, как они это делали ранее, но с условием не расширять ее существующие объемы. То есть также не приходится говорить о такой степени ограничений, когда можно доказать необходимость возмещения убытков.
В-третьих, в отличие от очевидной оправданности наличия в проектах ЗООКН ограничений в виде предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции для объектов, которые не являются памятниками, следует сказать прямо противоположное в отношении запрещений и ограничений хозяйственной деятельности - видов разрешенного использования объектов недвижимости. Дело в том, что запрещения, ограничения хозяйственной деятельности не могут рассматриваться как способ обеспечения предмета охраны объектов культурного наследия "с внешней стороны", поскольку такого рода ограничения не имеют прямого отношения к сохранению визуального облика окружения. Визуальный облик сохраняется посредством недопущения действий по изменению видимого - предметов-зданий. Деятельность осуществляется в предметах-зданиях, материализуется в предметах-зданиях, но сама предметом-зданием не является. Именно поэтому данная компонента проектов ЗООКН может оказаться "самым слабым звеном", и вполне вероятно, что бюджеты будут вынуждены возмещать убытки правообладателям недвижимости ввиду того, что уполномоченные государственные органы по охране объектов культурного наследия, исходя из наилучших побуждений, перетянули на себя одеяло и стали выполнять несвойственные им функции, запрещая или ограничивая хозяйственную деятельность публичных и частных лиц.
Есть только один исключительный случай, который оправдывает возможность запрещения хозяйственной деятельности в связи с охраной памятников. Он определен ч. 10 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04: "В случае, если использование... земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для... объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов".
Вопрос 24.8. О том, как должны соотноситься градостроительные регламенты, устанавливаемые правилами землепользования и застройки, и ограничения использования недвижимости, устанавливаемые проектами зон охраны объектов культурного наследия
Ответ предопределен ответом на предыдущий вопрос, и остается только обсудить некоторые принципиальные положения.
Во-первых, следует признать, что включение в состав проектов ЗООКН описания запрещений, ограничений хозяйственной деятельности является нелогичным и избыточным. Такого рода запрещения, ограничения должны определяться другими документами. Проекты же ЗООКН должны содержать только предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, распространяемые в качестве ограничений на объекты, которые не являются памятниками и расположены в пределах ЗООКН.
Во-вторых, запрещения, ограничения хозяйственной деятельности должны определяться:
1) в процессе деятельности по территориальному планированию и градостроительному зонированию;
2) в процессе деятельности по территориальному планированию (при подготовке генеральных планов поселений, городских округов, когда параллельно с подготовкой генеральных планов подготавливаются проекты ЗООКН) определяется функциональное зонирование и, в частности, принципиальные решения относительно запрещения, ограничения определенных видов хозяйственной деятельности на определенных территориях;
3) в процессе деятельности по градостроительному зонированию (при подготовке правил землепользования и застройки с учетом функционального зонирования генерального плана, а также проектов ЗООКН) определяются перечни различных видов разрешенного использования недвижимости применительно к различным территориальным зонам, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции для территориальных зон вне пределов ЗООКН.
В-третьих, в правилах землепользования и застройки отражаются решения проектов ЗООКН (со ссылкой на эти проекты) в части предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, определенных для таких зон этими проектами.
В-четвертых, указанная обобщенная организационная схема может приобретать более гибкие, "утонченные" формы, например, благодаря координации совместной деятельности органов местного самоуправления и уполномоченных государственных органов по охране объектов культурного наследия при подготовке проектов правил землепользования и застройки для детализации и уточнения списков видов разрешенного использования недвижимости и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции применительно к различным территориальным зонам, включая ЗООКН. При этом могут подготавливаться предложения по внесению дополнений и изменений в проекты ЗООКН.
Вопрос 24.9. О некоторых противоречиях и пробелах законодательства об объектах культурного наследия
Данный вопрос обсуждается исключительно с позиции постановки других (помимо уже сформулированных) задач совершенствования законодательства об охране объектов культурного наследия. Необходимость такого совершенствования очевидна.
Первоначально сведем воедино уже выявленные пробелы и противоречия указанного законодательства:
- отсутствие указания на наступление правовых последствий в виде санкций, применяемых в случае неисполнения в установленные федеральным законом сроки подготовки и утверждения уполномоченными государственными органами охраны объектов культурного наследия проектов ЗООКН;
- перекладывание Российской Федерацией своих полномочий по обеспечению подготовки проектов ЗООКН федерального значения на плечи субъектов Российской Федерации; создание правового прецедента для аналогичного перекладывания субъектами Российской Федерации своих полномочий по обеспечению подготовки проектов ЗООКН регионального значения на плечи органов местного самоуправления;
- предъявление проектов ЗООКН в качестве автономных проектов, фактически независимых от действий по территориальному планированию и градостроительному зонированию, что при отсутствии обязанностей государственных органов обеспечивать подготовку таких проектов в определенные сроки блокирует весь процесс по упорядочению развития городских территорий;
- отсутствие формализованных процедур согласования проектов ЗООКН (отсутствие определения субъектов согласования, представляющих "обременяемую сторону", отсутствие формализованного описания предметов согласования, сроков согласования);
- неоправданное включение в состав проектов ЗООКН позиций по ограничению и запрещению хозяйственной деятельности в объектах, которые не являются памятниками, что не согласуется с предметом и способами охраны самих объектов культурного наследия;
- опора законодательства об объектах культурного наследия на идеологию с позиции силы, когда уполномоченные государственные органы "безусловно всегда правы".
На основе анализа текста Федерального закона об объектах культурного наследия предлагается дополнительно обсудить ряд вопросов в контексте создания правовой системы регулирования градостроительной деятельности.
О содержащемся в Федеральном законе об объектах культурного наследия неадекватном определении понятия "памятники"
В ст. 3 указанного закона содержатся следующие определения:
- "К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества...";
- "памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее - объекты археологического наследия)".
В законе сказано, что "К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) <...> относятся объекты недвижимого имущества...". Согласно законодательству Российской Федерации объект недвижимого имущества может стать таковым только после его государственного учета и государственной регистрации прав на него. Государственный учет производится применительно к сооружениям и земельным участкам и не производится применительно к территориям. Чтобы произвести учет, надо выделить земельный участок из территории, то есть установить границы земельного участка.
Если применять термин "территория", как это сделано в Федеральном законе об объектах культурного наследия, то можно проследить следующую логическую цепочку:
1) "территория" включает земельный участок сооружения-памятника и еще некое пространство дополнительно, сверх земельного участка памятника;
2) то, что существует дополнительно, сверх земельного участка сооружения-памятника, может быть гипотетически представлено в двух вариантах.
Вариант 1: еще один земельный участок. Но тогда на этом дополнительном земельном участке не должно быть сооружения-памятника, в противном случае дополнительное пространство должно быть включено в пределы первого, "основного" участка. Значит, на дополнительном участке не может быть сооружения-памятника, следовательно, к основному участку не может быть причислен (прибавлен) еще один участок, на котором нет памятника. Таким образом, этот вариант невозможен.
Вариант 2: дополнительное пространство за пределами "основного" участка, но не выделенное в дополнительный земельный участок, а обозначаемое как некая "зона влияния", налагаемая на другие объекты недвижимости, не являющиеся памятниками. С точки зрения регулирования такая схема возможна, но с правовой точки зрения абсолютно недопустима. Получается, что под определение "памятник" подпадают "объекты не памятники". Нелогично. Кроме этого, памятники попадут в реестр, а вместе с ними в реестр должны попасть и "не памятники". Опять нелогично. Кроме того, чтобы попасть в реестр, памятник должен быть учтен, а права на него должны быть зарегистрированы в соответствии с законодательством. Учет "территории" невозможен, возможен только учет земельного участка памятника.
Таким образом, со всех точек зрения использование в определении понятия "памятники" термина "территория" нелогично и неправомерно. Памятник как объект недвижимости может и должен располагаться не на территории, а на земельном участке. В противном случае памятник (как правовое понятие) не может быть объектом недвижимости.
О противоречии Федерального закона об объектах культурного наследия Земельному кодексу Российской Федерации в части допустимости ситуации о существовании земель историко-культурного назначения в пределах земель населенных пунктов
В ст. 5 Федерального закона об объектах культурного наследия установлено: "Земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом".
Приведенный текст противоречит Земельному кодексу Российской Федерации в части допустимости "матрешечного принципа" установления категорий земель. Из чего состоят земли населенных пунктов? Могут ли в состав земель населенных пунктов входить земли других категорий, например земли особо охраняемых территорий и объектов (в том числе земли историко-культурного назначения, которые относятся к землям особо охраняемых территорий и объектов)? Чтобы ответить на эти вопросы, надо принять во внимание следующее.
В п. 2 ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации говорится: "Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий". Из этого уже можно заключить, что в земли населенных пунктов не входят земли иных категорий, а входят только зоны, поименованные в п. 1 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Однако продолжим анализ.
В п. 10 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации говорится:
"В пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными ст. 94-100 настоящего Кодекса".
Это означает, что земельные участки, имеющие особо ценное значение, включаются (так же, как и все иные участки) в зоны, в данном случае - в зоны особо охраняемых территорий. Сами же участки используются в соответствии с требованиями, которые установлены не для земель населенных пунктов, а для земель особо охраняемых территорий и объектов. Теоретически объяснить данную ситуацию можно трояким образом:
1) рассматриваемые земельные участки причислены одновременно к двум категориям - землям населенных пунктов и землям особо охраняемых территорий и объектов;
2) рассматриваемые земельные участки, находясь в границах населенных пунктов, причислены к категории земель особо охраняемых территорий и объектов;
3) рассматриваемые земельные участки причислены к категории земель населенных пунктов, но используются по требованиям, установленным для другой категории - земель особо охраняемых территорий и объектов.
Однако первая схема невозможна по основаниям, которые содержатся, например, в п. 1 ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации:
"К землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим".
Если предположить, что рассматриваемые земельные участки причислены к двум категориям земель, то получается, что они одновременно изъяты и не изъяты из оборота, одновременно находятся в пределах и за пределами поселения, что невозможно. Кроме того, если один и тот же участок можно причислить к двум категориям земель, то что мешает причислить его к трем, четырем и так далее категориям земель? Понятно, что это совершеннейший абсурд, который на практике может привести только к непреодолимой путанице.
Вторая схема страдает отсутствием логики: признание того, что рассматриваемые земельные участки причислены к категории земель особо охраняемых территорий и объектов (а не к категории земель населенных пунктов), означает признание расположения этих участков за границей населенного пункта, что не соответствует действительности.
Получается, что разумно объяснить ситуацию можно только с помощью третьей схемы, согласно которой рассматриваемые земельные участки отнесены к землям населенных пунктов, но используются по требованиям, установленным для другой категории - земель особо охраняемых территорий и объектов.
Таким образом, в границах земель населенных пунктов не могут находиться земли, принадлежащие к другим категориям. Отдельные земельные участки, имеющие особо ценное значение, включаются в состав зон (не земель!) особо охраняемых территорий в пределах земель населенных пунктов, но не в состав другой категории земель.
О мемориальных квартирах, домах
В ч. 7 ст. 18 Федерального закона об объектах культурного наследия установлено:
"В реестр могут быть включены выявленные объекты культурного наследия, с момента создания которых или с момента исторических событий, связанных с которыми, прошло не менее сорока лет, за исключением мемориальных квартир и мемориальных домов, которые связаны с жизнью и деятельностью выдающихся личностей, имеющих особые заслуги перед Россией, и которые считаются выявленными объектами культурного наследия непосредственно после смерти указанных лиц".
Предположим, кто-то умер, и на следующий день дом, где этот человек жил, автоматически по закону приобретает статус "выявленного объекта культурного наследия". Чтобы такое произошло, надо, чтобы уже при жизни человеку был официально присвоен статус "выдающейся личности". В противном случае (а другого случая просто не может быть по неписанным законам общечеловеческой морали) не может состояться автоматического (по закону) присвоения статуса "выявленного объекта культурного наследия".
Однако предположим, что статус выявленного объекта культурного наследия автоматически все-таки был присвоен дому (несмотря на сомнительность такого автоматизма). Значит, автоматически административным путем, без применения каких бы то ни было процедур наложены ограничения на использование недвижимости. Ограничения - это уменьшение стоимости недвижимости, это убытки частным собственникам, которых даже не спрашивали, согласны ли они быть ограниченными в использовании принадлежащей им недвижимости. Они имеют право получить возмещение убытков по суду. Спрашивается, кто будет возмещать убытки собственникам?
Таким образом, по причине отсутствия соответствующих процедур рассмотренная норма Федерального закона об объектах культурного наследия может быть расценена как неправомерное ущемление конституционных прав граждан на владение имуществом.
О неправомерности проведения историко-культурной экспертизы при подготовке документации по планировке территории, а также при подготовке проектной документации и выдаче разрешений на строительство
При обсуждении проекта правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде представители уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия сделали следующее замечание:
"Дополнить текст данного нормативно-правового документа следующим требованием: проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных и иных работ на территории г. Нижнего Новгорода в границах городской черты осуществляется при наличии заключения историко-культурной экспертизы об отсутствии на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, либо при обеспечении заказчиком работ выполнения требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия".
Сначала рассмотрим вопрос о правомерности проведения историко-культурной экспертизы при подготовке документации по планировке территории.
ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрено проведение государственных экспертиз документации по планировке территории, что распространяется и на государственную историко-культурную экспертизу. При этом соблюдение требований охраны памятников истории и культуры остается обязательным, ГрК РФ от 29.12.04 лишь изменил форму контроля за соблюдением таких требований. В качестве примера можно привести только одну норму из ряда других, а именно ч. 10 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04: "Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий".
Теперь рассмотрим вопрос о возможном предмете историко-культурной экспертизы применительно к проектной документации объектов, не являющихся памятниками.
Предмет экспертизы - это оценка соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия. Когда речь идет о проектной документации, подготовленной для строительства, реконструкции объекта - "не памятника", расположенного на заранее сформированном земельном участке с установленными границами (применительно к которому имеется градостроительный план земельного участка), правомерно спросить, где (в каком документе) и как эти требования предъявляются или могут предъявляться.
Итак, где? Ответ: в градостроительном плане земельного участка. Напомним, что проектная документация вообще не может подготавливаться при отсутствии градостроительного плана земельного участка. Как? Посредством указания в градостроительном плане земельного участка:
а) факта расположения земельного участка в зоне охраны объектов культурного наследия, в иных зонах ограничений;
б) границ зон ограничений (в случае, если такие границы пересекают земельный участок);
в) содержания ограничений как одного из компонентов градостроительного регламента.
При рациональной организации процесса иных способов публичного предъявления требований государственной охраны объектов культурного наследия применительно к "не памятникам" быть не может. А это значит, что не должно быть историко-культурной экспертизы проектной документации на строительство, реконструкцию объектов, которые не являются памятниками, подготовленной в соответствии с градостроительным планом земельного участка, специально выделенного для размещения такого объекта.
Вопрос 24.10. О внесении изменений в правила землепользования и застройки в связи с утверждением проектов организации санитарно-защитных зон, водоохранных зон, проектов зон охраны объектов культурного наследия, которыми изменяются границы таких зон, состав и содержание ограничений использования объектов недвижимости
Приведенный выше анализ показал, что в отношении ограничений использования недвижимости и фиксации этих ограничений в правилах землепользования и застройки может существовать только одна юридическая конструкция, при которой:
- ограничения использования недвижимости устанавливаются посредством законодательства Российской Федерации (федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации) или в соответствии с законодательством Российской Федерации (посредством соответствующих проектов); они не могут утверждаться органами местного самоуправления, а существуют для них как факт, который необходимо автоматически отражать в соответствующих документах - генеральных планах, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории;
- правила землепользования и застройки должны содержать всю информацию относительно трех компонентов градостроительных регламентов - видов разрешенного использования недвижимости, предельных параметров разрешенного строительства и ограничений использования недвижимости. Если первые два компонента органы местного самоуправления определяют и утверждают самостоятельно (с учетом требований законодательства), то третий компонент не утверждается этими органами, а должен содержаться в правилах землепользования и застройки в виде изложения, извлечения из других документов со ссылкой на такие документы.
С одной стороны, мы имеем дело с конструкцией, которой нет альтернативы. Именно такая и никакая иная правовая конструкция должна существовать и существует. С другой стороны, как будто бы возникает коллизия. Например, изменены технические регламенты в части размеров СЗЗ, приняты проекты организации СЗЗ применительно к отдельным предприятиям или утверждены изменения проекта ЗООКН. Такие изменения вступают в силу в день их утверждения независимо от наличия или отсутствия правил землепользования и застройки. Спрашивается, как такие изменения должны отражаться в правилах землепользования и застройки?
Во-первых, должно применяться положение, согласно которому правила землепользования и застройки действуют в части, не противоречащей другим правовым актам, принятым в соответствии с законодательством Российской Федерации. Это означает, что со дня вступления в силу проектов, в которых содержатся изменения ранее установленных ограничений, начинается действие этих изменений и заканчивается действие той части правил землепользования и застройки, которая отражала прежде установленные ограничения.
Во-вторых, вновь принятые проекты с изменениями ограничений должны стать публичным достоянием, материалами, открытыми и доступными для всех заинтересованных лиц, а также для уполномоченных органов местного самоуправления, поддерживающих актуальную информацию о правилах землепользования и застройки. Чтобы стать публичным достоянием, такие проекты должны в обязательном порядке и в фиксированные сроки попадать в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности. Это требование зафиксировано ч. 2 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04:
"Органы государственной власти или органы местного самоуправления, соответственно принявшие, утвердившие, выдавшие документы, содержащиеся в которых сведения подлежат в соответствии с настоящим Кодексом размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, в течение семи дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы. Орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района в течение четырнадцати дней со дня получения соответствующих копий размещают их в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности".
Однако представляется целесообразным более определенно сформулировать в соответствующих федеральных законах и в ГрК РФ от 29.12.04 требование об обязательности направления в установленные сроки в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности утвержденных проектов организации зон с особыми условиями использования территории (включая проекты организации СЗЗ, ВОЗ, ЗООКН).
В-третьих, необходимо отражать в правилах землепользования и застройки изменяемую информацию об ограничениях использования недвижимости. Здесь следует выделить два аспекта.
1. Такого рода отражение информации из других документов не является внесением изменений в правила землепользования и застройки в терминах ст. 33 ГрК РФ от 29.12.04. В этой статье речь идет о таких изменениях, которые вправе внести и принять сам орган местного самоуправления, что не относится к обсуждаемому случаю. Поэтому действия по отражению в правилах землепользования и застройки измененной информации из других регулярно принимаемых в соответствии с законодательством РФ документов не подпадают под требования указанной статьи, в том числе в части проведения публичных слушаний.
2. Необходимо разработать единую технологию отображения в действующих правилах землепользования и застройки периодически изменяемой информации об ограничениях использования недвижимости. Формализация этого процесса, например, в части сроков может быть осуществлена несколькими способами: а) путем его описания в самих правилах землепользования и застройки; б) путем включения соответствующих норм в законы субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности; в) путем внесения соответствующих дополнений в ГрК РФ от 29.12.04.
Ниже в форме таблицы отображены основные результаты анализа в рамках обсуждения вопроса 24 - об особенностях установления ограничений посредством зон охраны объектов культурного наследия (ЗООКН) в сопоставлении с особенностями установления ограничений посредством санитарно-защитных зон (СЗЗ) и водоохранных зон (ВОЗ).
Таблица 4
Особенности установления ограничений использования территорий
Г——————————————————————T—————————————T——————————————T——————————————————¬
|Вопросы, определяющие | | | |
| особенности | СЗЗ | ВОЗ | ЗООКН |
| установления зон | | | |
| ограничений | | | |
+——————————————————————+—————————————+——————————————+——————————————————+
|1. Распространяются ли|Да |Нет |Нет |
|градостроительные | | | |
|регламенты на объекты| | | |
|- источники| | | |
|установления зон | | | |
+——————————————————————+—————————————+——————————————+——————————————————+
|2. Кто является|Преимуществе-|Государство |Преимущественно |
|правообладателем |нно частные| |государство |
|объектов - источников|лица | | |
|установления зон | | | |
+——————————————————————+—————————————+——————————————+——————————————————+
|3. Способы| | | |
|установления зон| | | |
|ограничений | | | |
+——————————————————————+—————————————+——————————————+——————————————————+
|3.1. Посредством|Да |Да |Нет |
|заранее | | | |
|предустановленных | | | |
|параметров, | | | |
|характеристик | | | |
|(технических | | | |
|регламентов) | | | |
+——————————————————————+—————————————+——————————————+——————————————————+
|3.2. Посредством|Да |Да |Да |
|проектов | | | |
+——————————————————————+—————————————+——————————————+——————————————————+
|4. Определены ли|Да |Да |Нет. |
|законами полномочия| | |Причина -|
|органов власти| | |невозможность |
|устанавливать заранее| | |заранее (без|
|параметры, | | |проекта) |
|характеристики зоны| | |устанавливать |
|ограничений | | |параметры, |
| | | |характеристики |
| | | |ЗООКН |
+——————————————————————+—————————————+——————————————+——————————————————+
|5. Определены ли|Нет. |Нет. |Формально - да |
|законами полномочия|Причина - нет|Причина - нет|В подготовке|
|уполномоченных органов|необходимости|необходимости:|проектов ЗООКН: |
|государственной власти|: в|в подготовке|а) не могут быть|
|обеспечивать (в том|подготовке |указанных |заинтересованы |
|числе оплачивать)|указанных |проектов |правообладатели |
|подготовку проектов|проектов |экономически |объектов, |
|организации |экономически |заинтересованы|попадающих в|
|соответствующих зон |заинтересова-|правообладате-|ЗООКН; |
| |ны |ли объектов,|б) должны быть|
| |правооблада- |оказавшихся в|заинтересованы |
| |тели объектов|ВОЗ, а также|уполномоченные |
| |- источников|органы |государственные |
| |установления |публичной |органы; однако, по|
| |СЗЗ |власти |причине отсутствия|
| | | |последствий за|
| | | |неисполнение, эти|
| | | |органы фактически|
| | | |освобождены от|
| | | |этой обязанности; |
| | | |в) заинтересованы|
| | | |органы местного|
| | | |самоуправления, на|
| | | |которые (по|
| | | |причине отсутствия|
| | | |последствий за|
| | | |неисполнение |
| | | |государственными |
| | | |органами) |
| | | |фактически, |
| | | |переложено |
| | | |выполнение |
| | | |государственного |
| | | |полномочия |
+——————————————————————+—————————————+——————————————+——————————————————+
|6. Кто в соответствии|Правооблада- |Не определены.|Федеральный закон|
|с законодательством|тели объектов|Причина - нет|об объектах|
|определен в качестве|- источников|необходимости:|культурного |
|субъектов подготовки|установления |1) наличие ВОЗ|наследия |
|проектов |СЗЗ |и без|определяет только,|
|соответствующих зон | |проектов; |кто утверждает и|
| | |2) возможность|кто согласовывает|
| | |инициативы |указанные проекты|
| | |любого |(ч. 3 ст. 34). |
| | |публичного |Причина - пробел|
| | |органа, а|указанного закона.|
| | |также частных|ГрК РФ от 29.12.04|
| | |лиц, которые|впервые определяет|
| | |будут |субъекты |
| | |заинтересованы|подготовки |
| | |в уменьшении|проектов ЗООКН: |
| | |размеров ВОЗ|- федеральные|
| | |путем |органы -|
| | |выполнения |применительно к|
| | |технических |объектам |
| | |мероприятий |федерального |
| | | |значения; |
| | | |- региональные|
| | | |органы -|
| | | |применительно к|
| | | |объектам |
| | | |регионального |
| | | |значения |
+——————————————————————+—————————————+——————————————+——————————————————+
|7. По каким|Непосредстве-|Непосредствен-|1. До введения в|
|организационным схемам|нно. |но. |действие ГрК РФ от|
|происходит отражение|Причина -|Причина -|29.12.04 -|
|соответствующих зон в|наличие |наличие |двухэтапный |
|генеральных планах|заранее |заранее |процесс (согласно|
|поселений, городских|установленных|установленных |ГрК РФ от 07.05.98|
|округов |параметров, |параметров, |и Федеральному|
| |характеристик|характеристик |закону об объектах|
| |СЗЗ |ВОЗ |культурного |
| | | |наследия): |
| | | |- проект ЗООКН, |
| | | |- генеральный|
| | | |план. |
| | | |2. После введения|
| | | |в действие ГрК РФ|
| | | |от 29.12.04 -|
| | | |одноэтапный |
| | | |процесс, когда|
| | | |параллельно с|
| | | |разработкой |
| | | |генерального плана|
| | | |подготавливается |
| | | |проект ЗООКН,|
| | | |который, |
| | | |фактически, |
| | | |становится одним|
| | | |из разделов|
| | | |генерального плана|
+——————————————————————+—————————————+——————————————+——————————————————+
|8. Установлены ли|Нет и нет|Нет и нет|1. До введения в|
|законодательством |необходимости|необходимости.|действие ГрК РФ от|
|процедуры согласования|. |Причина -|29.12.04 по|
|соответствующих зон и|Причина -|наличие |причине |
|определяемых ими|наличие |заранее |"автономности" |
|ограничений в составе|заранее |установленных |проектов ЗООКН|
|генерального плана,|установленных|параметров, |согласование таких|
|установлены ли|параметров, |характеристик |проектов как|
|следующие обязательные|характеристик|ВОЗ, которые|параллельный |
|компоненты процедур|СЗЗ, которые|связаны с|процесс |
|согласования: |связаны с|классификацией|совместного |
|- субъекты|классификаци-|водных |согласования |
|согласования, |ей |объектов и|вместе с|
|- предметы|производстве-|имеют |генеральным планом|
|согласования, |нных объектов|объективирова-|не проводилось и|
|- сроки согласования. |и имеют|нный характер.|не |
| |объективиро- |То есть|регламентировалось|
| |ванный |применительно |. Не определялись:|
| |характер. То|к ВОЗ нет|- субъект|
| |есть |предмета |согласования, |
| |применительно|согласований, |представляющий |
| |к СЗЗ нет|а есть|сторону, на|
| |предмета |технологичес- |которую налагались|
| |согласований,|кая задача их|ограничения; |
| |а есть|объективной |- предметы|
| |технологичес-|фиксации |согласований с|
| |кая задача их| |позиции защиты|
| |объективной | |интересов |
| |фиксации | |правообладателей |
| | | |объектов |
| | | |недвижимости, на|
| | | |которые |
| | | |накладываются |
| | | |ограничения; |
| | | |- сроки|
| | | |согласований. |
| | | |2. После введения|
| | | |в действие ГрК РФ|
| | | |от 29.12.04|
| | | |проекты ЗООКН|
| | | |должны |
| | | |подготавливаться |
| | | |параллельно с|
| | | |подготовкой |
| | | |генеральных |
| | | |планов. ГрК РФ от|
| | | |29.12.04 |
| | | |определяет: |
| | | |- субъектов|
| | | |согласования, |
| | | |представляющих |
| | | |интересы |
| | | |правообладателей |
| | | |объектов |
| | | |недвижимости, на|
| | | |которые |
| | | |накладываются |
| | | |ограничения; |
| | | |- предметы|
| | | |согласования с|
| | | |позиции защиты|
| | | |интересов |
| | | |правообладателей |
| | | |объектов |
| | | |недвижимости, на|
| | | |которые |
| | | |накладываются |
| | | |ограничения; |
| | | |- сроки|
| | | |согласования |
+——————————————————————+—————————————+——————————————+——————————————————+
|9. Установлены ли|Нет и нет|Нет и нет|Нет, но есть|
|законодательством |необходимости|необходимости.|необходимость. |
|последствия для|. |Причина -|Пробел |
|органов публичной|Причина -|наличие |законодательства |
|власти за невыполнение|наличие |заранее |об объектах|
|ими в определенные|заранее |предустановле-|культурного |
|сроки предписанных им|предустанов- |нных |наследия |
|полномочий по|ленных |параметров, | |
|установлению зон|параметров, |характеристик | |
|соответствующих |характеристик|ВОЗ | |
|ограничений |СЗЗ | | |
+——————————————————————+—————————————+——————————————+——————————————————+
|10. Как отражаются в|(1) Из|(1) Из|(1) Из проектов|
|правилах |генерального |генерального |ЗООКН. |
|землепользования и|плана либо |плана либо |(2) Нет, за|
|застройки зоны|непосредстве-|непосредствен-|исключением ЗООКН|
|соответствующих |нно - с|но - с|местного значения |
|ограничений (1). |использовани-|использованием| |
|Утверждают ли органы|ем заранее|заранее | |
|местного |установленных|установленных | |
|самоуправления зоны|параметров, |параметров, | |
|соответствующих |характеристик|характеристик | |
|ограничений (2) |(технических |(технических | |
| |регламентов).|регламентов). | |
| |Из проектов|Из проектов| |
| |организации |организации | |
| |СЗЗ. |ВОЗ. | |
| |(2) Нет |(2) Нет | |
+——————————————————————+—————————————+——————————————+——————————————————+
|11. Могут ли|Да |Нет. |Да, в случае, если|
|правообладатели | |Причина -|будет доказан факт|
|недвижимости, | |недвижимость, |нарушения |
|расположенной в| |которой |конституционного |
|соответствующих зонах| |владеют |права на владение|
|ограничений, | |указанные |недвижимостью, |
|потребовать возмещения| |правообладате-|вызванный |
|убытков, возникших в| |ли, является|невозможностью |
|результате | |источником |использовать |
|установления | |вредного |недвижимость в|
|ограничений, от лиц,| |воздействия на|связи с характером|
|деятельность которых| |водный объект|наложенных |
|вызвала установление| |- источник|ограничений, то|
|ограничений, либо от| |установления |есть с|
|органов, установивших| |ВОЗ. |ограничениями на|
|такие ограничения | |Исключение -|хозяйственную |
| | |административ-|деятельность, |
| | |ное расширение|равнозначными |
| | |границ ВОЗ |запрету такой|
| | | |деятельности |
+——————————————————————+—————————————+——————————————+——————————————————+
Вопрос (25) об особенностях порядка подготовки проектов правил землепользования и застройки
Некоторые профессионалы градостроительного проектирования высказываются по поводу института градостроительного зонирования в том смысле, что якобы узаконивается произвол в определении и соблюдении градостроительных требований к использованию городских земель и их застройке - градостроительные регламенты устанавливаются органами местного самоуправления без необходимых проработок и обоснований.
Важно понимать, что технология профессиональных и общественных ("не профессиональных") действий по подготовке проектов правил землепользования и застройки качественно отличается от привычной для специалистов градостроительного проектирования технологии подготовки градостроительной документации. Ниже мы покажем, как в действительности ГрК РФ от 29.12.04 регламентирует порядок подготовки проектов правил землепользования и застройки и в чем заключаются нетрадиционные особенности технологии такой подготовки.
ГрК РФ от 29.12.04 регламентирует указанные действия по следующим основным позициям:
1) документы-основания для подготовки проекта правил землепользования и застройки;
2) субъекты подготовки проекта;
3) проверка подготовленного проекта, публичные слушания по обсуждению проекта, утверждение правил землепользования и застройки.
Вопрос 25.1. О документах - основаниях для подготовки проекта правил землепользования и застройки
Во-первых, при подготовке проекта правил землепользования и застройки должны учитываться документы территориального планирования, и прежде всего генеральные планы поселений, городских округов (ч. 3 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04). Что именно должно учитываться и как? Перечислим - это:
1) зоны с особыми условиями использования территории, выделяемые в строгом соответствии с требованиями технических регламентов. Учет таких зон происходит путем их безусловной, "механической" фиксации в проектах правил землепользования и застройки, в том числе со ссылкой на соответствующие документы, посредством которых были утверждены такие зоны (при их наличии);
2) зоны охраны объектов культурного наследия, утвержденные посредством проектов зон охраны объектов культурного наследия. Учет таких зон также происходит путем их безусловной, "механической" фиксации в проектах правил землепользования и застройки со ссылкой на соответствующие проекты;
3) характеристики функциональных зон, определенных генеральным планом поселения, городского округа, в случае, если они описаны специально в положениях о территориальном планировании. Об этом подробно говорилось при обсуждении вопроса 20;
4) другие положения документов территориального планирования (решения об утверждении границ зон планируемого размещения объектов, необходимых для реализации государственных и муниципальных нужд, решения об изменении границ категорий земель, решения об изменении административных границ, зафиксированные в документах территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района). Учет такого рода решений также происходит путем их безусловной, "механической" фиксации в проектах правил землепользования и застройки.
Следует принять во внимание норму ч. 4 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой "применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа". Наличие данной нормы не означает, что такого рода проект будет выполняться при отсутствии всяких оснований и обоснований. Основаниями во всех случаях являются требования о соблюдении технических регламентов, об учете других документов территориального планирования (помимо отсутствующего в данном случае генерального плана), сложившегося землепользования.
Во-вторых, при подготовке проекта правил землепользования и застройки должна учитываться схема существующего землепользования. Этот документ прямо не указан в ГрК РФ от 29.12.04, но необходимость его учета при подготовке проекта правил землепользования и застройки определяется косвенно, по совокупности норм ГрК РФ от 29.12.04. Например, в ч. 1 ст. 30 ГрК РФ от 29.12.04 сказано: "Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: <...> 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства". Очевидно, что такие права и законные интересы не могут быть обеспечены без того, чтобы предложения проекта правил не опирались на факты существующего, сложившегося на данный момент положения. Кроме того, необходимо учитывать, что правила не могут быть приняты "через голову" правообладателей объектов недвижимости и вопреки их законным интересам, которые они имеют право отстаивать, участвуя в публичных слушаниях по обсуждению проекта правил, а также имеют право оспорить в суде решение об утверждении правил землепользования и застройки (ч. 4 ст. 32 ГрК РФ от 29.12.04).
В-третьих, должна учитываться документация по планировке территории, поскольку ее решениями могут закрепляться ранее принятые решения документов территориального планирования относительно границ зон планируемого размещения объектов, включая линейные объекты транспортной и инженерной инфраструктуры.
Вопрос 25.2. О субъектах работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки
Этот вопрос следует обсудить применительно к этапу принятия решения о подготовке проекта и непосредственно к самой подготовке проекта документа.
Принятие решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки регламентируется ч. 5-8 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04. Решение принимается главой местной администрации, и в нем прежде всего должно быть отражено, применительно ко всей или только к части территории поселения городского округа, поселения будет подготавливаться проект правил. Так, проект может подготавливаться применительно к одному населенному пункту (поселку, городу) в границах муниципального образования, иной части муниципального образования с последующим распространением сферы действия правил. Кроме того, в решении определяется состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. В задачи комиссии входит: а) обеспечить подготовку проекта документа, б) провести публичные слушания по обсуждению подготовленного документа и представить после внесения необходимых изменений проект правил главе местной администрации; в) обеспечить применение правил после их утверждения (например, в части проведения публичных слушаний по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства).
Решение подлежит опубликованию в соответствии с ч. 7 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04.
Применительно к самой подготовке проекта документа следует обсудить два вопроса: кто и как подготавливает проект правил землепользования и застройки.
Итак, кто? Поскольку мы имеем дело с нормативным правовым актом органов местного самоуправления, то есть три возможных способа действий:
1) самостоятельные действия администрации и комиссии по подготовке проекта нормативного правового акта (аналогичным образом готовится большинство проектов местных нормативных правовых актов);
2) привлечение на договорной основе физических, юридических лиц для подготовки проекта нормативного правового акта в полном составе входящих в его состав материалов;
3) сочетание первого и второго способа действий, когда, например, привлекаемые на договорной основе лица обеспечивают подготовку карты градостроительного зонирования и описание градостроительных регламентов применительно к различным территориальным зонам, а сотрудники администрации, члены комиссии подготавливают проект текста документа в части описания процедур осуществления землепользования и застройки.
ГрК РФ от 29.12.04 не устанавливает специальных требований к лицам, привлекаемым на договорной основе органами местного самоуправления для подготовки проектов правил землепользования и застройки. Это означает, что это могут быть как физические, так и юридические лица и к ним не должны предъявляться требования в части, например, наличия лицензий на осуществление деятельности, связанной с подготовкой проектов таких документов. Следует напомнить, что законодательством Российской Федерации не предусмотрено лицензирование деятельности лиц, осуществляющих градостроительное проектирование.
В этом смысле ГрК РФ от 29.12.04 зачастую толкуется неверно. В частности, подготовка карты градостроительного зонирования неправомерно причисляется к геодезическим и картографическим работам специального (отраслевого) назначения и по этой причине якобы подлежит лицензированию*(21). На самом деле при подготовке карты градостроительного зонирования не осуществляются геодезические и картографические работы специального (отраслевого) назначения, а используются результаты геодезических и картографических работ в виде соответствующих карт, применяемых исключительно как "подоснова", как предварительно зафиксированная "картографическая данность", используемая в последующем для совершенно другой работы, которая не является и не может быть ни геодезической, ни картографической и потому не подлежит лицензированию в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 26 декабря 1995 года N 209-ФЗ "О геодезии и картографии".
Как может подготавливаться проект правил землепользования и застройки? Ответ на этот вопрос лежит в плоскости определения последовательности действий по введению градостроительного зонирования, которого раньше не было, до сих пор еще нет в подавляющем большинстве городов и которое по прошествии некоторого времени должно быть введено. Рассмотрим два варианта ответа:
1) поставить перед собой задачу путем принятия содержащих все необходимое и достаточное правил землепользования и застройки получить сразу все то, что должно быть и чего сейчас нет, то есть действовать по принципу "всё сразу или ничего";
2) организовать и целенаправленно осуществлять последовательное введение градостроительного зонирования, имея в виду принятие правил землепользования и застройки, в которых первоначально могут отсутствовать некоторые компоненты (например, отдельные виды предельных параметров разрешенного строительства применительно к некоторым территориальным зонам), но в которые в последующем будут вноситься необходимые дополнения.
Первый подход ориентирован на выполнение ложно поставленных задач, поэтому нереализуем практически и, следовательно, деструктивен. В самом деле, иметь все без исключения компоненты регулирования, подготовленные сразу и впрок, то есть до начала самого процесса такого регулирования, и теоретически, и практически невозможно. Сам подход, при котором предлагается сделать "всё и сразу", содержит внутреннее противоречие, поскольку для того, чтобы "сделать всё", нужно время, то есть "сделать сразу" не получится. Выходит, что необходимые преобразования неизбежно откладываются на неопределенное время. Откладывать же преобразования - означает закреплять и транслировать в будущее то положение дел, которое сложилось в прошлом, то есть в данном случае откладывание есть не что иное, как фактическое блокирование и отказ от самих преобразований. Кроме того, данный подход основан на иллюзии, что подготовленные к какому-то отложенному сроку "все" компоненты системы сразу и бесперебойно заработают с момента их введения в действие.
Система регулирования, о которой мы ведем речь, эффективно заработает только тогда, когда она будет воспринята и встроена в систему повседневных, рутинных действий и администрации, и профессионалов, и простых граждан. Это может произойти только путем последовательного, поэтапного ее проникновения в каждодневную практику применения. Другими словами, нужно координировать два параллельных процесса: вводить компоненты новой системы и последовательно осваивать их на практике.
По сути дела, мы таким образом обосновали второй вариант ответа на вопрос о том, как может подготавливаться проект правил землепользования и застройки, - путем последовательного введения градостроительного зонирования и принятия правил землепользования и застройки, в которых первоначально могут отсутствовать некоторые компоненты, но в которые затем будут вноситься необходимые дополнения Этот путь, наиболее реальный и эффективный по исходным основаниям и результативности, обеспечивается тем, что ГрК РФ от 29.12.04 предусмотрено:
а) поэтапное распространение территориальной сферы действия градостроительного зонирования;
б) последовательное расширение и детализация состава градостроительных регламентов применительно к различным территориальным зонам.
То и другое обеспечивается тем, что правила землепользования и застройки являются постоянно действующим нормативным правовым актом, в который по мере необходимости могут вноситься дополнения и изменения по процедурам, определенным в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04.
Вопрос 25.3. О проверке подготовленного проекта, публичных слушаниях и утверждении правил землепользования и застройки
Перед обсуждением и утверждением подготовленного проекта правил землепользования и застройки последний в обязательном порядке должен пройти проверку органа местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (ч. 9 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04). ГрК РФ от 29.12.04 не определяет, как именно орган местного самоуправления должен осуществлять свое полномочие по проверке проекта правил. Он может действовать самостоятельно, например через уполномоченный орган в области градостроительной деятельности (орган архитектуры и градостроительства), или обращаться к специалистам-экспертам на предмет подготовки и представления заключений о соответствии проекта правил требованиям законодательства, или использовать иные способы проверки.
Что касается проведения публичных слушаний, то, в отличие от ГрК РФ от 07.05.98, который не регламентировал этот процесс, ГрК РФ от 29.12.04 вводит достаточное описание данного института (ч. 1-5 ст. 32). Утверждает правила землепользования и застройки представительный орган местного самоуправления.
Изложенные выше нормы ГрК РФ от 29.12.04 и приведенные аргументы убедительно свидетельствуют о том, что суждение "градостроительные регламенты устанавливаются органами местного самоуправления без необходимых проработок и обоснований" не соответствует реальному положению дел.
Вопрос (26) о том, какая модель градостроительного зонирования - американская, французская, немецкая или иная - зафиксирована ГрК РФ от 29.12.04
В процессе подготовки и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 некоторые профессионалы градостроительного проектирования высказывались и продолжают высказываться в том смысле, что отечественной практике навязывается чуждая ей североамериканская модель градостроительного зонирования, которая пагубно отразится на организации российских территорий и разрушит национальную систему градостроительного проектирования. Следует, правда, отметить, что дискуссия по данному вопросу запоздала лет эдак на 8-10, поскольку:
1) градостроительное зонирование было введено в отечественную практику не ГрК РФ от 29.12.04, а ГрК РФ от 07.05.98;
2) градостроительное зонирование было закреплено и развито Земельным кодексом Российской Федерации в 2001 году (под термином "зонирование территорий");
3) ГрК РФ от 29.12.04 в отношении градостроительного зонирования не внес принципиально новых, ранее отсутствовавших в федеральном законодательстве положений, а только развил процедурные нормы введения градостроительного зонирования.
Обсуждение этого вопроса предполагает знание фактов и адекватную оценку зарубежной практики, что имеет место далеко не всегда. Оно весьма полезно, поскольку помогает понять, где мы находимся, отличаемся ли от других и если да, то чем, куда нам двигаться, стоит ли вообще перенимать опыт других и если да, то как и до какой степени, сохраним ли мы при этом свою специфику и т.д.*(22)
Поскольку особенности систем регулирования землепользования и застройки в разных странах интересны нам прежде всего с точки зрения возможности их применения в России, мы не будем подробно рассматривать многочисленные, разнообразные и подчас противоречивые детали этих систем, а сосредоточим свое внимание на:
- общих, универсальных принципах градостроительного зонирования, существующих во всех развитых странах, необходимости и возможности применения градостроительного зонирования в отечественной практике;
- основных типологических видах градостроительного зонирования и их обобщенных характеристиках;
- множественности путей введения градостроительного зонирования и его типологических особенностях, модифицированных применительно к российским условиям.
Вопрос 26.1. Об общих, универсальных принципах градостроительного зонирования, существующих во всех развитых странах, необходимости и возможности применения градостроительного зонирования в отечественной практике
Градостроительное зонирование существует в условиях рынка недвижимости, когда у объектов недвижимости могут меняться субъекты владения, то есть в условиях оборота недвижимости. Это обстоятельство кардинальным образом отличает систему градостроительного зонирования от системы градостроительства социалистического толка, когда субъект собственности оставался неизменным и был представлен унифицированным государством, а в отношении объектов недвижимости не менялся субъект собственности. В условиях рынка недвижимости возникает объективная необходимость установить права на использование и строительное изменение объектов недвижимости таким образом, чтобы эти права могли существовать вне зависимости от намерений конкретных владельцев и сохранять свою силу при смене владельцев. В этом состоит фундаментальный принцип, присущий всем национальным системам градостроительного зонирования. Различия же состоят в том, как эти права устанавливаются, вводятся и применяются.
Приступая к формированию своих локальных рынков недвижимости, города России не могут быть исключениями из общих универсальных закономерностей функционирования рынка недвижимости. Поэтому они стоят перед объективной необходимостью введения системы градостроительного зонирования.
Что касается возможности применения градостроительного зонирования в отечественной практике, то здесь следует подчеркнуть два обстоятельства - исторического и технического свойства. В историческом плане отметим, что в досоциалистический период в России существовал рынок недвижимости, и принципы градостроительного зонирования уже использовались в практике градорегулирования, но не получили дальнейшего развития по причине смены экономического строя. В техническом же плане можно сказать, что принципы зонирования (в прагматических терминах функционального и строительного зонирования) практиковались и в социалистический период отечественной истории. Поэтому нет никаких оснований утверждать, что градостроительное зонирование является полностью чуждым для отечественной практики инструментом регулирования градостроительной деятельности.
Вопрос 26.2. Об основных типологических видах градостроительного зонирования и их обобщенных характеристиках
Два главных критерия сопоставления национальных систем градостроительного зонирования - степень свободы административных органов в трактовке содержания прав, установленных нормативными правовыми актами градостроительного зонирования, и "технология" установления прав использования и изменения недвижимости - позволяют выявить основные отличия этих систем, не сосредоточиваясь на деталях частного характера.
Проводя сопоставление по первому критерию, легко обнаружить, что в части трактовки чиновниками содержания прав Россия сегодня весьма далека от развитых стран. Чиновникам предоставлена максимально возможная свобода. Первоисточник этой сомнительной свободы - отсутствие соответствующих нормативных правовых актов, где права использования недвижимости были бы сформулированы юридически корректным образом.
Проблема пределов для трактовки прав использования недвижимости имеет следующее происхождение. Эти права делятся на две группы: так называемые рутинные права и условные права. Рутинные права - относительно простые и ясные, они могут быть описаны юридически однозначно, поэтому практически не возникает проблем с их трактовкой и, соответственно, не может возникнуть ситуация, когда решение принимается "по усмотрению" чиновников. Однако далеко не всегда границы использования и изменения недвижимости могут быть описаны однозначно и непротиворечиво. Один и тот же вид использования недвижимости и в тех же параметрах может быть разрешен или не разрешен в зависимости от наличия или выполнения определенных условий. Применительно к таким заведомо неформализуемым условиям и возникают ситуации трактовки или дополнительных согласований. Эти ситуации разрешаются посредством процедур согласований с участием правообладателей недвижимости и общественности (публичные слушания), а также путем четкого разведения ответственности и сфер ведения между отдельными административными службами применительно к определенным аспектам решаемых задач.
Соотношение рутинных и условных прав подвержено цикличной динамике: периодически возрастает сфера распространения одних и, соответственно, сужается сфера действия других. Со временем в национальных системах градостроительного зонирования достигается определенный баланс. Однако нет оснований говорить о выраженной типологии, которая позволяла бы различать национальные системы градостроительного зонирования по данному критерию. Особняком в этом отношении стоит Великобритания, где значительные полномочия по трактовке ситуаций применительно к разработке и действию нормативных правовых актов градостроительного зонирования переданы министру окружающей среды.
Второй главный критерий сопоставления национальных систем градостроительного зонирования - "технология" установления прав использования и изменения недвижимости. Применительно к этому критерию достаточно определенно, но с некоторыми допущениями можно говорить о двух системах градостроительного зонирования - североамериканской и западноевропейской.
Североамериканский тип зонирования отличается следующим:
- органы местного самоуправления характеризуются высокой степенью самостоятельности в проведении и реализации градостроительного зонирования при недостаточной координации интересов и планов сопряженных муниципалитетов в части регионального развития;
- при планировании развития муниципалитетов акцент делается на декларировании проведения определенной политики по различным направлениям в форме стратегических планов социально-экономического развития; пространственные аспекты развития в форме генеральных планов имеют большей частью рекомендательное значение (за исключением некоторых штатов, где генпланам придается характер обязательных документов, которые используются как основа для разработки местных нормативных правовых актов градостроительного зонирования);
- градостроительное зонирование муниципалитетов чаще всего производится в один этап - на всю территорию и по всем компонентам: виды разрешенного использования недвижимости, предельные параметры разрешенного строительного изменения недвижимости и предельные размеры земельных участков применительно ко всем выделенным территориальным зонам;
- планировочные проекты чаще всего разрабатываются в форме проектов подразделения свободных территорий на земельные участки для последующей застройки; они основываются на стандартах градостроительного зонирования и подразделения-межевания территории; в этих проектах могут предлагаться поправки к регламентам градостроительного зонирования, которые должны пройти установленные процедуры согласования и утверждения.
Западноевропейской системы градостроительного зонирования в чистом виде, естественно, не существует - имеются национальные системы, которые отличаются друг от друга. Обобщающий термин используется для того, чтобы показать общие для западноевропейских стран (прежде всего Германии и Франции) характеристики, отличные от характеристик системы, практикуемой, например, в США.
Особенности западноевропейского типа зонирования состоят в следующем:
- органы местного самоуправления характеризуются высокой степенью самостоятельности в проведении и реализации градостроительного зонирования при координации интересов сопряженных муниципалитетов и органов власти вышестоящих уровней посредством планов регионального развития;
- на уровне муниципалитетов действует двустадийная система планировки; на первой стадии разрабатываются общие пространственные схемы-планы рекомендательного характера - директивные схемы (Франция) или планы использования территории (Германия), на второй стадии - местные юридические акты градостроительного зонирования - планы землепользования (Франция) или планы застройки (Германия);
- градостроительное зонирование муниципалитетов представлено совокупностью документов (планов землепользования, планов застройки), каждый из которых перекрывает только часть городской территории или административный район; права по видам разрешенного использования и предельным параметрам строительного изменения недвижимости устанавливаются с высокой степенью детализации и конкретности.
Вопрос 26.3. О множественности путей введения градостроительного зонирования и его типологических особенностях, модифицированных применительно к российским условиям
Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления городских округов, а также поселений обладают следующими полномочиями в области решения задач их градостроительного развития: "...утверждение генеральных планов... правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов... документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования... ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности... резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков... для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель..." (п. 26 ч. 1 ст. 16; применительно к поселениям в п. 20 ч. 1 ст. 14 указаны аналогичные полномочия, за единственным исключением в части информационных систем обеспечения градостроительной деятельности).
Поэтому эти органы и будут определять особенности систем градостроительного зонирования, вводимых на их территории. Можно было ожидать, что возникнут самые разнообразные вариации этих систем, особенно на первых этапах их введения, и этот процесс "диверсификации" градостроительного зонирования мы уже наблюдаем. В данной ситуации крайне важно обратить внимание на то, что Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству распространена в текстовой и электронной формах модель правил землепользования и застройки. На основе этой модели муниципалитеты могут разрабатывать свои местные нормативные правовые акты, которые тем не менее будут находиться в русле общераспространенных рациональных схем, базовые принципы которых определены ГрК РФ от 29.12.04.
Такая схема применительно к условиям России с учетом зарубежной практики, а также опыта работ по градостроительному зонированию может, например, выглядеть следующим образом:
- с учетом документов территориального планирования разрабатывается и утверждается концепция градостроительного зонирования городского округа, поселения (или отдельного города) как основание для разработки правил землепользования и застройки;
- разрабатываются и утверждаются правила землепользования и застройки, которые наряду с базовыми юридическими нормами включают карту градостроительного зонирования на всю территорию города со списками видов разрешенного использования недвижимости применительно ко всем установленным территориальным зонам; по отдельным территориальным зонам устанавливаются и предельные параметры разрешенного строительного изменения недвижимости, а также предельные размеры земельных участков;
- после введения в действие правил землепользования и застройки начинается их применение и может продолжаться работа по дополнению их содержания в части некоторых видов предельных параметров разрешенного строительного изменения недвижимости в отдельных территориальных зонах, при необходимости конкретизируются виды разрешенного использования недвижимости; эта деятельность ведется в форме аналитических проработок и (или) в форме планировочных проектов; по результатам таких проработок вносятся дополнения в правила землепользования и застройки по установленным процедурам.
Эта схема отличается от типологических схем, практикуемых в других странах, в то же время она сочетает в себе некоторые особенности североамериканской и западноевропейской систем градостроительного зонирования.
Элементы североамериканской системы нашли отражение в части зонирования всей территории города по видам разрешенного использования недвижимости. Такой подход применительно к российским условиям необходим и оправдан по двум основаниям. Во-первых, он позволяет вводить градостроительное зонирование не как фрагментарные, не увязанные с общим градостроительным контекстом акции, а именно как систему регулирования. Во-вторых, достигается минимально необходимая степень предоставления гарантий относительно перспектив использования недвижимости и непричинения ущерба ее правообладателям.
Элементы западноевропейской системы нашли отражение в той части предложенной схемы, которая касается возможности введения в действующие правила землепользования и застройки предельных параметров разрешенного строительного изменения недвижимости, установленных в том числе посредством использования предложений планировочных проектов, разрабатываемых применительно к отдельным территориальным зонам и частям городской территории, где такие параметры еще отсутствуют.
Другими словами, то, что закреплено ГрК РФ от 29.12.04, не является в чистом виде ни североамериканской, ни западноевропейской моделью - это модель, которая учитывает отечественную специфику и может развиваться в зависимости от конкретных условий, сложившихся на тех или иных территориях.
Ответы на вопросы к главе 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации - "Планировка территории"
Вопрос (27) о месте и значении планировки территории в системе градостроительной деятельности
В ГрК РФ от 29.12.04 не содержится определение понятия "планировка территории". Однако это понятие раскрывается по совокупности норм ГрК РФ от 29.12.04 как действия по упорядочению и созданию условий для развития территории, осуществляемые путем подготовки и реализации решений документации по планировке территории, содержащей характеристики и параметры планируемого развития территории, а также фиксированные границы регулирования землепользования и застройки, в том числе в виде красных линий, границ земельных участков, границ зон планируемого размещения объектов, границ зон действия публичных сервитутов.
Вопрос 27.1. О видах документации по планировке территории
Часть 5 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает, что при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков. Изучение ст. 42-44 ГрК РФ от 29.12.04 позволяет выделить различные виды документации по планировке территории:
1) проекты планировки без проектов межевания в составе проектов планировки (ч. 1 ст. 42);
2) проекты планировки с проектами межевания в составе проектов планировки и градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания (ч. 3 ст. 43, ч. 6 ст. 43);
3) проекты межевания с градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания (ч. 1 ст. 43, ч. 6 ст. 43);
4) градостроительные планы земельных участков в виде отдельных документов (ч. 2 ст. 44).
По поводу последнего варианта необходимо отметить следующее. Планировка территории - это в самом общем виде образование и изменение границ земельных участков, иных границ планировочного регулирования. В случае, определенном ч. 2 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04, речь идет о ранее созданных земельных участках, границы которых не предполагается изменять. Соответственно, в этом случае не требуется осуществлять планировочные действия. Поэтому градостроительные планы земельных участков не должны рассматриваться в качестве самостоятельного вида документации по планировке территории. В этом отношении полагаем целесообразным уточнить редакцию ч. 5 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04.
Вопрос 27.2. Об особенностях подготовки документации по планировке территории различными органами публичной власти
1. Уполномоченные органы всех уровней публичной власти имеют право принимать решения и обеспечивать подготовку документации по планировке территории на основании утвержденных соответствующими уровнями публичной власти документов территориального планирования.
2. Уполномоченные органы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории только при решении вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства соответственно федерального, регионального и местного значения. Это следует из ч. 2-4 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04.
3. Органы местного самоуправления поселений, городских округов могут принимать решения о подготовке и обеспечивать подготовку документации по планировке территории не только при решении вопросов об определении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, но и в иных случаях. Например, в случаях выделения из состава государственных и муниципальных земель земельных участков для предоставления их физическим и юридическим лицам для строительства, выделения земельных участков многоквартирных домов в сложившейся застройке.
ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает, что планировка территории является одним из пяти элементов градостроительной деятельности. Глава о планировке территории расположена после глав о территориальном планировании и градостроительном зонировании и предшествует главе об архитектурно-строительном проектировании и строительстве. Такая последовательность элементов градостроительной деятельности неслучайна. Поэтому следует понять, как соотносится планировка территории с предшествующими действиями по территориальному планированию и градостроительному зонированию и последующими действиями по архитектурно-строительному проектированию и строительству.
Вопрос 27.3. О том, как соотносится планировка территории с предшествующими действиями по территориальному планированию и градостроительному зонированию
В соответствии с ч. 2-5 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04 основанием для планировки территории являются документы территориального планирования (включая генеральные планы поселений и городских округов), а также правила землепользования и застройки.
Можно ли подготавливать документацию по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования? Ответ на этот вопрос дает норма ч. 6 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04: "Не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий...". Но поскольку ст. 3 ФЗ-191 эта норма вводится в действие с 1 января 2008 года, то получается, что до указанной даты такую подготовку можно осуществлять, а после - нельзя.
Какие особенности будут определять подготовку документации по планировке территории, если она будет осуществляться до 1 января 2008 года при отсутствии документов территориального планирования? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо прояснить два обстоятельства.
Во-первых, что значит "отсутствие документов территориального планирования"? Документы территориального планирования могут отсутствовать в двух случаях: если применительно к соответствующей территории никогда ранее органы публичной власти не утверждали указанных документов либо если органы публичной власти утвердили в установленном порядке документы территориального планирования, но впоследствии приняли решение о признании их утратившими силу. Поэтому нельзя говорить об отсутствии документов территориального планирования, когда, например, истек "расчетный срок" генерального плана (если только не было соответствующего решения о признании генерального плана утратившим силу).
Во-вторых, как определить, что подготовка документации по планировке территории была осуществлена до указанной в законе даты - до 1 января 2008 года? Иначе: какой день следует считать днем окончания подготовки документации по планировке территории? Согласно ч. 12 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04 таким днем следует считать день принятия решения о направлении подготовленной документации либо в Правительство Российской Федерации, либо в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главе местной администрации (в зависимости от того, на каком уровне принималось решение о подготовке) на утверждение.
При этом если речь идет о подготовке документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или городского округа, то указанное решение, согласно ч. 12 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04, может быть принято только при наличии протокола публичных слушаний и заключения о результатах публичных слушаний. Это означает, что если решение о направлении на утверждение подготовленной документации состоялось после 1 января 2008 года, то такая документация не может быть утверждена до тех пор, пока в качестве ее основания не будет утвержден соответствующий документ территориального планирования.
Вопрос 27.4. Об особенностях подготовки документации по планировке территории в переходный период и после его окончания
Со дня введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и впредь без ограничения срока проекты межевания застроенных территорий могут подготавливаться и утверждаться при отсутствии документов территориального планирования в случаях, когда в сложившейся застройке выделяются границы земельных участков многоквартирных домов.
После 1 января 2008 года и впредь без ограничения срока проекты планировки застроенных и незастроенных территорий, а также проекты межевания незастроенных территорий могут подготавливаться и утверждаться только при наличии документов территориального планирования.
Со дня введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и вплоть до 1 января 2010 года одновременно могут применяться два способа действий по выделению из состава государственных или муниципальных земель земельных участков:
1) посредством предварительного согласования мест размещения объектов, не являющихся объектами жилищного строительства, - при отсутствии правил землепользования и застройки и документации по планировке соответствующей территории;
2) посредством подготовки документации по планировке территории - если имеются документы территориального планирования (с 1 января 2008 года) как при отсутствии, так и при наличии правил землепользования и застройки.
После 1 января 2010 года и впредь без ограничения срока упраздняется (за небольшими исключениями) один из двух способов действий по выделению из состава государственных или муниципальных земель земельных участков - предварительное согласование мест размещения объектов, и остается другой способ - без предварительного согласования, предусматривающий обязательность системных действий, осуществляемых посредством подготовки документации по планировке территории.
Такой вывод следует из ст. 17 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", посредством которой ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" дополнена п. 14 следующего содержания:
"С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации".
То, что после 1 января 2010 года выделение из состава государственных, муниципальных земель земельных участков должно осуществляться только посредством подготовки документации по планировке территории (за отдельными исключениями), подтверждается анализом вышеприведенной нормы применительно к следующим возможным ситуациям.
Ситуация 1: выделение органами местного самоуправления из состава государственных или муниципальных земель земельных участков для предоставления физическим, юридическим лицам в случаях, когда применительно к выделяемым земельным участкам устанавливаются градостроительные регламенты и на такие участки распространяется действие градостроительных регламентов. Из нормы п. 14 ст. 3 ФЗ-137 прямо следует, что в данной ситуации упраздняется ранее действовавший порядок предварительного согласования мест размещения объектов и подготовка документации по планировке территории становится единственно возможным способом действий. При этом такая подготовка может осуществляться только при одновременном наличии документов территориального планирования и правил землепользования и застройки. Обязательность наличия документов территориального планирования для подготовки документации по планировке территории определяется цитированными выше нормами ст. 3 ФЗ-191, обязательность же наличия правил землепользования и застройки определяется следующими обстоятельствами.
Во-первых, норма о том, что "с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется", означает, что начиная с указанной даты земельные участки могут выделяться только без предварительного согласования мест размещения объектов, то есть при наличии правил землепользования и застройки посредством подготовки документации по планировке территории.
Во-вторых, ответ на вопрос, когда можно обойтись без предварительного согласования мест размещения объектов, содержится в п. 11 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации: "...предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки...". Отметим, что существовавшему в ГрК РФ от 07.05.98 термину "градостроительная документация о застройке" в ГрК РФ от 29.12.04 соответствует термин "документация по планировке". То есть выделение земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется путем подготовки документации по планировке территории при наличии правил землепользования и застройки.
Ситуация 2: предоставление земельных участков в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации. В данной ситуации следует учитывать три обстоятельства.
1. Посредством документов территориального планирования Российская Федерация и субъекты Российской Федерации определяют границы зон планируемого размещения объектов федерального и регионального значения, в пределах которых последующими действиями будут определяться границы земельных участков для предоставления.
2. Последующие действия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляются на основании утвержденных документов территориального планирования посредством подготовки документации по планировке территории. При этом "подготовка указанной документации должна осуществляться применительно к территории в границах предусмотренных документами территориального планирования зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального... значения" (ч. 11 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04). Кроме того, в документации по планировке территории фиксируются "границы зон планируемого размещения объектов..." (подп. "в" п. 1 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04), "границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального... значения" (п. 5 ч. 5 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04).
3. Смысл нормы п. 14 ст. 3 ФЗ-137 применительно к действиям Российской Федерации и субъектов Российской Федерации состоит в том, чтобы утвердить независимость таких действий от наличия или отсутствия правил землепользования и застройки, а также указать на то, что последствия, наступающие по истечении определенного срока, распространяются только на органы местного самоуправления, но не на органы государственной власти. Поэтому толковать данный пункт в том смысле, что органы государственной власти могут продолжать практиковать процедуры предварительного согласования мест размещения объектов, будет неверно, поскольку решение этого вопроса определяется совокупностью приведенных выше норм ГрК РФ от 29.12.04 о взаимосвязи действий по территориальному планированию и по планировке территории, осуществляемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Ситуация 3: после 1 января 2010 года органами местного самоуправления не подготовлены и не введены в действие правила землепользования и застройки. Эту ситуацию мы уже рассматривали, но в другом контексте, когда обсуждали вопрос (15) о том, что подготовка документов территориального планирования предопределяет иные действия в сфере управления развитием территорий, а также о последствиях отсутствия документов территориального планирования. Тогда было показано, что под минимальной активностью в сфере градостроительной деятельности для местной публичной власти следует понимать поддержание в пригодном эксплуатационном состоянии дорог и инженерно-технической инфраструктуры. Это можно делать и без генерального плана, и без правил землепользования и застройки, поскольку на указанные объекты не распространяется действие градостроительных регламентов. Прокладывать новые дороги и новые трассы инженерно-технического обеспечения можно и без указанных документов, и без документации по планировке территории, используя только акты предварительного согласования мест размещения указанных объектов строительства. Таким образом, в ситуации, "когда ничего нет", у публичной власти сохраняется возможность поддерживать жизнедеятельность на подведомственной ей территории.
Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 вместе с Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" устанавливает предельный срок для подготовки условий, необходимых для упразднения "доставшихся в наследство" и пока еще легальных неупорядоченных действий применительно к территориям и утверждает в качестве императива переход к системным действиям, сочетающим согласованность и последовательность подготовки решений в области территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.
Вопрос 27.5. О соотношении правил землепользования и застройки и документации по планировке территории
Существует двусторонняя связь между правилами землепользования и застройки и градостроительной документацией по планировке территории.
С одной стороны, правила землепользования и застройки, наряду с генеральным планом поселения, городского округа, являются основанием для подготовки документации по планировке территории (ч. 5 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04). При этом после 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки документация по планировке территории (за исключением проектов межевания застроенных территорий) вообще не может подготавливаться (см. выше). Правила землепользования и застройки через градостроительные регламенты предопределяют характеристики подготавливаемой документации по планировке территории, в частности через назначение территории - виды разрешенного использования недвижимости, предельные размеры земельных участков для соответствующих территориальных зон.
С другой стороны, документация по планировке территории может стать основанием для внесения изменений в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства (ч. 15 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04). По поводу этой нормы правомерен вопрос: почему в составе проекта планировки помимо предложений об изменении параметров разрешенного строительства не могут содержаться также предложения по изменению, например, карты градостроительного зонирования, перечня видов разрешенного использования недвижимости, предельных размеров земельных участков применительно к соответствующим территориальным зонам?
Во-первых, следует отметить, что в ч. 15 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04 определено только одно из нескольких возможных оснований для подготовки предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки. Вполне очевидно, что эта норма не блокирует и иных оснований (помимо утвержденной документации по планировке территории), которые могут быть использованы для внесения изменений в правила землепользования и застройки (как в части предельных параметров, так и в иных частях).
Во-вторых, совокупное прочтение ч. 4-6 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04 позволяет утверждать, что документация по планировке территории может использоваться как основание для подготовки предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки применительно не только к предельным параметрам, но и к иным компонентам, включая упомянутые в вопросе.
Тем не менее, притом, что рассматриваемая норма не мешает использовать разные основания для внесения изменений в правила землепользования и застройки, следует признать, что необходима более точная формулировка, которая включала бы не только параметры разрешенного строительства.
Вопрос 27.6. О том, как соотносится планировка территории с последующими действиями по архитектурно-строительному проектированию и строительству
Документация по планировке территории содержит в своем составе как неотъемлемый результат градостроительные планы земельных участков, которые определяют:
1) отношения публичной власти и частных лиц:
- при предоставлении земельных участков, выделенных посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель. Такие земельные участки формируются посредством землеустроительных действий, осуществляемых в соответствии с градостроительными планами земельных участков, утвержденных в составе документации по планировке территории. Применительно к сформированным в указанном порядке земельным участкам государственный кадастровый учет осуществляется до того, как будут предприняты действия по их предоставлению физическим и юридическим лицам;
- выдаче разрешений на строительство в результате проверки проектной документации (или схемы планировочной организации земельного участка - в случае индивидуального жилищного строительства, когда подготовка проектной документации не является обязательной) на соответствие градостроительному плану земельного участка;
- выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию в результате проверки построенных объектов на соответствие градостроительному плану земельного участка;
2) действия частных лиц:
- при подготовке проектной документации (или схемы планировочной организации земельного участка - в случае индивидуального жилищного строительства, когда подготовка проектной документации не является обязательной) в части обеспечения соответствия такой документации (схемы) требованиям градостроительного плана земельного участка;
- строительстве в части обеспечения соответствия строящегося, реконструируемого объекта требованиям градостроительного плана земельного участка.
Вопрос 27.7. О том, что действия по планировке территории осуществляются применительно ко всем территориям
ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает норму, согласно которой документация по планировке территории подготавливается для всех территорий - застроенных или подлежащих застройке (ч. 2 ст. 41), а также незастроенных и не предназначенных для строительства (ч. 3 ст. 41). Таким образом, планировка территории становится универсальным способом действий по упорядочению организации территории, осуществляемым в соответствии с документами территориального планирования. Это следует из двух оснований. Во-первых, решения о том, подлежит или не подлежит застройке соответствующая территория, проистекают непосредственно из документов территориального планирования либо принимаются на основе этих документов. Во-вторых, согласно ч. 6 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04, которая вводится в действие с 1 января 2008 года, не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц.
Применительно к определению незастроенных и не предназначенных для строительства территорий и земельных участков следует учитывать норму ч. 4 ст. 9 ГрК РФ от 29.12.04, которая вводится в действие с 1 января 2008 года и согласно которой "не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о... переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами". Это, в частности, означает, что вопрос о том, предназначены или не предназначены для строительства соответствующие части территорий на землях лесного фонда, водного фонда, землях сельскохозяйственного назначения, должен решаться на основании документов территориального планирования, утверждаемых Российской Федерацией (применительно к предложениям по изменению границ земель лесного или водного фонда) и субъектами Российской Федерации (применительно к предложениям по изменению границ земель сельскохозяйственного назначения).
Вопрос 27.8. О том, когда не требуется подготовка документации по планировке территории
Это может произойти в трех случаях, а именно когда правообладатели ранее образованных земельных участков по своей инициативе:
1) разделяют один земельный участок на несколько земельных участков;
2) объединяют несколько земельных участков в один земельный участок;
3) изменяют общую границу нескольких земельных участков.
Во всех указанных случаях подготавливается землеустроительная документация в порядке, предусмотренном земельным законодательством, при соблюдении следующих требований, установленных ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04:
1) размеры образованных земельных участков не должны превышать предельных (минимальных и/или максимальных) размеров земельных участков, предусмотренных градостроительным регламентом;
2) к каждому образованному земельному участку должны иметься подъезды, подходы;
3) объединение земельных участков в один допускается только при условии, что образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны согласно правилам землепользования и застройки.
Наличие указанных норм в ГрК РФ от 29.12.04 означает необходимость проведения проверки землеустроительной документации на ее соответствие требованиям, установленным федеральным законодательством о градостроительной деятельности, и обеспечения со стороны органов местного самоуправления соответствующего контроля с позиций упорядочения планировочной организации территории.
Вопрос (28) об особенностях проектов планировки
Особенности проектов планировки сводятся к выделению элементов планировочной структуры и установлению параметров планируемого развития элементов планировочной структуры (ч. 1 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04).
Вопрос 28.1. О выделении элементов планировочной структуры
В ГрК РФ от 29.12.04 не определено понятие "элементы планировочной структуры", тем не менее его содержание раскрывается путем перечисления самих этих элементов: "кварталы, микрорайоны, иные элементы", содержащегося в ч. 1 ст. 1, а также с помощью системного анализа понятий "красные линии" и "территории общего пользования" (п. 11 и 12 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04).
Необходимость обращения к понятию "красные линии" определяется тем, что в основной части проекта планировки должны содержаться красные линии, которые подлежат утверждению в составе только этого и никакого другого документа по планировке территории. Красные линии отделяют территории общего пользования (площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары), которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц и которые не подлежат приватизации (согласно ч. 12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации), от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических и юридических лиц. Кроме того, красные линии обозначают границы земельных участков линейных объектов. Следует также принять во внимание, что красные линии обозначают как существующие, так и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и земельных участков линейных объектов. Это значит, что посредством проектов планировки можно как фиксировать сложившиеся границы "публичных" и "частных" земель, так и менять соотношение между ними путем утверждения, например, предложений по расширению улиц, проездов, прокладке новых автомобильных дорог, в том числе проходящих по земельным участкам, находящимся в собственности физических и юридических лиц. В последнем случае утверждение планируемых (изменяемых, вновь образуемых) красных линий не означает автоматического причисления соответствующих земельных участков и их частей, например, к территориям общего пользования. Утвержденные в составе проектов планировки красные линии должны в этом случае рассматриваться как основание для последующего принятия (в случае необходимости) решений о резервировании, выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Таким образом, можно говорить о том, что при установлении красных линий посредством проектов планировки осуществляется первая стадия регулирования планировочной организации территории, когда "публичные" земли в качестве инфраструктурного планировочного каркаса территории (в виде дорог, сетей инженерно-технического обеспечения, территорий общего пользования) отделяются от "частных" земель. Данная стадия задает условия и пределы в границах планировочных элементов дальнейшего регулирования планировочной организации территории - установления границ земельных участков посредством проектов межевания.
Вопрос 28.2. Об установлении параметров планируемого развития элементов планировочной структуры и составе проектов планировки
Рациональное выделение элементов планировочной структуры возможно лишь при условии определения их параметров (например, плотность планируемой застройки соответствующей территории, характеристики систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения). Эти параметры определяются при подготовке материалов по обоснованию проекта планировки и включаются в подлежащую утверждению основную часть проекта планировки (п. 2 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04). Поскольку проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территории (ч. 9 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04), утвержденные в составе проекта планировки параметры планируемого развития элементов планировочной структуры "рамочно" определяют содержание проектов межевания.
Состав проектов планировки определяется:
1) ГрК РФ от 29.12.04 - в части общих положений применительно ко всем случаям подготовки проектов планировки:
- проекты планировки состоят из двух частей - подлежащей утверждению основной части и материалов по ее обоснованию (ч. 2 ст. 42);
- основная часть проектов планировки территории включает чертежи и текст с положениями о планируемом развитии территории (ч. 3 ст. 42);
- материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку с обоснованием включенных в основную часть положений (ч. 4-6 ст. 42);
2) нормативными правовыми актами Российской Федерации - в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования Российской Федерации (ч. 7 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04);
3) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, а также на основании документов территориального планирования муниципальных образований (ч. 8 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04).
Вопрос (29) о том, почему ГрК РФ от 29.12.04 упразднил проекты застройки
Этот вопрос формулировался, например, специалистами градостроительного проектирования Санкт-Петербурга следующим образом: как в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 предполагается осуществлять регулирование застройки крупных земельных участков типа кварталов или их частей? ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрено ни одного вида градостроительной документации (вместо применявшегося ранее проекта застройки), которым бы регулировалась застройка крупных участков, где размещается не одно, а несколько зданий. В Санкт-Петербурге застройщикам наряду с небольшими участками под застройку зачастую предоставляются и крупные - размером с целый квартал или его часть. В ряде случаев застройщики не разбивают выделенную территорию на отдельные, более мелкие участки, а осуществляют строительство комплекса зданий на едином - большом - участке. До недавнего времени для проектирования такого комплекса зданий разрабатывались проекты застройки. Как должно осуществляться проектирование в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04? В каком документе будут определены сочетания различных типов застройки, обеспечение застройки инфраструктурой и т.д.? И наконец, какой документ будет являться основанием для проверки соответствия такой застройки правилам землепользования и застройки, нормативам и правилам и т.д.?
Вопрос 29.1. О том, что ГрК РФ от 29.12.04, упразднив проекты застройки, якобы не предусмотрел ни одного вида градостроительной документации, которой можно было бы регулировать застройку территории с размещением не одного, а нескольких зданий
Неизбежность этого вопроса очевидна уже по формальному основанию: в ГрК РФ от 29.12.04 отсутствует упоминание о проектах застройки. Очевидна также важность этого вопроса для практической деятельности. Поэтому требуется последовательно расставить точки над "i".
1. Согласно ГрК РФ от 29.12.04 в проектах планировки территории две составляющие:
- основная (утверждаемая) - то, что утверждается как юридически значимый результат, иначе говоря, подлежит выполнению органами власти, застройщиками и третьими лицами;
- технологическая (обосновывающая) - то, что не утверждается, но подготавливается для того, чтобы достичь юридически значимого результата, - материалы по обоснованию основной части, включая графические изображения того, что планируется создать либо преобразовать.
2. ГрК РФ от 29.12.04 как федеральный закон предназначен для того, чтобы исчерпывающим образом описать все то, что должна включать основная (утверждаемая) часть, и, указав на обязательность наличия материалов по обоснованию основной части, не заблокировать возможность осуществлять профессиональные действия разными способами и предъявлять материалы этой обосновывающей части в разных формах.
3. Спрашивается, установил ли ГрК РФ от 29.12.04 исчерпывающий перечень того, что должна включать основная (утверждаемая) часть проектов планировки территории? Или иначе: упразднив проекты застройки, не выплеснул ли ГрК РФ от 29.12.04 при этом ребенка, не изъял ли нечто абсолютно необходимое, без чего профессионально регулировать планировку и застройку территории становится невозможно?
Чтобы ответить на этот вопрос, надо, во-первых, проанализировать с правовой точки зрения то, что должен был содержать проект застройки согласно ранее действовавшим правовым актам, например Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150. Во-вторых, следует оценить ГрК РФ от 29.12.04 с точки зрения того, должны ли "неучтенные" позиции проекта застройки (если таковые имеются) содержаться в проектах планировки территории.
Согласно указанной Инструкции, могут быть два варианта состава проекта застройки: собственно проект или проект плюс рабочая документация на объекты строительства. Очевидно, что второй вариант возможен только технологически, но невозможен с правовой точки зрения, и вот почему.
Прежде всего, рабочая документация - это элемент проектной документации. ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал возможности смешения градостроительной и проектной документации. В этом отношении указанная Инструкция с момента ее утверждения противоречила нормам действовавшего на тот момент федерального градостроительного законодательства. ГрК РФ от 29.12.04 также не предусматривает возможности такого смешения.
Далее, не каждый субъект имеет право подготавливать проектную документацию, включая и рабочую документацию в ее составе. Такое право имеет только застройщик, то есть лицо, обладающее правами на заблаговременно сформированный и прошедший государственный кадастровый учет земельный участок (см. определение термина "застройщик" в ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04). Это означает, что земельный участок должен быть первоначально подготовлен. Способ такой подготовки - межевание, которое проводится путем подготовки документации по планировке территории (проект планировки и в его составе проект межевания). В результате межевания применительно к каждому земельному участку в составе размежеванной территории подготавливается градостроительный план земельного участка (состав плана см. в ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04). Градостроительный план земельного участка фактически является основанием для выноса границ впервые образованного земельного участка на местность, проведения землеустроительных работ, проведения государственного кадастрового учета сформированного земельного участка с последующей регистрацией прав на такой земельный участок. Подготовка проектной документации обеспечивается правообладателем земельного участка на основе градостроительного плана земельного участка. При выдаче разрешения на строительство проектная документация проверяется на соответствие градостроительному плану земельного участка, а при выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию построенного, реконструированного объекта проверяется соответствие фактических параметров такого объекта градостроительному плану земельного участка.
Поскольку второй вариант состава проекта застройки невозможен (несмотря на закрепившееся в ведомственных документах и на практике представление), остается рассмотреть первый вариант, то есть собственно проект. Сопоставляя определенные указанной инструкцией обязательные положения проектов застройки с позициями ГрК РФ от 29.12.04 в части документации по планировке территории, можно выделить только три позиции, которые "не перекрываются" формулировками ГрК РФ от 29.12.04:
1) сводный расчет стоимости строительства;
2) архитектурно-планировочное и объемно-пространственное решение застройки;
3) иные положения, устанавливаемые заданием на разработку проекта застройки.
Что касается сводного расчета стоимости строительства, то, во-первых, вопросы необходимости указания стоимости строительства могут регулироваться федеральным законом только применительно к объектам строительства, финансируемым из федерального бюджета. Во-вторых, категория "стоимость строительства" относится преимущественно к проектной документации на строительство конкретных объектов. Если же эта категория применяется к документации по планировке территории, то она не включается в обязательный состав такой документации, а может находиться только в составе обосновывающих материалов, что не блокируется ГрК РФ от 29.12.04.
Позиция "архитектурно-планировочное и объемно-пространственное решение застройки" может быть истолкована двояко:
1) это конкретные решения применительно к проектируемым объектам, которые подлежат утверждению публичной властью;
2) это "рамки" в виде предельных параметров (ранее утвержденных публичной властью в виде градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки или установленных документацией по планировке территории в части недостающих предельных параметров), ограничивающие свободу действий застройщика, предоставленную ему публичной властью.
Именно вторая трактовка утверждается ГрК РФ от 29.12.04. Что же касается конкретных архитектурно-планировочных решений, то они могут фиксироваться в составе обосновывающих материалов документации по планировке территории в качестве графических иллюстраций предлагаемых решений.
Сохранение позиции "иные положения, устанавливаемые заданием на разработку проекта застройки" означало бы, что ГрК РФ от 29.12.04 не снял неопределенность в части установления содержания публичной функции, связанной с утверждением документации по планировке территории, и открыл дорогу непрозрачным коррумпированным схемам.
Таким образом, ответить на поставленный вопрос можно следующим образом:
- ГрК РФ от 29.12.04 предъявил исчерпывающий перечень всего того, что должна включать основная (утверждаемая) часть документации по планировке территории;
- ГрК РФ от 29.12.04, упразднив проекты застройки, не изъял ничего необходимого, того, чье отсутствие могло бы сделать невозможным профессиональное регулирование планировки и застройки территории. При этом то, что было выведено из состава утверждаемой части документации по планировке территории, переведено в состав обосновывающих материалов, иллюстрирующих решения утверждаемой части.
4. Обсуждаемый вопрос далеко не исчерпан. Необходимо прокомментировать ситуацию, когда наряду с небольшими земельными участками застройщикам зачастую предоставляются под застройку крупные участки размером с целый квартал или его часть, при этом в ряде случаев застройщики не разбивают выделенную территорию на отдельные, более мелкие участки. По существу, нам предстоит обсудить вопрос о правовых аспектах и практике "вхождения" на занятую правами третьих лиц застроенную территорию, а также на свободную, не обремененную правами третьих лиц незастроенную и неразмежеванную территорию.
Вопрос 29.2. О "вхождении" на занятую правами третьих лиц застроенную территорию
Можно выделить два базовых варианта этой ситуации, каждый из которых имеет свои разновидности.
Вариант 1: застройщик, являясь первоначально правообладателем одного объекта недвижимости, земельного участка последовательно приобрел права и на другие объекты недвижимости, включая земельные участки в пределах квартала (путем покупки прав у других лиц - собственников объектов недвижимости, предоставления муниципалитету жилых помещений для переселения в них граждан, проживающих на основании договора социального найма, и пр.). Далее застройщик намерен осуществить реконструкцию в пределах всего квартала, которая может быть произведена только при наличии разрешения на строительство, выдаваемого органами власти на основании утвержденной в установленном порядке проектной документации. Проектная документация, в свою очередь, подготавливается на основании градостроительного плана земельного участка, утверждаемого органами власти. Далее ситуация может "разветвиться" в зависимости от того, идет ли речь о реконструкция в границах ранее установленных земельных участков, реконструкции в изменяемых границах земельных участков или реконструкции в границах единого участка, объемлющего весь квартал.
Реконструкция в границах ранее установленных земельных участков
Межевание не проводится по причине наличия границ земельных участков, за исключением случаев так называемого межевания под отмостку, которое должно признаваться незаконным из-за несоответствия нормам Земельного кодекса Российской Федерации*(23). Выдаются градостроительные планы земельных участков в составе, определенном ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04 (за исключением определения границ земельных участков по причине того, что они установлены ранее), и в порядке, определенном ч. 17 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04 (но это при наличии правил землепользования и застройки и с учетом "переходных" норм, определенных Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", относящихся к периоду, пока правила землепользования и застройки не введены в действие). На основе градостроительных планов земельных участков подготавливается проектная документация, получается разрешение на строительство, производится реконструкция.
Реконструкция в изменяемых границах земельных участков
Правообладатель нескольких земельных участков может выступить с инициативой по их объединению, изменению границ, разделению при выполнении условий, определенных ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04. Формально такой правообладатель не обязан подготавливать документацию по планировке территории (проект межевания), он может подготовить землеустроительную документацию. Однако последняя должна соответствовать требованиям, установленным ГрК РФ от 29.12.04 в части:
а) размеров вновь образуемых земельных участков;
б) обеспечения подъезда, подхода к каждому земельному участку;
в) недопущения такого положения, когда вновь образованный участок окажется расположенным в нескольких территориальных зонах, установленных правилами землепользования и застройки.
Понятно, что соответствие критериям, установленным ГрК РФ от 29.12.04, должно быть подтверждено органом власти. Каким? Очевидно, уполномоченным в сфере градостроительной деятельности. Если такое подтверждение состоялось, то можно выносить на местность измененные границы, вносить изменения в документы государственного кадастрового учета земельных участков, а также в Единый государственный реестр прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним. Правообладателю вновь образованных земельных участков предоставляются градостроительные планы земельных участков, на основании которых подготавливается проектная документация, выдается разрешение на строительство, осуществляется реконструкция.
Реконструкция в границах единого участка, объемлющего весь квартал
Здесь возникает свое "разветвление":
а) квартал как совокупность ранее существовавших и выкупленных земельных участков (или имеющих в качестве арендатора одно лицо);
б) квартал неразделенный, представленный совокупностью зданий, находящихся в собственности одного лица.
В случае "а" мы имеем дело с объединением земельных участков, то есть с действиями, которые регулируются ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04. Значит, производится регулирование, которое описано выше применительно к случаю реконструкции в изменяемых границах земельных участков. Если намерение образовать новый большой земельный участок не противоречит предельным параметрам, определенным правилами землепользования и застройки, то выдается градостроительный план применительно именно к такому участку. Если противоречит - реконструкция осуществляется применительно к нескольким участкам. В случае "б", когда нет земельных участков, производится межевание. При этом градостроительные планы земельных участков не могут быть выданы по причине отсутствия самих участков до тех пор, пока они не будут образованы под контролем органа власти в соответствии с ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04.
Вариант 2: "вхождение" на занятую территорию, осуществляемое органами власти или через посредничество органов власти.
"Вхождение" на занятую территорию органов власти
Власть может "войти" на любую территорию для реализации государственных или муниципальных нужд (перечень объектов, которые можно размещать таким образом, органичен п. 2 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации). Такое "вхождение" осуществляется через документацию по планировке территории (на основании генерального плана), посредством которой определяются красные линии, границы зон планируемого размещения соответствующих объектов, границы зон действия публичных сервитутов, которые становятся основанием для принятия последующих решений (включая решения о резервировании земель, выкупе земельных участков с расположенными на них объектами недвижимого имущества).
"Вхождение" на занятую территорию через посредничество органов власти
Если органы власти не преследуют целей реализации государственных или муниципальных нужд, то инвесторы не могут "входить" на территорию, занятую правами третьих лиц. Органы власти могут, например, организовывать торги на наилучшие предложения по градостроительному преобразованию, развитию территорий, а по их результатам принимать соответствующие решения, в частности, по подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки.
Вопрос 29.3. О "вхождении" на свободную, не обремененную правами третьих лиц, незастроенную и неразмежеванную территорию
Технология проектирования градостроительных комплексов зданий на едином участке мало в чем меняется. Подготавливается проект планировки, в состав которого включается и проект межевания. При этом надо иметь в виду следующие обстоятельства:
- указанные проекты в технологическом смысле не утрачивают элементов проектов застройки в обосновывающей части иллюстративных материалов, характеризующих расположение конкретных зданий и их элементов с конкретными характеристиками на конкретных местах;
- именно в этих документах будут определены сочетания различных типов застройки, решены вопросы обеспечения земельных участков инфраструктурой и т.д.;
- в рассматриваемых случаях разделение территории на отдельные земельные участки потребуется на стадии подготовки проектов планировки по той причине, что по завершении строительства одним застройщиком (ему первоначально передаются права на всю территорию целиком для комплексной застройки) потребуется "частями" передавать права на ряд отдельных объектов и на их земельные участки. Эти земельные участки с самого начала должны быть определены как объекты права. На застроенной территории будет уже не один правообладатель-застройщик (применительно к нескольким участкам), а совокупность правообладателей отдельных земельных участков;
- возможен вариант, когда документацией по планировке территории будет признано, что проектируемый комплекс (совокупность различных зданий) будет располагаться на неделимом земельном участке достаточно большого размера. Тогда права на этот неделимый земельный участок передаются застройщику, а по завершении строительства возникнет ситуация, когда собственники зданий, их частей, помещений будут обладать долей в праве общей долевой собственности на неделимый земельный участок построенного комплекса.
Какой документ будет являться основанием для проверки соответствия такой застройки правилам землепользования и застройки, нормативам и правилам и т.д.?
Документация по планировке территории (в данном случае - проект планировки с проектом межевания в его составе) утверждается органом власти, который, в частности, проверяет подготовленный проект на соответствие правилам землепользования и застройки, техническим регламентам, региональным и местным нормативам градостроительного проектирования (при их наличии).
Применительно к каждому земельному участку, образованному посредством документации по планировки территории, имеется градостроительный план земельного участка (являющийся составной частью такой документации), в котором фиксируется все необходимое для подготовки проектной документации.
Градостроительный план земельного участка является основанием для производства землеустроительных работ, государственного кадастрового учета вновь сформированных земельных участков и затем для государственной регистрации прав на эти участки.
Правообладатель земельного участка - застройщик обеспечивает подготовку проектной документации, которая подготавливается на основании градостроительного плана земельного участка и проверяется органом власти на соответствие этому плану перед выдачей разрешения на строительство.
Завершенный строительством объект перед выдачей разрешения на ввод объекта в эксплуатацию проверяется органом власти на соответствие градостроительному плану земельного участка.
Вопрос (30) об особенностях проектов межевания
Вопрос 30.1. Об определении понятия "межевание"
В федеральном законодательстве отсутствует однозначное определение понятия "межевание". А Земельный кодекс Российской Федерации до 2005 года вообще таким понятием не оперировал.
Содержание понятия "межевание" можно реконструировать, используя нормы, которые содержатся в ст. 17 "Межевание объектов землеустройства" Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве":
"Межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.
Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.
Межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы:
определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;
закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;
изготовление карты (плана) объекта землеустройства".
С одной стороны, здесь обозначается некий этап, предшествующий межеванию ("межевание объектов землеустройства осуществляется на основе... документации"), с другой - собственно межевание фактически представляется как технические работы на местности. Очевидно, что межевание как технические работы на местности не может быть выполнено без предварительной подготовки некой документации как основания для выполнения таких работ. В ранее действовавшем ГрК РФ от 07.05.98 и новом ГрК РФ от 29.12.04 зафиксированы нормы, регламентирующие действия, предшествующие техническим работам на местности. Это подготовка той самой "документации", о которой говорится в главе 5 нового ГрК РФ, а именно проектов межевания, градостроительных планов в составе проектов межевания. Кроме того, ГрК РФ от 29.12.04 определил порядок подготовки градостроительных планов земельных участков в составе проектов межевания.
Приведенные выше нормы Федерального закона "О землеустройстве" должны быть переработаны для более адекватного законодательного определения процесса межевания, понимаемого одновременно как подготовка соответствующей документации и выполнение на основе этой документации технических работ.
Вопрос 30.2. О составе проектов межевания
Применительно к проектам межевания ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает следующие положения:
- проекты межевания всегда подготавливаются в границах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов), то есть в границах красных линий, установленных проектами планировки (ч. 1 ст. 43);
- посредством проектов межевания всегда устанавливаются границы земельных участков, расположенных в пределах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов) как застроенных, так и подлежащих застройке территорий (ч. 1 и 2 ст. 43);
- проекты межевания всегда содержат в своем составе градостроительные планы земельных участков (ч. 6 ст. 43);
- проекты межевания могут подготавливаться в составе проектов планировки территории или в виде отдельного документа - в случае, если проекты межевания подготавливаются применительно к элементам планировочной структуры (кварталам, микрорайонам), имеющим красные линии, ранее утвержденные в составе проектов планировки (ч. 1 и 3 ст. 43).
Состав проектов межевания определяется ч. 5 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04. При этом следует отметить следующее. В отличие от проектов планировки, проекты межевания имеют не две, а лишь одну часть, подлежащую утверждению, и эта часть включает только чертежи межевания территории. Дело в том, что проекты межевания подготавливаются на основании или в составе проектов планировки, которые и содержат все необходимые материалы по обоснованию решений по планировке соответствующей территории. Однако и при подготовке проектов межевания в случае необходимости могут подготавливаться обосновывающие материалы, например иллюстративного характера. Только в этом случае такие материалы формально не будут включаться в проект межевания, а будут использоваться, например, при обсуждении и оценке различных вариантов предлагаемых решений.
Вопрос 30.3. О выполнении требования ГрК РФ от 29.12.04, согласно которому при подготовке проектов межевания застроенных территорий надлежит учитывать градостроительные нормативы и правила, действовавшие в период застройки указанных территорий
Это требование установлено ч. 4 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04 и в этом отношении преемственно воспроизводит аналогичные нормы п. 4 ст. 59 ГрК РФ от 07.05.98.
Выше говорилось о неправомерной практике выделения земельных участков по контуру здания ("под отмостку"), которая является самым крайним случаем определения минимальной площади земельного участка, "меньше которого уже нельзя". Имеются и другие подходы, связанные с отношением к так называемой минимальной площади земельных участков, необходимой для использования многоквартирных домов и определяемой на основе нормативов, действовавших на период застройки соответствующих территорий. В Российской Федерации действует правовой акт, обобщивший все ранее действовавшие правовые акты об определении размеров земельных участков. Это Методические указания по расчету нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах, утвержденные Приказом Минземстроя России от 26 августа 1998 года N 59.
В Методических указаниях имеется таблица с удельными показателями земельной доли, приходящейся на 1 м2 общей площади жилых помещений для зданий разной этажности разных периодов застройки, а также поименованы нормативно-технические документы, с использованием данных которых таблица была подготовлена:
- "Правила и нормы застройки населенных мест, проектирования и возведения зданий и сооружений" (ПиН 1929), утверждены 20.07.1929;
- "Правила и нормы планировки и застройки городов" (СН 41-58), утверждены 01.12.1958, введены в действие с 01.11.1959;
- "Строительные нормы и правила. Планировка и застройка" (СНиП 11-К.2-62), утверждены 07.05.1966, введены в действие с 01.01.1967 взамен СН 41-58;
- "Нормы проектирования. Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов" (СНиП 11-60-75), утверждены 11.09.75, введены в действие 01.01.1976 взамен СНиП 11-К. 2-62;
- "Нормы проектирования. Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов" (СНиП 11-60-75**), утверждены 11.09.75, введены в действие 01.01.76 взамен СНиП 11-К.2-62, изданы в 1985 году.
Сегодня мы имеем дело с противостоянием двух взаимоисключающих принципов - утверждающего и отрицающего обязательность соблюдения ранее действовавших нормативов застройки при определении минимальной площади земельных участков. Первый принцип, закрепленный в федеральном законодательстве, отражает следующее:
- все правообладатели квартир в многоквартирных домах имеют право на соответствующий земельный участок, размеры которого не могут быть меньше соответствующей минимальной величины (за исключением случаев, когда сложившееся землепользование не позволяет выдержать эту минимальную величину);
- указанное право в части выделения земельного участка не меньше минимальной величины не ограничивается по срокам реализации и не может быть ущемлено, например, в случае уплотнения застройки.
Другими словами, федеральный закон устанавливает принцип соблюдения минимального стандарта в части закрепления еще не реализованных прав собственников, нанимателей квартир на пространство вокруг многоквартирных домов, в которых они проживают. Это право может быть реализовано только одним способом - путем межевания. При его проведении (независимо от того, по чьей инициативе и с какими целями оно проводится) должны соблюдаться указанные минимальные стандарты, которые определяются не возникшими в данный момент намерениями (например, намерениями уплотнить существующую застройку путем нового строительства), а ранее сложившейся ситуацией. То есть сначала фиксируется и получает правовое закрепление факт землепользования, который состоялся задолго до возникновения намерений сегодняшнего дня, а затем в отношении этого закрепленного правовым образом факта (выделенных земельных участков в размерах не меньше минимальных) публично решается вопрос о возможности или невозможности изменения сложившегося землепользования (в том числе путем уплотнения застройки, если таковое допустимо в силу наличия свободных участков или по волеизъявлению правообладателей квартир, реализовавших свое право на земельные участки домов, в которых они проживают).
На практике же (в частности, в Москве) реализуется прямо противоположный принцип, противоречащий федеральному законодательству. Почему же это недопустимое в правовом государстве противоречие оказалось возможным? Попробуем разобраться.
Норма о минимальной площади земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, является нормой федерального закона о градостроительной деятельности. То, что в Конституции Российской Федерации отсутствует прямое упоминание градостроительного законодательства как предмета исключительного ведения Российской Федерации либо совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, дает сомнительное основание отнести градостроительное законодательство к предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации (что и сделано, например, в Уставе города Москвы). На этом же основании делается вывод о необязательности следования указанной выше норме федерального закона о градостроительной деятельности и, соответственно, о возможности при проведении межевания застроенных территорий выделять земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома, меньше минимальной площади, определенной ранее действовавшими нормативами, которые уже не действуют (о возможности утверждения "уплотняющих нормативов").
Принцип, утверждающий "уплотняющие нормативы", реализуется посредством соответствующих нормативно-технических документов. В Москве, например, это "Нормы проектирования планировки и застройки города Москвы" (МГСН 1.01-99), утвержденные Постановлением Правительства Москвы от 25 января 2000 года N 49, которые периодически корректируются в сторону еще большего "уплотнения". При этом при проведении межевания не используются ни общегосударственные нормативы на соответствующие периоды (перечень которых представлен выше), ни аналогичные документы, действовавшие в Москве в соответствующие периоды застройки - 1964, 1974, 1981, 1985 годы (ВСН-2-64, ВСН-2-74, ВСН-2-81, ВСН-2-85).
Можно сопоставить, например, нормативы ныне действующего документа МГСН 1.01-99 с нормативами 1970-х годов, зафиксированных в ВСН-2-74. По отношению к ранее действовавшему документу нынешний устанавливает сокращение удельного размера жилой территории микрорайона, приходящейся на 1 м2 общей площади застройки по группам этажности: 5 этажей - на 37%, 9 этажей - на 21%.
Очевидно, что за формально-юридической стороной дела стоят практические соображения, подкрепленные соответствующей градостроительной политикой. Такая политика всегда является результатом баланса разнонаправленных и противоречивых интересов. Очевидно, что в сравнении с инвестиционно-строительными интересами интересы правообладателей квартир в существующих многоквартирных домах не являются приоритетными, тогда как рассмотренная норма ч. 4 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04 защищает интересы именно правообладателей квартир.
Вопрос (31) об особенностях градостроительных планов земельных участков
Градостроительные планы земельных участков (далее - ГПЗУ) подготавливаются не для всех земельных участков, а только для тех из них, которые застроены или предназначены для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04).
ГПЗУ подготавливаются:
1) в составе проектов межевания, которые являются составной частью проектов планировки;
2) в составе проектов межевания, которые подготавливаются как самостоятельные документы применительно к ранее выделенным (посредством проектов планировки) элементам планировочной структуры (кварталам, микрорайонам);
3) в виде отдельного документа - применительно к существующим земельным участкам, когда не требуется изменять их ранее установленные границы.
Вопрос 31.1. О подготовке градостроительных планов земельных участков в виде отдельных документов
ГПЗУ могут подготавливаться в виде отдельных документов в случаях, когда одновременно:
1) ГПЗУ запрашиваются применительно к ранее сформированным земельным участкам (по отношению к которым проведен государственный кадастровый учет и зарегистрированы права), расположенным на уже застроенной территории, при намерении осуществить реконструкцию существующих объектов или построить новые объекты на таких участках;
2) применительно к территории расположения указанных земельных участков установлены посредством правил землепользования и застройки градостроительные регламенты.
Только при таком сочетании условий может быть выполнено положение ч. 17 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04 относительно того, что не требуется проведение процедур, связанных с подготовкой, обсуждением посредством публичных слушаний и утверждением документации по планировке территории и определенных ч. 1-16 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04.
Таким образом, во всех случаях, когда мы имеем дело с не разделенной на земельные участки территорией, независимо от того, является ли такая территория застроенной или незастроенной, но подлежащей застройке, надлежит подготавливать проекты планировки с проектами межевания в их составе или отдельно проекты межевания. В таких случаях ГПЗУ как самостоятельные документы не подготавливаются, а подготавливаются только в составе документации по планировке территории.
Вопрос 31.2. О назначении градостроительных планов земельных участков и о содержащейся в них информации
ГПЗУ являются основанием:
- для подготовки проектной документации (ч. 11 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04);
- выдачи разрешения на строительство (ч. 1 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04);
- выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (ч. 1 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04).
ГрК РФ от 29.12.04 установлен дифференцированный подход к представлению информации о тех земельных участках, на которые распространяется действие градостроительного регламента, и о тех, на которые не распространяется действие градостроительного регламента или градостроительный регламент не устанавливается.
В первом случае представляется информация о градостроительном регламенте, в том числе о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка (если только земельные участки не предоставляются для государственных или муниципальных нужд).
Во втором случае речь может идти о земельных участках, определяемых в соответствии с ч. 4 и 6 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04 в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников и или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия; в границах территорий общего пользования; занятых линейными объектами; предоставленных для добычи полезных ископаемых; расположенных на землях лесного фонда, землях водного фонда, занятых водными объектами, землях запаса, землях особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Применительно к таким земельным участкам представляется информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства.
Если соответствующие земельные участки пересекаются с зонами планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, границы таких зон отображаются в градостроительных планах земельных участков.
Наряду с информацией, определенной ч. 3 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04, в состав градостроительного плана земельного участка может включаться информация о возможности или невозможности его разделения на несколько земельных участков.
Вопрос 31.3. О форме градостроительного плана земельного участка
В соответствии с ч. 5 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04 форма ГПЗУ должна быть установлена Правительством Российской Федерации, что и было сделано Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 года N 840. Этим же Постановлением Министерству регионального развития Российской Федерации было предложено в трехмесячный срок утвердить инструкцию о порядке заполнения формы ГПЗУ (утверждена Приказом министра регионального развития Российской Федерации от 13 апреля 2006 года N 40).
Поскольку содержащаяся в ГПЗУ информация затрагивает имущественные интересы правообладателей недвижимости, граждан, проживающих на соответствующих территориях, технология процесса заполнения формы такого документа не должна регламентироваться ведомственной инструкцией. ГрК РФ от 29.12.04 такой инструкции и не предусматривает. Это не что иное, как возврат к прежним методам ведомственного регулирования, чреватого конфликтами между правообладателями недвижимости и ведомствами, вовлеченными в процесс ведомственного регулирования на основе своих собственных правовых актов.
Кроме того, "на ровном месте" создан ряд противоречий с ГрК РФ от 29.12.04. Кодекс определяет необходимость не одной, а двух форм ГПЗУ - в составе документации по планировке территории и в виде самостоятельного документа. В указанном же постановлении правительства ГПЗУ представлен исключительно как самостоятельный документ. Из этого исходного противоречия возникает целый ряд других противоречий, которые уже не могут быть преодолены посредством инструкции по заполнению ГПЗУ. Это дискредитирует значимость планировки территории как первичного действия, которое должно предшествовать иным действиям и являться основанием для землеустроительных работ с последующей постановкой впервые выделенных земельных участков на государственный кадастровый учет и последующим предоставлением сформированных земельных участков. Приведем примеры некоторых наиболее очевидных противоречий между ГрК РФ от 29.12.04 и принятыми документами для случая, когда ГПЗУ должен подготавливаться в составе утвержденной документации по планировке территории и являться ее неотъемлемой частью:
- форма ГПЗУ не может заполняться как самостоятельное действие по "специальному" изготовлению должностными лицами отдельного документа, поскольку форма должна быть заполнена в составе действий по подготовке документации по планировке территории. Такие "специальные" действия неизбежно станут административным барьером на пути инвесторов, застройщиков;
- применительно к ГПЗУ не может быть самостоятельного решения органа власти о подготовке такого плана. Это значит, что соответствующая позиция формы не может быть заполнена;
- подготовленный как неотъемлемая часть документации по планировке территории, ГПЗУ должен утверждаться не отдельным решением органа власти, а только решением об утверждении такой документации. Это значит, что позиция формы об утверждении именно ГПЗУ не может быть заполнена.
Кроме того, ни в утвержденной форме, ни в инструкции по ее заполнению нет указания на то, что на основании градостроительного плана впервые выделенного из состава государственных или муниципальных земель земельного участка выполняются землеустроительные действия, производится государственный кадастровый учет сформированного земельного участка с присвоением ему кадастрового номера и затем осуществляется предоставление земельного участка по процедурам, определенным Земельным кодексом Российской Федерации. Отсутствие такого указания неизбежно порождает сумбур, "войну ведомств" и непонимание того, как заполнять позицию "кадастровый план земельного участка".
Искусственно созданный тупик должен быть преодолен. Для этого необходимо принять указанное постановление правительства в новой редакции и полностью решить соответствующие вопросы именно в этом постановлении, упразднив ведомственную инструкцию по заполнению формы ГПЗУ. Новой редакцией постановления следует утвердить:
1) форму градостроительного плана земельного участка, подготовленного в составе документации по планировке территории, и руководство по применению и заполнению такой формы в процессе подготовки документации по планировке территории;
2) форму градостроительного плана земельного участка, подготовленного в виде отдельного документа, и руководство по применению и заполнению такой формы.
Вопрос 31.4. О том, какие случаи должны быть отражены в форме градостроительного плана земельного участка при подготовке его в составе документации по планировке территории
Анализ ГрК РФ от 29.12.04 позволяет утверждать, что ГПЗУ подготавливается в составе документации по планировке территории в шести случаях, а именно когда ранее отсутствовавший земельный участок выделяется (создается):
1) из состава государственных или муниципальных земель и предназначен для предоставления физическим или юридическим лицам в целях строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства, которые не являются линейными объектами;
2) из состава государственных или муниципальных земель и предназначен для предоставления физическим или юридическим лицам в целях строительства линейных объектов;
3) из состава государственных или муниципальных земель как земельный участок многоквартирного дома;
4) из состава территорий общего пользования и предназначен для предоставления физическим или юридическим лицам на правах аренды в целях возведения временных построек, строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства, которые не являются линейными объектами;
5) из состава земель, применительно к которым не устанавливаются градостроительные регламенты, и предназначен для предоставления физическим или юридическим лицам в целях возведения временных построек, строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов), возведение, строительство и (или) реконструкция которых не противоречит установленному в соответствии с земельным и иным законодательством режиму использования указанных земель без осуществления действий по переводу таких земель из одной категории в другую;
6) для резервирования земель, изъятия земельных участков, частей земельных участков (в пределах границ вновь созданного земельного участка) для государственных или муниципальных нужд.
В случаях 1, 3, 4, 5 выделяются (создаются) неделимые (не подлежащие дальнейшему разделению) земельные участки.
Документация по планировке территории, содержащая в своем составе ГПЗУ, перед ее утверждением в обязательном порядке должна проверяться органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности, на соответствие требованиям, установленным применительно к форме ГПЗУ.
В руководстве по применению формы ГПЗУ, подготовленного в составе документации по планировке территории, например в случае 1, следует отразить следующие положения.
1. ГПЗУ подготавливается в составе документации по планировке территории (проекта планировки территории - в случае отсутствия для соответствующей территории утвержденных красных линий, или проекта межевания территории - в случае наличия для соответствующей территории утвержденных красных линий) при выделении земельных участков из состава государственных или муниципальных земель для земельного участка, который:
1) свободен от прав третьих лиц. Указанный факт в обязательном порядке выявляется и фиксируется в документации по планировке территории с учетом сложившегося землепользования, в том числе отраженного в документах государственной регистрации прав на земельные участки, иные объекты недвижимого имущества;
2) является неделимым. Указанное положение определяется отдельным решением в составе решения об утверждении документации по планировке территории, принятым:
а) органом местного самоуправления в соответствии с правилами землепользования и застройки - при наличии в их составе показателей предельных размеров земельных участков, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны;
б) органом местного самоуправления как утверждение соответствующих положений документации по планировке территории - в случаях:
- отсутствия правил землепользования и застройки;
- отсутствия в правилах землепользования и застройки показателей предельных размеров земельных участков, расположенных в соответствующей территориальной зоне;
в) уполномоченным федеральным органом в области градостроительной деятельности или уполномоченным органом субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности как утверждение соответствующих положений документации по планировке территории, утверждаемой указанными органами, - в случаях, определенных ГрК РФ от 29.12.04;
3) расположен вне границ территорий, земель, определенных ч. 4 и 6 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04, в силу чего на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента, установленного правилами землепользования и застройки применительно к территориальной зоне расположения земельного участка (при наличии указанных правил).
2. Подготовленный в составе документации по планировке территории и утвержденный в порядке, определенном в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04, ГПЗУ:
1) является основанием для:
а) производства землеустроительных работ в целях государственного кадастрового учета сформированного посредством таких работ земельного участка, выделенного посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель;
б) подготовки проектной документации для строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
в) проверки проектной документации на соответствие ГПЗУ и выдачи разрешения на строительство;
г) проверки построенного, реконструированного объекта на соответствие ГПЗУ и выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию;
2) включается в состав документов по предоставлению выделенных посредством планировки территории из состава государственных или муниципальных земель и сформированных земельных участков физическим или юридическим лицам, в том числе на аукционах.
Вопрос (32) об особенностях подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документации по планировке территории
ГрК РФ от 29.12.04 установил порядок подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документации по планировке территории применительно к случаям, когда такая документация разрабатывается на основании решений, принимаемых органами публичной власти - и государственными, и муниципальными.
Вопрос 32.1. Об общих особенностях подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документации по планировке территории применительно к случаям, когда такая документация разрабатывается на основании решений, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления
ГрК РФ от 29.12.04 существенно изменил указанный порядок по сравнению с ГрК РФ от 07.05.98.
Во-первых, сокращено с шести до четырех количество законодательных и иных актов, посредством которых такой порядок может устанавливаться. В соответствии с ч. 5 ст. 28 ГрК РФ от 07.05.98 в число указанных актов ранее включались:
1) Градостроительный кодекс Российской Федерации;
2) принимаемые в соответствии с ним законы Российской Федерации;
3) иные нормативные правовые акты Российской Федерации;
4) законы субъектов Российской Федерации;
5) иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
6) нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Ныне из числа таких актов исключены иные, помимо Градостроительного кодекса Российской Федерации, федеральные законы, а также иные, помимо законов субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Согласно ГрК РФ от 29.12.04 (ч. 18-20 ст. 45) порядок подготовки документации по планировке территории устанавливается:
1) Градостроительным кодексом Российской Федерации - во всех случаях;
2) принимаемыми в соответствии с Градостроительным кодексом нормативными правовыми актами Российской Федерации - применительно к документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти;
3) законами субъектов Российской Федерации - применительно к документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
4) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления - применительно к документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов местного самоуправления.
Во-вторых, изменен состав действий на стадии подготовки и утверждения документации по планировке территории. Согласно ГрК РФ от 29.12.04 действия эти следующие:
1) принятие решения о подготовке документации;
2) уведомление о принятом решении - в установленных случаях;
3) проверка подготовленной документации;
4) проведение публичных слушаний - в установленных случаях;
5) утверждение и опубликование документации.
Принятие решений о подготовке документации по планировке территории
Согласно ч. 1-5 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04 решения о подготовке документации по планировке территории принимаются:
- уполномоченными федеральными органами исполнительной власти - в случаях, когда документами территориального планирования Российской Федерации предусмотрено размещение объектов капитального строительства федерального значения;
- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в случаях, когда документами территориального планирования субъектов Российской Федерации предусмотрено размещение объектов капитального строительства регионального значения;
- органами местного самоуправления муниципальных районов - в случаях, когда документами территориального планирования муниципальных районов предусмотрено размещение объектов капитального строительства местного значения;
- органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов - в случаях, когда генеральными планами предусмотрено размещение объектов местного значения, иных случаях, предусмотренных генеральными планами и связанных с планировкой территории.
Решения о подготовке документации по планировке территории могут приниматься указанными органами и при отсутствии документов территориального планирования, но не позднее 1 января 2008 года. После этой даты вводится в действие ч. 6 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением подготовки проектов межевания застроенных территорий и подготовки градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц.
В первом случае производится юридическая фиксация ранее состоявшегося, но еще не закрепленного факта в части прав собственников объектов недвижимого имущества на использование земельных участков, на которых расположены такие объекты. Иными словами, производятся действия, не связанные непосредственно с территориальным планированием, предопределяющим будущее развитие событий. Второй случай также непосредственно не связан с территориальным планированием, поскольку речь идет о ситуации, когда уже имеются границы ранее сформированных земельных участков, то есть нет необходимости производить планировку территории.
Органы власти могут принимать решения о подготовке документации по планировке территории не только по собственной инициативе, но и в ответ на инициативу физических или юридических лиц:
- уполномоченные федеральные органы исполнительной власти - в границах территорий, для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, - применительно к землям лесного фонда, занятым водными объектами землям водного фонда, находящимся в федеральной собственности землям запаса, находящимся в федеральной собственности землям особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), а также в границах территорий, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов и которые находятся в федеральной собственности;
- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в границах территорий, для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, - применительно к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации землям запаса и землям особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), а также в границах территорий, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов и которые находятся в собственности субъектов Российской Федерации;
- органы местного самоуправления муниципальных районов - применительно к межселенным территориям, на которые распространяется действие градостроительных регламентов, определенных правилами землепользования и застройки;
- органы местного самоуправления поселений или органы местного самоуправления городских округов - в границах территорий, для которых устанавливаются градостроительные регламенты, а также в границах территорий, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов и которые находятся в муниципальной собственности.
Уведомление о принятом решении
Вводится ранее отсутствовавшее в законодательстве требование уведомлять глав поселений, глав городских округов о принятом решении о подготовке документации по планировке соответствующей территории. Такое уведомление в течение 10 дней со дня принятия соответствующего решения направляют:
1) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти;
2) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
3) орган местного самоуправления муниципального района.
Проверка подготовленной документации по планировке территории
Такая проверка должна в обязательном порядке проводиться уполномоченными органами тех уровней власти, которые приняли решение о подготовке документации. Проверка, согласно требованиям, содержащимся в ч. 10 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04, заключается в установлении факта соответствия или несоответствия подготовленной документации:
1) документам территориального планирования;
2) правилам землепользования и застройки;
3) техническим регламентам;
4) ограничениям, определяемым наличием зон с особыми условиями использования территорий.
Необходимость и обязательность такой проверки определяется также ч. 2 ст. 59 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой "возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов... документации по планировке территорий муниципальных образований, осуществляется в полном объеме".
Проведение публичных слушаний по обсуждению документации по планировке территории
Публичные слушания предусмотрены в отношении документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления поселений и городских округов, и не проводятся применительно к документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных районов. Основными положениями процедуры публичных слушаний применительно к такой документации с позиций обеспечения интересов органов местного самоуправления поселений, городских округов являются:
- обязательность направления главам поселений, главам городских округов уведомления о принятом решении о подготовке документации по планировке территории в течение десяти дней со дня принятия такого решения (ч. 7 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04);
- подготовка указанной документации применительно к территории в границах предусмотренных документами территориального планирования зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (ч. 11 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04);
- обязательность проверки подготовленной документации на соответствие документам территориального планирования, правилам землепользования и застройки, техническим регламентам, ограничениям, определяемым наличием зон с особыми условиями использования территорий (ч. 10 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04);
- направление указанной документации главам поселений, главам городских округов в течение семи дней со дня ее утверждения (ч. 15 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04);
- опубликование указанной документации, возможность разместить информацию о ней на официальном сайте муниципального образования в Интернете;
- наличие у органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц права оспорить в судебном порядке документацию по планировке территории (ч. 17 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04).
Вопрос 32.2. Об особенностях подготовки, проверки, обсуждения и утверждения документации по планировке территории применительно к случаям, когда такая документация разрабатывается на основании решений, принимаемых органами местного самоуправления поселений, городских округов
ГрК РФ от 29.12.04 установил ряд особенностей подготовки документации по планировке территории на основании решений, принимаемых органами местного самоуправления поселений, городских округов по сравнению с подготовкой такой документации на основании решений иных уровней публичной власти - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных районов. Эти особенности сводятся к установлению ряда норм, перечисленных ниже.
Во-первых, это нормы о праве физических и юридических лиц представлять предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории (ч. 3 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04). Во-вторых - о публичных слушаниях документации по планировке территории (ч. 5 и 6 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04). Анализ последних выявляет дифференцированный подход применительно к различным случаям:
- публичные слушания являются обязательными применительно к проектам планировки, как содержащим, так и не содержащим в своем составе проекты межевания;
- ГрК РФ от 29.12.04 не определяет обязательность проведения публичных слушаний применительно к проектам межевания, выполненным вне состава проектов планировки, и тем самым передает органам местного самоуправления поселений и городских округов право решать данный вопрос посредством уставов муниципальных образований и (или) нормативных правовых актов. Поэтому органы местного самоуправления в данном случае могут выбрать - либо обязательность публичных слушаний, либо обязательность согласования проектов межевания границ земельных участков между соседями.
В-третьих, это нормы о праве представительного органа местного самоуправления на основании документации по планировке территории вносить изменения в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства (ч. 15 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04).
На документацию по планировке территории, подготавливаемую по решениям органов местного самоуправления поселений, городских округов, также распространяется норма ч. 10 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04 об обязательности проверки такой документации на соответствие:
1) документам территориального планирования;
2) правилам землепользования и застройки;
3) техническим регламентам;
4) ограничениям, определяемым наличием зон с особыми условиями использования территорий.
Следует отметить также, что ГрК РФ от 29.12.04 впервые превращает документацию по планировке территории в документацию публичного характера, доступную всем заинтересованным лицам:
"Утвержденная документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет"" (ч. 14 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04).
Вопрос (33) о том, как выделять земельные участки, необходимые для государственных или муниципальных нужд
Специалисты градостроительного проектирования Санкт-Петербурга следующим образом формулируют этот вопрос:
"Как в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 предполагается выделять земельные участки, необходимые для государственных и общественных нужд (для объектов инфраструктуры, парков и т.д.)? В ГрК РФ от 29.12.04 эта тема вообще не упоминается (за исключением территорий общего пользования). В Санкт-Петербурге подготовлен и проходит согласования проект нормативного правового акта о резервировании земель, необходимых для государственных нужд, под которыми в первую очередь понимаются нужды, связанные с развитием объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры. При отсутствии базовых положений на эту тему в ГрК РФ от 29.12.04 и отсутствии полномочий, предоставленных ГрК РФ от 29.12.04 органам власти субъектов Российской Федерации, судьба подготовленного нормативного правового акта будет незавидной".
В поставленном вопросе мы выделяем две составляющие.
Вопрос 33.1. Относительно того, что в ГрК РФ от 29.12.04 якобы не упоминается тема выделения земельных участков, необходимых для государственных или муниципальных нужд
Напротив, данная тема является одной из ключевых. Первоначально она была представлена предельно полно, но впоследствии нивелирована по причине "неоправданного внедрения градостроительного законодательства в земельное и гражданское законодательство". Тем не менее и в принятом тексте ГрК РФ от 29.12.04 этот аспект регулируется вполне определенно. Напомним основные нормы.
1. "Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации могут включать в себя... карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе:
1) объектов энергетических систем регионального значения;
2) объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
3) линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий;
4) иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации" (ч. 3 ст. 14)*(24).
2. "На картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, отображаются: ...границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения" (ч. 6 ст. 14).
3. "Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами" (ч. 4 ст. 9).
4. "Часть 4 статьи 9... Градостроительного кодекса Российской Федерации вводятся в действие с 1 января 2008 года" (ч. 1 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации").
5. Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вводятся изменения в ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации, п. 2 которой теперь сформулирован следующим образом:
"Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:
<...>
2. размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:
объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;
объекты использования атомной энергии;
объекты обороны и безопасности;
объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;
линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов".
Вопрос 33.2. О том, что ГрК РФ от 29.12.04 якобы должен предоставить субъектам Российской Федерации полномочия относительно резервирования земель, земельных участков
Это утверждение неверно по той причине, что регулирование собственно действий по резервированию (то есть порядок принятия решений о резервировании) не является предметом законодательства о градостроительной деятельности. Это предмет земельного законодательства.
В этой связи был принят Федеральный закон от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд". Этим законом Земельный кодекс РФ дополнен новой статьей 70.1, регулирующей вопросы резервирования земель.
Важно подчеркнуть: ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает базовые основания, которые "замыкаются" на территориальное планирование и планировку территории и без которых никакие решения о резервировании земель и земельных участков приниматься не могут.
Вопрос (34) о том, как обеспечивать застройку объектами социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры
Этот вопрос поставлен специалистами градостроительного проектирования Санкт-Петербурга и сопровожден следующим утверждением:
"Градостроительным кодексом РФ решения о характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения территории и границах зон планируемого размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения предусмотрены только в составе проектов планировки территории (статья 42 ГрК РФ от 29.12.04). Однако в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания и градостроительных планов земельных участков, в составе которых вопросы обеспечения застройки объектами инфраструктуры и резервирования территории для них вообще не поднимаются".
Вопрос 34.1. О последовательных стадиях обеспечения застройки объектами социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры
ГрК РФ от 29.12.04 определяет, как осуществляется градостроительное регулирование обеспечения застройки объектами социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, устанавливая четыре стадии работ, связанных с таким регулированием:
1) подготовка документов территориального планирования (включая генеральные планы), где среди прочего определяются зоны планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе необходимых для государственных или муниципальных нужд;
2) подготовка планов реализации документов территориального планирования с увязкой этих планов с объемами финансирования, включая бюджетное финансирование;
3) подготовка на основе документов территориального планирования (включая генеральные планы) документации по планировке территории, где уточняются ранее определенные границы зон планируемого размещения соответствующих объектов в виде: а) красных линий, б) границ соответствующих земельных участков, в) границ зон действия публичных сервитутов;
4) подготовка на основе градостроительного плана соответствующего земельного участка проектной документации по строительству соответствующих объектов.
Вопрос 34.2. О неверном утверждении, согласно которому отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания и градостроительных планов земельных участков
Такое утверждение противоречит ГрК РФ от 29.12.04, который устанавливает следующее:
- "подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа" (ч. 3 ст. 43);
- отдельным документом проект межевания может подготавливаться только тогда, когда есть проект планировки: "подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, установленных проектами планировки территорий" (ч. 1 ст. 43). Границы планировочной структуры - это красные линии, которые не могут устанавливаться иным способом, как только проектами планировки. Другими словами, проект межевания всегда существует в контексте решений проекта планировки;
- градостроительные планы на неразмежеванных территориях не могут подготавливаться в виде отдельного документа - только в составе проектов межевания.
Вопрос 34.3. О неверном утверждении, согласно которому в составе проектов межевания и градостроительных планов земельных участков вопросы обеспечения застройки объектами инфраструктуры и резервирования земель для таких объектов не поднимаются и не решаются
Такое утверждение противоречит тому, что установлено в ГрК РФ от 29.12.04. Например, применительно к проектам межевания сказано (ч. 5 ст. 43), что в них среди прочего отображаются:
- границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (а это та самая инфраструктура, для размещения которой потребуется резервировать земли и изымать земельные участки);
- границы подготавливаемых для последующего формирования земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства (включая земельные участки для размещения объектов социальной и инженерно-технической инфраструктуры);
- границы зон действия публичных сервитутов (которые устанавливаются, в том числе для обеспечения функционирования объектов инфраструктуры).
Применительно к градостроительным планам земельных участков сказано (ч. 3 ст. 44), что среди прочего в таких планах указываются границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Это те самые градостроительные основания, без которых ГрК РФ от 29.12.04 запрещает принимать решения о резервировании земель и последующем изъятии земельных участков.
Вопрос (35) о разделении крупных земельных участков
Этот вопрос следующим образом формулируется специалистами градостроительного проектирования Санкт-Петербурга:
"Как в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 предполагается осуществлять градостроительное регулирование действий по разделению крупных земельных участков для последующего освоения или продажи? Правообладатели земельных участков в соответствии с частью 4 статьи 41 ГрК РФ от 29.12.04 могут разделять их на более мелкие земельные участки для последующего освоения или продажи без необходимости разработки документации по планировке территории, а только на основе подготовки землеустроительной документации в порядке, предусмотренном земельным законодательством. Единственным градостроительным требованием к такой процедуре является то, что размеры образуемых земельных участков не должны превышать предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом, и необходимость наличия подъездов, подходов к каждому образуемому земельному участку. В Санкт-Петербурге в последние годы образовалось много земельных участков на базе приватизированных производственных предприятий и сельскохозяйственных земель. Эти земельные участки занимают десятки гектаров. Уже сегодня в городе возникла практика, когда собственники этих участков подразделяют и застраивают их "как попало", без разработки градостроительной документации. При этом возникают серьезные проблемы с обеспечением таких участков инфраструктурой, формированием на их территории улично-дорожной сети и т.д. С введением в действие ГрК РФ от 29.12.04 и с учетом указанных положений статьи 41 Кодекса эти проблемы только усилятся".
В рамках поставленного вопроса есть два важных положения, которые должны быть рассмотрены отдельно.
Вопрос 35.1. О действиях органов власти по упорядочению и развитию планировочной структуры города
Разделение крупных земельных участков - это действие, производное по отношению к установлению рациональной планировочной структуры города. В свою очередь, рациональность такой структуры определяется прежде всего упорядочением улично-дорожной сети, общественных пространств (территорий общего пользования), обеспечивающих функциональный доступ ко всем земельным участкам. Власть осуществляет регулирование путем территориального планирования и планировки территории.
Территориальное планирование в виде генерального плана осуществляется применительно ко всей территории муниципального образования, как в пределах городской черты, так и за ее пределами (ч. 1 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04). В составе генерального плана среди прочего содержатся решения о "границах зон инженерной и транспортной инфраструктур" (п. 10 ч. 6 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04). Это значит, что, приняв генеральный план, органы местного самоуправления:
- фиксируют для дальнейшей реализации решения в части упорядочения пространственной структуры муниципального образования (включая вопросы разделения и формирования земельных участков в соответствии с этой структурой);
- применительно к землям, находящимся в государственной, муниципальной собственности и не обремененным правами третьих лиц, не будут предоставлять земельные участки, если такое предоставление заблокирует или усложнит реализацию решений, принятых этими самыми органами (например, прокладку, расширение дорог);
- применительно к земельным участкам, обремененным правами третьих лиц, выстраивают свою политику в части реализации решений по упорядочению и развитию планировочной структуры. Инструментами такой политики являются:
- подготовка в порядке реализации решений генерального плана, документации по планировки территории (с установлением красных линий, зон действия публичных сервитутов);
- принятие на основе документации по планировке территорий решений о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, а также решений об установлении публичных сервитутов;
- контроль за деятельностью правообладателей земельных участков при их разделении, объединении, изменении границ в части соблюдения красных линий и границ зон действия публичных сервитутов.
Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 установил для органов власти все необходимые правовые механизмы для упорядочения и обеспечения развития планировочной структуры не только территории города, но и всего муниципального образования.
Вопрос 35.2. О контроле органов власти за деятельностью частных лиц при разделении, объединении, изменении границ земельных участков
Во-первых, еще раз следует подчеркнуть то обстоятельство, что органы государственной власти и местного самоуправления обладают полномочиями принимать на всей территории в границах своей юрисдикции (включая земельные участки, обремененные правами третьих лиц) решения относительно границ публичных пространств, в том числе относительно красных линий для прокладки, расширения дорог, прокладки инженерно-технических коммуникаций общего пользования, границ зон действия публичных сервитутов (для прохода, проезда, обслуживания объектов инженерной инфраструктуры), а также реализовывать и контролировать реализацию этих решений.
Во-вторых, надо понимать, что законодательство, включая ГрК РФ от 29.12.04:
- не может лишить правообладателей земельных участков права разделять, объединять и изменять границы принадлежащих им земельных участков;
- не может обязать частных лиц выполнять действия, которые являются полномочиями соответствующих органов власти, в данном случае - подготавливать документацию по планировке территории. Но, при внимательном рассмотрении, в таком "навязывании" нет необходимости: органы власти должны сами подготовить и публично предъявить всем частным правообладателям документ по планировке, показывающий, какой власть видит рациональную организацию соответствующей территории и как собирается обеспечивать выполнение своих решений;
- должно предусмотреть критерии для контроля за действиями частных правообладателей земельных участков в случае, если они осуществляют принадлежащее им по закону право на разделение, объединение и изменение границ принадлежащих им земельных участков.
ГрК РФ от 29.12.04 впервые вводит такие критерии, которые ранее отсутствовали в федеральном законодательстве. То, что формулировкой заданного вопроса обозначено как незначительная малость ("единственным градостроительным требованием..."), на самом деле определяет три принципиально значимых критерия контроля за действиями частных лиц со стороны органов власти (ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04):
1) размеры образуемых участков, которые не должны превышать предусмотренных градостроительным регламентом максимальных размеров земельных участков и не должны быть меньше предусмотренных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков;
2) нахождение объединенного земельного участка в пределах одной территориальной зоны;
3) наличие подъездов, подходов к каждому образуемому земельному участку.
Применительно к последнему критерию можно предложить три способа его выполнения:
1) "привязаться" к существующей улично-дорожной сети (случай, когда документации по планировке территории не требуется, а подготавливается землеустроительная документация при соблюдении требований законодательства о градостроительной деятельности);
2) "привязаться" к утвержденному проекту планировки (где среди прочего обозначены красные линии и расположение элементов улично-дорожной сети в пределах красных линий). Такая "привязка" будет означать, что в соответствии с требованиями документации по планировке территории подготавливается землеустроительная документация, которая в итоге опять-таки проверяется на соответствие требованиям законодательства о градостроительной деятельности;
3) при отсутствии утвержденного проекта планировки предложить свое решение (по сути - свой вариант проекта планировки). Это означает, что выполнить требование законодательства о градостроительной деятельности путем подготовки землеустроительной документации без предварительной подготовки документации по планировке территории невозможно. В последнем случае органы власти должны, хотя и с запозданием (это не должно рассматриваться как ненадлежащее выполнение своих обязанностей, поскольку власть не может и не должна стремиться во всех случаях действовать "в упреждение"), но по инициативе правообладателей и с их участием подготовить проект планировки по упорядочению планировочной структуры территории.
В-третьих, фактически мы имеем дело с ситуацией, когда ГрК РФ от 29.12.04 увязывает земельный контроль (именно таким термином Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяется полномочие органов местного самоуправления и городов федерального значения) с выполнением требований, установленных законодательством о градостроительной деятельности. Реализация в указанной части норм ГрК РФ от 29.12.04 предполагает действия по следующей схеме:
- при осуществлении частными лицами действий по разделению, объединению, изменению границ земельных участков посредством подготовки землеустроительной документации должно быть подтверждено, что эта землеустроительная документация выполнена с соблюдением норм ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04;
- по логике процесса, удостоверять указанное соответствие должен орган, уполномоченный осуществлять территориальное планирование и планировку соответствующей территории (орган архитектуры и градостроительства), при отсутствии же такого удостоверения не должен производиться государственный кадастровый учет вновь образованных земельных участков, не должны вноситься изменения в документы ранее осуществленного государственного кадастрового учета земельных участков применительно к изменению их границ, а также не должна осуществляться государственная регистрация прав на указанные земельные участки.
Вопрос (35), который мы только что обсудили, чрезвычайно важен, поэтому подчеркнем, что, по совокупности приведенных выше аргументов, вывод оппонентов нового Градостроительного кодекса относительно того, что "с учетом положений части 4 статьи 41 ГрК РФ от 29.12.04 проблемы только усилятся", является поспешным и неверным по существу.
Вопрос (36) о развитии норм ГрК РФ от 29.12.04 о планировке территории посредством нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней
ГрК РФ от 29.12.04 не закрывает вопрос о порядке регулирования действий по планировке территорий, а фактически формулирует задания органам власти различных уровней по развитию базовых норм.
Российской Федерации - в части:
1) определения состава и содержания проектов планировки территорий, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования Российской Федерации (ч. 7 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04);
2) установления формы градостроительного плана земельного участка - Правительству Российской Федерации (ч. 5 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04);
3) установления порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (ч. 18 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04).
Субъектам Российской Федерации - в части:
1) определения состава и содержания проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований (ч. 8 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04);
2) установления порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 19 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04).
Органам местного самоуправления поселений, городских округов - в части:
1) установления порядка подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений указанных органов (ч. 20 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04);
2) определения порядка организации и проведения публичных слушаний по проектам планировки территории (с проектами межевания или без проектов межевания в составе проектов планировки) и проектам межевания территории (вне состава проектов планировки) посредством уставов муниципальных образований и (или) нормативных правовых актов представительных органов указанных муниципальных образований.
Вопрос 36.1. О градостроительной подготовке земельных участков из состава государственных или муниципальных земель
В процессе подготовки проектов региональных и муниципальных нормативных правовых актов по регулированию градостроительной деятельности стало понятно, что возможно и целесообразно включить в указанные проекты понятие "градостроительная подготовка земельных участков" и дать этому понятию следующее определение:
"Градостроительная подготовка земельных участков - действия, осуществляемые в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, применительно к не разделенным на земельные участки государственным и муниципальным землям, территориям посредством подготовки документации по планировке территории (проектов планировки, проектов межевания), результатом которых являются градостроительные планы земельных участков, используемые для проведения землеустроительных работ, принятия решений о предоставлении сформированных земельных участков физическим и юридическим лицам, подготовки проектной документации, а также действия применительно к ранее сформированным, принадлежащим физическим и юридическим лицам земельным участкам путем подготовки по заявлениям таких лиц градостроительных планов земельных участков как самостоятельных документов (без подготовки документации по планировке территории) с установлением в соответствии с частями 3 и 4 статьи 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации характеристик и параметров (за исключением ранее установленных границ земельных участков) и с использованием таких планов для подготовки проектной документации".
Выявляются следующие основные типологические случаи градостроительной подготовки земельных участков, требующие отдельного регулирования посредством региональных и (или) муниципальных нормативных правовых актов:
1) градостроительная подготовка свободных от прав третьих лиц земельных участков в существующей застройке для строительства по инициативе: а) заявителей, б) администрации муниципального образования;
2) градостроительная подготовка земельных участков на застроенных территориях для осуществления реконструкции по инициативе: а) собственников объектов недвижимости, б) лиц, не владеющих объектами недвижимости на соответствующих территориях, в) администрации муниципального образования;
3) градостроительная подготовка земельных участков на незастроенных, свободных от прав третьих лиц и не разделенных на земельные участки территориях для их комплексного освоения в целях жилищного и иных видов строительства по инициативе: а) заявителей, б) администрации муниципального образования;
4) выделение посредством градостроительной подготовки земельных участков многоквартирных домов, иных зданий, строений, сооружений на застроенных территориях, не разделенных на земельные участки, по инициативе: а) собственников помещений, иных объектов недвижимости, б) администрации муниципального образования;
5) градостроительная подготовка земельных участков из состава территорий общего пользования в целях предоставления физическим, юридическим лицам для возведения строений, сооружений, предназначенных для обслуживания населения;
6) выделение публичных земель посредством градостроительной подготовки земельных участков.
Вопрос 36.2. О выделении публичных земель посредством градостроительной подготовки земельных участков
Этот типологический случай градостроительной подготовки земельных участков выделен из ряда других с целью проиллюстрировать возможное содержание нормативного правового акта, который может подготавливаться и приниматься для регулирования указанного процесса, а также по причине особой важности именно этого случая.
Во-первых, возникает необходимость ввести и определить понятие "публичные земли" следующим образом:
"Публичные земли - земли, в состав которых включаются территории общего пользования (в том числе площади, улицы, проезды, парки, набережные, скверы, бульвары), которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, границы таких земель выделяются красными линиями, утверждаемыми в составе проектов планировки, а также части не включенных в состав территорий общего пользования земельных участков, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (для прохода, проезда, обслуживания сетей и объектов инженерного обеспечения), с установлением границ частей указанных земельных участков посредством границ зон действия публичных сервитутов, утверждаемых в составе документации по планировке территории".
Во-вторых, важность данного типологического случая определяется следующим. Органы местного самоуправления могут и должны проявить инициативу в вопросе о выделении за счет местного бюджета публичных земель. Цель и результат такой инициативы:
- упорядочение планировочной организации территории, защита публичных земель, предотвращение хаотичной застройки;
- создание массива частных земель (часть которых уже находится у частных правообладателей, а другая часть, выявленная посредством планировки из состава государственных или муниципальных земель, может быть предоставлена);
- появление на частных землях ответственных правообладателей - субъектов налогообложения и управления жилищно-коммунальным хозяйством, обслуживающим частные земли, включая те, на которых расположены многоквартирные дома;
- создание правовых предпосылок и экономических механизмов, стимулирующих частных правообладателей недвижимости (включая собственников квартир в многоквартирных домах) добиваться обеспечения за их счет последовательного осуществления "сплошного межевания" (импульс которому будет дан разделением публичных и частных земель).
В-третьих, ниже предлагается в качестве одного из возможных вариантов проект нормативного правового акта, который может приниматься и субъектами Российской Федерации, и органами местного самоуправления.
Порядок выделения границ публичных земель посредством подготовки документации по планировке застроенных территорий в целях фиксации и упорядочения их планировочной организации
1. Выделение границ публичных земель на застроенных территориях осуществляется посредством подготовки документации по планировке территорий в случаях:
фиксации и упорядочения сложившейся планировочной ситуации - в порядке, определенном данным нормативным правовым актом;
подготовки предложений об изменении сложившейся планировочной ситуации в связи с планируемым развитием территории, включая новое строительство, реконструкцию, иные планируемые преобразования соответствующих территорий - в порядке, определенном иными нормативными правовыми актами.
2. Публичные земли включают:
1) территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц и границы которых выделяются красными линиями, утверждаемыми в составе проектов планировки;
2) части не включенных в состав территорий общего пользования земельных участков, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц; границы частей указанных земельных участков устанавливаются посредством границ зон действия публичных сервитутов (утверждаемых в составе документации по планировке территории) и используются для прохода, проезда, а также для обслуживания сетей и объектов инженерного обеспечения.
3. Правообладатели частей земельных участков, указанных в подпункте 2 пункта 2, решением администрации города... об установлении публичных сервитутов, либо иным решением, принимаемым на основании утвержденной документации по планировке застроенной территории, освобождаются от выплат земельного налога, арендной платы применительно к таким частям земельных участков.
Порядок принятия указанных решений определяется в соответствии с законодательством нормативным правовым актом органов местного самоуправления города...
4. Решение о подготовке документации по планировке застроенных территорий для выделения публичных земель принимается главой администрации города...
5. Подготовка документации по планировке застроенных территорий для выделения публичных земель может проводиться:
1) уполномоченным органом по вопросам градостроительной деятельности администрации города...;
2) физическими и юридическими лицами, соответствующими требованиям законодательства к лицам, подготавливающим документацию по планировке территории, выигравшим конкурсы на размещение муниципального заказа применительно к подготовке такой документации.
6. Подготовка проектов документов по планировке застроенных территорий лицами, указанными в подпункте 2 пункта 5, осуществляется на основе заданий, утверждаемых уполномоченным органом по вопросам градостроительной деятельности администрации города...
7. Подготовка проектов документов по планировке застроенных территорий осуществляется в виде:
1) проектов планировки и проектов межевания в составе проектов планировки - в случаях, когда одновременно: а) устанавливаются или изменяются красные линии, а также б) устанавливаются или изменяются границы зон действия публичных сервитутов;
2) проектов межевания - в случаях, когда в границах ранее установленных красных линий устанавливаются или изменяются границы зон действия публичных сервитутов.
8. Проекты документов по планировке застроенных территорий:
согласовываются уполномоченным органом по вопросам градостроительной деятельности администрации города... с учетом части 2 статьи 6 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", согласно которой не допускается требовать предоставления других документов для утверждения документов по планировке застроенных территорий, включая недопущение требования о предоставлении заключений государственной экологической экспертизы таких проектов;
обсуждаются на публичных слушаниях в установленном в соответствии с законодательством порядке;
утверждаются главой местного самоуправления города...;
применяются в соответствии с законодательством как основание для производства землеустроительных работ.
9. Предметами согласования, обсуждения на публичных слушаниях и утверждения документов по планировке застроенных территорий в случаях, определенных данным разделом настоящего нормативного правового акта, являются:
1) красные линии - в случаях их установления и изменения;
2) границы зон действия публичных сервитутов;
3) определяемые красными линиями и границами зон действия публичных сервитутов границы следующих земельных участков:
а) неделимых земельных участков, на которых расположен один или расположено несколько многоквартирных домов - в случаях представления предложений для принятия решений о неделимости таких участков;
б) делимых земельных участков, на которых расположено несколько многоквартирных домов, разделение (межевание) которых может состояться в последующем по инициативе собственников квартир многоквартирных домов.
Ответы на вопросы к главе 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации - "Архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция объектов капитального строительства"
Вопрос (37) о правах публичных и частных субъектов в отношении проектной документации
Ответ на этот вопрос позволит лучше понять необходимость перехода от прежней системы регулирования градостроительной деятельности к новой системе, соответствующей правоотношениям, складывающимся в рыночных условиях между публичной властью и частными лицами.
Архитектурно-строительное проектирование выполняется в контексте и по результатам подготовки документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории. Поэтому различия между документами градостроительного проектирования и проектной документацией дополнительно могут и должны быть охарактеризованы особенностями и содержанием тех прав, которые имеют публичные и частные субъекты применительно к этим документам и этой документации.
Вопрос 37.1. О том, как ГрК РФ от 29.12.04 определяет права публичных и частных субъектов в отношении проектной документации
Кто в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 имеет право принимать решения о подготовке проектной документации
Согласно ГрК РФ от 29.12.04 исключительное право принимать решения о подготовке проектной документации имеют не органы власти (как в случае документов градостроительного проектирования*(25)), а застройщики - то есть физические или юридические лица, которым принадлежит земельный участок. Органы власти могут принимать указанные решения только в том случае, если они являются правообладателями земельных участков, то есть застройщиками. При этом следует принять во внимание два обстоятельства.
1. Право принимать решение о подготовке проектной документации не является первичным правом. Это вторичное, производное право по отношению к праву на земельный участок. Или иначе: возникновение базового права на земельный участок одновременно порождает неотчуждаемое от правообладателя земельного участка право самостоятельно, без дополнительного разрешения органов власти принимать решение о подготовке проектной документации и обеспечивать такую подготовку.
2. И возникновение земельного участка, впервые выделенного из состава государственных или муниципальных земель, и возникновение права частного лица на такой земельный участок происходит в результате завершения действий органов власти. Такие действия в содержательном отношении являются завершенными, когда подготовлен градостроительный план земельного участка. Такой план, в свою очередь, подготавливается в контексте решений документов территориального планирования, нормативного правового акта градостроительного зонирования - правил землепользования и застройки, документации по планировке территории. Таким образом, право на земельный участок (и производное от него право подготавливать проектную документацию) возникает не как абсолютное и неограниченное право, а как право, обусловленное определенными ограничениями и требованиями, установленными публичной властью. На момент возникновения этого базового права, а также производного права подготавливать проектную документацию публичная власть определила все необходимое, что она должна была "сообщить" частному лицу, предоставив ему свободу продолжать действовать в установленных рамках, зафиксированных в градостроительном плане земельного участка. При таком распределении функций и прав застройщикам нет необходимости получать отдельное специальное разрешение на проектирование от органов публичной власти, а этим органам - давать такое разрешение. В противном случае публичная власть фактически "признается" в том, что она не сделала того, что обязана была сделать.
Такова логика процесса регулирования градостроительной деятельности в условиях наличия частных субъектов - правообладателей недвижимости, зафиксированная ГрК РФ от 29.12.04. Однако с этой логикой не всегда согласуются нормы региональных и муниципальных нормативных правовых актов. В чем состоят эти рассогласования и почему они возникают, будет рассмотрено ниже при обсуждении вопроса 37.2, но сначала разберемся, кто может и должен проверять проектную документацию перед ее утверждением.
Кто в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 может и должен проверять проектную документацию перед ее утверждением
Согласно ч. 5 и 6 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04 проектная документация перед ее утверждением застройщиком или заказчиком, действующим по поручению застройщика, проверяется на соответствие:
а) заданию, выданному разработчику проектной документации, заключившему договор с застройщиком или заказчиком, действующим по поручению застройщика. Задание отсутствует в случае, если застройщик сам является разработчиком проектной документации;
б) градостроительному плану земельного участка;
в) результатам инженерных изысканий;
г) техническим регламентам;
д) техническим условиям подключения к сетям инженерного обеспечения - в случае, если объект не может быть использован без подключения к таким сетям.
Поскольку утверждение проектной документации проводится с целью получить разрешение на строительство, то лицо, заинтересованное в получении такого разрешения (то есть застройщик или заказчик), по необходимости также проверяет наличие и должное оформление документов, указанных в ч. 7 и 8 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04, в том числе правоустанавливающих документов на земельный участок, градостроительного плана земельного участка, материалов проектной документации, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.
Проектная документация перед ее утверждением проверяется (может проверяться) следующими лицами:
1) застройщиком. Застройщик может проверять проектную документацию по всем указанным выше пяти позициям или только по некоторым из них (например, по наиболее значимым для застройщика позициям "а" и "б"). Застройщик может направить проектную документацию на негосударственную экспертизу, заключив договор с организацией, аккредитованной в порядке, установленном Правительством РФ*(26) (ст. 50 ГрК РФ от 29.12.04);
2) заказчиком. Заказчиком является доверенное лицо застройщика, действующее по соглашению либо на основании доверенности. Заказчик, как и застройщик, может проверить проектную документацию по всем указанным выше пяти позициям или только по некоторым из них, направить проектную документацию на негосударственную экспертизу. Заказчик должен обеспечить процесс проверки проектной документации как в содержательном отношении, так и в организационном - направить документацию в орган государственной экспертизы (в установленных случаях), проверить комплектность и правильность оформления всех документов, предоставленных разработчиком (разработчиками) проектной документации, документов, направляемых для получения разрешения на строительство;
3) разработчиком (разработчиками). Лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, обеспечивается соответствие проектной документации всем пяти позициям, указанным выше, в процессе ее подготовки, а также по завершении подготовки, перед передачей заказчику, застройщику на утверждение;
4) должностными лицами органов, уполномоченных на проведение государственной экспертизы проектной документации или подведомственных таким органам государственных учреждений - в случаях, когда в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 проектная документация подлежит государственной экспертизе. Предметом проверки проектной документации в данном случае является ее соответствие требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий (позиции "г" и "д", изложенные выше).
После указанной проверки, посредством которой установлен факт соответствия проектной документации всем установленным требованиям, такая документация утверждается застройщиком или заказчиком. После утверждения проектной документации застройщиком или заказчиком перед выдачей разрешения на строительство орган, уполномоченный выдать такое разрешение, проверяет проектную документацию на соответствие градостроительному плану земельного участка. Кроме этого указанный орган проверяет также наличие документов, определенных ч. 7 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04, прилагаемых к заявлению застройщика или заказчика на выдачу разрешения на строительство, в том числе:
1) правоустанавливающие документы на земельный участок;
2) градостроительный план земельного участка;
3) материалы, содержащиеся в проектной документации:
4) положительное заключение государственной экспертизы проектной документации - применительно к соответствующим объектам.
Кто в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 имеет исключительное право утверждать проектную документацию и какую ответственность за утвержденную документацию несет лицо, ее утвердившее
Согласно ч. 15 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04 проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком.
Утверждение проектной документации предполагает ответственность. Какого рода ответственность может быть у застройщика, заказчика в связи с утверждением проектной документации? Утвердив проектную документацию, застройщик (заказчик), по существу, берет на себя перед публичной властью обязательство в том, что объект будет построен в полном соответствии с проектной документацией. Это не декларативное обязательство, не влекущее за собой последствий за неисполнение. ГрК РФ от 29.12.04 такие последствия вводит. В п. 6 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04 содержится норма, согласно которой застройщик к заявлению о выдаче разрешения на ввод построенного объекта в эксплуатацию прилагает среди прочего документ, подтверждающий соответствие параметров построенного объекта проектной документации. Этот документ подписывается застройщиком (заказчиком) и лицом, осуществившим строительство. При отсутствии указанного документа, а также при отсутствии указанного соответствия не будет выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (подп. 1 и 4 ч. 6 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04).
Указанные нормы ГрК РФ от 29.12.04 важны еще в одном отношении. Они создают гарантии того и побуждают застройщиков ("под страхом" невыдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию) к тому, чтобы объекты строились в полном соответствии с утвержденной проектной документацией. Если это так, то проектная документация может и должна стать основой для "кабинетной" подготовки документов, без трудоемких и небесплатных инвентаризационных измерений на построенном объекте, необходимых для государственного технического учета вновь построенных, реконструированных объектов в целях регистрации застройщиками прав собственности на них. Тем самым ГрК РФ от 29.12.04 подготовлены правовые и содержательные основания для упразднения в перспективе дублирующей функции инвентаризационных измерений, снятия еще одного из избыточных административных барьеров на рынке жилищного и иных видов строительства.
Вопрос 37.2. О том, как некоторыми региональными актами неверно определяются права публичных и частных субъектов в отношении документов градостроительного проектирования и проектной документации
До сих пор случается, что закрепленное нормами как ГрК РФ от 07.05.98, так и ГрК РФ от 29.12.04 положение о том, что застройщик имеет исключительное право утверждать проектную документацию, "опровергается" некоторыми региональными и местными нормативными правовыми актами. Почему это происходит и к каким последствиям приводит?
Наиболее наглядный, но далеко не единственный пример - Положение о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в г. Москве, утвержденное Распоряжением мэра Москвы от 11 апреля 2000 года N 378-РМ (с последними изменениями от 11 июля 2006 года). Анализ показывает, что этот нормативный правовой акт диаметрально противоположным образом трактует два ключевых вопроса, однозначно решенных ГрК РФ от 29.12.04:
1) вопреки норме федерального закона о том, что застройщик самостоятельно принимает решение о разработке проектной документации, утверждается обратное - необходимо получать на то разрешение органа власти. Это следует, например, из раздела 1.4.3 указанного Положения, где говорится, в частности, о "разрешении на проектирование";
2) вопреки норме федерального закона о том, что проектную документацию утверждает застройщик или заказчик, говорится обратное - часть проектной документации утверждает уполномоченный орган власти. Это следует, например, из раздела 2.3.2 указанного Положения.
Необходимо разобраться, почему вообще стали возможны рассогласования регионального акта с федеральным законом в отношении того, кто принимает решение о подготовке проектной документации, и допустимо ли заставлять застройщика получать от органов публичной власти разрешение на проектирование. Сначала предложим свой ответ на данный вопрос, а затем проверим его правильность на основе анализа непосредственно самого Положения.
Итак, правовая возможность того, что "застройщик" не может самостоятельно принимать решение о подготовке проектной документации (о проектировании), а нуждается в получении от уполномоченного органа власти "разрешения на проектирование", может существовать только в одном случае - если налицо сочетание трех условий:
1) "застройщику" не принадлежит земельный участок. Собственником земельного участка является орган власти, то есть "застройщик" не является подлинным застройщиком;
2) "земельного участка" фактически нет. Его предстоит выделить посредством проектирования, которое будет осуществлять "застройщик", еще не обладая "земельным участком" по причине правового отсутствия участка и неочевидности намерения органа власти предоставить после формирования земельный участок именно этому "застройщику";
3) "застройщик" осуществляет особое, экзотическое "проектирование". Такое проектирование неизбежно становится технологическим конгломератом - сочетанием градостроительного проектирования (выделение еще отсутствующего земельного участка) и архитектурно-строительного проектирования (определение характеристик объекта строительства).
Из этого с логической неизбежностью вытекает следующее: для того чтобы орган власти имел правовую возможность выдавать застройщикам разрешения на проектирование, должна быть создана система, культивирующая существование квазизастройщиков, квазиучастков, квазипроектирования. Такая гипотетическая ситуация в реальности возможна в единственном случае: если с правовой точки зрения застройщика нет, а есть только инвестор, который имеет намерения и деньги, но не имеет прав, - это с одной стороны, и есть орган власти, который намерен как можно дальше отодвинуть момент передачи инвестору прав на земельный участок, давая ему разрешение на проектирование за его деньги и под обещание, что такой момент когда-нибудь настанет - с другой стороны.
Данная логика полностью подтверждается анализом вышеуказанного регионального акта. В основании цепочки последовательных и взаимосвязанных позиций лежит неадекватное определение понятия "застройщик", и эта ложная посылка как раз и позволяет развивать особую систему регулирования градостроительной деятельности. Рассмотрим подробнее цепочку исходных оснований и проистекающих из них логических следствий, отраженных в Положении о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в г. Москве.
1. Застройщик - это не то лицо, которое обладает земельным участком, а то, которое имеет намерение осуществить строительство. Данная посылка полностью соответствует ныне не применяемому (после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04) определению ч. 1 ст. 3 Федерального закона "Об архитектурной деятельности". В ситуации, когда земля в виде несформированных земельных участков продолжает оставаться в публичной собственности, логично, что собственник в лице органа власти имеет право предоставлять разрешения на проектирование тем, кто не имеет прав на земельные участки и при этом изъявляет желание тратить свои деньги на проектирование с тем, чтобы по его результатам претендовать на получение указанных прав.
2. Здесь необходимо понять, о каком из двух видов проектирования идет речь в рассматриваемом Положении, когда инициативу по поводу строительства проявляет частное лицо. Выясняется, что одновременно об обоих - и о градостроительном, и об архитектурно-строительном проектировании. С правовой точки зрения первый вид проектирования должен обеспечиваться органами власти как самостоятельное действие и завершаться как минимум определением границ земельного участка. Но оказывается, что, когда в рассматриваемом нормативном акте говорится о конкретном земельном участке, администрация этот вид градостроительного проектирования не просто не завершила, но фактически и не имела намерения завершать, поскольку такое завершение перелагается на плечи частных лиц, имеющих, повторим, пока только "намерения". Причем такое переложение публичных обязанностей на плечи частных лиц становится основополагающим принципом. Во-первых, в п. 1.3.1 рассматриваемого Положения говорится о том, что "исходно-разрешительная документация содержит... определение ориентировочных границ земельного участка". "Ориентировочные границы" - это то, что свидетельствует о незавершенности процесса, промежуточности, а фактически - об отсутствии результата*(27). Во-вторых, если предположить, что уже на данной стадии имеются окончательно установленные границы земельного участка, то тогда мы должны будем утвердить и практиковать правовую и технологическую схему, прямо противоположную той, что зафиксирована в рассматриваемом Положении, а именно когда предоставляются подготовленные земельные участки, а не "промежуточные участки-суррогаты". Слияние "в одном флаконе" двух разнородных по содержанию и правовому статусу видов проектирования есть не что иное, как ключевая особенность системы, доставшейся нам в наследство от социалистического нерыночного прошлого, когда посредством архитектурно-строительного проектирования к соответствующему объекту, который еще только вырисовывается как некий весьма приблизительный образ, "примеривается" земельный участок, границы которого с самого начала также не ясны и не фиксируются, а "доустанавливаются", "доопределяются" и могут быть получены в окончательном виде только по утверждении проектной документации либо по завершении строительства (что происходит гораздо чаще). Очевидно, что такая проектная технология возможна только в ситуации, когда отсутствуют правообладатели соседних земельных участков (поскольку при наличии таковых невозможно ориентировочно устанавливать границы, произвольно и постоянно их изменять по мере возникновения "проектной необходимости") либо когда соседи не знают собственных прав и смиренно терпят произвольное ущемление последних со стороны администрации.
3. Анализ показывает: чтобы на практике реализовать технологию проектирования, закрепленную рассматриваемым Положением, нужны особые условия, которые либо имеются в наличии, либо специально создаются. Что это за условия?
Во-первых, в качестве объектов проектирования могут использоваться и преимущественно используются застроенные, но "ничьи" территории, в пределах которых нет фиксированных границ земельных участков многоквартирных домов, не произведено межевание, земельные участки для "уплотняющего" строительства изыскиваются путем индивидуально-выборочных действий с периодической "примеркой" и изменением границ изыскиваемого земельного участка вплоть до завершения строительства, когда границы такого земельного участка могут быть установлены окончательно. Наличие и сохранение именно таких аморфных объектов становится необходимой "пищей" для рассматриваемой системы проектирования.
Во-вторых, осуществляется "юридическое обоснование" представления о мнимом наличии "ничьих" территорий, застроенных многоквартирными домами и "подлежащих" уплотняющей застройке. Например, утверждается, что якобы до проведения по результатам межевания государственного кадастрового учета земельных участков многоквартирных домов территория в пределах соответствующих кварталов, микрорайонов остается свободной от прав третьих лиц, то есть "пустой" и принадлежащей администрации по той причине, что до завершения указанного процесса земельными участками многоквартирных домов признаются земельные участки в пределах, выделенных "под отмостку", только в пределах контура "подошвы" домов. На самом деле это утверждение прямо противоречит Земельному кодексу Российской Федерации (доказательство см. в обсуждении вопроса 29.2*(28)).
Если в соответствии с федеральным законом признать, что на застроенной территории вблизи многоквартирных домов "пустоты" нет, то неизбежно придется признать и правовую несостоятельность такой технологии проектирования, когда изыскиваются только единичные земельные участки, без упорядочения соседнего окружения, без установления формально отсутствующих на данный момент, но фактически имеющихся земельных участков многоквартирных домов (в размерах гораздо больших их "подошвы") на застроенной территории, то есть признать, что такое изыскание может производиться исключительно как процесс и результат планировки-межевания. Тогда отпадают несущие спасительную идеологическую нагрузку нормы об "ориентировочных границах", о "функционально-планировочных образованиях - объектах нормирования", а вместе с ними рассыпается и специфическая технология проектирования. От нее придется отказаться и перейти к другой технологии, не допускающей смешивания "в одном флаконе" различных видов проектирования, а требующей доведения до логического завершения градостроительного проектирования, которое должно обеспечивать "мостик" и основания для подготовки проектной документации применительно к сформированным земельным участкам не с зыбкими, а с твердо зафиксированными границами. Возможность такого подхода, кстати, не блокируется нормами рассматриваемого Положения.
Другой псевдоправовой способ - создание вопреки нормам федерального законодательства "уплотняющих нормативов", использование которых при межевании застроенных территорий также позволяет поддерживать неверное представление о наличии значительной части "ничьих, свободных территорий", которые могут и должны быть заняты (о несостоятельности таких действий с правовой точки зрения - см. обсуждение вопроса 30.3).
Противоречие рассматриваемого регионального акта федеральному закону в отношении лица, утверждающего проектную документацию, состоит в следующем. С одной стороны, имеется норма федерального закона о том, что проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком - лицом, уполномоченным застройщиком (ч. 15 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04, аналогичная норма содержалась в ч. 4 ст. 61 ГрК РФ от 07.05.98). Эта норма универсальна в том отношении, что распространяется и на случаи, когда застройщик представлен в лице органа власти, обладающего правом распоряжаться земельным участком. Иными словами, орган власти не может утверждать проектную документацию, подготовку которой обеспечил обладающий земельным участком застройщик - частное лицо. С другой стороны, в рассматриваемом Положении фактически утверждается нечто, диаметрально противоположное указанной норме федерального закона. Противоречие проистекает из следующего:
- архитектурный проект утверждается уполномоченным органом власти - Москомархитектурой (см. раздел 2.3.2 рассматриваемого Положения);
- архитектурный проект является частью проектной документации (см. приложение 1 к рассматриваемому Положению, а также определение Федерального закона "Об архитектурной деятельности");
- с правовой точки зрения проектная документация - это единый документ. Разделение его на части может происходить только и исключительно по соображениям технологическим, но не правовым. Поэтому с правовой точки зрения утверждение части проектной документации (архитектурного проекта) есть не что иное, как утверждение проектной документации. Таким образом, согласно рассматриваемому Положению не застройщик или заказчик утверждает проектную документацию, как того требует федеральный закон, а уполномоченный орган власти*(29).
Норма об утверждении архитектурного проекта (а фактически об утверждении проектной документации) может быть распространена только на случаи, когда заказчиком такого проекта является доверенное лицо органа власти, распоряжающегося земельным участком. Но поскольку такой оговорки рассматриваемое Положение не содержит, то указанная норма автоматически и неправомерно распространяется на все случаи без исключений. Поэтому подтверждается ранее высказанное мнение, что сложившаяся региональная система проектирования нуждается в квазизастройщиках - частных лицах, инвесторах, которые имеют только намерения, но не права на земельные участки. Для правового оправдания такой системы и обеспечения ее дальнейшего существования необходимо как можно дольше оттягивать момент передачи инвесторам прав на земельные участки.
Вопрос 37.3. О том, как нормы региональных актов демонстрируют экономические мотивации, оправдывающие необходимость региональной системы проектирования, противоречащей федеральному законодательству
Для рассматриваемой региональной системы проектирования представленные выше противоречия с федеральным законодательством являются совокупностью формальных, но главное - "внешних и необязательных факторов". Анализ показывает, что "внутри себя" эта система четко выстроена и отражает особый подход и особую идеологию регулирования градостроительной деятельности. Чтобы проследить эту логику, предлагается собрать воедино основные положения, на которых основана рассматриваемая региональная система проектирования, и затем подвести некоторые итоги. Эти положения перечислены далее.
1. Застройщики рассматриваются как лица, имеющие только намерения, но не права на земельные участки.
2. Выполняется единое действие, в котором сопряжены два вида проектирования (градостроительное проектирование и архитектурно-строительное проектирование) без необходимого выделения правового статуса продуцируемых каждым из них отдельных результатов.
3. Действия по установлению границ земельных участков являются второстепенными. С самого начала и вплоть до завершения инвестиционного процесса границы земельных участков не устанавливаются точно и остаются ориентировочными, подлежащими изменению в зависимости от меняющихся параметров проектируемых объектов, что создает правовую неопределенность и высокую вероятность возникновения конфликтов с правообладателями соседних объектов недвижимости.
4. Утверждается представление о мнимом наличии "ничьих застроенных территорий", которыми якобы администрация свободно может распоряжаться в пользу инвесторов, невзирая на фактическое наличие прав третьих лиц, а также неправомерное, противоречащее федеральному законодательству использование "уплотняющих нормативов" при выделении земельных участков многоквартирных домов.
5. Проектную документацию вопреки нормам федерального законодательства во всех без исключения случаях утверждает уполномоченный орган власти.
6. Отсутствуют градостроительные регламенты (и принципиальным образом не устанавливаются посредством правил землепользования и застройки), используя которые орган власти мог бы заранее, до начала подготовки проектной документации, определить и зафиксировать для последующего исполнения застройщиками предельные параметры возможного строительства на соответствующих земельных участках*(30).
7. Утверждается система "натурального обмена" в виде показателя "доли города", которую как фиксированный процент определенного количества построенных квартир (или их денежного эквивалента) инвестор обязан передать администрации в соответствии с инвестиционным контрактом.
Приняв во внимание перечисленные положения, можно воспроизвести логику и последовательность процесса, мотивации его участников, а также результаты в виде характерных особенностей практикуемой региональной системы проектирования, возникающих как неизбежное следствие специфических квазиправовых норм.
1. Изыскано место (неважно, по чьей инициативе, администрации или инвестора) для последующего более точного выявления границ земельного участка. Индивидуальными административными решениями в процессе проектирования границы земельного участка могут изменяться, поскольку, как правило, являются ориентировочными. Квазиправовая возможность для таких изменений обеспечивается неверным, но "полезным для дела" представлением о расположении земельного участка на хотя и застроенной, но "свободной" территории: для выделения единичного земельного участка под строительство межевание всего квартала не является обязательным, а до тех пор, пока квартал не размежеван, предлагается считать, что участки многоквартирных домов распространяются не далее их отмостки, оставляя территорию квартала якобы свободной для того, чтобы ее можно было занять уплотняющей застройкой. В силу отсутствия подлинных юридически значимых и публично предъявленных градостроительных регламентов ни на одном земельном участке заведомо не определяются и не могут быть гарантированы предельные объемы возможного строительства. Но зато такие объемы могут устанавливаться и изменяться в достаточно широких пределах индивидуальными административными решениями, "творчеством" должностных лиц.
2. Инвестор заинтересован в том, чтобы получить как можно более высокую прибыль и окупить затраты. Для этого он должен выполнить определенные обязательства, включая предоставление городу его "доли", и использовать по максимуму возможности - построить здание в таком объеме, чтобы поступления от продажи помещений в этом здании перекрыли бы на максимально возможную величину затраты. У инвестора есть только один способ для определения искомого максимума - подготавливать и обеспечивать принятие индивидуальных административных решений, то есть договариваться с лицами, уполномоченными принимать такие "творческие" решения.
3. Затраты инвестора - это прежде всего "доля города". Администрация заинтересована в том, чтобы эта доля была максимальной применительно к каждому земельному участку, предоставляемому каждому инвестору, и путем принятия особых правовых актов создала необходимые квазиправовые инструменты для того, чтобы обеспечить "свой максимум". Таким инструментом, в частности, является утверждение уполномоченным органом архитектурного проекта, а фактически - проектной документации (см. выше). С экономической точки зрения такое утверждение означает одновременное определение максимальных объемов строительства, в которых заинтересован инвестор для обеспечения приемлемой прибыли, и максимального размера "доли города". После этого определение конкретного показателя "доли города", который фиксируется в инвестиционном контракте и утверждается правовым актом, становится, как говорится, делом техники.
Получается, что, с одной стороны, экономические интересы инвесторов и администрации сходятся и состоят в том, чтобы "выжимать максимум" из каждого земельного участка, каждой "точки" города. Но, с другой стороны, стремление к "экономическому максимуму" никак не согласуется с тем пределом, который могла бы воспринять городская среда, и часто все пределы просто игнорируются. При этом нормативная правовая база, которая фактически отрицает необходимость установления подлинных градостроительных регламентов, гарантирует, что такие пределы с позиций городской среды администрацией предъявлены не будут и не помешают реализации обоюдного стремления и администрации и инвесторов к нелимитируемому "экономическому максимуму". Спонтанно возникающие в теле города многочисленные "свечки-высотки" есть не что иное, как объективное и неизбежное проявление принципиально не ограничиваемого властью экономического стремления к максимуму, а вовсе не проявление заботы уполномоченных должностных лиц о своеобразии города и создании его особого архитектурного стиля. Максимизация совокупных долей города в потоке инвестиционных контрактов не означает оптимизации развития города ни с градостроительной, ни с экономической, ни с социальной, ни с экологической точек зрения.
Региональная нормативная правовая база построена так, чтобы сделать неопределенность фундаментальным принципом системы и одновременно предложить способ преодоления этой неопределенности - посредством индивидуальных решений уполномоченных должностных лиц.
Круг замыкается. Становится ясным логический костяк региональной системы проектирования:
а) нужно обеспечить "долю города";
б) чтобы обеспечить городу его долю, нужно допустить возможность выжимать максимум из земельных участков;
в) чтобы обеспечить такую возможность, надо создать неопределенность - отказаться от введения юридически значимых, публично предъявленных и для всех граждан открытых градостроительных регламентов - пределов;
г) неопределенность требует прикрытия в виде производства многочисленных документов, фиксирующих промежуточные технологические, но не обладающие юридической силой результаты проектирования;
д) создав и прикрыв неопределенность технологическими, не несущими правовой нагрузки документами и гарантировав тем самым поддержание неопределенности, можно спокойно "переключить стрелки" на обеспечение функционирования системы по принципу индивидуального принятия "творческих" решений уполномоченными должностными лицами.
Вопрос (38) о государственной экспертизе проектной документации
Застройщику проектная документация нужна для того, чтобы получить разрешение на строительство, построить объект и, получив разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, стать собственником объекта и использовать его для своих нужд или распорядиться им в пользу других лиц. Намерения застройщика могут быть воплощены в жизнь только в том случае, если проектная документация соответствует всем установленным требованиям. Факт наличия такого соответствия определяется проверкой. Поэтому проверка проектной документации есть действие, в котором застройщик кровно заинтересован. Такую проверку могут выполнять разные субъекты, например частные лица - застройщики, заказчики, разработчики проектной документации, привлекаемые частные эксперты, а также представители органов, уполномоченных на проведение государственной экспертизы проектной документации. И сразу возникает вопрос об ответственности.
Вопрос 38.1. О том, во всех ли без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации
ГрК РФ от 07.05.98 определял, что государственная экспертиза проектной документации должна проводиться во всех без исключения случаях. ГрК РФ от 29.12.04 - говорит, что не во всех, и впервые делает исключения (см. перечень объектов, содержащихся в ч. 2, 3 ст. 49).
Оказывается, ответить на поставленный вопрос нельзя, не ответив предварительно на другой, тоже важный вопрос - об имущественной ответственности органа государственной экспертизы проектной документации. Последний возникает как логическое следствие нижеследующих положений.
1. Государственная экспертиза - это один из многих видов проверки, который отличается от других только тем, что проверку осуществляют не частные лица, а уполномоченный государственный орган. Суть проверки в этом случае, как, впрочем, и во всех других, заключается в том, чтобы подтвердить соответствие проектной документации установленным требованиям.
2. Если соответствие подтверждено, то выдается разрешение на строительство, производится строительство, построенные объекты используются по назначению. Но предположим, что в процессе строительства или в ходе эксплуатации объекта произошло его обрушение, и расследование показало, что причиной является некачественная проектная документация, ее несоответствие установленным требованиям безопасности, хотя на эту документацию было предоставлено положительное заключение государственной экспертизы. Этот факт означает, что государственный орган не выполнил свои обязанности или выполнил их некачественно. С правовой точки зрения второе равнозначно первому.
3. Должен ли уполномоченный государственный орган нести ответственность за неисполнение своих обязанностей? Безусловно - по той очевидной причине, что не может быть не отвечающего за свою деятельность государственного органа. В то же время об ответственности - уголовной ли, административной, имущественной или дисциплинарной - можно говорить только с учетом определенных условий и обстоятельств. В контексте обсуждаемой темы для нас важнее всего разобрать вопрос об имущественной ответственности.
Итак, должен ли уполномоченный государственный орган нести имущественную ответственность за неисполнение своих обязанностей? В поисках ответа на вопрос нам предстоит рассмотреть все возможные схемы - как практикуемые, так и гипотетические, но сначала необходимо зафиксировать главные положения, определяющие содержание имущественной ответственности проверяющих лиц за качество проектной документации.
Во-первых, имущественная ответственность любого лица в обсуждаемом случае означает обязанность из своих средств компенсировать стоимость утраченного имущества, выплатить компенсации лицам, пострадавшим от обрушения объекта недвижимости, произошедшего по причине некачественной проектной документации.
Во-вторых, если выполнялась экспертиза, то выплачиваться может только часть компенсаций. Почему только часть? Потому, что эксперты не могут нести основное обязательство вследствие причинения вреда. Ведь экспертиза по природе своей - это посредничество между разработчиком проектной документации и органом власти, которому эта документация предоставляется для получения разрешения на строительство. Смысл экспертизы в том, чтобы предоставить разработчику "помощь со стороны". Именно разработчик в процессе подготовки проектной документации должен обеспечить ее соответствие установленным требованиям, поэтому основное обязательство вследствие причинения вреда всегда будет нести он. Если экспертиза не проводится, разработчик может быть единственным ответственным лицом, в противном случае дополнительную ответственность несет орган экспертизы.
В-третьих, в случае установления вины уполномоченного органа государственной экспертизы денежные средства в счет причинения ущерба выплачиваются не этим органом непосредственно, а из средств соответствующего бюджета.
В-четвертых, есть два способа распределения ответственности между ответственными лицами, в данном случае разработчиком проектной документации и органом государственной экспертизы проектной документации (таких лиц может быть и больше, например, может появиться третье ответственное лицо, выполнившее негосударственную экспертизу). Это солидарная ответственность и субсидиарная ответственность. При солидарной имущественной ответственности иск о возмещении ущерба может быть по выбору истца направлен в адрес любого из ответственных лиц, например в адрес органа государственной экспертизы. Лицо, которому направлен такой иск, должно в полном объеме возместить ущерб пострадавшим. В свою очередь это лицо может в регрессном порядке востребовать от другого ответственного лица компенсации полностью или частично ущерба пострадавшим лицам. При субсидиарной имущественной ответственности разработчик проектной документации должен в полном объеме возместить ущерб, а в случае нехватки у него средств недостающий объем компенсаций должен быть выплачен из соответствующего бюджета - в порядке обеспечения ответственности органа государственной экспертизы.
В-пятых, в связи с рисками значительного причинения вреда система ответственности при проектировании должна поддерживаться дополнительными инструментами. Можно выделить два таких инструмента: страхование ответственности разработчиков проектной документации (обязательного или добровольного) и создание саморегулируемых организаций указанных лиц с формированием у таких организаций компенсационных фондов. Ни то ни другое по состоянию на 2007 год в России не создано. Проект ГрК РФ от 29.12.04, принятый 10 июня 2004 года Государственной Думой в первом чтении, содержал соответствующие нормы, ориентированные на создание системы саморегулируемых организаций, но по разным причинам федеральным законодателем они были исключены из окончательного текста Кодекса. Таким образом, предложенное ГрК от 29.12.04 решение этой критически важной задачи фактически оказалось отодвинутым на более поздний срок.
Теперь можно зафиксировать основные схемы организации государственной экспертизы проектной документации и обсудить их с точки зрения ответа на поставленный выше вопрос, а именно во всех ли без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации. По признаку наличия и обеспечения имущественной ответственности могут быть выделены три гипотетические схемы: "без ответственности", "с максимальной ответственностью" и "с частичной ответственностью". Наша задача - понять, какие схемы должны остаться гипотетическими, а какие должны быть реализованы в практикуемые схемы посредством закрепления законодательными нормами.
Схема 1: "без ответственности" - орган государственной экспертизы проектной документации имущественной ответственности не несет. Такая схема существовала до введения в действие ГрК РФ от 29.12.04. При ней в случае причинения вреда по причине того, что объект был выстроен в соответствии с проектной документацией, в которой имелся брак, не обнаруженный органом государственной экспертизы:
1) соответствующие должностные лица органа государственной экспертизы будут привлечены к административной либо к уголовной ответственности - в зависимости от размера причинения вреда и тяжести последствий;
2) компенсации за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу пострадавшим лицам со стороны государства не произойдет;
3) компенсацию за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу пострадавшим лицам должен будет обеспечить в полном объеме разработчик проектной документации, но скорее всего он будет не в состоянии такую компенсацию предоставить;
4) фактически государство участвует, но ни за что не отвечает, перелагая имущественную ответственность на других участников и не заботясь о пострадавших, в том числе и по его вине.
Очевидно, что такая схема сомнительна в этическом отношении и не может существовать в государстве, которое хочет, чтобы его граждане его уважали. Отныне такая схема благодаря ГрК РФ от 29.12.04 в России не будет применяться.
Схема 2: "с максимальной ответственностью" - государственная экспертиза проводится применительно к проектной документации всех без исключения объектов строительства. Целесообразность такой схемы должна быть оценена с двух позиций. Во-первых, государственная экспертиза - это "страховка разработчика" со стороны государства в форме проверки, которую разработчик уже провел сам или обеспечил (например, путем привлечения частного эксперта). То есть экспертиза - это всегда дублирование. Понятно, что такое дублирование нужно не всегда, в ряде случаев достаточно выполнить одно действие и не повторять его дважды. Во-вторых, если государственная экспертиза проводится применительно к проектной документации всех без исключения объектов строительства, то государство берет на себя обязательство своим бюджетом. При этом государство как бы говорит, что оно не доверяет проектировщикам и будет тотально контролировать всех, что бы они ни делали. Имея в виду первое и второе положения, можно с уверенностью сказать, что обсуждаемая схема несостоятельна по причине ее очевидной избыточности. Государство не должно претендовать на то, чтобы обеспечивать государственную экспертизу проектной документации всех без исключения объектов. Можно говорить лишь о некоторой части объектов, то есть возможна только схема "с частичной ответственностью".
Схема 3: "с частичной ответственностью" - ранее отсутствовала и была введена ГрК РФ от 29.12.04. Напомним, что согласно ч. 2, 3 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04 не должна проводиться государственная экспертиза применительно к следующим семи видам объектов капитального строительства:
1) отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более трех, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);
2) жилые дома с количеством этажей не более трех, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десяти и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);
3) многоквартирные дома с количеством этажей не более трех, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четырех, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;
4) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более двух, общая площадь которых составляет не более 1500 м2 и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности;
5) отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более двух, общая площадь которых составляет не более 1500 м2, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зоны или такое установление требуется в пределах границ земельных участков, где расположены такие объекты;
6) объекты капитального строительства, для строительства, реконструкции, капитального ремонта которых не требуется получать разрешение на строительство;
7) объекты капитального строительства, в отношении проектной документации которых имеется положительное заключение государственной экспертизы и данная проектная документация применяется повторно (типовая проектная документация) или модифицирована, но при этом не затронуты конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства.
Теперь, применительно к схеме "с частичной ответственностью", ныне зафиксированной ГрК РФ от 29.12.04, поговорим о том, где с точки зрения перспектив развития законодательства могла бы или должна проходить та граница, которая определит сферу деятельности органа государственной экспертизы проектной документации. Имеются два варианта.
Вариант 1: под государственную экспертизу подпадает проектная документация применительно к двум видам объектов - объектам особо опасным, технически сложным и уникальным и объектам, не являющимся особо опасными, технически сложными и уникальными, за исключением тех, что поименованы в ч. 2, 3 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04. Это именно тот вариант, который определен ГрК РФ от 29.12.04.
Вариант 2: под государственную экспертизу подпадает проектная документация применительно только к одному виду объектов - объектам особо опасным, технически сложным и уникальным.
Второй вариант был предложен в проекте ГрК РФ от 29.12.04, но не принят федеральным законодателем. Между тем в нем отражен простой и ясный принцип участия государства в проведении государственной экспертизы проектной документации. Суть его в том, что государство должно "помогать" частным лицам в проверке подготовленной ими проектной документации посредством государственной экспертизы только в особых случаях, а именно когда речь идет о строительстве особых объектов, то есть особо опасных, технически сложных и уникальных, притом что государство будет нести субсидиарную ответственность за результаты проверки проектной документации.
На текущий момент в ГрК РФ от 29.12.04 внесены изменения, инициированные федеральными законами от 31 декабря 2005 года N 210-ФЗ и от 19 декабря 2006 года N 232-ФЗ и свидетельствующие о постепенном движении в сторону второго варианта. Российская Федерация оставила за собой проведение государственной экспертизы проектной документации особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а проведение экспертизы по другим объектам делегировала субъектам РФ.
На повестке дня остается вопрос о полном переходе ко второму варианту организации государственной экспертизы проектной документации, а также не решенная еще задача введения механизмов саморегулирования и страхования имущественной ответственности в проектировании и строительстве.
Вопрос 38.2. О том, что изменил ГрК РФ от 29.12.04 в отношении государственной экспертизы проектной документации и почему такие изменения неизбежно должны быть сделаны
Перечислим основные изменения.
1. Государственная экспертиза проектной документации отделена от государственной экспертизы градостроительной документации. Необходимость такого действия была доказана ранее (см. обсуждение вопроса 13 - о государственной экспертизе проектов документов территориального планирования, документации по планировке территории).
2. Впервые введена обеспеченная федеральным бюджетом имущественная субсидиарная ответственность за результаты проверки проектной документации, проводимой органом государственной экспертизы.
3. Впервые введен перечень объектов капитального строительства, проектная документация которых не подлежит государственной экспертизе.
4. Впервые введено положение, согласно которому вместо многих видов отраслевых государственных экспертиз проектной документации должна проводиться единая государственная экспертиза. До введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 были определены 10 видов государственных экспертиз, которые должны проводиться в соответствии с различными федеральными законами (перечень видов экспертиз приводится в хронологической последовательности принятия федеральных законов):
1) экспертиза государственного пожарного надзора - в соответствии с Федеральным законом "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ;
2) государственная экспертиза в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций - в соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ;
3) государственная экспертиза безопасности ядерных установок - в соответствии с Федеральным законом "Об использовании атомной энергии" от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ;
4) государственная экологическая экспертиза - в соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ;
5) государственная экспертиза промышленной безопасности - в соответствии с Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ;
6) государственная экспертиза безопасности гидротехнических сооружений - в соответствии с Федеральным законом "О безопасности гидротехнических сооружений" от 21 июля 1997 года N 117-ФЗ;
7) государственная экспертиза инвестиционных проектов (государственная вневедомственная экспертиза) - в соответствии с Федеральным законом "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" от 25 февраля1999 года N 39-ФЗ;
8) санитарно-эпидемиологическая экспертиза - в соответствии с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ;
9) государственная экспертиза условий охраны труда - в соответствии с Федеральным законом "Об основах охраны труда в Российской Федерации" от 17 июля 1999 года N 181-ФЗ;
10) государственная историко-культурная экспертиза - в соответствии с Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ.
5. Впервые в Российской Федерации государственную экспертизу проектной документации будет проводить один орган государственной власти. На федеральном уровне - это подведомственное Федеральному агентству по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрою) федеральное государственное учреждение "Главное управление государственной экспертизы" (Главгосэкспертиза России)*(31). Проводить государственную экспертизу проектной документации объектов обороны, сведения о которых составляют государственную тайну, Президент Российской Федерации уполномочил Минобороны России*(32). На региональном уровне - это уполномоченные государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или подведомственные им учреждения.
6. Впервые (ч. 5 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04) четко определен предмет государственной экспертизы проектной документации - это две позиции по оценке соответствия такой документации техническим регламентам (то есть сведенным в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" в общий документ требованиям всех видов безопасности - санитарно-эпидемиологической, экологической, пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и др.) и результатам инженерных изысканий.
До введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 определение предмета государственной экспертизы проектной документации характеризовалось, во-первых, отсутствием четкости и неформализованностью, во-вторых, переложением полномочий по определению такого предмета на сам орган, уполномоченный в области проведения соответствующего вида экспертизы. Применительно к последнему положению показательной является не подлежащая ныне применению "Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства. РДС 11-201-95", утвержденная Постановлением Минстроя России от 24 апреля 1995 года N 18-39, где предмет государственной экспертизы включает 22 позиции.
7. Установлен предельный срок проведения государственной экспертизы проектной документации, который не должен превышать трех месяцев. Ранее такой срок, если и устанавливался некоторыми федеральными законами, был гораздо более продолжительным (например, шесть месяцев согласно Федеральному закону "Об экологической экспертизе"). Но, как правило, он устанавливался самим органом, проводившим соответствующий вид государственной экспертизы.
8. Определено, что Правительство Российской Федерации, а не сам орган государственной экспертизы, как это было ранее, должно определять:
1) порядок организации и проведения государственной экспертизы;
2) размер платы за ее проведение;
3) порядок взимания такой платы.
Вопрос 38.3. О том, как законодательно определен переход к новой системе организации государственной экспертизы проектной документации
Применительно к организации государственной экспертизы проектной документации Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" было установлено два срока.
1. С 1 января 2006 года были введены в действие ч. 1-5, 7-11 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04, и в частности норма о том, что с этого срока "государственная экспертиза проектной документации проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственным ему государственным учреждением" (ч. 4 ст. 49). Но, поскольку в течение 2006 года федеральные законы, регулирующие проведение десяти отраслевых экспертиз, не были приведены в соответствие с ГрК РФ от 29.12.04, фактически государственная экспертиза проводилась, как раньше.
2. С 1 января 2007 года одновременно вступили в силу:
- ч. 6 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04, не допускающая проведения иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04;
- Федеральный закон от 19 декабря 2006 года N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым внесены изменения в 29 федеральных законов, регулирующих статус и (или) порядок проведения отраслевых государственных экспертиз и согласований, относящихся к проектной документации.
Таким образом, законодательно обеспечено внедрение на всей территории Российской Федерации единой государственной экспертизы проектной документации, за исключением проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации - в общем, вне сухопутной части территории государства. В отношении таких объектов проектная документация в виде исключения подлежит также государственной экологической экспертизе.
Вопрос (39) об особенностях разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию
Вопрос 39.1. О правовом статусе и содержании разрешения на строительство
ГрК РФ от 29.12.04 определяет три позиции, характеризующие правовой статус и содержание разрешения на строительство. Разрешение на строительство - это документ, выдаваемый органом власти застройщику (ч. 4 и 5 ст. 51), подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка (ч. 1 ст. 51) и дающий застройщику право осуществлять строительство по факту наличия указанного соответствия, а также по факту наличия требуемых документов (определенных ч. 7 ст. 51).
Должностные лица уполномоченного органа власти, выдавая разрешения на строительство застройщикам - правообладателям земельных участков, отвечают только за соблюдение публичных интересов. Все публичные интересы в концентрированном виде, в необходимом и достаточном объеме представлены в градостроительном плане земельного участка. Перечислим их:
1) недопущение занятия территорий общего пользования (соблюдение красных линий), иных публичных земель (соблюдение границ зон действия публичных сервитутов для обеспечения проезда, прохода, пребывания неограниченному кругу лиц);
2) соблюдение разрывов между строениями на соседних земельных участках (недопущение расположения строений за пределами "пятна застройки");
3) соблюдение назначения объектов и их предельных параметров в части, например, предельной этажности, предельного процента застройки на земельном участке, что лимитирует в запланированных пределах потребление общественных коммунальных ресурсов инженерного обеспечения.
Все эти позиции, определяющие состав градостроительных планов земельных участков, зафиксированы в ч. 3 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04.
Соответственно, должностные лица уполномоченного органа власти не отвечают непосредственно за соблюдение требований, выполнение которых возложено на частных лиц. Выстраивается следующая логическая цепочка.
Частные лица ответственны друг перед другом, при этом со стороны государства в установленных случаях осуществляется контроль за деятельностью частных лиц, в том числе посредством государственной экспертизы проектной документации.
Соблюдение частных интересов - это обеспечение безопасности использования строительного объекта, который планируется создать.
Безопасность обеспечивается соблюдением соответствия проектной документации требованиям технических регламентов безопасности.
Имущественную ответственность за несоблюдение соответствия проектной документации требованиям технических регламентов безопасности несут не должностные лица, выдающие разрешение на строительство, а разработчики проектной документации, специалисты негосударственной экспертизы проектной документации (в случае их привлечения для проверки такой документации), орган, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации (в случаях, когда определена необходимость проведения государственной экспертизы).
Однако должностные лица обязаны перед выдачей разрешений на строительство проверять наличие документов, подтверждающих установленный факт соответствия проектной документации требованиям технических регламентов безопасности (см. п. 4 ч. 7 и ч. 8 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04). Иными словами, органы власти, помимо того, что они несут прямую ответственность за соблюдение публичных интересов, контролируют готовность частных лиц нести установленную законом ответственность за соблюдение указанного соответствия.
Вопрос 39.2. О том, уполномоченные органы каких уровней власти, в каких случаях и на строительство каких объектов выдают разрешения
Разрешения на строительство могут выдаваться уполномоченными органами всех трех уровней власти. Органы местного самоуправления предоставляют разрешения на строительство по месту нахождения земельных участков во всех случаях, кроме тех, когда разрешения на строительство должны предоставляться уполномоченными органами государственной власти. Уполномоченные органы государственной власти могут предоставлять разрешения на строительство в двух случаях.
Случай 1 - если речь идет о земельных участках, где планируется строительство объектов федерального или регионального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков. Это те объекты, которые определены исчерпывающим перечнем в подп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации (указанный подпункт введен ст. 16 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"). Применительно к объектам, финансируемым (полностью или частично) из федерального или регионального бюджета, но не вошедшим в указанный перечень, разрешения на строительство будут выдавать не уполномоченные органы государственной власти, а органы местного самоуправления. Таков еще один новый подход, утвержденный ГрК РФ от 29.12.04. При этом следует напомнить два обстоятельства. Во-первых, объекты федерального или регионального значения не могут появиться на местной территории неожиданно для местной власти, местных жителей и правообладателей недвижимости, поскольку это возможно только после утверждения публично предъявленных и согласованных с участием органов местного самоуправления документов территориального планирования федерального и регионального уровней. Во-вторых, в отношении объектов, не вошедших в указанный перечень, федеральные и региональные органы власти будут обязаны соблюдать решения утвержденных органами местного самоуправления документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории.
Случай 2 - если речь идет о земельных участках, для которых не устанавливаются градостроительные регламенты и на которые не распространяется действие градостроительных регламентов. Напомним, что градостроительные регламенты не устанавливаются для земельных участков, расположенных на землях лесного фонда, землях водного фонда, занятых водными объектами, землях запаса, землях особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодьях в составе земель сельскохозяйственного назначения и расположенных в границах особых экономических зон (ч. 6 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04). Действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки, находящиеся в границах территорий, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации, памятников и ансамблей, на расположенные в границах территорий общего пользования земельные участки, а также на земельные участки, занятые линейными объектами, земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Опираясь на указанные выше нормы ГрК РФ от 29.12.04, можно четко поименовать те объекты, применительно к которым соответствующие уровни власти выдают разрешения на строительство.
1. Федеральными органами исполнительной власти разрешения на строительство выдаются:
1) применительно к объектам федерального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков (ч. 6 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04). Перечень таких объектов определен подп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации:
- объекты федеральных энергетических систем;
- объекты использования атомной энергии;
- объекты обороны и безопасности;
- объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи;
- объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
- объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;
- линейные объекты федерального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
2) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, для которых не устанавливается градостроительный регламент и которые расположены в составе следующих категорий земель (ч. 6 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04):
- лесного фонда;
- водного фонда;
- земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов) федерального значения;
3) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, расположенных в границах особых экономических зон, для которых не устанавливается градостроительный регламент вне зависимости от принадлежности к категориям земель;
4) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительного регламента (ч. 4 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04):
- в границах территорий общего пользования, находящихся в федеральной собственности;
- занятых линейными объектами федерального значения;
- предоставленных для добычи полезных ископаемых.
2. Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешения на строительство выдаются:
1) применительно к объектам регионального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков (ч. 6 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04). Перечень таких объектов определен подп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации:
- объекты энергетических систем регионального значения;
- объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
- линейные объекты регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
2) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, для которых не устанавливается градостроительный регламент и которые расположены в составе земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов) регионального значения;
3) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительного регламента (ч. 4 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04):
- в границах территорий общего пользования, находящихся в собственности субъекта РФ;
- занятые линейными объектами регионального значения.
Необходимо также отметить, что строительство на землях запаса невозможно без перевода в одну из других имеющихся категорий.
3. Органами местного самоуправления выдаются разрешения на строительство во всех иных случаях, кроме перечисленных выше случаев.
Вопрос 39.3. Об особенностях выдачи разрешений на строительство органами местного самоуправления
Применительно к разрешениям на строительство, выдаваемым органами местного самоуправления, следует отметить два обстоятельства.
Во-первых, содержательные и технологические особенности процесса выдачи разрешений на строительство таковы, что этот процесс должны обслуживать органы градостроительства и архитектуры как уполномоченные органы местного самоуправления в области градостроительной деятельности.
Во-вторых, необходимо понять, что выдача разрешения на строительство - это правовое, а не сугубо технологическое действие, как считалось ранее (и было закреплено в соответствующих нормативных правовых актах). Поэтому и выдавались такие разрешения "технологическими органами" - органами архитектурно-строительного надзора. Априори считалось, что "технологический орган", главная функция которого состояла в контролировании на месте соблюдения технологии и качества производимых строительных работ, должен начать технологический процесс - выдать разрешение на строительство и завершить технологический процесс - предоставить документы для выдачи акта приемки построенного объекта. При этом "не замечалось", что выдача разрешения на строительство - это прежде всего правовой акт, когда публичная власть, контролируя действия частных лиц посредством выдачи таких разрешений, отслеживает соблюдение публичных интересов. И наоборот - предоставление "технологическому органу" права выдачи разрешений на строительство, понимаемых как технические документы, лишало органы власти возможности устанавливать правовые рамки в качестве обязательного условия для любого технологического процесса. Только после фиксации посредством выдачи разрешения на строительство факта соблюдения публичных интересов могут начаться технологические действия, контролируемые "технологическим органом". Именно это объективное положение дел и было зафиксировано ГрК РФ от 29.12.04.
Вопрос 39.4. О сроке действия разрешения на строительство, его переоформлении и продлении
Этот вопрос задавали, в частности, специалисты проектирования Краснодарского края: "В части 21 статьи 51 ГрК РФ от 29.12.04 указано, что срок действия разрешения на строительство при переходе права на земельный участок и объекты капитального строительства сохраняется, но не указано, надлежит ли переоформлять (перерегистрировать) разрешение на нового правообладателя? Продлевается ли при этом срок действия разрешения для нового владельца недвижимости?"
Указанная норма сформулирована следующим образом: "Срок действия разрешения на строительство при переходе права на земельный участок и объекты капитального строительства сохраняется". Надо еще принять во внимание ч. 19 той же ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04: "Разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства. Разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на десять лет". По совокупности норм заключаем следующее.
Во-первых, ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрен правовой институт регистрации разрешений на строительство. Предусмотрен механизм обязательного направления разрешений на строительство в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности. Иными словами, наличие разрешения отслеживается без использования формального института "регистрации", понимаемого как дополнительное правовое действие в том смысле, что разрешение вступает в силу после его регистрации. На самом деле разрешение вступает в силу с момента его выдачи. При этом допускается "техническая регистрация", то есть учет выдаваемых разрешений посредством присвоения им соответствующих регистрационных номеров.
Во-вторых, если в процессе строительства происходит смена правообладателя земельного участка (застройщика), то возможны два варианта:
1) новый застройщик "укладывается" в установленный срок;
2) новый застройщик "не укладывается" в установленный срок, и в этом случае следует принять во внимание, что продолжение строительства за пределами установленного срока будет незаконным; значит, нужно продлить разрешение на строительство или получить новое. Продлевается разрешение на строительство в соответствии с нормой ч. 20 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04. При получении нового разрешения, в свою очередь, возможны два варианта:
- если меняется только срок строительства, а содержание проекта остается без изменений, то вносятся соответствующие изменения в раздел проектной документации - проект организации строительства;
- если меняется не только срок строительства, но и объект строительства, то подготавливается новая проектная документация.
Вопрос 39.5. О правовом статусе и содержании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию
ГрК РФ от 29.12.04 перечисляет основные особенности разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
1. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается тем же органом власти, который выдал разрешение на строительство.
2. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию удостоверяет, что объект построен, реконструирован в соответствии:
1) с разрешением на строительство;
2) градостроительным планом земельного участка;
3) проектной документацией.
3. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта капитального строительства (ч. 10 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04). Соответственно, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию опосредованно является основанием для регистрации прав собственности застройщика на построенный, реконструированный объект.
4. Основанием для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является:
1) несоответствие построенного, реконструированного объекта:
- разрешению на строительство;
- градостроительному плану земельного участка;
- проектной документации;
2) отсутствие документов, которые должны прилагаться к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и указаны в ч. 3 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04.
5. Среди документов, которые должны прилагаться к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, следует особо выделить два документа.
Во-первых, документ, подтверждающий соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и подписанный лицом, осуществившим строительство (п. 5 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04). Обязательность наличия такого документа означает, в частности, что в случае отсутствия проектной документации (возможность, которую впервые допустил ГрК РФ от 29.12.04 применительно к объектам индивидуального жилищного строительства) лицо, осуществившее строительство индивидуального жилого дома для своего проживания и проживания его семьи, берет на себя ответственность за надежность и безопасность построенного дома, а также за последствия в том случае, если, несмотря на документальное подтверждение надежности и безопасности, произойдет обрушение дома с причинением ущерба жизни и здоровью людей.
Во-вторых, это документ, подтверждающий соответствие параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации и подписанный лицом, осуществившим строительство, или лицом, осуществившим строительство, и застройщиком или заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора (п. 6 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04). Обязательное наличие такого документа определяет новые правовые основания и возможность упрощения и существенного сокращения объемов, сроков и стоимости работ по инвентаризации построенного объекта (в части уменьшения количества обмеров на месте, вплоть до полного упразднения таких действий в будущем.
6. ГрК РФ от 29.12.04 ввел норму о предельном сроке предоставления разрешения на ввод объекта в эксплуатацию - в течение 10 дней со дня поступления заявления о выдаче такого разрешения. Чем обусловлен такой непривычно короткий срок?
Во-первых, уполномоченный орган фактически проверяет только одно - соответствие построенного, реконструированного объекта градостроительному плану земельного участка. Проверка соответствия разрешению на строительство и проектной документации носит формальный характер, поскольку такое соответствие автоматически подтверждается предоставленными документами, подписанными лицами, которые несут ответственность за его обеспечение. Как и в случае с разрешением на строительство, уполномоченный орган фактически отслеживает соблюдение публичных интересов, то есть соблюдение красных линий, границ зон действия публичных сервитутов, разрывов между строениями на соседних земельных участках (недопущение расположения строений за пределами "пятна застройки"), предельных параметров объекта в части, например, предельной этажности, предельного процента застройки на земельном участке - всего того, что отражено в градостроительном плане земельного участка. Очевидно, что относительная простота сугубо технологических действий по такой проверке не предполагает значительной продолжительности последней.
Во-вторых, нет необходимости привлекать к проверке большое число лиц в виде государственных или муниципальных "приемочных комиссий", поскольку к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию прилагаются все необходимые документы, подписанные теми, кто несет ответственность, в том числе имущественную, за построенный, реконструированный объект в части соблюдения обязательных требований безопасности.
7. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не будет выдано, если застройщик не выполнил требование ч. 18 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04 - не передал безвозмездно в орган, выдавший разрешение на строительство, один экземпляр копий материалов инженерных изысканий, проектной документации для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности. Данная норма создает основу для постепенного накопления информации, необходимой для регулирования градостроительной деятельности и управления развитием территорий.
Вопрос (40) об особенностях регулирования индивидуального жилищного строительства, а также действий в тех случаях, когда ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрена выдача разрешений на строительство
Вопрос 40.1. О том, что подготовка проектной документации не требуется при индивидуальном жилищном строительстве
Этот вопрос стал предметом особого беспокойства профессионалов-проектировщиков. В частности, по этому поводу специалисты из Краснодарского края спрашивали:
"В соответствии с частью 3 статьи 48 ГрК РФ от 29.12.04 не требуется подготовка проектной документации при строительстве объектов индивидуального жилищного строительства. Застройщик по собственной инициативе вправе принимать решение об этом. Означает ли это, что проектную документацию на строительство индивидуального жилого дома застройщик может не разрабатывать для объекта до трех этажей включительно? Или застройщик должен иметь архитектурный проект, как это указано в пункте 1 статьи 3 Федерального закона "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации"?".
Согласно ГрК РФ от 29.12.04 для индивидуального жилого дома до трех этажей включительно разработка проектной документации не является обязательной. Застройщик может пойти на это исключительно по собственной инициативе и исходя из собственных намерений и интересов. В ст. 2 Федерального закона "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" определяется, что архитектурный проект является частью проектной документации. Если ГрК РФ от 29.12.04 установлено, что проектная документация в рассматриваемом случае не является обязательной, то и архитектурный проект, как часть проектной документации, не может быть обязательным. Никакой коллизии между ГрК РФ от 29.12.04 и упомянутым законом об архитектурной деятельности не существует, поскольку последний в силу нормы ст. 7 ФЗ-191 не применяется.
Другой вопрос теми же специалистами формулировался следующим образом: "При отсутствии проектной документации или архитектурного проекта каким образом следует выдавать разрешение на ввод индивидуального жилого дома в эксплуатацию и регистрировать право собственности на него?"
При ответе на этот вопрос выделим несколько позиций.
1. Начать следует с рассмотрения вопроса о выдаче разрешения на строительство. В ч. 9 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04 сказано:
"В целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта индивидуального жилищного строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство... орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагаются следующие документы: 1) правоустанавливающие документы на земельный участок; 2) градостроительный план земельного участка; 3) схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства".
2. Теперь о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Применительно к объекту индивидуального жилищного строительства, выполненного без подготовки проектной документации, в соответствии с ч. 3 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04 застройщик будет прилагать к заявлению о выдаче объекта в эксплуатацию следующие документы:
1) правоустанавливающие документы на земельный участок;
2) градостроительный план земельного участка;
3) разрешение на строительство;
4) схему, отображающую расположение построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка и подписанную лицом, осуществившим строительство.
Основаниями для отказа в выдаче разрешения на строительство в рассматриваемом случае являются (см. ч. 6 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04):
1) отсутствие документов, указанных в ч. 3 ст. 55;
2) несоответствие объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка;
3) несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство.
3. Регистрация права собственности на построенный индивидуальный жилой дом производится в соответствии с законодательством. Согласно ст. 25 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" право собственности на созданный объект недвижимого имущества регистрируется на основании документов, подтверждающих факт его создания. Согласно ст. 25.3 указанного закона документами, подтверждающими факт создания объекта индивидуального жилищного строительства, являются разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и технический паспорт такого объекта. Фактом создания объекта недвижимого имущества на предназначенном для ведения дачного хозяйства или садоводства земельном участке является декларация о таком объекте недвижимого имущества, содержащая описание объекта, поскольку разрешения на строительство в данном случае не требуется.
Федеральный закон от 1 сентября 2006 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (так называемый Закон о дачной амнистии) изменил ясную и четкую процедуру ввода в эксплуатацию индивидуальных жилых домов, предусмотрев переходный период до 1 января 2010 года.
В ч. 4 ст. 8 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" установлено, что "до 1 января 2010 года не требуется получение разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию, а также представление данного разрешения для осуществления технического учета (инвентаризации) такого объекта, в том числе для оформления и выдачи технического паспорта такого объекта".
А в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" внесена следующая норма, связанная с предыдущей: "До 1 января 2010 года технический паспорт объекта индивидуального жилищного строительства является единственным документом, подтверждающим факт создания такого объекта индивидуального жилищного строительства на указанном земельном участке и содержащим его описание".
Понятно, что законодатель с помощью этих норм стремился облегчить ввод в эксплуатацию ранее построенных с нарушением установленных процедур домов. Однако в течение 2007-2009 годов дома также будут строиться, и в этом случае строительство должно осуществляться на основании разрешения на строительство. Таким образом, налицо грубое (хотя и носящее временный характер) вмешательство в общее и системное правило ГрК РФ от 29.12.04 о том, что если требуется разрешение на строительство, то требуется и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.
Применительно к обсуждаемому вопросу весьма показательна до сих пор еще достаточно распространенная позиция, предъявленная одним из проектировщиков при обсуждении проекта правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде:
"В тексте проекта Правил не прописано, каким образом будет осуществляться контроль за индивидуальным жилищным строительством в случае, когда не будет требоваться разработка проекта. Это может привести к тому, что построенный объект невозможно будет принять в эксплуатацию из-за его несоответствия требованиям СНиП, а это приведет к неоправданным затратам по приведению здания в соответствие нормам или к затяжным судебным разбирательствам. Фасады зданий, над которыми не работал профессионал-архитектор, будут немым укором всем нам".
Прежде всего напомним, что правила землепользования и застройки действуют в контексте норм федерального законодательства, в соответствии с которыми контроль за индивидуальным жилищным строительством осуществляется в следующем порядке:
1) предоставление градостроительного плана земельного участка с обозначением "пятна застройки", линий регулирования застройки, иных параметров и характеристик;
2) проверка на соответствие градостроительному плану земельного участка представленной застройщиком схемы планируемого размещения индивидуального жилого дома на земельном участке; выдача разрешения на строительство (при наличии такого соответствия);
3) проверка на соответствие градостроительному плану земельного участка построенного индивидуального жилого дома; выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (при наличии такого соответствия).
Далее, следует разобраться, о каких (чьих) "неоправданных затратах, затяжных судебных разбирательствах" говорит проектировщик.
Норма ч. 3 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04 относительно необязательности подготовки проектной документации при индивидуальном жилищном строительстве распространяется исключительно на физических лиц, которые строят жилые дома для себя, для проживания в них со своими семьями. Понятно, что в этом случае застройщиком может быть только физическое, но никак не юридическое лицо. Если застройщиком является бизнесмен-строитель, строящий и продающий дома для проживания отдельных семей ради получения прибыли, то на такого застройщика указанная норма не распространяется и проектная документация в подобных случаях является обязательной. Деятельность, осуществляемая бизнесменами-строителями, не подпадает под определение индивидуального жилищного строительства. "Индивидуальным жилищным" строительство является только в том случае, если, повторим, оно осуществляется физическим лицом для своего собственного проживания на земельном участке, предоставленном именно для этих и никаких иных целей и только единственный раз в жизни такого физического лица.
Вообще, какова вероятность того, что для самого себя застройщик - физическое лицо построит плохой дом? Такая вероятность минимальна, поскольку для себя люди всегда и при любых обстоятельствах (с проектной документацией или без нее) строят и будут строить прочно и хорошо.
Но все-таки, справедливости ради, следует рассмотреть и прямо противоположную ситуацию, когда "человек с плохими намерениями" в качестве физического лица приобретает земельный участок, чтобы под видом строительства для себя построить без проекта, наспех, привлекательный внешне, но конструктивно некачественный жилой дом для проживания отдельной семьи, чтобы быстренько за хорошие деньги его продать.
Что можно сказать по этому поводу? "Человек с плохими намерениями", имеющий спекулятивные цели, все заранее просчитает. Он учтет, что потенциальный покупатель, прежде чем платить "хорошие деньги", всегда поинтересуется, а была ли проектная документация, подготовленная архитектором, а был ли профессиональный строитель? Потенциальный покупатель, готовый платить "хорошие деньги", это умный покупатель. Он знает, что есть лица, несущие в полном объеме имущественную ответственность за качество и надежность дома, который он намерен купить, - это разработчик проектной документации и строитель (см. ч. 2 и 3 ст. 60 ГрК РФ от 29.12.04). И он в любой момент может удостовериться в том, что такие лица имеются, поскольку подобная информация в обязательном порядке поступает в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности. Без предоставления застройщиком такой информации ему не дадут ни разрешения на строительство, ни разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а значит, не будет государственного учета, не будет государственной регистрации прав, не будет ни сделки, ни потенциального покупателя, ни "хороших денег". Если на плохой дом, построенный "человеком с плохими намерениями" (без проектной документации и без профессионального строителя), покупатель и найдется, то он предложит соответствующую цену - то есть невысокую. "Человеку с плохими намерениями" все эти риски известны, и они таковы, что делают бесполезной его спекулятивную затею. Другими словами, вероятность наступления негативных последствий того, что ГрК РФ от 29.12.04 дал послабление в части необязательности подготовки проектной документации в случае индивидуального жилищного строительства, практически равна нулю.
В заключение приведем проект статьи, в которой представлены все важные нормы, относящиеся к регулированию индивидуального жилищного строительства при отсутствии проектной документации, и которая могла бы быть включена в закон субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности или в муниципальный нормативный правовой акт:
Статья... Особенности выдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию на объекты индивидуального жилищного строительства в случаях, когда их строительство осуществлялось без проектной документации
1. Для ввода объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию застройщик, обеспечивший строительство такого объекта без проектной документации, обращается в орган, выдавший разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
2. К заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию, строительство которого было осуществлено без проектной документации, прилагаются следующие документы:
1) правоустанавливающие документы на земельный участок;
2) градостроительный план земельного участка;
3) разрешение на строительство;
4) акт приемки объекта капитального строительства (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора);
5) документ, подтверждающий соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта индивидуального жилищного строительства требованиям технических регламентов и подписанный лицом, осуществившим строительство;
6) документы, подтверждающие соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта индивидуального жилищного строительства техническим условиям и подписанные представителями организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения (при их наличии);
7) схема, отображающая расположение построенного, реконструированного, отремонтированного объекта индивидуального жилищного строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка и подписанная лицом, осуществившим строительство, либо лицом, осуществившим строительство, и застройщиком или заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора (исполнительная съемка).
3. Орган, выдавший разрешение на строительство, в течение десяти дней со дня поступления заявления о выдаче разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию обязан обеспечить проверку наличия и правильности оформления документов, указанных в части 2 настоящей статьи, осмотр объекта индивидуального жилищного строительства и принять решение о выдаче заявителю разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или об отказе в выдаче такого разрешения с указанием причин принятого решения.
4. Основанием для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию является:
1) отсутствие документов, указанных в части 2 настоящей статьи;
2) несоответствие объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка;
3) несоответствие объекта индивидуального жилищного строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство.
5. Разрешение на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию выдается застройщику в случае, если в орган, выдавший разрешение на строительство, передана безвозмездно копия схемы, отображающей расположение построенного, реконструированного, отремонтированного объекта индивидуального жилищного строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка, для размещения такой копии в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.
Вопрос 40.2. О том, как должен осуществляться контроль за действиями в случаях, когда ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрена выдача разрешений на строительство
С данным вопросом рассмотренный выше вопрос о контроле и самоконтроле за индивидуальным жилищным строительством имеет много общего. Считаем полезным также привести пример проекта статьи для регионального или местного нормативного правового акта, регламентирующей решение данного вопроса:
Статья... Строительство строений, сооружений в случаях, когда законодательством не предусмотрена выдача разрешений на строительство
1. Выдача разрешений на строительство не требуется в случаях:
1) строительства физическим лицом гаража в случаях, когда земельный участок для такого строительства:
а) предоставлен физическому лицу органом местного самоуправления в случае наличия утвержденной в установленном порядке документации по планировке территории, на которой такой участок расположен;
б) расположен на застроенной многоквартирными домами территории, применительно к которой утверждена документация по планировке территории и выделены земельные участки многоквартирных домов, при наличии разрешения от собственников помещений в многоквартирном доме, при условии, что правилами землепользования и застройки допускается строительство гаража в качестве вспомогательного вида разрешенного использования, связанного с наличием многоквартирного дома, а также при условии соблюдения требований градостроительного плана земельного участка многоквартирного дома;
в) расположен в составе земельного участка, предоставленного гаражно-строительному кооперативу;
2) строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства;
3) создания строений, сооружений, не являющихся объектами капитального строительства (павильонов, киосков, навесов и других), расположенных на земельных участках, предоставляемых в аренду и расположенных на территориях общего пользования;
4) строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования как капитального, так и некапитального характера, если такие строения и сооружения определены правилами землепользования и застройки в качестве вспомогательных видов использования (сараи, бани, летние кухни, иные надворные постройки, теплицы, парники и другие);
5) изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности, не нарушают права третьих лиц и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.
2. Лица, осуществляющие в установленных случаях строительство без разрешения на строительство:
1) обязаны соблюдать:
а) требования градостроительного законодательства, включая требования градостроительных регламентов, требования градостроительных планов земельных участков, в том числе определяющих минимальные расстояния между зданиями, строениями, сооружениями, иные требования;
б) требования технических регламентов, в том числе о соблюдении противопожарных требований, требований обеспечения конструктивной надежности и безопасности зданий, строений, сооружений и их частей;
2) несут ответственность за несоблюдение указанных в пункте 1 настоящей части настоящей статьи требований.
3. Здания, строения, сооружения, применительно к строительству, возведению которых не требуется выдача разрешений на строительство, созданные с существенными нарушениями требований, установленных пунктом 1 части 2 настоящей статьи, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации могут быть признаны самовольной постройкой.
Вопрос (41) о том, как ГрК РФ от 29.12.04 определяет действия в отношении технических условий и платы за подключение объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения
Вопрос 41.1. Об основных положениях применительно к техническим условиям и информации о плате за подключение
ГрК РФ от 29.12.04 совокупностью норм (включая ч. 7-10 ст. 48), а также нормами других федеральных законов установлено пять основных положений.
1. Два вида документов предоставляются по запросам заинтересованных лиц - технические условия подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и информация о плате за такое подключение.
2. Технические условия и информация о плате за подключение предоставляются:
1) организациями, осуществляющими эксплуатацию сети инженерно-технического обеспечения, по запросам:
а) органов местного самоуправления, если ими самостоятельно или посредством инициативных действий частных лиц - претендентов на получение прав на земельные участки обеспечено выделение путем планировки территории из состава государственных или муниципальных земель впервые образуемых, свободных от прав третьих лиц неделимых земельных участков для предоставления частным лицам в порядке, определенном земельным законодательством;
б) правообладателей ранее предоставленных, приобретенных неделимых земельных участков, если у таких правообладателей имеется намерение осуществить реконструкцию принадлежащих им зданий, строений, сооружений или строительство на месте сносимых объектов, то есть предпринять действия, влекущие за собой увеличение как параметров объектов, так и необходимых для их использования (эксплуатации) объемов инженерно-технических ресурсов;
2) органами местного самоуправления, которые в процессе или по завершении действий по выделению из состава государственных или муниципальных земель впервые образуемых, свободных от прав третьих лиц неделимых земельных участков для их предоставления получили технические условия и информацию о плате за подключение от организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, и которые предоставляют технические условия и информацию о плате за подключение лицам, претендующим на получение прав на сформированные земельные участки в целях осуществления строительства.
3. Технические условия предоставляются в отношении неделимых земельных участков, предназначенных для строительства отдельных объектов. Что касается делимых земельных участков, выделенных в границах вновь образуемых кварталов, микрорайонов для их комплексного освоения (то есть для строительства не одного, а многих объектов), то с ними дело обстоит особым образом.
Технические условия должны быть подготовлены (в том числе с участием эксплуатирующих организаций) при осуществлении работ по планировке территории, посредством которой выделен квартал или микрорайон, с определением его характеристик, включая характеристики необходимого развития систем инженерно-технического обеспечения (п. 2 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04). Данная технология планировочного процесса закреплена законодательно: в п. 3 ст. 38.2 Земельного кодекса Российской Федерации (где говорится об информации, которая должна содержаться в извещении о проведении аукциона по продаже права на земельный участок для его комплексного освоения) не содержится требования о предоставлении технических условий и информации о плате за подключение.
Кроме того, косвенное подтверждение того, что собственно технические условия предоставляются только в отношении неделимых земельных участков, предназначенных для строительства отдельных объектов, содержится в "Правилах определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения", утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 года N 83, принятых во исполнение ч. 10 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04. В п. 7 Правил сказано: "В случае если инвестиционная программа организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, не утверждена, технические условия выдаются при предоставлении земельного участка для комплексного освоения...". Казалось бы, утверждается прямо противоположное сказанному выше? На самом деле это не так. В представленном фрагменте нормативного правового акта говорится о ситуации, когда еще нет сетей инженерно-технического обеспечения, их только предстоит создать. Параметры их создания, в том числе характеристики ("технические условия") сетей инженерно-технического обеспечения, должна определить планировка территории. Таким образом, технические условия могут содержаться только в документации по планировке территории, утвержденной до начала действий по предоставлению посредством аукциона прав на земельный участок для комплексного освоения. Иными словами, не может быть отдельного, независимого от планировки территории "технологического" действия по "предоставлению" технических условий; говорить следует о другом - об их описании, сделанном в процессе подготовки документации по планировке территории и согласованном эксплуатирующими организациями.
4. Технические условия - это документ, включающий три позиции (максимальная нагрузка, сроки подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, срок действия технических условий) и фиксирующий обязательство организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, перед правообладателем земельного участка в течение не менее двух лет обеспечить подключение построенного или реконструированного объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения в соответствии с техническими условиями и информацией о плате за подключение.
5. Технические условия и информация о плате за подключение предоставляются организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, без взимания платы в течение 14 дней со дня поступления запроса от органов местного самоуправления или правообладателей земельных участков.
Последнее положение фактически свидетельствует о том, что подготовка технических условий и информации о плате за подключение не требует специальной аналитической работы, что это рутинное, технологическое действие - в противном случае ГрК РФ от 29.12.04 не установил бы требования о бесплатности и беспрецедентной краткости срока. А сугубо технологическим такое действие может быть только в том случае, если имеются заранее подготовленные содержательные основания, используя которые быстро можно оформить запрашиваемые документы и предоставить их заявителям. В связи с этим возникают два вопроса:
1) что такое заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение?
2) как быть в случаях, когда такие основания отсутствуют, и распространяются ли на такие случаи нормы ч. 7-10 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04.
Вопрос 41.2. О том, что такое заранее подготовленные содержательные основания для определения технических условий и информации о плате за подключение
Ключ к ответу на этот вопрос содержится в ч. 7 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой "правообладатель земельного участка в течение года с момента получения технических условий и информации о плате за подключение должен определить необходимую ему подключаемую нагрузку к сетям инженерно-технического обеспечения в пределах предоставленных ему технических условий". Фраза "в пределах предоставленных ему технических условий" может означать только одно - в пределах максимальной нагрузки. Ответ на вопрос о содержательных основаниях для определения технических условий и максимальной нагрузки включает следующие положения.
1. Хотя ГрК РФ от 29.12.04 не дает формально-юридического определения понятия "максимальная нагрузка", смысл последнего очевиден - это тот максимальный объем инженерно-технических ресурсов (воды, газа, электричества и т.д.), который может быть предоставлен в единицу времени для конкретного земельного участка исходя из максимального объема определенного типа строительных объектов, которые допускается построить на этом земельном участке. Поэтому максимальная нагрузка - понятие вторичное по отношению к первичному показателю - максимальному объему строительства на земельном участке. Таким образом, невозможно определить, какова может быть максимальная нагрузка, если неизвестны максимальный объем и назначение строительства, допускаемого на земельном участке.
2. Инженерно-технический ресурс любого вида подается потребителям только по "сетевому принципу" - не для одного земельного участка, а для совокупности земельных участков, то есть для соответствующей территории, обслуживаемой магистральными и разводящими сетями инженерно-технического обеспечения. Поэтому первичный показатель (показатель максимального объема строительства, допускаемого на отдельном земельном участке) не может быть получен без знания аналогичных показателей применительно к иным земельным участкам, то есть применительно к соответствующей территории.
3. Знание о первичном показателе максимального объема строительства, допускаемого на отдельных земельных участках и на соответствующей территории, - это знание особого рода. Оно имеет два аспекта - правовой и технологический.
Правовой аспект определяется следующим. Максимальный объем строительства и его назначение - это прежде всего правовая гарантия, предоставляемая органами власти частным лицам. Гарантия того, что, с одной стороны, такой объем соответствующего назначения всегда - в данное время или позже - может быть достигнут при наличии желания и экономических возможностей у правообладателей соответствующих земельных участков. С другой стороны, такой объем строительства никогда не будет превышен, поскольку превышение является правонарушением, которое влечет за собой применение соответствующих санкций. Такого рода гарантии не могут устанавливаться никак иначе, кроме как посредством градостроительных регламентов, содержащихся в правилах землепользования и застройки, действие которых распространяется на всех без исключения лиц, включая должностных*(33).
Наличие правовых гарантий, обеспечиваемых градостроительными регламентами, - это необходимая предпосылка самой возможности надежного соотнесения между собой двух компонентов планирования развития территории: первичных показателей - максимальных объемов строительства соответствующего назначения, допускаемых на соответствующих земельных участках и территориях, и вторичных показателей - максимальных объемов инженерно-технических ресурсов, увязанных с первичными показателями гарантированных максимальных объемов строительства. Нет таких гарантий - значит нет необходимых условий для рационального планирования развития территорий городов.
Технологический аспект - это возможность организовать, опираясь на правовые гарантии, технологическую цепочку взаимосвязанных и согласованных действий по планированию развития территории и реализации намеченных планов:
1) посредством документа территориального планирования (генерального плана) и правил землепользования и застройки определяются: первичные показатели - назначение и максимальные объемы строительства, допускаемые и гарантируемые на соответствующих территориях, в пределах территориальных зон и на каждом земельном участке в пределах таких зон, и вторичные показатели максимальной нагрузки - определяемые генеральным планом показатели потребности в инженерно-технических ресурсах для соответствующих территориальных зон;
2) посредством комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры общие решения, определяющие связку между объемами строительства и потребными для таких объемов ресурсами и содержащиеся в плане реализации генерального плана, доводятся до уровня обязательств органов власти в части последовательности реализации приоритетных проектов, источников их финансирования и времени завершения строительства.
Прежде чем окончательно ответить на вопрос, что такое заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение, следует подробнее остановиться на обязательствах сторон, вовлеченных в рассматриваемый процесс, - правообладателей земельных участков, эксплуатирующих организаций и органов власти.
Обязательства обеспечить подключение построенного объекта возложены ч. 8 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04 на организации, осуществляющие эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения. Надо также учесть, что эти организации предоставляют правообладателям земельных участков не только технические условия, но и информацию о плате за подключение. Это означает следующее.
1. Получая такую информацию, правообладатель земельного участка фактически берет на себя обязательство оплатить часть осуществленных не им суммарных затрат на строительство, модернизацию сетей инженерно-технического обеспечения, обслуживающих не только соответствующий земельный участок, но и сопряженные земельные участки в пределах некоторой территории. Указанные затраты осуществлены либо администрацией за счет бюджетных или заимствованных средств, либо эксплуатирующей организацией в рамках реализации соответствующего проекта, рассчитанного, организованного и осуществленного с учетом того, что потраченные средства будут последовательно в течение некоторого времени возвращаться в виде платы частных лиц - застройщиков за подключение. Другими словами, ГрК РФ от 29.12.04 определил четкую организационно-технологическую схему: местная администрация обеспечивает условия для строительства коммунальных сетей - правообладатели возвращают потраченные средства через плату за подключение.
2. Строительство, модернизация сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории запланированы, начаты или завершены до того, как правообладателю соответствующего земельного участка предоставлены технические условия и информация о плате за подключение. Только в этом случае обязательства о подключении в установленные сроки со стороны организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, перед правообладателями земельных участков могут быть выполнены.
3. Запланированное, начатое или завершенное строительство сетей инженерно-технического обеспечения означает одновременное наличие следующих документов:
1) утвержденного проекта строительства, модернизации сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории с расчетными показателями, включая распределение максимальных нагрузок по отдельным земельным участкам, а также показатели платы за подключение применительно к каждому земельному участку. Это и есть заранее подготовленные содержательные основания для бесплатного оформления в предельно краткие сроки (14 дней) запрашиваемых технических условий и информации о плате за подключение;
2) утвержденных инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, в соответствии с которыми или в рамках которых был подготовлен и утвержден проект строительства, модернизации сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории;
3) комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры, утвержденного в качестве раздела в составе плана реализации документа территориального планирования. Именно такой комплексный план является основанием для подготовки инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, а также отдельных проектов строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим приоритетным территориям;
4) утвержденных правил землепользования и застройки и документа территориального планирования, на основе которых подготавливается комплексный план развития коммунальной инфраструктуры в составе плана реализации документа территориального планирования.
Таким образом, заранее подготовленные содержательные основания для бесплатного оформления и выдачи в течение 14 дней запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение есть не что иное, как проект строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующей территории, подготовленный и утвержденный на основании или в составе инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, а такие программы, в свою очередь, готовятся на основании комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры, утвержденного в качестве раздела в составе плана реализации документа территориального планирования.
Вопрос 41.3. О том, как быть в случаях, когда отсутствуют заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение, и распространяются ли на такие случаи нормы ч. 7-10 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04
Во-первых, поскольку в ГрК РФ от 29.12.04 нет определений соответствующих ситуаций, следует считать, что нормы ст. 48 распространятся и на те случаи, когда органы публичной власти заранее не обеспечили подготовку содержательных оснований для оформления запрашиваемых документов - технических условий и информации о плате за подключение.
Во-вторых, полезно рассмотреть варианты ответов эксплуатирующих организаций на запросы относительно технических условий как при наличии, так и при отсутствии указанных содержательных оснований, то есть проектов строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим территориям, подготовленным и утвержденным на основании инвестиционных программ и комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры.
Вариант 1: имеется проект строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры, подготовленный и утвержденный на основании или в составе инвестиционных программ и комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры. В такой ситуации позитивным ответом является обязательство обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с максимальной нагрузкой, а негативным - невозможность обеспечить в установленные сроки такое подключение по причине того, что максимальная нагрузка по прошествии некоторого времени "выбрана" полностью в результате завершения процесса строительства, реконструкции на соответствующей территории (в соответствии с указанным проектом, а также с максимальными объемами строительства, определенными и реализованными в соответствии с градостроительными регламентами). В данном случае заинтересованные правообладатели земельных участков могут инициировать процесс внесения изменений в правила землепользования и застройки в части увеличения предельных параметров разрешенного строительства. Если такие изменения будут приняты, то могут начаться действия по описанной выше технологической цепочке: внесение изменений в комплексный план развития сетей коммунальной инфраструктуры - подготовка и реализация соответствующих инвестиционных программ и проекта - предоставление правообладателям технических условий и информации о плате за подключение в соответствии с расширенными возможностями относительно максимальной нагрузки.
Вариант 2: отсутствует проект строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры, а также отсутствуют инвестиционные программы и комплексный план развития коммунальной инфраструктуры. Позитивный ответ - обязательство обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с максимальной нагрузкой, если имеются еще не использованные мощности ранее построенной коммунальной инфраструктуры. Негативный - невозможность обеспечить такое подключение, поскольку на предшествующем этапе развития территории максимальная нагрузка "выбрана" полностью.
Применительно ко второму случаю возникает вопрос о побуждении (принуждении) к подготовке документов, которые необходимы для развития соответствующих территорий.
Вопрос 41.4. О побуждении (принуждении) органов власти к тому, чтобы они заранее обеспечивали подготовку содержательных оснований для оформления запрашиваемых правообладателями земельных участков документов - технических условий и информации о плате за подключение
ГрК РФ от 29.12.04, а также ФЗ-191 впервые в отечественной законодательной практике вводят механизмы понуждения (принуждения) органов власти к тому, чтобы они подготавливали и утверждали публичные документы, определяющие развитие территорий. По сути, это косвенные механизмы установления, по прошествии определенного срока в случае отсутствия указанных публичных документов, определенных последствий, а именно:
- после 1 января 2008 года документация по планировке территории, посредством которой из состава государственных или муниципальных земель выделяются земельные участки для предоставления частным лицам для строительства, не может подготавливаться и утверждаться при отсутствии документов территориального планирования;
- после 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки не могут предоставляться частным лицам для строительства земельные участки, выделяемые из состава государственных или муниципальных земель. При этом указанные правила подготавливаются при наличии и с учетом генеральных планов (применительно к отдельным частям муниципального образования правила могут подготавливаться при отсутствии генеральных планов).
Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 побуждает, подталкивает органы власти к тому, чтобы обеспечивать подготовку, утверждение и применение в повседневной практике регулирования следующих документов:
- генерального плана и правил землепользования и застройки;
- комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры в составе плана реализации документа территориального планирования, увязанного с градостроительными регламентами;
- инвестиционных программ и проектов строительства объектов и сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим приоритетным территориям в соответствии с утвержденным комплексным планом развития коммунальной инфраструктуры.
Помимо установленных ГрК РФ от 29.12.04 механизмов понуждения (принуждения) существуют также механизмы инициирования соответствующих действий. Например, такой механизм предусмотрен подпрограммой "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 года N 865. В соответствии с этой подпрограммой финансовая поддержка со стороны государства органов местного самоуправления при решении ими вопросов развития рынка доступного жилья предусмотрена в случаях, когда в установленные сроки выполняются определенные условия, а именно подготавливаются документы, предусмотренные, в частности, ГрК РФ от 29.12.04. Для наглядности эти условия, увязанные со сроками, представлены в таблице ниже.
Таблица 5
Механизмы инициирования действий органов власти (в соответствии с подпрограммой "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы)
Г————————————————————————————T———————————————————————————————————————————————————————————————————————¬
| Выполненные и планируемые | Годы направления заявок |
| действия, принятые +———————————————————————————————————————————————————————————————————————+
| документы, решения о | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |
| подготовке документов | | | | | |
|(сведения, предоставляемые в| | | | | |
| заявке на участие в | | | | | |
| подпрограмме) | | | | | |
+————————————————————————————+——————————————+—————————————+—————————————+—————————————+——————————————+
|1. Проект планировки| | | | | | | | | | |
|территории (ППТ) | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|1.1. Обязательство утвердить| | | | | | | | | | |
|ППТ | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|1.2. Наличие утвержденного| | | | | | | | | | |
|ППТ | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|2. Аукционы - предоставление| | | | | | | | | | |
|прав на земельные участки в| | | | | | | | | | |
|границах кварталов | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|2.1. Обязательство утвердить| | | | | | | | | | |
|пакет документов для| | | | | | | | | | |
|аукциона | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|2.2. Наличие утвержденного| | | | | | | | | | |
|пакета документов для| | | | | | | | | | |
|аукциона | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|2.3. Наличие утвержденного| | | | | | | | | | |
|протокола комиссии о| | | | | | | | | | |
|состоявшемся аукционе | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|3. Правила землепользования| | | | | | | | | | |
|и застройки (ПЗЗ) | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|3.1. Обязательство утвердить| | | | | | | | | | |
|план подготовки ПЗЗ | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|3.2. Наличие утвержденного| | | | | | | | | | |
|плана подготовки ПЗЗ | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|3.3. Обязательство утвердить| | | | | | | | | | |
|ПЗЗ | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|3.4. Наличие введенных в| | | | | | | | | | |
|действие ПЗЗ | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|4. Программа комплексного| | | | | | | | | | |
|развития системы| | | | | | | | | | |
|коммунальной инфраструктуры,| | | | | | | | | | |
|плата за подключение | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|4.1. Обязательство принять| | | | | | | | | | |
|решение о подготовке| | | | | | | | | | |
|программы | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|4.2. Наличие решения о| | | | | | | | | | |
|подготовке программы | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|4.3. Наличие утвержденной| | | | | | | | | | |
|программы | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|4.4. Обязательство по| | | | | | | | | | |
|введению платы за| | | | | | | | | | |
|подключение с 1 января| | | | | | | | | | |
|2008 года | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+———————+
|4.5. Наличие документа об| | | | | | | | | | |
|утверждении платы за| | | | | | | | | | |
|подключение | | | | | | | | | | |
+————————————————————————————+———————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+——————+—————————————+—+
Ответы на вопросы к главе 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации - "Информационное обеспечение градостроительной деятельности"
Вопрос (42) о том, почему ГрК РФ от 29.12.04 упразднил "государственный градостроительный кадастр", нормы о котором содержались в ГрК РФ от 07.05.98, и взамен ввел "информационные системы обеспечения градостроительной деятельности"
Вопрос 42.1. О соотношении положений ГрК РФ от 29.12.04 и ГрК РФ от 07.05.98 в части правовой логики построения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности
Как определить, имеем ли мы дело с подлинным кадастром или с информационной системой? По двум критериям:
1) за сведения, содержащиеся в кадастре, отвечает орган, ведущий кадастр. Эта ответственность в обязательном порядке является в том числе и имущественной и должна быть обеспечена бюджетом определенного уровня власти;
2) юридическую силу соответствующие документы приобретают только с момента включения их в состав кадастра.
Этим двум обязательным критериям соответствует, например, государственный земельный кадастр (а после принятия соответствующего федерального закона - государственный кадастр объектов недвижимости), но действовавший до 1 июля 2006 года "государственный градостроительный кадастр" им не соответствовал.
Почему "государственный градостроительный кадастр" не может считаться подлинным кадастром? В ст. 54 ГрК РФ от 07.05.98 года была сформулирована следующая норма: "Вред, причиненный предоставлением недостоверных сведений государственного градостроительного кадастра, возмещается владельцем соответствующих информационных ресурсов". Налицо прямое несоответствие первому обязательному критерию: орган, ведущий государственный градостроительный кадастр, не отвечает за сведения, содержащиеся в нем. У "государственного градостроительного кадастра", оказывается, не было ответственного "хозяина" (если бы "хозяин" был, то он бы и отвечал за недостоверные сведения, а не отсылал бы к иным лицам) или, напротив, было много "хозяев" - владельцев. А если хозяев много, то каждый отвечает "за свое". Получается, что есть много частей, но нет целого - кадастра.
При анализе норм ГрК РФ от 07.05.98 года обнаруживается также несоответствие "государственного градостроительного кадастра" и второму критерию подлинного кадастра: имеется некая информация, "первичность" которой определяется не фактом ее появления в таком "кадастре", а предшествующим фактом официального утверждения соответствующих документов, которые после этого перенаправляются в "кадастр".
Сторонники сохранения словосочетания "государственный градостроительный кадастр", видимо, отдавали себе отчет в том, что такое противоречие имеется, и предлагали "обойти" его следующим образом: в проекте ГрК РФ от 29.12.04 зафиксировать норму, согласно которой соответствующие документы приобретают юридическую силу только после их регистрации в качестве информационных ресурсов "государственного градостроительного кадастра". Если бы такое предложение было реализовано, то это фактически означало бы лишение Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления прав при утверждении документов в области градостроительной деятельности самим определять дату их введения в действие. Очевидно, что лишить органы власти таких прав невозможно.
ГрК РФ от 29.12.04 утвердил четкую схему обязательных действий:
1) каждый орган власти, утверждая документы в области градостроительной деятельности, самостоятельно решает вопрос о дате введения их в действие;
2) утвержденные в установленном порядке документы в области градостроительной деятельности подлежат опубликованию и размещению на соответствующем официальном сайте в сети "Интернет";
3) копии документов в области градостроительной деятельности в течение семи дней со дня утверждения должны быть направлены в орган местного самоуправления, применительно к территории которого они подготовлены, для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности;
4) орган местного самоуправления в течение 14 дней со дня получения соответствующих документов размещает их в системе информационного обеспечения градостроительной деятельности.
Определив кадастр как государственный, ГрК РФ от 07.05.98 года создал коллизию, содержание которой мы раскроем далее, последовательно рассмотрев особенности правовой конструкции под названием "государственный градостроительный кадастр".
Если кадастр "государственный", то вести его вправе только уполномоченные органы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но не органы местного самоуправления, которые согласно Конституции Российской Федерации не входят в систему государственной власти. При этом ГрК РФ от 07.05.98 вменял муниципальным образованиям в обязанность вести свои собственные градостроительные кадастры, являющиеся информационной основой для государственных градостроительных кадастров субъектов Российской Федерации (п. 6 ст. 54 ГрК РФ от 07.05.98).
В ситуации фактического наличия трех уровней "градостроительного кадастра" ("градостроительного кадастра Российской Федерации", "градостроительного кадастра субъектов Российской Федерации" и "муниципальных градостроительных кадастров") возникают два вопроса.
Первый - сугубо технологический - об информационном взаимодействии трех уровней кадастров, и он без проблем решается технологическими средствами.
Второй вопрос носит одновременно и содержательный, и формальный характер: где, в каком месте, не обращаясь в другие инстанции, любое лицо может получить всю предельно полную информацию, необходимую для осуществления градостроительной деятельности, которая по необходимости происходит в конкретных точках локального пространства. ГрК РФ от 07.05.98 года не давал ответа на этот вопрос. Такой ответ может появиться только в том случае, если федеральный закон, во-первых, прямо указывает на "единственное место", где собирается вся без исключения информация и откуда она выдается по запросам заинтересованных лиц, и во-вторых, утверждает обязанность всех субъектов градостроительной деятельности направлять соответствующие документы в это "единственное место". Наличие этого "единственного места" и должно было бы стать тем необходимым условием, которое обеспечивает правовую возможность возникновения "градостроительного кадастра". Если такого места нет, то нет и кадастра - он "рассыпается" на несколько частей в разных местах, в которых хотя и собирается информация, но она не может быть полной по причине отсутствия обязанности у субъектов градостроительной деятельности переправлять в такой кадастр всю без исключения информацию по вопросам градостроительной деятельности.
Получается, что ГрК РФ от 07.05.98 сконструировал мнимую, объективно нежизнеспособную систему, которая так и не была создана и не могла быть создана. Поэтому ГрК РФ от 29.12.04 просто обязан был заменить мнимый "государственный градостроительный кадастр" на реальные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности. Печаль и негодование некоторых профессионалов градостроительного проектирования по поводу утраты "государственного градостроительного кадастра" на самом деле не что иное, как фантомная боль, причиняемая мнимой "ампутацией" того, чего в действительности не было.
Вопрос 42.2. О мнимой утрате органами государственной власти инструментов и методов информационного обеспечения градостроительной деятельности в связи с новеллами ГрК РФ от 29.12.04
К сказанному выше следует добавить положение принципиальной значимости, которое еще не вполне осознается профессионалами-проектировщиками. ГрК РФ от 29.12.04 не создал "брешей и пустот" в части, например, мнимой утраты органами государственной власти инструментов и методов информационного обеспечения градостроительной деятельности, якобы "передав муниципалитетам всё, а государству не оставив ничего". Созданная ГрК РФ от 29.12.04 модель, рассмотренная с позиций интересов и технологии действий органов государственной власти, складывается из следующих компонентов:
1) подготовка документов в области градостроительной деятельности и направление их в архив, ведение которого не упраздняется ГрК РФ от 29.12.04 (поскольку это не является предметом законодательства о градостроительной деятельности) и производится в установленном порядке, и в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, формируемые на муниципальном уровне (в части, относящейся к территориям юрисдикции соответствующих муниципальных образований);
2) использование как "своих собственных", так и "чужих" документов, которые в обязательном порядке направляются в формируемые на муниципальном уровне информационные системы обеспечения градостроительной деятельности и могут использоваться всеми заинтересованными лицами, при этом уполномоченными органами государственной власти - бесплатно.
Таким образом, технологические возможности регулирования градостроительной деятельности для органов государственной власти не сужаются, а совсем наоборот - расширяются. Такое расширение возможностей происходит по двум причинам. Во-первых, в силу обязательности направления всех документов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, чего ранее не было и стало возможным благодаря ГрК РФ от 29.12.04. Во-вторых, в силу открытости для всех заинтересованных лиц, включая органы государственной власти, материалов и документов, содержащихся в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности. Более подробно отмеченные положения применительно к специфике деятельности субъектов Российской Федерации рассмотрены ниже при обсуждении вопроса 44.2.
Вопрос (43) о некоторых особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности
Вопрос 43.1. О том, почему ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности должно осуществляться именно на местном уровне
ГрК РФ от 29.12.04 определил, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности ведутся на местном уровне - уровне городских округов и муниципальных районов. Это и есть ответ на вопрос, где, в каком месте любое лицо может получить интересующую его и предельно полную информацию, необходимую для того, чтобы вести градостроительную деятельность, которая в силу своей специфики осуществляется на конкретных земельных участках, на конкретных объектах. Чуть подробнее остановимся на том, почему это так.
В ч. 3 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 определено, что целью ведения информационных систем является обеспечение деятельности не только органов власти, но и физических и юридических лиц (в качестве последних выступают также юридические лица, представляющие интересы публичной власти). Причем речь идет об обеспечении помимо градостроительной также инвестиционной и иной хозяйственной деятельности данных лиц. Поскольку деятельность физических и юридических лиц осуществляется на местах, им нужна "локальная информация", например в виде проектов планировки, дел о застроенных и подлежащих застройке земельных участках, включая градостроительные планы отдельных земельных участков, выданные разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию и другая подобная информация, "привязанная" к конкретному месту. Такая информация в виде указанных и иных документов создается только на местах, на уровне органов местного самоуправления и не создается на региональном и тем более федеральном уровне. Кстати, если исходить из того, что целью ведения рассматриваемых информационных систем является обеспечение не только градостроительной, но также инвестиционной и иной хозяйственной деятельности физических и юридических лиц, то необходимо признать, что, если бы эти системы велись на уровне субъектов РФ, данная цель не была бы достигнута: хозяйствующим физическим и юридическим лицам среди прочего нужна, например, информация о проектируемых границах и характеристиках вновь формируемых земельных участков для предоставления частным лицам, а такой информацией органы государственной власти на региональном уровне не располагают.
Далее, для обеспечения деятельности физических и юридических лиц нужна полная информация. Полная информация будет содержаться в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности только в том случае, если в такие системы будут поступать не только "местные документы", но и документы, утвержденные органами публичной власти более высокого уровня - субъектов Российской Федерации и Российской Федерации, а также документы из других информационных источников. Последние два обстоятельства определяют другие особенности рассматриваемых систем.
Определив местный уровень как "единственное место", где должны вестись информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, ГрК РФ от 29.12.04 называет городские округа и муниципальные районы, но не называет поселения. Почему?
При подготовке проекта Кодекса обсуждались два варианта:
1) городские округа и поселения;
2) городские округа и муниципальные районы.
Федеральный законодатель сделал выбор в пользу второго варианта по следующим причинам. Во-первых, на уровне поселений, в отличие от муниципальных районов, недостаточно кадровых и материальных ресурсов для ведения таких систем, и, во-вторых, поскольку муниципальных районов значительно меньше, чем поселений, понадобится меньше средств на обязательное направление в местные информационные системы копий документов, утверждаемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области градостроительной деятельности.
Вопрос 43.2. Об отличии информационных систем обеспечения градостроительной деятельности от архивов документов в области градостроительной деятельности
В информационные системы обеспечения градостроительной деятельности в обязательном порядке, установленном ГрК РФ от 29.12.04, должны поступать официально утвержденные документы, принимаемые органами власти, а также документы, утвержденные в установленном порядке частными лицами (например, проектная документация, утвержденная застройщиками). При этом факт поступления указанных документов в информационные системы должен подтверждаться технологической записью. Но в отличие от кадастра такая запись не является и не может быть юридическим признанием того или иного документа легальным с момента поступления в такую систему.
В информационные системы обеспечения градостроительной деятельности поступают документы, утвержденные на всех существующих уровнях власти - на уровне Российской Федерации (схемы территориального планирования Российской Федерации, документация по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального значения, др.), субъектов Российской Федерации (схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, документация по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, др.), органов местного самоуправления.
Именно последнее обстоятельство отличает информационные системы обеспечения градостроительной деятельности от государственных архивов, которые содержат утвержденные государственными органами документы в области градостроительной деятельности. Государственные архивы ведутся соответствующими государственными органами "для себя", и в них не направляются в обязательном порядке документы, утвержденные другими органами публичной власти. В этом отношении показательна позиция Российской Федерации и субъектов РФ применительно к ведущимся на местном уровне информационным системам обеспечения градостроительной деятельности, когда государственные органы, уполномоченные по вопросам градостроительной деятельности:
1) ведут "для себя" архивы документов, подготовку и принятие которых они обеспечили;
2) передают в местные информационные системы в обязательном порядке копии документов, утвержденных органами государственной власти;
3) беспрепятственно пользуются ресурсами местных систем информационного обеспечения градостроительной деятельности.
О том, какими возможностями обладают, например, уполномоченные органы субъектов РФ при использовании открытых информационных ресурсов, более подробно мы поговорим ниже при обсуждении вопроса 44.2.
Вопрос (44) о структуре информационных систем обеспечения градостроительной деятельности
Вопрос 44.1. О том, включают ли информационные системы обеспечения градостроительной деятельности сведения о документах или копии самих документов
Этот вопрос неизбежно возникает в связи с имеющимся в ГрК РФ от 29.12.04 несовпадением формулировок, что может приводить к разночтениям.
С одной стороны, в п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 говорится о том, что "информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя сведения о документах...". С другой стороны, в ч. 2 ст. 57 содержатся универсальные нормы следующего содержания:
"Органы государственной власти или органы местного самоуправления, соответственно принявшие, утвердившие, выдавшие документы, содержащиеся в которых сведения подлежат в соответствии с настоящим Кодексом размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, в течение семи дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы. Орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района в течение четырнадцати дней со дня получения соответствующих копий размещают их в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности".
Прокомментируем данные положения.
Формулировка первого предложения ч. 2 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04 однозначна: в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности направляются не "сведения о документах", а "копии документов". Иное просто невозможно не только по букве, но и по духу федерального законодательства. Направление "сведений о документах" означало бы то, что публичная власть, прежде чем сделать доступным для всех граждан утвержденный ею документ, производит с ним манипуляции - разделяет содержащиеся в нем сведения на те, которые будут направлены в информационную систему, и на те, которые по каким-то причинам направлены не будут. Очевидно, что такого рода манипуляции приводили бы к недосказанности - в лучшем случае, или дезинформации граждан - в худшем. Такое невозможно хотя бы по той причине, что принимаемые органами публичной власти документы территориального планирования подлежат обязательному опубликованию.
Формулировка второго предложения ч. 2 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04 так же однозначно свидетельствует о том, что органы местного самоуправления размещают в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности не "сведения о документах", а именно копии полученных документов.
При том, что приведенная норма ГрК РФ от 29.12.04 не оставляет сомнений в однозначности трактовки, полезно все же разобраться, почему в информационной системе должны размещаться именно копии полученных документов, а не "сведения о документах". Для этого проследим, какими будут последствия размещения вместо копий документов "сведений о документах".
Чтобы разместить в информационной системе "сведения о документах", надо, чтобы служба информационной системы после принятия копий документов и до размещения соответствующей информации совершила бы некоторые манипуляции с полученными копиями документов - разделила бы содержащиеся в копиях документов сведения на те, которые будут размещены в информационной системе, и те, которые по каким-то причинам размещены не будут.
Если бы в информационной системе были размещены "сведения о документах", то это означало бы:
а) отсутствие первичной информации - копий документов;
б) наличие производной информации - "сведений о документах";
в) неизбежность постановки вопроса о том, кто отвечает за эту производную информацию
Ответ очевиден - отвечает тот, кто произвел манипуляции с копиями документов и создал производную информацию, то есть служба информационной системы, а фактически орган местного самоуправления, в ведении которого эта служба находится.
Те заявители, которые не являются прямыми заказчиками подготовки производной "вторичной информации" и запрашивают сведения из информационной системы, заинтересованы в получении юридически значимой информации, а юридически значимой информацией является только информация в виде копий официально утвержденных документов, первоначально поступивших в информационную систему, а не трансформированные "сведения о документах".
Запрашиваемая заявителями и предоставляемая им информация касается имущественных прав заявителей или их экономических намерений. Трансформированные "сведения о документах" могут содержать неполную и (или) искаженную информацию, которая может нанести материальный ущерб заявителю. Заявитель по суду может потребовать возмещения причиненного ему ущерба. Субъектом, причинившим ущерб, является служба информационной системы, предоставившая неполную и (или) искаженную информацию как результат произведенных ею манипуляций с копиями исходных официально утвержденных документов. Возмещение ущерба должно будет состояться из бюджета муниципального образования.
Круг замыкается: сами работники службы информационной системы не правомочны и не должны совершать манипуляции с копиями документов, поступающих в информационную систему, перед тем, как разместить их в системе.
Возвращаясь теперь к вопросу о том, включают ли информационные системы обеспечения градостроительной деятельности сведения о документах или копии самих документов, можно ответить кратко: включают и то и другое, но при этом необходимо сделать два уточнения:
1) норму п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 следует трактовать в том смысле, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя сведения о документах в форме копий самих документов, размещаемых в информационных системах в неизменном виде (при этом отметим, что формулировка указанной нормы нуждается в уточнении);
2) информационные системы обеспечения градостроительной деятельности могут содержать сведения о документах как результат: а) упорядочения (обработки, систематизации) поступающих копий документов без их изменения путем, например, составления аннотированных списков, упрощающих поиск копий соответствующих документов; б) создания по специальным заданиям, заказам "вторичной информации", производимой в результате соответствующих манипуляций с исходными копиями документов, поступающих в информационную систему.
Вопрос 44.2. О разделении документов и материалов на "первичные" и "вторичные", а также о том, как такое разделение определяет ряд важных особенностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности
Очевидно, что "первичными" могут быть только копии документов, поступающие в обязательном порядке в информационные системы и размещаемые в неизменном виде в таких системах, а "вторичными" могут быть как документы, так и материалы, полученные в результате действий с использованием копий исходных "первичных" документов с их трансформацией в новые, производные документы или материалы. При этом важно иметь в виду следующее.
Во-первых, "документ" - это всегда публичный документ, легализованный уполномоченным на то должностным лицом органа власти. Документом могут пользоваться третьи лица, притом что лица, утвердившие документ, несут юридическую ответственность перед третьими лицами, которые пользуются документом. В отличие от "документа", "материал" - это то, чем могут пользоваться третьи лица (при наличии на то желания субъекта, создавшего "материал"), но без возникновения юридической ответственности субъектов, создавших "материал", перед третьими лицами, о чем таким лицам должно быть известно заранее. Поэтому то, что попадает в информационную систему, должно четко различаться по статусу: заявители, запрашивающие для себя информацию из информационной системы, должны знать, с чем они имеют дело - с "документом" или с "материалом". То же самое должны знать и лица, размещающие (во исполнение закона либо по своей инициативе) информацию в виде "документа", за который они будут нести ответственность, либо в виде "материала", за который они отвечать не будут.
Во-вторых, новые, производные документы возникают в двух случаях: когда состоялось их утверждение а) органами власти или б) частными лицами (например, проектной документации, утверждаемой застройщиками), свидетельствующее о готовности таких лиц нести соответствующую ответственность. Новые, производные материалы возникают в случаях, когда публичные или частные субъекты, их создавшие, сочли возможным предложить разместить материал в информационной системе, а орган, уполномоченный вести информационную систему, согласился это сделать.
В-третьих, применительно к новым, производным материалам, размещенным в информационной системе, необходимо учитывать ряд принципиально важных особенностей, которые состоят в следующем. Если такие материалы предоставляются заявителям бесплатно и заявители знают о том, что они бесплатно получают именно "материалы", а не "документы", то за достоверность информации перед заявителями не несет ответственности ни служба информационной системы, ни создатель производных материалов. Заявитель знает о том, что для него существует риск получить неадекватную информацию, но фактически берет этот риск на себя. Если же производные материалы предоставляются заявителям за плату, то возникает ответственность перед заявителями со стороны службы информационной системы, равно как и со стороны создателей производных материалов, поскольку последние фактически зарабатывают на создании и возмездном распространении информации. Однако из этого правила возможно исключение: если заявитель оплачивает материалы информационно-аналитического характера, то ответственность за предоставление недостоверной информации в этот случае никто не несет. (Указанные особенности должны учитываться в последующем - при обсуждении вопросов об источниках поступления документов и материалов и об установлении платы за предоставление документов и материалов из информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.)
Какие имеются основания для присутствия в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности помимо "первичных", также "вторичных" документов и материалов? Это основания формально-правового, технологического и содержательного характера.
Формально-правовые основания определяются тем, что в соответствии с п. 3 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя помимо копий документов "иные документы и материалы".
Что касается технологических оснований, то в ч. 1 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04 определено, что "ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности осуществляется... путем сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учета и хранения сведений...". Чтобы осуществлять указанные действия, необходимо подготавливать технологические материалы в виде списков, реестров, других материалов, без которых обеспечить ведение информационных систем невозможно.
Содержательные основания определяются следующим. Для практического обеспечения текущей градостроительной деятельности, отслеживания ее результатов, подготовки предложений на будущее всегда возникает потребность в работе с исходными документами и материалами путем их трансформации, например объединения нескольких документов в один, снятия "избыточной" информации путем предъявления из всего массива наличной информации только некоторой части информации, которая является значимой для обсуждения вариантов решений по конкретному вопросу, подготовки разнообразных аналитических материалов, характеризующих динамику происходящих изменений и многое другое.
Итак:
1) в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности в обязательном порядке и безвозмездно поступают "первичные" документы - копии соответствующих документов, которые в неизменном виде размещаются в этих системах;
2) в информационных системах могут содержаться также "вторичные" документы и материалы, полученные в результате трансформаций "первичных" документов.
Далее рассмотрим особенности информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с точки зрения:
1) состава содержащихся в них документов и материалов;
2) источников поступления документов и материалов;
3) установления платы за предоставление документов и материалов;
4) определения собственника информационных ресурсов.
Об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с точки зрения состава содержащихся в них документов и материалов
Как было показано выше, структуру информационных систем обеспечения градостроительной деятельности можно условно, то есть неформально, представить в виде двух частей - "первичные" документы и "вторичные" документы и материалы.
К "первичным" документам относятся копии документов, безвозмездно и в обязательном порядке направляемые в информационные системы и определенные п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04. Это копии, например, таких документов, как:
- документы территориального планирования, утвержденные различными уровнями власти (в том числе утвержденные Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации в части, касающейся территорий соответствующих муниципальных образований);
- правила землепользования и застройки;
- документация по планировке территории;
- документы, содержащие результаты инженерных изысканий применительно к соответствующим территориям;
- документы о резервировании, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд;
- документы, содержащие геодезическую и картографическую информацию.
К "первичным" относятся также копии документов, содержащихся в составе дел о застроенных и подлежащих застройке земельных участках, определенных п. 2 ч. 4 и ч. 5 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04. В частности, это копии следующих документов, комплектуемых применительно к каждому земельному участку, застроенному или подлежащему застройке:
- градостроительного плана земельного участка;
- результатов инженерных изысканий;
- разделов проектной документации, предусмотренных п. 2, 8-10 ч. 12 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04;
- документа, подтверждающего соответствие проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий;
- заключения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий;
- разрешения на строительство;
- документа, подтверждающего соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации;
- разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
"Первичные" документы могут быть дополнены также в соответствии с нормой п. 3 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 о наличии в информационных системах "иных документов и материалов" копиями следующих документов:
- периодически актуализируемых документов государственного земельного кадастра (вплоть до принятия федерального закона о государственном кадастре объектов недвижимости) - дежурных кадастровых карт, кадастровых планов земельных участков, единого государственного реестра земель и других документов;
- периодически актуализируемых утвержденных в установленном порядке документов кадастровой оценки земельных участков, иных объектов недвижимости для целей налогообложения;
- документов государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий.
Необходимо особо отметить, что до сих пор не решена проблема обеспечения нормами федерального закона процесса обмена на постоянной и безвозмездной основе копиями периодически актуализируемых документов, содержащихся ныне в государственном земельном кадастре (а в будущем - в государственном кадастре объектов недвижимости) и муниципальных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.
К "вторичным" документам и материалам могут относиться специально подготавливаемые для целей управления путем комплектования из "первичных" документов, поступивших в информационную систему, сводные "дежурные планы" и схемы различной тематической направленности (например, в виде "дежурных планов застройки" различных видов, "дежурных планов сетей инженерного обеспечения" различных видов, "дежурных планов результатов инженерных изысканий" и т.д.), а также картографические материалы и схемы, получаемые посредством вторичных преобразований, аналитической обработки данных "первичных" документов.
В силу того, что п. 3 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 обозначены "иные документы и материалы", но не раскрыт их состав, возникают дополнительные вопросы. Например, почему такой состав не предъявлен в ГрК РФ от 29.12.04?
Во-первых, принципиальной характеристикой информационной системы является "открытость", которую следует понимать, как:
1) возможность физического доступа к информации любого заинтересованного лица;
2) "открытый" перечень документов и материалов, которые могут содержаться в информационной системе.
В таком перечне не должна быть поставлена "точка": федеральный закон не должен блокировать возможность появления в информационной системе не поименованных в законе документов и сведений. Такая позиция ГрК РФ от 29.12.04 была впоследствии подтверждена нормой ч. 4 ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", установившей, что федеральными законами устанавливаются перечни видов информации, предоставляемой лишь в обязательном порядке.
Во-вторых, состав "иных документов и материалов" не может определяться только законодательством о градостроительной деятельности. Например, уже говорилось о возможности и целесообразности наличия в рассматриваемой информационной системе документов государственного земельного кадастра (государственного кадастра объектов недвижимости).
В-третьих, ГрК РФ от 29.12.04 в данном случае не может и не должен блокировать возможность включения в информационную систему тех документов и сведений, которые сочтет необходимым включить (сверх установленных законом) орган, уполномоченный на ведение такой системы.
Следующий вопрос - может ли и как может быть дифференцирован состав "иных документов и материалов", включаемых в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности? Этот состав может быть дифференцирован:
- нормами иных федеральных законов об обязательности направления соответствующих документов и материалов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (например, нормами федерального закона о государственном кадастре объектов недвижимости в части необходимого обеспечения процесса обмена на постоянной и безвозмездной основе копиями периодически актуализируемых документов, содержащихся в государственном кадастре объектов недвижимости и муниципальных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности);
- законами субъектов Российской Федерации;
- правовыми актами органов местного самоуправления, уполномоченных на ведение информационных систем.
Об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с точки зрения источников поступления документов и материалов
В информационные системы обеспечения градостроительной деятельности могут поступать документы и материалы только двух типов - обязательные первичные документы и необязательные вторичные документы и материалы.
Применительно к каждому типу выделим источники поступления документов и материалов, а также особенности, связанные с подготовкой документов и материалов и ответственностью за их достоверность.
Обязательные первичные документы. Это копии первичных документов, которые в обязательном порядке направляются и размещаются в неизменном виде в информационных системах. Существуют только два источника поступления таких документов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.
Источник 1 - органы власти, физические и юридические лица, которые в обязательном порядке направляют копии "первичных" документов, определенных п. 1 и 2 ч. 4, а также частью 5 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04, в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.
Источник 2 (пока потенциальный) - государственный кадастр объектов недвижимости (после принятия федерального закона о нем). Из потенциального в реальный этот источник может превратиться только при наличии норм федеральных законов об обязательности периодического направления актуализированных копий содержащихся в нем документов. Это важнейшая задача, которая по состоянию на 1 июля 2007 года все еще ждет своего законодательного решения.
Необязательные вторичные документы и материалы. По поводу входящих в эту группу документов следует напомнить следующее.
Во-первых, "необязательными" они являются исключительно в том смысле, что федеральный закон не определяет их как формально обязательные для направления в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности и размещения в этих системах.
Во-вторых, являясь "необязательными" с позиций формальных требований федерального закона, они могут, а в отдельных случаях должны быть признаны обязательными с позиций решения задач управления развитием территорий.
В-третьих, в силу того, что законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, последние могут детализировать норму п. 3 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 об "иных документах и материалах" и определить, при необходимости, дополнительные "вторичные" документы в качестве обязательных для подготовки и размещения в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности с тем, чтобы обеспечить условия для решения задач управления развитием территорий.
В-четвертых, органы местного самоуправления, осуществляющие ведение таких систем, также могут, при необходимости, определить в качестве обязательных другие "вторичные" документы (помимо определенных региональным законодательством - если такое определение состоялось) для соответствующей информационной системы обеспечения градостроительной деятельности.
"Необязательные вторичные документы и материалы" могут поступать в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности из четырех источников.
Источник 3*(34) - это результаты деятельности органов власти по подготовке "вторичных" документов на основе использования "первичных" документов, содержащихся в информационных системах. Процесс и результаты такой деятельности характеризуются рядом особенностей. Перечислим их.
1. Подготовка "вторичных" документов обеспечивается органом власти (например, органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности) на основе использования "первичных" документов, содержащихся в информационной системе.
2. Правовой статус таких документов обусловлен их утверждением соответствующим органом власти (например, органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности), который, по логике, может быть уполномочен на ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Сама служба, осуществляющая ведение информационной системы, не может утверждать "вторичные" документы, используемые третьими лицами, по причине того, что такое утверждение влечет за собой обеспеченную бюджетом имущественную ответственность.
3. При утверждении "вторичного" документа орган власти должен принимать фактически три решения. Первое - об утверждении документа. Второе - о размещении утвержденного документа в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности. Первое решение не может быть принято без второго по той причине, что документ не может не быть публичным. В данном случае публичность документа обеспечивается открытым доступом к нему, что достигается его размещением в информационной системе.
Также надо иметь в виду следующее. Проект документа до его утверждения имеет статус "рабочих материалов", которые, например, обеспечивают текущую рутинную работу органа, уполномоченного в области градостроительной деятельности. Применительно далеко не к каждому "рабочему материалу" возникает необходимость в придании ему статуса документа посредством утверждения. "Рабочий материал" может постоянно оставаться "рабочим материалом", а может "выходить наружу", получив после утверждения статус документа. Таким образом, утверждение равнозначно намерению органа власти, во-первых, "поделиться информацией" с гражданами, сделать такую информацию открытой и доступной и, во-вторых, нести обеспеченную бюджетом имущественную ответственность за содержащуюся в утвержденном документе информацию. Кроме этого, периодическое внесение дополнений и изменений (актуализация) в однажды утвержденный "вторичный" документ может осуществляться только посредством каждый раз повторяемых акций официального утверждения таких дополнений и изменений. После того как документ утвержден, первое же вносимое в него изменение превращает его в квазидокумент - в "рабочий материал". В этом статусе "рабочего материала" он не может размещаться в информационной системе для всеобщего использования до тех пор, пока внесенные изменения не будут вновь "освящены" новым утверждением. Этот процесс характеризует ведение "дежурных планов", которые будут рассматриваться ниже (вопрос 45.1).
И наконец, третье решение - это решение о безвозмездном или возмездном предоставлении документа заинтересованным физическим и юридическим лицам.
"Вторичными" документами могут быть, например, "дежурные планы" различных видов застройки, улично-дорожной сети, различных видов сетей инженерного обеспечения, результатов инженерных изысканий, другие документы, необходимые для обеспечения деятельности органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, иных органов власти. В состав "необязательных вторичных документов и материалов" входят также копии или оригиналы "вторичных" материалов информационного, аналитического характера. В свою очередь, эти материалы поступают в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности из трех источниках.
Источник 4 - это результаты деятельности органов власти по подготовке "вторичных" материалов информационно-аналитического характера на основе использования "первичных" документов, содержащихся в информационных системах. Процесс и результаты такой деятельности характеризуются следующими особенностями:
1) подготовка материалов обеспечивается органами власти (например, органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности) путем:
а) самостоятельной работы сотрудников в рамках их функциональных должностных обязанностей;
б) предъявления задания службе информационной системы (если таковая создана);
в) выполнения соответствующих работ по договорам, заключенным между органами власти и службой информационного обеспечения (если таковая создана);
г) выполнения соответствующих работ по договорам, заключенным между органами власти и физическими или юридическими лицами;
2) орган власти, обеспечивший подготовку "вторичных" материалов информационного, аналитического характера, может:
а) использовать подготовленные материалы в качестве "рабочих материалов" для осуществления своих полномочий без размещения таких материалов в информационной системе;
б) обеспечить принятие решения о размещении подготовленных материалов в информационной системе;
3) если орган власти, обеспечивший подготовку "вторичных" материалов информационного, аналитического характера, заинтересован в их размещении в информационной системе, то он может инициировать принятие решения о таком размещении:
а) тем органом власти, который согласится нести обеспеченную бюджетом имущественную ответственность перед заявителями, получающими указанные материалы, за их возможную недостоверность. Потенциально такими органами публичной власти могут быть как муниципалитеты, так и субъекты Российской Федерации, Российская Федерация, на основании "первичных" документов которых были подготовлены "вторичные" материалы;
б) органом, уполномоченным вести информационную систему, при том, что заявителям такие материалы будут предоставляться бесплатно; на материалах должна быть отметка о том, что материал носит информационно-аналитический характер и за предоставление недостоверной информации никто не отвечает;
4) в случае принятия решения, описанного в пункте 3 а), одновременно должно быть принято еще одно решение - о возмездном или безвозмездном предоставлении "вторичных" материалов информационно-аналитического характера;
5) в случае размещения "вторичных" материалов информационно-аналитического характера в информационной системе предварительно должны быть выполнены следующие действия:
а) на копиях предоставляемых "вторичных" материалов должны быть отметки с указанием органа власти, несущего обеспеченную соответствующим бюджетом имущественную ответственность за достоверность таких материалов, или с указанием на отсутствие такой ответственности;
б) в случае возмездного предоставления "вторичных" материалов должен быть оформлен договор о распределении прибыли, поступающей от возмездного предоставления "вторичных" материалов, между органом власти, обеспечившим подготовку "вторичных" материалов (собственником таких материалов), органом власти, уполномоченным на ведение информационных систем, несущим ответственность перед заявителями за достоверность информации, и службой информационной системы (если таковая создана).
Источник 5 - результаты деятельности специальной службы, созданной в форме муниципального учреждения либо муниципального унитарного предприятия для ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Речь идет о деятельности по подготовке "вторичных" материалов информационно-аналитического характера на основе использования "первичных" документов, содержащихся в информационной системе. Процесс и результаты такой деятельности характеризуются следующими особенностями:
1) "вторичные" материалы появляются как результат:
а) предъявления задания службе информационной системы органом местного самоуправления, уполномоченным на ведение информационной системы;
б) инициативных работ самих сотрудников службы. Такие работы могут проводиться при наличии у службы полномочий на инициативную подготовку соответствующих "вторичных" материалов и документально зафиксированной готовности органа местного самоуправления, уполномоченного на ведение информационной системы, нести имущественную ответственность перед заявителями за достоверность информации, содержащейся в предоставляемых материалах. Такая ответственность может следовать из соответствующего правового акта, в котором она фиксируется априори применительно к определенным типам "вторичных" материалов либо устанавливается применительно к каждому случаю;
в) работ в рамках договоров между службой информационной системы и физическими или юридическими лицами. Эти работы могут проводиться при наличии:
- полномочий на заключение таких договоров у службы информационной системы и документально зафиксированной готовности органа местного самоуправления, уполномоченного на ведение информационной системы, нести имущественную ответственность перед заявителями за достоверность информации, содержащейся в предоставляемых материалах;
- отметок на предоставляемых заявителям "вторичных" материалах с указанием их создателей и документов, подписанных создателями и подтверждающих готовность последних самостоятельно нести имущественную ответственность перед заявителями;
2) служба информационной системы размещает "вторичные" материалы в информационной системе с указанием создателя материалов, субъекта, который несет имущественную ответственность за достоверность информации, а также с указанием бесплатности или платности предоставления "вторичных" материалов;
3) в случае бесплатного предоставления "вторичных" материалов делается отметка об их информационно-аналитическом характере и о том, что риски, связанные с возможностью наличия недостоверной информации, принимает на себя заявитель, бесплатно получивший такие "вторичные" материалы (если иное не определено документом, подтверждающим готовность органа местного самоуправления нести имущественную ответственность в соответствующих случаях);
4) при платном предоставлении "вторичных" материалов имущественную ответственность за достоверность информации перед заявителями, получающими такие материалы, несет орган местного самоуправления - в случаях, когда "вторичные" материалы созданы как результат:
а) инициативных работ сотрудников службы информационной системы или их работ по заданию органа, уполномоченного на ведение информационной системы;
б) работы физических или юридических лиц по договорам со службой информационной системы при наличии документа, подтверждающего готовность органа местного самоуправления нести указанную ответственность.
Источник 6 - это результаты инициативной деятельности физических или юридических лиц по подготовке "вторичных" материалов информационно-аналитического характера на основе использования "первичных" документов, содержащихся в информационной системе. Процесс и результаты такой деятельности характеризуются следующими особенностями:
1) имеется документ о согласии органа местного самоуправления, уполномоченного на ведение информационной системы, разместить "вторичные" материалы в такой системе;
2) имеется документ органа местного самоуправления о принятии на себя либо об отказе от принятия на себя бремени несения имущественной ответственности перед заявителями за достоверность предоставляемых "вторичных" материалов;
3) имеется документ о согласии создателя "вторичных" материалов нести имущественную ответственность за недостоверность размещаемой информации, а также документ, подтверждающий способность создателя "вторичных" материалов нести такую ответственность - в случае отказа органа местного самоуправления от принятия на себя бремени несения имущественной ответственности;
4) при отсутствии документов, указанных в п. 2 и 3, "вторичные" материалы могут размещаться при условии: а) согласия органа, уполномоченного на ведение информационной системы; б) указания о том, что ответственность за предоставление недостоверной информации никто не несет;
5) имеется решение органа, уполномоченного на ведение информационной системы, о возмездном или безвозмездном предоставлении заявителям "вторичных" материалов;
6) имеется договор о распределении прибыли за распространение "вторичных" материалов.
Следует еще раз обратить внимание на то, что перечисленные шесть источников поступления документов и материалов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности определяют только формальную возможность действий различных субъектов. Однако далеко не все действия такого рода могут или должны осуществляться. Здесь возникают другие основания для рассмотрения обсуждаемого вопроса с точки зрения, например, целесообразности. Эти аспекты проблемы анализируются далее при обсуждении вопроса об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с позиции определения собственника информационных ресурсов.
Об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с точки зрения установления платы за предоставление документов и материалов
В ч. 7 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04 содержится следующая норма: "Предоставление сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности осуществляется бесплатно или за плату. Максимальный размер платы за предоставление указанных сведений и порядок взимания такой платы устанавливаются Правительством Российской Федерации". Необходимо рассмотреть и зафиксировать несколько важных позиций по поводу этой нормы.
Во-первых, что касается "предоставления сведений". Этот вопрос связан с ранее обсужденным вопросом применительно к п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04, когда было доказано, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя не только и не столько "сведения о документах", сколько и прежде всего копии самих документов. Следует детализировать ответ на вопрос, что предоставляется - сведения или копии документов? С учетом ранее представленного анализа ответ формулируется следующим образом - предоставляются:
1) сведения в виде нетрансформированных копий "первичных" документов;
2) сведения о наличии документов, материалов, иные сведения, подготовка которых не связана с манипуляциями над исходными копиями документов;
3) сведения как результат манипуляций с исходными копиями документов при условии обеспечения имущественной ответственности за недостоверные сведения, которые могут появиться в результате таких манипуляций, путем предоставления:
а) "вторичных" документов, утвержденных органами власти;
б) "вторичных" материалов информационно-аналитического характера, применительно к которым есть указания:
- на принятие на себя органом власти бремени несения имущественной ответственности за недостоверные сведения;
- на принятие на себя физическими или юридическими лицами, подготовившими "вторичные" материалы, бремени несения имущественной ответственности за недостоверные сведения (в случае, если ответственность не несет орган власти);
- относительно того, что ответственность за предоставление недостоверной информации никто не несет (при отсутствии двух выше перечисленных условий).
Во-вторых, правомерно спросить, на все ли вышеперечисленные документы и материалы (если нет, то на какие из них) может быть распространена норма о максимальных размерах и порядке взимания платы за предоставление, которые должны устанавливаться Правительством Российской Федерации? Очевидно, что задача установления фиксированного размера платы может быть признана принципиально решаемой только в том случае, если она ставится применительно к формализованным действиям, и принципиально не решаемой - если речь идет о неформализованных действиях. Не нуждается в специальном доказательстве утверждение, что к формализованным действиям могут быть отнесены только действия, осуществляемые применительно к копиям документов и сведениям, обозначенным выше в п. 1 и 2. Все сведения и документы, обозначенные в п. 3, являются принципиально неформализуемыми, равно как не могут параметризоваться действия, осуществляемые применительно к неформализуемым материалам, производимым от случая к случаю по мере необходимости и в порядке "творческой инициативы". Кроме того, нетрудно заметить, что сведения, материалы, документы, определяемые в п. 3, подготавливаются главным образом в порядке осуществления гражданско-правовых отношений, которые не должны определяться Правительством Российской Федерации. Поэтому ответ на поставленный вопрос однозначен:
- Правительством Российской Федерации могут и должны устанавливаться максимальный размер и порядок взимания платы за предоставление исключительно сведений, которые выше обозначены в п. 2 и прямо соотносятся с перечнем копий документов, определенных п. 1 и 2 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04;
- применительно к "иным документам и материалам" Правительство Российской Федерации не должно устанавливать указанные размеры и порядок.
В-третьих, возникает вопрос, каким должен быть принцип определения правительством размера платы за действия по предоставлению копий документов, содержащихся в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности? Если учесть предъявленные выше аргументы, то ответ становится очевидным: размер платы не должен превышать расходов, связанных с изготовлением копий документов.
ГрК РФ от 29.12.04 вменяет Правительству Российской Федерации установление не конкретных значений платы, а ее максимального размера. Так, в п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 июня 2006 года N 363 максимальный размер платы установлен за предоставление сведений, содержащихся в одном разделе информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, - 1000 руб., за предоставление копии одного документа, содержащегося в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, - 100 руб.
Что же касается конкретных значений платы, то Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации поручено разработать и утвердить методику, на основании которой органы местного самоуправления будут определять размер платы за предоставление сведений из информационных систем.
Об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с точки зрения определения собственника информационных ресурсов
Понятие "информационные ресурсы", используемое специалистами, не имеет юридического определения. Под этим понятием традиционно понимают совокупность двух компонентов, определенных Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", - речь идет об информационной системе и материальных носителях, содержащих информацию. Применительно к информационной системе можно говорить об ответственности ее операторов перед третьими лицами за возможную недостоверность такой информации, о праве доступа к такой информации, но не о праве собственности на такую информацию. Применительно к материальным носителям возможно говорить о праве собственности, которое устанавливается гражданским законодательством. Поэтому поставленный вопрос распадается на два: о собственнике материальных носителей информации и о субъекте, ответственном за достоверность информации.
В общем плане ответ на поставленный вопрос был уже сформулирован. Теперь следует отметить некоторые особенности применительно к различным субъектам. Оператором информационных систем могут выступать различные органы - это может быть непосредственно местная администрация, орган, уполномоченный в области градостроительной деятельности, либо специально созданная служба, уполномоченная вести информационную систему. Также рассмотрим вариант, когда физические или юридические лица в инициативном порядке подготавливают "вторичные" информационно-аналитические материалы и размещают их в информационной системе.
Вопрос о собственнике информационных ресурсов применительно к органу местного самоуправления. Соответствующий орган местного самоуправления (городского округа, муниципального района):
1) является собственником следующих материальных носителей информации, хранящихся в информационной системе:
а) копий "первичных" документов, согласно ГрК РФ от 29.12.04 (а в перспективе - согласно другим федеральным законам) в обязательном порядке поступающих в информационную систему и предоставляемых заявителям в порядке и за плату, которые определены Правительством Российской Федерации;
б) копий "вторичных" документов, утвержденных соответствующим органом местного самоуправления - при наличии решений такого органа о: размещении копий "вторичных" документов в информационной системе, о платном или бесплатном предоставлении заявителям копий "вторичных" документов, о том, что такой орган принимает на себя обеспеченную бюджетом имущественную ответственность перед третьими лицами за ущерб, который может возникнуть в случае предоставления им недостоверной информации;
в) копий "вторичных" документов, утвержденных иными органами власти, - если, во-первых, имеется согласие соответствующего органа местного самоуправления разместить копии "вторичных" документов для предоставления заявителям; во-вторых, известно, какой орган власти несет имущественную ответственность перед третьими лицами за ущерб, который может возникнуть в случае предоставления недостоверной информации; в-третьих, имеется документ о платности или бесплатности предоставления заявителям копий "вторичных" документов, а также о распределении поступлений между органом местного самоуправления и другим органом власти, который в инициативном порядке предложил разместить в информационной системе копии соответствующих "вторичных" документов;
г) копий "вторичных" материалов, подготовленных физическими или юридическими лицами и предложенных ими для размещения в информационной системе, - если, во-первых, имеется согласие органа местного самоуправления разместить копии "вторичных" материалов для предоставления заявителям; во-вторых, известно, кто несет имущественную ответственность перед третьими лицами за ущерб, который может возникнуть в случае недостоверной информации (это может быть орган местного самоуправления или соответствующее физическое, юридическое лицо); в-третьих, имеется документ о платности или бесплатности предоставления заявителям копий "вторичных" материалов, а также о распределении поступлений между органом местного самоуправления и физическими, юридическими лицами, которые в инициативном порядке предложили разместить в информационной системе копии соответствующих "вторичных" материалов;
2) по отношению к самой информации, зафиксированной на материальном носителе, орган местного самоуправления:
а) не несет имущественной ответственности за достоверность "первичных" документов, поступивших в информационную систему со стороны других органов власти и частных лиц;
б) несет имущественную ответственность за достоверность "первичных" и "вторичных" документов, а также "вторичных" материалов, утвержденных самим органом местного самоуправления и размещенных по его решению.
Таким образом, в некоторых случаях орган местного самоуправления не является создателем информации, содержащейся в информационной системе, и не несет за нее ответственности. Однако лица, ответственные за достоверность информации, содержащейся в информационных системах, есть всегда.
Вопрос о собственнике информационных ресурсов применительно к органу, уполномоченному в области градостроительной деятельности. Предположим, что орган, уполномоченный в области градостроительной деятельности, производит "вторичные" материалы информационно-аналитического характера для того, чтобы за плату через посредничество информационной системы распространять такие материалы заинтересованным лицам. Такой орган "уполномочен", он является представителем власти, представители власти призваны обслуживать интересы граждан. Такой орган может либо предоставлять заявителям произведенную им "вторичную" информацию за цену, не превышающую затрат на производство "вторичных" материалов, или "делать бизнес", ориентируясь на получение значимой прибыли. Идти по второму пути - означает ограничить доступ к информации установлением повышенного барьера платы за ее получение; наличие такого барьера негативно сказывается на привлечении инвестиций и развитии территории. Для органа власти есть другой, более эффективный путь - раскрыть информацию максимально полным образом, чтобы привлечь инвестиции и способствовать гражданам - правообладателям недвижимости в осуществлении ими градостроительной и иной хозяйственной деятельности на соответствующей территории.
Вопрос о собственнике информационных ресурсов применительно к службе, ведущей информационную систему обеспечения градостроительной деятельности. Такая служба:
- является некоммерческой организацией, создаваемой органом местного самоуправления для реализации своих полномочий, определенных федеральным законом;
- не является собственником материальных носителей, на которых ей передаются копии документов (бумага, электронные носители). Материальные носители принадлежат ей на праве оперативного управления. Соответственно, служба не имеет права распоряжаться по своему усмотрению материальными носителями - вещами, которые этой службе поручено хранить и использовать по назначению;
- не обладает авторскими правами на информацию, зафиксированную на материальных носителях. Не являются исключением и такие случаи, когда служба по своей инициативе готовит материалы информационно-аналитического характера и обеспечивает их размещение в информационной системе (с соблюдением всех условий, описанных выше). Дело в том, что создатель информации, публично предъявляемой через информационную систему, всегда несет имущественную ответственность за достоверность данной информации. Служба, о которой идет речь, сама не может нести ответственность такого рода. Ее несет учредитель - орган местного самоуправления.
Следовательно, такие службы не могут являться коммерческими юридическими лицами. Однако они могут быть посредниками между создателями "вторичных" информационных материалов, пожелавшими разместить их в информационной системе (при соблюдении указанных выше условий), и лицами, пожелавшими приобрести бесплатно или за плату копии "вторичных" документов и материалов. В этом случае службы информационных систем могут с согласия учредителя получать за посреднические услуги часть прибыли наряду с создателями "вторичных" материалов и органами власти, согласившимися принять на себя бремя имущественной ответственности за предоставление недостоверной информации.
Вопрос о собственнике информационных ресурсов применительно к физическим, юридическим лицам, в инициативном порядке подготовившим "вторичные" информационно-аналитические материалы и обеспечившим их размещение в информационной системе. Предположим, что создателями "вторичных" информационно-аналитических материалов являются физические или юридические лица. Распространить такие материалы через информационные системы можно при одном из трех условий.
Первое - орган власти соответствующим документом должен подтвердить свою готовность компенсировать третьим лицам ущерб, который может возникнуть по причине присутствия во "вторичных" материалах недостоверной информации. Вероятность того, что орган власти проявит такую готовность, крайне мала: зачем публичной власти ручаться за частных лиц, особенно при отсутствии на то крайней необходимости?
Второе - аналогичным образом свою готовность компенсировать возможный ущерб за счет собственных средств должно подтвердить частное лицо - создатель "вторичных" материалов. Ясно, что немного найдется желающих рисковать своим имуществом в указанной ситуации.
И третье - указанные "вторичные" материалы размещаются в информационной системе с пометкой о том, что риски, связанные с возможностью присутствия в таких материалах недостоверной информации, возлагаются на потребителей таких материалов, добровольно принявших решение об их приобретении. Но эта возможность маловероятна, прежде всего по моральным основаниям, - вряд ли уважающий себя орган власти пойдет на дискредитацию информационной системы и самой власти, от имени которой эта система действует, списывая все риски на потребителей.
Итак, при сопоставлении всех возможностей становится очевидным, что вряд ли могут появиться частные лица - создатели и одновременно собственники "вторичных" информационных материалов, пользующиеся посредничеством информационных систем для ведения бизнеса. Для них имеется другая, более простая и ясная дорога - производить "вторичные" информационные материалы (в том числе используя "первичные" документы информационных систем) и распространять их самостоятельно, принимая все риски на себя, без посредничества информационных систем.
Вопрос (45) об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с позиций решения задач управления развитием территорий
Процесс управления состоит из получения информации, подготовки и принятия решений, а также из реализации последних. Ключевое действие - подготовка и принятие решений. По отношению к нему два других действия носят обслуживающий (информация) и производный (реализация) характер. Запрос на информацию проистекает из задач, которые ставятся при подготовке проектов решений для утверждения.
Это типы действий. Есть еще субъекты действий. Если тип действия "привязать" к субъекту действия, то становится очевидным, что в обсуждаемой сфере подготовка проектов решений для утверждения - это прерогатива главным образом органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности. А поскольку это так, то именно эти органы и должны управлять информационными системами обеспечения градостроительной деятельности, то есть быть операторами таких систем.
С позиций интересов субъектов управления развитием территорий - органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, и с учетом позиций и выводов, изложенных ранее, рассмотрим два более частных вопроса - о дежурных планах и картах, а также о якобы негативных последствиях для субъектов Российской Федерации, возникающих вследствие упразднения "государственного градостроительного кадастра".
Вопрос 45.1. О дежурных планах и картах
Для управления требуется "вся информация". Для получения "всей информации" необходимо создавать "вторичные" документы и материалы, манипулируя с "первичными" документами. Возникает вопрос, как структурно организовать "всю информацию", которая должна содержаться в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности в виде обязательного сочетания двух частей: "первичных" документов и "вторичных" документов и материалов - притом что эти две части принципиальным образом различаются своим правовым статусом? Этот общий вопрос целесообразно разделить на два:
- как должна быть структурирована двухчастная информация;
- кто может или должен подготавливать, "вести" дежурные планы и карты.
Как должна быть структурирована двухчастная информация
При формировании структуры информационной системы обеспечения градостроительной деятельности должны учитываться два фактора - правовой и технологический. При учете данных факторов указанная структура будет следующей:
1) "первичные" документы, согласно ГрК РФ от 29.12.04 (а в перспективе и иным федеральным законам) в обязательном порядке и в неизменном виде поступающие в информационные системы для размещения в них;
2) "вторичные" документы и материалы, созданные на основе манипуляций с "первичными" документами:
а) дежурные планы и карты, которые могут существовать в статусе документов и (или) рабочих материалов;
б) информационно-аналитические материалы, подготавливаемые с использованием "первичных" и "вторичных" документов и материалов, в том числе дежурных планов и карт;
3) технические документы, материалы "внутреннего пользования", создаваемые и используемые в целях обеспечения функционирования информационной системы и не предоставляемые заявителям.
Для целей управления развитием территорий и регулирования градостроительной деятельности дежурные планы и карты являются одним из важнейших элементов информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Охарактеризуем их с точки зрения технологии изготовления, содержания и правового статуса.
Что такое дежурные планы и карты по технологии изготовления?
Это скомплектованные в сводный материал (который может стать документом при определенных условиях) несколько "первичных" документов, в обязательном порядке поступивших в информационную систему для хранения в ней в неизменном виде. Сводные материалы могут комплектоваться из "первичных" документов без изменения последних, а могут - с изменениями (например, может составляться выборка тематической информации, относящейся к определенному, частному вопросу, с удалением "ненужной" информации).
Что такое дежурные планы и карты по содержанию? Это своего рода тематические слои по разнообразным аспектам. Например, состояние территории и динамику происходящих на ней изменений можно оценивать по наличию границ зон различных ограничений и их характеристикам, по расположению и характеристикам различных видов сетей инженерного обеспечения, по параметрам и состоянию улично-дорожной сети, по расположению различных типов застройки, по результатам инженерных изысканий, по динамике изменений за соответствующие периоды времени и т.д. Тематические слои систематизированы (соотнесены между собой) таким образом, что сопоставление различных видов информации позволяет выявлять и формулировать проблемы и ставить задачи по их решению посредством, например, подготовки предложений о разработке документов территориального планирования и внесении в них изменений, внесении изменений в планы (программы) реализации документов территориального планирования и т.д.
Что такое дежурные планы и карты по правовому статусу?
Дежурные планы и карты могут существовать:
1) в статусе рабочих материалов - если они не размещаются в информационной системе и не предоставляются заявителям, а подготавливаются и используются органами власти для собственных нужд в целях управления определенными аспектами развития соответствующей территории;
2) в статусе утвержденных уполномоченными органами документов, размещенных в информационной системе и предоставляемых заявителям;
3) в статусе одновременно и рабочих материалов, и документов - в определенных частях.
Дежурные планы и карты в процессе подготовки - это рабочие материалы, которые еще не утверждены органами власти и которые не могут выдаваться заявителям по причине того, что публичное предоставление информации всегда влечет за собой имущественную ответственность за достоверность предоставляемой информации. Если орган власти утверждает рабочие материалы, он тем самым превращает их в документ для публичного предъявления и принимает на себя имущественную ответственность. Однако такое желание может вообще не возникнуть у соответствующего органа власти, а федеральный закон его к этому не может принудить. В этом случае:
1) уполномоченные органы власти будут производить управление территорией с использованием "первичных" документов информационной системы и "вторичных рабочих материалов";
2) физические и юридические лица будут использовать общедоступные "первичные" документы информационной системы и не будут иметь доступа к "вторичным рабочим материалам".
Следует особо подчеркнуть, что при этом физические и юридические лица смогут пользоваться тем же объемом информации, что и органы власти, не больше, но и не меньше. Разница только в том, что для органов власти информация будет представлена в более систематизированном, наглядном и удобном для использования виде. Таким образом, преимущество информационной системы перед государственным градостроительным кадастром в том, что граждане никогда не будут лишены достоверной информации, даже если публичная власть не предоставляет им в удобной форме специально ею подготовленную "вторичную" информацию.
После утверждения в качестве документов дежурные планы и карты предоставляются заявителям. Содержащаяся в них информация соответствует дате утверждения. После утверждения процесс ведения дежурных планов и карт продолжается. Дополнительно внесенная информация существует в статусе "рабочих материалов" и заявителям не предоставляется. По мере того как накопленная новая информация достигнет необходимого объема или через определенные органами власти промежутки времени она будет утверждаться в составе обновленного документа - дежурной карты. То есть будет происходить актуализация документов на соответствующую дату.
Следует обратить внимание на отличие описанной правовой схемы, раскрывающей смысл актуализации "вторичных" документов, от схем, когда под актуализацией неверно понимают обновление "первичных" документов, например генеральных планов, применительно к которым в правовом смысле можно говорить только о внесении изменений и их утверждении в установленном порядке либо о реализации, но нельзя говорить об актуализации (об этом см. также ответ на вопрос 12).
Кто может или должен подготавливать, "вести" дежурные планы и карты
Гипотетически только два субъекта могут выполнять эту работу:
1) орган, уполномоченный на ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности;
2) служба, непосредственно являющаяся оператором информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, которая исходя из логики управленческого процесса может быть создана отдельно для решения вопросов местного значения в форме муниципального учреждения.
Закономерно возникает вопрос о последовательности становления и развития информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с учетом того, что нынешнее время характеризуется недостатком кадровых и материальных ресурсов, неравномерным их распределением по территории страны, а также различной степенью подготовленности к такой работе городских округов и муниципальных районов. Структуру информационных систем можно представить по шкале трудоемкости и развитости - от "минимальной системы" до "максимальной системы":
"Минимальная система". Работы ограничены:
а) приемом "первичных" документов, направляемых в обязательном порядке в информационную систему;
б) их систематизацией и хранением;
в) предоставлением заявителям копий "первичных" документов.
Иногда в разговорах о создании системы намеренно подчеркивается слово создание - тем самым подчеркивается необходимость направления значительных материальных средств, без которых система вообще не будет функционировать, а ее "создание" застопорится в самом начале. Да, средства нужны, да, поддержка нужна. Но важно понимать другое: система обладает внутренним потенциалом формирования и развития без значительных внешних финансовых вливаний, воспринимая и накапливая копии "первичных" документов, которые ранее никому и никогда в обязательном порядке не направлялись. Для "минимальной системы" достаточно того, чтобы она могла "принимать, хранить и выдавать". Эта задача вполне посильная для абсолютного большинства органов местного самоуправления как городских округов, так и муниципальных районов.
"Промежуточная система". К тем работам, что выполняются при "минимальной системе", добавляются работы по ведению отдельных тематических дежурных планов и карт первоочередной значимости с последовательным расширением состава таких карт и планов. Вводятся средства автоматизированного обеспечения системы.
"Развитая система". Выполняется полномасштабный комплекс работ по всем направлениям, включая ведение и подготовку на регулярной основе различных по тематике дежурных планов и карт, информационно-аналитических материалов и исследований, результаты которых используются для выработки предложений по градостроительному проектированию, реализации документов в области градостроительной деятельности.
Нормативные правовые акты какого уровня должны определять структуру информационных систем обеспечения градостроительной деятельности
Ответ на поставленный вопрос предлагается искать, проверяя возможности правовых актов и двигаясь при этом "сверху вниз" - от вышестоящих к нижестоящим уровням.
Во-первых, ГрК РФ от 29.12.04 определяет структуру только "первичных" документов (п. 1 и 2 ч. 4, а также ч. 5 ст. 56). Выше было доказано, что структура "вторичных" документов и материалов законодательно регулироваться не может.
Во-вторых, Правительство Российской Федерации может регулировать соответствующую деятельность в рамках прямых предписаний федеральных законов. В силу того что ГрК РФ от 29.12.04 не содержит таких прямых предписаний правительству в части "окончательной" структуры информационной системы градостроительной деятельности, правительство не может и не должно "доустанавливать" эту структуру. Может ли Правительство Российской Федерации косвенным образом воздействовать на определение компонентов структуры информационной системы? Такое предположение возникает в связи с нормой ч. 5 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой "порядок ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, требования к технологиям и программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения автоматизированных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности устанавливаются Правительством Российской Федерации". Очевидно, что эта норма относится ко всей системе без изъятий - ко всем позициям ч. 4 ст. 56, в которой структура информационной системы формально "закрыта", но особым образом - указанием на "иные документы и материалы", которые не могут и не должны в принципе определяться федеральным законом. Поэтому мы можем сказать, что правительство имеет возможность косвенного воздействия на определение компонентов структуры информационной системы через определение порядка ее ведения и предъявляемых к ней требований.
В-третьих, в силу того что законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, последние обладают формальным правом своими законами "доурегулировать" то, что не урегулировано ГрК РФ от 29.12.04. Иными словами, субъекты РФ вправе детализировать норму п. 3 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04, раскрыв, что включают "иные документы и материалы".
В-четвертых, органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов своими правовыми актами могут определить перечень "иных документов и материалов", которые должны содержаться в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.
Вопрос 45.2. О якобы негативных последствиях для субъектов Российской Федерации, возникающих вследствие упразднения государственного градостроительного кадастра
Этот вопрос необходимо обсудить, поскольку специалисты выражают беспокойство по поводу того, что субъекты Российской Федерации якобы оказались не у дел в связи с упразднением государственного градостроительного кадастра и заменой его на формируемые муниципальные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности. На самом же деле ресурсы муниципальных информационных систем предоставляют субъектам РФ больше возможностей для воздействия на процессы регулирования градостроительной деятельности в регионах.
Для полноты картины зафиксируем уже доказанные выше положения, а затем продолжим список действий, которые в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 и в развитие его норм могут осуществлять субъекты Российской Федерации в сфере управления регионами, включая воздействие на развитие муниципалитетов.
1. ГрК РФ от 29.12.04, в силу объективной необходимости, упразднил государственный градостроительный кадастр и создал правовые условия для формирования муниципальных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.
2. В соответствии с законодательством, а также нормами ГрК РФ от 29.12.04 об информационных системах обеспечения градостроительной деятельности субъекты РФ:
а) размещают в государственных архивах документы, подготовку, принятие и реализацию которых они обеспечивают сами в соответствии с предоставленными полномочиями;
б) в обязательном порядке направляют эти документы в соответствующие муниципальные информационные системы;
в) безвозмездно пользуются всеми ресурсами муниципальных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;
г) могут обеспечивать подготовку и размещение в муниципальных информационных системах "вторичных" документов и материалов: дежурных карт различной тематической направленности, информационно-аналитических материалов, в том числе отражающих динамику выполнения планов (программ) по реализации документов территориального планирования субъектов РФ, органов местного самоуправления.
3. В соответствии с законодательством, а также нормами ГрК РФ от 29.12.04 о территориальном планировании и реализации документов территориального планирования субъекты РФ, используя информационные ресурсы своих собственных архивов, муниципальных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, иные информационные ресурсы:
а) на стадии, предшествующей началу работ по подготовке проектов документов территориального планирования различных уровней, могут:
- на основе соответствующих аналитических проработок и исследований подготавливать предложения (например, в форме концепций территориальной организации регионов), адресуемые в том числе органам местного самоуправления в качестве рекомендаций по подготовке схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений и городских округов;
- направлять предложения органам местного самоуправления о совместной подготовке документов территориального планирования (в том числе по реализации предложений, концепций территориальной организации регионов, относящихся также к территориальной организации муниципальных образований). Подобные предложения могут направляться и соседним субъектам РФ;
б) на стадии подготовки и согласования проектов документов территориального планирования различных уровней могут:
- непосредственно осуществлять координацию работ органов местного самоуправления - в случаях совместной подготовки документов территориального планирования субъектами РФ и органами местного самоуправления;
- косвенно осуществлять координацию работ органов местного самоуправления путем согласования подготовленных ими проектов документов территориального планирования в части поддержания и развития "регионального планировочного каркаса" (оценки правомерности и целесообразности реализации предложений об изменении границ особо охраняемых природных территорий регионального значения, земель сельскохозяйственного назначения, муниципальных образований и населенных пунктов, зафиксированных в документах территориального планирования субъектов РФ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения);
в) на стадии подготовки проектов планов (программ) реализации документов территориального планирования различных уровней, а также в процессе реализации утвержденных планов (программ) могут:
- подготавливать предложения о совместной реализации документов территориального планирования в части выбора последовательности реализации приоритетных проектов (например, в части освоения новых территорий для жилищного и иных видов строительства), методической, кадровой, организационной, финансовой поддержки работ по подготовке проектов правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий;
- на основе соответствующих аналитических проработок и исследований, основанных в том числе на использовании "первичных" документов и "вторичных" документов и материалов (включая дежурные планы различной тематической направленности, связанные с отслеживанием процессов изменений и реализации утвержденных документов), подготавливать предложения о внесении изменений в планы (программы) реализации документов территориального планирования, а также о внесении изменений в документы территориального планирования;
- непосредственно участвовать в выполнении планов (программ) реализации документов территориального планирования путем подготовки или участия в подготовке последующих документов по планировке территории, проектной документации на строительство первоочередных объектов, обеспечения строительства.
4. В развитие норм ГрК РФ от 29.12.04 об информационном обеспечении градостроительной деятельности в региональных законах о градостроительной деятельности субъекты РФ:
а) могут устанавливать перечни, конкретизирующие нормы ГрК РФ от 29.12.04 об "иных документах и материалах", которые могут содержаться в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, с поименованием, в частности:
- копий дежурных планов, характеризующих различные аспекты состояния территории и застройки на дату утверждения дежурных планов (копии дежурных планов сетей инженерного обеспечения различных видов, копии дежурных планов результатов инженерных изысканий, копии дежурных планов расположения объектов капитального строительства различных видов, копии иных дежурных планов);
- информационных и аналитических материалов, характеризующих состояние, проблемы и перспективы развития соответствующих территорий;
б) могут устанавливать нормы о ежегодном (или с иной периодичностью) предоставлении органам, утверждающим документы градостроительного проектирования, докладов об оценке выполнения планов (программ) реализации документов территориального планирования, а также об оценке уровня и качества информационного обеспечения процессов подготовки и реализации документов в области градостроительной деятельности с соответствующими предложениями.
В качестве примера информационного взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области градостроительного регулирования приведена схема на с. 496.
Далее, также в качестве примера, приводится вариант текста двух статей для проекта закона субъекта Российской Федерации в части детализации состава информационных систем, содержания и порядка деятельности по информационному обеспечению процессов подготовки и реализации документов в области градостроительной деятельности.
Источники - документы Муниципальные Информационная база для
информационные системы регулирования субъектом РФ
обеспечения градостроительной
градостроительной деятельности
деятельности (ИСОГД)
+-------------------------------+
¦ +-------------------------+ ¦
¦ ¦ Первичные документы, ¦ ¦
+---------------------+ +------------------------------------------+-»¦ содержавшиеся в архиве +--+----+
+--¦ Документы РФ +--+-----+ +-----------------------------+ ¦ ¦ субъекта РФ ¦ ¦ ¦
¦ +---------------------+ ¦ +-+-»+-----------------------+ ¦ ¦ +-------------------------+ ¦ ¦
¦ ¦ +-----+-»¦ Первичные ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ +---------------------+ ¦ ¦ +---+-»¦ документы ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+-»¦Документы субъекта РФ+--+ ¦ ¦ +-+-»+-----------------------+ ¦ ¦ +-------------------------+ ¦ ¦
¦ ¦ +----+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ Документы, ¦ ¦ ¦
¦ +---------------------+ ¦ ¦ ¦ ¦ +----+-»¦ получаемые +--+---»¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ из ИСОГД ¦ ¦ ¦
¦ +---------------------+ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ +-------------------------+ ¦ ¦
¦ ¦ Документы ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+-»¦ органов местного +------+ ¦ ¦ +-----------------------+ ¦ ¦ +-------------------------+ ¦ ¦
¦ ¦ самоуправления ¦ ¦ ¦ ¦ Вторичные документы: ¦ ¦ ¦ ¦ Вторичные документы: ¦ ¦ ¦
¦ +---------------------+ ¦ ¦ ¦- дежурные планы ¦ ¦ ¦ ¦ - дежурные планы ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦- аналитические ¦ ¦ ¦ ¦ по состоянию объектов ¦ ¦ ¦
¦ +---------------------+ ¦ ¦ ¦ материалы ¦ ¦ ¦ ¦ регионального значения¦«-+----+
¦ ¦ Документы, ¦ ¦ ¦ ¦ и предложения ¦ ¦ ¦ ¦ - аналитические ¦ ¦
¦ ¦ предоставляемые +--------+ ¦ +-----------------------+ ¦ ¦ ¦ материалы ¦ ¦
¦ ¦ частным лицам ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ и предложения ¦ ¦
¦ +---------------------+ +--------------+--------------+ ¦ +-------------------------+ ¦
¦ ¦ +----------------+--------------+
+---------------------------------------------------------------------------------------+
Статья... Состав информационных систем обеспечения градостроительной деятельности в ____________ (наименование субъекта Российской Федерации) в части, определенной пунктом 3 части 4 статьи 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации как иные документы и материалы
1. Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности в части, определенной пунктом 3 части 4 статьи 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации как иные документы и материалы, включают:
1) копии документов:
а) кадастрового деления территорий поселений, городских округов с обозначением расположения земельных участков в пределах кадастровых кварталов с обозначением границ земельных участков и указанием их кадастровых номеров;
б) массовой оценки земельных участков и иных объектов недвижимости в целях налогообложения;
в) планов (программ) реализации документов территориального планирования муниципальных районов, поселений и городских округов;
г) региональных и местных нормативов градостроительного проектирования;
2) копии документов, утвержденных органами местного самоуправления и подготовленных на основании использования копий документов, определенных пунктами 1 и 2 части 4 статьи 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и копий документов, определенных пунктом 1 части 1 настоящей статьи:
а) копии дежурных планов, характеризующих различные аспекты состояния территории и застройки на дату утверждения дежурных планов:
- копии дежурных планов сетей инженерного обеспечения различных видов;
- копии дежурных планов результатов инженерных изысканий;
- копии дежурных планов расположения объектов капитального строительства различных видов:
- копии иных дежурных планов;
б) копии иных документов, необходимых для принятия и реализации решений в области градостроительной деятельности.
2. Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности в части, определенной пунктом 3 части 4 статьи 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации как иные документы и материалы, могут включать:
1) информационные и аналитические материалы, характеризующие состояние, проблемы и перспективы развития соответствующей территории;
2) иные материалы.
Статья... Содержание и порядок деятельности по информационному обеспечению процессов подготовки и реализации документов в области градостроительной деятельности
1. Деятельность по информационному обеспечению процессов подготовки и реализации документов в области градостроительной деятельности осуществляется исполнительным органом государственной власти _________, уполномоченным в области градостроительной деятельности, органами местного самоуправления в _______, уполномоченными в области градостроительной деятельности.
2. Деятельность по информационному обеспечению процессов подготовки и реализации документов в области градостроительной деятельности включает:
1) обеспечение подготовки проектов документов, указанных в пункте 2 части 1 статьи... настоящего Закона, предложений по изменениям таких документов, а также обеспечение их утверждения, обеспечение размещения в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности;
2) обеспечение подготовки материалов, указанных в части 2 статьи... настоящего Закона с размещением или без размещения в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности;
3) подготовку предложений в отношении:
а) информационного, картографического и иного обеспечения работ по подготовке документов градостроительного проектирования;
б) разработки документов градостроительного проектирования и внесения в них изменений;
в) разработки планов и программ реализации документов территориального планирования, иных документов в области градостроительной деятельности, внесения изменений в такие планы и программы.
3. Результаты деятельности по информационному обеспечению процессов подготовки и реализации документов в области градостроительной деятельности ежегодно предоставляются в форме докладов органам, утверждающим документы градостроительного проектирования.
Ответы на вопросы к главе 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации "Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности"
Вопрос (46) о том, могут ли субъекты Российской Федерации устанавливать ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности
Ответ на этот вопрос определяется следующими положениями:
1) в соответствии с Конституцией Российской Федерации административное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
2) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из самого Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
3) при отсутствии установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях составов правонарушений субъекты РФ вправе своими специальными законами определять, что является правонарушением на территории соответствующего субъекта РФ. При этом в случае внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях субъекты РФ обязаны в трехмесячный срок привести свои законы в соответствие с изменениями федерального закона;
4) административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность;
5) законом субъекта Российской Федерации за административное правонарушение в области градостроительной деятельности может быть предусмотрено наказание в виде предупреждения или административного штрафа;
6) размер налагаемого административного штрафа в законе субъекта Российской Федерации должен исчисляться исходя из минимального размера оплаты труда и не может превышать максимального размера, установленного ст. 3.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: на граждан налагается штраф не более 25 минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - не более 50, на юридических лиц - не более 1000. Минимальные размеры штрафов субъекты РФ определяют самостоятельно.
Примером того, как субъекты Российской Федерации своими законами могут регулировать вопросы ответственности за нарушения законодательства о градостроительной деятельности, является приводимый ниже фрагмент текста проекта закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях в части нарушения законодательства о градостроительной деятельности.
Статья... Административные правонарушения в области градостроительной деятельности на территории _____________ (наименование субъекта Российской Федерации)
1. Нарушение установленного порядка подготовки, согласования и утверждения схемы территориального планирования ______ (наименование субъекта Российской Федерации), схемы территориального планирования муниципального района в ________ (наименование субъекта Российской Федерации), генеральных планов поселений, городских округов в ________ (наименование субъекта Российской Федерации) влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ____________ до ____________ минимальных размеров оплаты труда.
2. Нарушение порядка проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, городских округов в ________ (наименование субъекта Российской Федерации), правил землепользования и застройки поселений, городских округов в ________ (наименование субъекта Российской Федерации), документации по планировке территории, а также по вопросам предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ____________ до _______________ минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - от трехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.
3. Предоставление земельных участков для жилищного строительства по процедуре предварительного согласования места размещения объекта влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ______________ до ______________ минимальных размеров оплаты труда.
4. Предоставление земельных участков для жилищного строительства с нарушением процедуры проведения аукционов по продаже земельных участков либо права на заключение договора аренды земельных участков влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от __________ до _____________ минимальных размеров оплаты труда.
5. Предоставление земельных участков при отсутствии правил землепользования и застройки, при отсутствии документации по планировке территории, при отсутствии градостроительного плана земельного участка, когда наличие правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительного плана земельного участка обязательно в соответствии с законодательством, влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ___________ до ____________ минимальных размеров оплаты труда.
6. Предоставление земельных участков с нарушением требований и положений правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительного плана земельного участка влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ____________ до ______________ минимальных размеров оплаты труда.
7. Нарушение разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости, включая нарушение процедуры изменения такого разрешенного использования, влечет за собой наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - от _______________ до _______________ минимальных размеров оплаты труда.
8. Нарушение требований документации по планировке территории, градостроительного плана земельного участка (в том числе отклонение от параметров объекта капитального строительства, нарушение минимальных отступов от границ земельного участка) при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства влечет за собой наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - от _____________ до _____________ минимальных размеров оплаты труда.
9. Нарушение порядка ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, включая невыполнение требований законодательства о направлении в установленные сроки копий документов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, а также невыполнение требований о размещении в таких системах в установленные сроки направляемых копий документов, влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от _____________ до _______________ минимальных размеров оплаты труда.
Ответы на вопросы к главе 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации "Особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге"
Вопрос (47) о применении норм ГрК РФ от 29.12.04 к ситуации согласования Российской Федерацией генерального плана города Москвы
Речь пойдет о норме ч. 4 ст. 63 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой "проект генерального плана города Москвы согласовывается с Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о статусе столицы Российской Федерации". Сегодня ситуация такова:
1) органы государственной власти Москвы во второй половине 90-х годов прошлого века обеспечили подготовку проекта генерального плана города, в том числе содержащегося в составе этого проекта раздела по обеспечению столичных функций, который в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 15 апреля 1993 года N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" подлежит согласованию с Правительством Российской Федерации;
2) до указанного согласования Правительством Российской Федерации генеральный план Москвы остается в качестве проекта и не может быть введен в действие. Имевший место факт утверждения генерального плана Постановлением Правительства Москвы от 27 июля 1999 года N 687 "О проекте Генерального плана развития города Москвы на период до 2020 года" не является легитимным, на что органам власти Москвы неоднократно указывалось федеральными органами (в том числе Генеральной прокуратурой Российской Федерации).
Проанализируем эту ситуацию с точки зрения применения законодательных норм и с точки зрения отношения к этим нормам, их формально-правовой и логической оценки.
Вопрос 47.1. Об оценке ситуации с позиции применения законодательных норм
1. С юридической точки зрения на данный момент новый генеральный план города Москвы не может считаться действующим. Спрашивается, есть ли генеральный план у Москвы? Да, есть, но только тот, который был утвержден ранее (генеральный план развития города Москвы 1970 года). Причина - применительно к генеральному плану 1970 года не было принято в установленном порядке решения о признании его утратившим силу. Видимо, про это просто забыли в том самом постановлении 1999 года, которым нелегитимно утверждался новый генеральный план. Поэтому аргументы по поводу того, что прежний генеральный план давно устарел, не соответствует действительности и не должен применяться, не подтверждаются нормативными решениями. Соответственно, судебные иски по поводу противоречия прежнему, но действующему генеральному плану города Москвы, принятых и принимаемых решений, осуществленных и осуществляемых в настоящее время действий, имеют перспективу быть удовлетворенными в пользу истцов.
2. Ставится и обсуждается вопрос о возможности реализации схемы, согласно которой до согласования Правительством Российской Федерации раздела об обеспечении столичных функций принимается и вступает в силу новый генеральный план города Москвы в той части, в которую не входят положения указанного раздела. Однако такая позиция прямо противоречит ст. 7 Федерального закона "О статусе столицы Российской Федерации".
3. Что означает факт наличия подготовленного в составе нового генерального плана города Москвы раздела об обеспечении столичных функций? Руководствуясь системным прочтением норм ГрК РФ от 29.12.04, можно утверждать: этот факт означает то, что органы государственной власти Москвы обеспечили подготовку не только "своего" генерального плана, но и вдобавок к этому - предложения к схеме территориального планирования Российской Федерации в части, относящейся к территории Москвы.
4. Если Правительство Российской Федерации согласовывает указанный раздел, то что означает факт согласования? Это означает, что Правительство Российской Федерации:
а) открывает дорогу для легитимного утверждения генерального плана;
б) одновременно с согласованием указанного раздела генерального плана города Москвы утверждает инициативно подготовленную Москвой схему территориального планирования Российской Федерации в части, относящейся к территории Москвы;
в) утвердив схему территориального планирования Российской Федерации в части, относящейся к территории Москвы, берет на себя обязательства по реализации такой схемы.
5. Спрашивается, в какой мере подготовленный в составе проекта генерального плана Москвы раздел об обеспечении столичных функций соответствует требованиям ГрК РФ от 29.12.04 в части содержания и состава проекта схемы территориального планирования Российской Федерации? Смысл данного вопроса прост: согласовать "чужой документ" в данном случае автоматически означает утвердить "свой документ", а чтобы утвердить "свой документ", надо, чтобы он соответствовал требованиям федерального закона. Имея в виду специфику Москвы, а также содержание поставленного вопроса, следует обратить внимание на норму ч. 6 ст. 10 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой на схеме территориального планирования Российской Федерации должны быть обозначены среди прочего "границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального значения или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в федеральной собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения".
6. Таким образом, если четко выдерживать нормы федерального законодательства, то коллизия, возникшая с утверждением нового генерального плана Москвы, разрешается одним из двух принципиально возможных способов:
- если проект раздела по обеспечению столичных функций подготовлен в соответствии с требованиями ч. 6 ст. 10 ГрК РФ от 29.12.04, то происходит содержательное согласование соответствующих вопросов, после чего Правительство Российской Федерации согласовывает проект генерального плана Москвы ("чужой документ") и утверждает схему территориального планирования Российской Федерации применительно к территории Москвы ("свой документ");
- если проект раздела по обеспечению столичных функций подготовлен не в соответствии с требованиями ч. 6 ст. 10 ГрК РФ от 29.12.04, то должны быть организованы работы по совместной подготовке федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти Москвы проекта раздела по обеспечению столичных функций (в составе проекта генерального плана) и проекта схемы территориального планирования Российской Федерации применительно к территории Москвы.
7. Органы государственной власти Москвы самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти, подготовив в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 проект генерального плана Москвы с проектом раздела об обеспечении столичных функций в его составе, обеспечивают процесс согласования и утверждают генеральный план. При этом в соответствии с ч. 7 и 9 ст. 25 ГрК РФ от 29.12.04 предельный срок согласования проекта генерального плана Москвы (как и любого другого города) составит:
- три месяца - в случае отсутствия отрицательных заключений на проект генерального плана или непоступления в установленный срок заключений;
- шесть месяцев - в случае работы согласительной комиссии по согласованию спорных вопросов.
8. По истечении установленного срока согласования органы государственной власти Москвы утверждают в установленном порядке генеральный план Москвы и вводят его в действие.
9. После того, как круг замкнулся, мы должны вернуться к началу нашего рассуждения и обратить внимание на парадоксальность исходной сложившейся на данный момент ситуации. Эта парадоксальность обнаруживается при сопоставлении следующих положений:
- Москва сделала то, что должна была сделать "для себя", а также то, чего не должна была делать - "за другого", а Российская Федерация не сделала то, что должна была делать, но имеет право согласовывать то, что сделала Москва;
- с правовой точки зрения по причине того, что Российская Федерация не сделала, то есть не зафиксировала соответствующим документом то, что она хочет, Российская Федерация просто на данный момент еще не знает и не может знать, чего же она на самом деле хочет, и не узнает до тех пор, пока не подготовит соответствующий документ; однако в условиях фактического неведения Российская Федерация все же обладает правом согласовывать то, по поводу чего она не знает, что ей надо. В этом то и состоит внутренний логический порок нормы ч. 4 ст. 63 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой "проект генерального плана города Москвы согласовывается с Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о статусе столицы Российской Федерации", нормы, которая механически и "по инерции" была введена в ГрК РФ от 29.12.04 и вошла в противоречие с духом и буквой этого Кодекса;
- ввиду того, что Российская Федерация одновременно и не знает, что ей надо, и имеет право согласовывать без установления срока этого процесса (по причине "перевода стрелок" на федеральный закон о статусе столицы Российской Федерации нормы ч. 7 и 9 ст. 25 ГрК РФ от 29.12.04 о предельных сроках согласования в данном случае не применяются), она не согласовывает, руководствуясь простым резоном "как бы чего не вышло";
- на самом деле Российской Федерации "нечего бояться" - в любой момент (в том числе и после вступления в силу нового генерального плана Москвы), руководствуясь нормами ГрК РФ от 29.12.04, она может подготовить (самостоятельно или совместно с Москвой), предъявить на согласование и утвердить в установленном порядке свою схему территориального планирования Российской Федерации применительно к территории Москвы.
Поэтому нет разумной причины задерживать процесс согласования проекта генерального плана города Москвы.
10. Если бы не было нормы ч. 4 ст. 63 ГрК РФ от 29.12.04, то действовали бы нормы ч. 7 и 9 ст. 25 относительно предельного срока согласования, а также норма ч. 1 ст. 25 ГрК РФ от 29.12.04 относительно следующих предметов согласования проекта генерального плана Москвы:
1) изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ:
- земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации;
- территорий объектов культурного наследия;
- зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения;
2) вопросы размещения объектов капитального строительства местного (в данном случае - регионального) значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на указанных землях, территориях и земельных участках.
Другими словами, ГрК РФ от 29.12.04 внес полную ясность в вопрос о том, кто, что и когда должен делать.
Вопрос 47.2. Об оценке ситуации с позиции содержания действующих законодательных норм
Представленный выше анализ показал, что ч. 4 ст. 63 ГрК РФ от 29.12.04 противоречит другим его нормам, создает ненужную неопределенность. Поэтому целесообразно рассмотреть вопрос об исключении указанной нормы, а также ст. 7 Федерального закона "О статусе столицы Российской Федерации".
Вопрос (48) об особенностях столичной системы регулирования градостроительной деятельности, выявленных в результате анализа квазиправового института "инвестиционных контрактов"
ГрК РФ от 29.12.04 предельно наглядно вскрыл ранее затушеванный конфликт между квазиправовыми схемами градорегулирования социалистического толка, по инерции практикуемыми, и современными правовыми схемами, которые в силу объективной необходимости и в соответствии с законами рынка недвижимости должны утверждаться в России. Этому ожесточенно противостоят приверженцы прежних методов, хотя для последних уже нет никаких разумных объяснений и никаких перспектив.
В системе действий по выделению и предоставлению земельных участков для реконструкции и строительства инвестиционные контракты (соглашения, договоры) получили широкое распространение на практике в различных городах России. На региональном и местном уровнях подготовлена и применяется соответствующая нормативная правовая база*(35). Однако вопрос о правовой природе инвестиционных контрактов, проблемах и перспективах их применения до сих пор не был с необходимой прямотой поставлен, обсужден и решен.
Область отношений, определяемая ныне практикуемыми инвестиционными контрактами в строительстве, характеризуется специфическими особенностями, которые в совокупности выделяют данный вид контрактов как уникальный и резко отличают их от всех иных договоров (контрактов, соглашений), применяемых в российском гражданском обороте. Специфика инвестиционных контрактов в рассматриваемой области определяется двумя исходными положениями.
Во-первых, действия по предоставлению земельных участков могут осуществлять только органы власти, которые впервые выделяют (создают посредством планировки территории) и формируют из состава государственных или муниципальных земель ранее не существовавшие земельные участки в целях распоряжения такими земельными участками путем их предоставления заинтересованным лицам для строительства, реконструкции.
Во-вторых, порядок предоставления сформированных земельных участков исчерпывающим образом определяется Земельным кодексом Российской Федерации. Согласно установленному порядку:
- объектом предоставления для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть только сформированные и прошедшие государственный кадастровый учет земельные участки;
- сформированными могут считаться только те земельные участки, которые свободны от прав третьих лиц (то есть земельные участки, находящиеся исключительно в государственной или муниципальной собственности), и только тогда, когда определен орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный осуществлять предоставление.
Иными словами, органы власти, равно как и любой иной субъект правоотношений, могут распоряжаться только тем, что им принадлежит в полном объеме, и, соответственно, не могут распоряжаться тем, что им не принадлежит. Можно утверждать, что органам власти не принадлежит на праве собственности не только то, что принадлежит на праве собственности другим лицам, но и то, что федеральным законом предписано иметь на праве собственности другим лицам. Например, доля в праве общей долевой собственности собственников квартир в многоквартирном доме на земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома. Федеральное законодательство не устанавливает предельного срока, к которому должен состояться государственный кадастровый учет сформированных земельных участков, где расположены многоквартирные дома. Поэтому согласно федеральному законодательству:
- на застроенных многоквартирными домами территориях до тех пор, пока не произведены межевание и государственный кадастровый учет сформированных земельных участков, не существуют и не могут существовать свободные от прав третьих лиц земельные участки, которые могли бы предоставляться заинтересованным лицам для строительства, реконструкции;
- в принципе не может быть иных процедур предоставления земельных участков заинтересованным лицам для строительства, реконструкции, кроме тех, что предусмотрены Земельным кодексом Российской Федерации, - в силу того, что им установлен исчерпывающий перечень случаев и процедур предоставления сформированных земельных участков.
С учетом вышеизложенного должна быть обоснована правовая возможность (на данный момент анализа пока неочевидная) существования института инвестиционных контрактов.
В предварительном плане - в порядке гипотезы для дальнейшей проверки - такая возможность может быть определена методом "отсечения" - выявления той оставшейся области, не урегулированной Земельным кодексом Российской Федерации, применительно к которой могли бы использоваться инвестиционные контракты. Очевидно, что в указанную "неурегулированную область" не могут входить свободные от прав третьих лиц земельные участки, поскольку тогда применялся бы порядок, определенный Земельным кодексом Российской Федерации, и не потребовалось бы применять специальный, не известный Кодексу институт инвестиционных контрактов.
Значит, остается только одно: институт инвестиционных контрактов может применяться только в случаях незавершенного процесса выделения земельных участков из еще не размежеванных застроенных территорий, занятых правами третьих лиц. При этом есть две возможности предоставления земельного участка (первая гипотетическая, а вторая реальная), определяемые положением момента такого предоставления в общей продолжительности срока действия инвестиционного контракта.
Первая возможность - предоставление земельного участка происходит до завершения срока действия инвестиционного контракта. Эта возможность гипотетическая, она не может быть реализуемой по следующим причинам. До предоставления осуществляются действия по формированию предоставляемого земельного участка. Сформированный земельный участок может быть предоставлен исключительно в порядке, определенном Земельным кодексом Российской Федерации. Предоставление завершается заключением договора аренды или договора купли-продажи земельного участка с последующей государственной регистрацией соответствующей сделки и права (если это право собственности). После этого никакого инвестиционного контракта уже быть не может, поскольку новоявленный правообладатель земельного участка автоматически приобретает статус застройщика, который будет совершать комплекс действий, исчерпывающе определенный законодательством: обеспечивать подготовку проектной документации и утверждать ее, получать разрешение на строительство, строить, получать разрешение на ввод построенного объекта в эксплуатацию. Поэтому инвестиционный контракт должен быть прекращен к моменту заключения договора аренды или договора купли-продажи земельного участка. Вывод однозначен: инвестиционный контракт - это документ, который может регламентировать исключительно подготовительные действия, предшествующие предоставлению земельного участка. Парадокс заключается в том, что такой контракт неправомерно именовать "инвестиционным". По смыслу действующего Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" и Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" государство гарантирует защиту прав инвестора и обеспечивает стабильность для инвестора, осуществляющего инвестиционный проект. Анализ показал, что в рассматриваемом случае таких гарантий нет и быть не может. Такая форма могла бы называться, например, соглашением о градостроительной подготовке территории для предоставления сформированных земельных участков.
Вторая возможность - предоставление земельного участка совпадает с моментом завершения срока действия инвестиционного контракта. Именно эта схема практикуется сегодня, и она не свободна от противоречий.
"Неприлично" инвестору, вкладывающему свои деньги в проектирование и строительство, не иметь прав на земельный участок, ему нужны такие права. Права могут быть получены от органа власти через предоставление. Предоставление, при котором формально соблюдены требования федерального законодательства, уничтожает правовую возможность существования инвестиционного контракта, который с позиции интересов администрации надо "оправдывать и спасать". Поэтому надо и предоставить, и не предоставить одновременно. То есть надо осуществить псевдопредоставление. Какими должны быть характеристики такого псевдопредоставления, чтобы оно не подпадало под требования Земельного кодекса Российской Федерации о предоставлении и чтобы была сохранена правовая возможность существования инвестиционного контракта?
Во-первых, границы земельного участка должны быть приблизительными (с возможностью их периодического изменения по причине несформированности земельного участка) вплоть до истечения срока инвестиционного контракта, когда происходит "закрепление" границ земельного участка по факту наличия построенного объекта. То есть инвестор фактически должен обладать не сформированным земельным участком, а только "пятном с нечеткими очертаниями".
Во-вторых, псевдопредоставление не регулируется нормами Земельного кодекса Российской Федерации. Поскольку формально не будет предоставления, не будет и противоречия с Земельным кодексом. Только так может быть решена поставленная задача - "предоставить, не предоставляя".
Субъект псевдопредоставления - орган власти, использующий процедуры инвестиционных контрактов, стремится не допустить предоставления земельного участка вплоть до завершения срока действия инвестиционного контракта, то есть до завершения строительства объекта. Об этом, в частности, свидетельствует и название применяемой процедуры, которая называется не предоставлением, а "подбором инвесторов на реализацию инвестиционных проектов". То есть местная администрация посредством конкурсов, аукционов не намерена предоставлять земельные участки, а всего лишь ищет инвесторов, готовых на сомнительных условиях с позиции общепризнанных правил ведения строительного бизнеса вкладывать свои деньги в строительство на не принадлежащих им земельных участках.
Кроме того, субъект псевдопредоставления не обладает правом предоставлять земельные участки по причине наличия иных субъектов - третьих лиц, собственников недвижимого имущества, которые наряду с местной администрацией (но не участвуя третьей стороной в инвестиционных контрактах) имеют права на соответствующие земельные участки до тех пор, пока не будет доказано, что эти земельные участки свободны от прав третьих лиц. То есть до тех пор, пока не будет проведено межевание и не будут выделены соответствующие земельные участки. Но как только это произойдет, сразу отпадает потребность в инвестиционных контрактах.
Необходимо проанализировать изучаемый вопрос еще с одной стороны. Обладает ли какая-либо из сторон инвестиционного контракта правовой возможностью выступать в статусе застройщика?
Сначала о правовом статусе инвестора. Есть два типа инвесторов, с которыми по результатам торгов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов заключаются:
1) договор аренды земельного участка;
2) инвестиционный контракт.
Если заключается договор аренды земельного участка, то инвестор приобретает статус застройщика - владельца земельного участка. В этом случае не возникает проблем с доказательством возможности существования и применения соответствующих правовых механизмов. Могут возникнуть проблемы иного рода. Например, проблемы соответствия требованиям федерального законодательства предлагаемой формы договора аренды земельного участка о наличии ясного порядка (формулы) определения размера арендной платы на протяжении срока действия договора аренды и другие проблемы, которые не являются предметом настоящего анализа.
Если же речь идет о заключении инвестиционного контракта, то должна быть доказана сама правовая возможность существования в определенном юридическом статусе лица, заключившего инвестиционный контракт, а при наличии такой возможности должны быть определены правовые последствия.
Инвестор, заключивший инвестиционный контракт, с правовой точки зрения может существовать только как лицо, которое:
- "имеет" непредоставленный, несформированный земельный участок ("пятно с ориентировочными границами"), обремененный правами третьих лиц;
- не может быть застройщиком (лицом, которому принадлежит земельный участок, как это определено п. 16 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04) по той причине, что инвестору не был предоставлен земельный участок и не может быть предоставлен до тех пор, пока действует инвестиционный контракт. Не имея статуса застройщика, инвестор не имеет права обеспечивать подготовку (выступать заказчиком) проектной документации и утверждать ее, а также получать разрешения на строительство и на ввод построенного объекта в эксплуатацию.
Инвестиционный контракт не может быть реализован без строительства. Чтобы состоялось строительство, должен быть застройщик. Если инвестор, заключивший инвестиционный контракт, не может быть застройщиком, то спрашивается, кто может или должен им быть. Существует три гипотетических варианта ответа, которые необходимо рассмотреть детально, чтобы определить, имеет ли какой-нибудь из них законную силу.
Вариант 1: отсутствие "застройщика" в юридическом смысле слова. Застройщик - это лицо, которому принадлежит земельный участок. Кому-либо принадлежать земельный участок (так, чтобы на нем могло осуществляться строительство) может только тогда, когда он сформирован. В данном случае нет сформированного земельного участка, значит, нет и не может быть застройщика. Застройщик может появиться только тогда, когда, например, инвестор, заключивший инвестиционный контракт, завершит действия по формированию земельного участка и такой земельный участок будет предоставлен лицу, которое станет застройщиком, в порядке, определенном Земельным кодексом Российской Федерации. Но в этом случае инвестиционный контракт - это лишь документ, регламентирующий действия инвестора по градостроительной подготовке территории и формированию земельного участка, после чего действие инвестиционного контракта должно быть прекращено.
Вариант 2: множественность лиц на стороне "застройщика" или множественность лиц на стороне правообладателя земельного участка. На территории, где не выделен, не сформирован земельный участок - объект инвестиционного контракта, имеются правообладатели объектов недвижимости (например, собственники квартир в многоквартирных домах), земельные участки которых также не выделены, не сформированы. Однако можно предположить, что имеется сформированный земельный участок, границы которого совпадают с границами всего квартала, применительно к которому выполнен государственный кадастровый учет (присвоен кадастровый номер жилому кварталу, существующему в границах красных линий). Первое условие для появления возможности существования застройщика выполнено - имеется сформированный земельный участок. Второе условие - это наличие лица, которому принадлежит земельный участок. В данном случае мы имеем дело с множественностью лиц. Это, с одной стороны, местная администрация, а с другой - собственники квартир в многоквартирных домах, расположенных в пределах квартала. И местной администрации, и собственникам квартир земельный участок в пределах квартала фактически принадлежит на праве общей долевой собственности. Чтобы этот факт состоялся де-юре, необходимо его официальное признание органом власти. Для этого нет явных правовых препятствий. Однако ситуация может развиваться двояким образом.
Если в пределах квартала нет "избыточных" площадей, которые могли бы быть выделены (посредством проекта межевания) в виде сформированного земельного участка для строительства, то не возникает и заинтересованности со стороны местной администрации в использовании механизма инвестиционных контрактов (негде строить-уплотнять). Однако могут и должны использоваться другие более эффективные механизмы, в частности механизмы градостроительного зонирования. Установление градостроительных регламентов, допускающих (в необходимых случаях) и гарантирующих возможность более плотной и высокоэтажной застройки, создаст экономические мотивации и для самих собственников недвижимости, и для "внешних" инвесторов, направляющих средства на преобразование территории, которое может происходить в режиме реализации частноправовых отношений. Для применения механизма инвестиционного контракта нет оснований.
Если в пределах квартала имеются "избыточные" площади, то, в свою очередь, может возникнуть следующая "развилка".
1. "Избыточная" площадь выделяется в виде свободного от прав третьих лиц сформированного земельного участка. Выделение такого "избыточного" земельного участка не может быть выполнено в принципе без определения границ всех других смежных земельных участков, на которых расположены здания, в том числе многоквартирные дома. При таком варианте подготавливается проект межевания квартала, а выявленный и сформированный свободный земельный участок предоставляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации. Другими словами, также нет оснований для применения механизма инвестиционного контракта.
2. "Избыточная" площадь не выделяется в виде свободного от прав третьих лиц земельного участка, который не формируется, но существует в невыделенном виде в пределах квартала как единственного сформированного земельного участка, который характеризуется множественностью правообладателей. Такой случай возможен только при выполнении двух взаимосвязанных условий: собственники квартир обязуются не проявлять инициативу по выделению земельных участков под отдельными многоквартирными домами, а администрация обязуется не производить по своей инициативе межевание в пределах квартала (за исключением обусловленных необходимостью действий по установлению границ зон действия публичных сервитутов для обеспечения прохода, подъезда к домам неограниченному кругу лиц с тем, чтобы не создавать "неприступных и непроницаемых" для горожан огороженных анклавов в теле города). То есть фактически должен быть принят правовой акт о признании соответствующего квартала не делимым на отдельные земельные участки. При наличии указанных условий может быть образовано юридическое лицо, представляющее интересы всех собственников недвижимости в пределах квартала. Это юридическое лицо и будет застройщиком. Застройщик может действовать по одному из двух вариантов, осуществляя застройку "избыточной" площади: а) на свои и (или) заимствованные средства (в том числе полученные посредством ипотеки - залога недвижимости); б) на привлеченные средства "внешнего" инвестора. В последнем случае должен быть заключен инвестиционный контракт, но совершенно иного рода. В нем должны быть учтены коммерческие интересы и имущественные права как застройщика, комплексно представляющего интересы собственников квартир и администрации, так и инвестора.
В рамках рассматриваемого второго варианта это единственный случай, когда имеется, на первый взгляд, не противоречащая законодательству возможность применения механизма инвестиционных контрактов. Однако этот случай не может превратиться из гипотетического в реальный по двум причинам.
Первая причина состоит в том, что местной администрации такая схема невыгодна. Дело в том, что так называемая доля города в этом случае быстро превратится в ноль, поскольку по вполне понятным коммерческим причинам в рассматриваемом квартале все квартиры будут приватизированы, и администрация лишится своей доли в праве общей долевой собственности на земельный участок. Поэтому она не позволит реализовать такую схему, а постарается вернуться к схеме, которая обеспечивает ей более справедливый доход, - к схеме выделения, формирования и предоставления земельного участка на месте "избыточной" площади в пределах квартала без использования инвестиционного контракта.
Вторая причина связана с наличием нормы ч. 4 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04:
"Размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий. Если в процессе межевания территорий выявляются земельные участки, размеры которых превышают установленные градостроительным регламентом предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, для строительства предоставляются земельные участки, сформированные на основе выявленных земельных участков, при условии соответствия их размеров градостроительному регламенту".
То есть описанная выше схема с "избыточной" площадью может быть оспорена в судебном порядке любым заинтересованным лицом. А это чрезмерно большие риски для инвестора, даже если предположить, что между администрацией и жильцами квартала существует соглашение.
Таким образом, ни при варианте 2, ни при варианте 1 фактически не может быть лица в статусе застройщика. Остается рассмотреть последнюю гипотетическую возможность его существования.
Вариант 3: застройщиком является уполномоченный орган местной администрации. При таком варианте также отсутствует обеспеченная правовой поддержкой возможность существования лица в статусе застройщика. Причина очевидна - уполномоченный орган местной администрации не является единственным лицом, которому принадлежит еще не сформированный земельный участок. Чтобы стать правомерным застройщиком, соответствующим требованиям федерального законодательства, этот орган имеет две возможности:
1) стать одним из равноправных сособственников наряду с другими лицами, обладающими неотъемлемым правом на еще не сформированный земельный участок (вариант 2);
2) стать единоличным правообладателем, превратив посредством документации по планировке территории "пятно территории с неопределенными границами" в сформированный земельный участок и предоставить его в соответствии с требованиями земельного законодательства без применения механизма инвестиционного контракта.
Рассмотрев все возможные варианты, можем сделать однозначный вывод: при применении механизма инвестиционных контрактов не возникает и не может возникнуть лица в статусе застройщика. Это, впрочем, не препятствует тому, что на практике функции застройщика выполняет уполномоченный орган местной администрации. Поскольку он не вправе быть застройщиком, то его действия в качестве квазизастройщика могут быть оспорены в судебном порядке по причине фактической узурпации прав других лиц, являющихся собственниками недвижимого имущества на реконструируемой территории.
Каковы последствия того, что в условиях применения механизма инвестиционных контрактов неизбежно возникает квазизастройщик?
В действующей правовой системе застройщик не может действовать иначе, как только в рамках, которые не он себе устанавливает, а устанавливает для него "другой". Этот "другой" не может быть никем иным, как только органом власти. Прямо противоположная ситуация наблюдается при наличии квазизастройщика. Во-первых, для квазизастройщика нет "другого", он сам себе "другой", сам себе устанавливает рамки и пределы - характер и объемы того строительства, которое предписывается оплачивать инвестору, заключившему с администрацией инвестиционный контракт. Во-вторых, квазизастройщик не является нейтральным лицом, он лицо заинтересованное - уполномоченное в том числе и на то, чтобы обеспечить максимально возможную "долю" города в каждом его месте от использования средств инвестора. Поэтому критически важным становится ответить на вопрос, каким способом администрация устанавливает пределы строительства для квазизастройщиков.
Правовое регулирование в условиях рынка недвижимости выработало логически неизбежный и потому универсальный способ установления для застройщиков пределов, определяемых с позиций соблюдения общественных интересов. Его универсальность и, соответственно, общераспространенность объясняется тем, что ни в логике всех возможных схем управления, ни на практике, воспроизводящей такие схемы, нет иного способа, который может и должен варьироваться в деталях (более или менее существенных), но остается неизменным в своих базовых принципах. Название этому способу - градостроительное зонирование. Результат его применения - градостроительные регламенты, которые:
а) являются юридически значимыми пределами строительства, распространяемыми в одинаковой степени на каждый земельный участок в границах отдельных территориальных зон, количество и характер использования которых варьируются в широких пределах;
б) заблаговременно предъявляются всем и каждому в виде нормативного правового акта - правил землепользования и застройки, подлежащих обязательному опубликованию;
в) не могут быть произвольно нарушены ни застройщиком, ни администрацией.
Именно такая правовая схема введена в России с 1998 года ГрК РФ от 07.05.98, закреплена Земельным кодексом Российской Федерации в 2001 году и развита до уровня правовой технологии ГрК РФ от 29.12.04.
Альтернативные по отношению к федеральному законодательству технология и идеология системы регулирования, при которой используются механизмы инвестиционных контрактов, предопределены двумя базовыми посылками: а) администрация является квазизастройщиком, б) квазизастройщик "сам себе хозяин". Из этих посылок проистекает и с логической неизбежностью следующим образом формулируется задача для разработки идеологии и практических схем выстраивания системы регулирования: квазизастройщик, который "сам себе хозяин", хочет быть свободным хозяином; свободному хозяину не нужны заведомо установленные в виде градостроительных регламентов и тем более публично предъявленные пределы; свободный хозяин нуждается в такой системе регулирования, когда он сам для себя будет устанавливать пределы. Решение таким образом сформулированной задачи становится делом техники. Результат - особая система регулирования, которая характеризуется следующими вытекающими одна из другой позициями:
- отсутствуют гарантированные пределы строительства, которые должны определяться юридически значимыми градостроительными регламентами. Очевидно, что по причине противоречия федеральному законодательству отказ от установления таких пределов не может быть открытым, он должен быть завуалирован. Для этого есть простой способ - использовать терминологию федерального законодательства, вкладывая в эту терминологию иной смысл. Например, градостроительный регламент предписывается каждому земельному участку в отдельности посредством индивидуального административного решения (так называемого акта разрешенного использования земельного участка), а не всем земельным участкам сразу в пределах соответствующей территориальной зоны посредством правил землепользования и застройки;
- отсутствие градостроительных регламентов означает отсутствие имеющих юридическую силу предельных значений, "потолков" предельных объемов строительства в каждом месте. Для существования системы, основанной на индивидуально-выборочных решениях квазизастройщика, требуется отсутствие регламентов-гарантий и возможность произвольно изменять квазипотолки, установленные квазирегламентами. Когда созданы оба условия, открывается широкое поле деятельности для квазизастройщика по "выжиманию" максимально возможной "доли" города в каждом его месте, которую можно получить от использования средств инвесторов. Если же вспомнить, что инвестиционные контракты могут применяться только на территориях, занятых правами третьих лиц, то становится понятным, чьи права ущемляются, за счет чьих интересов происходит "выжимание" максимума;
- отсутствие гарантированных потолков-гарантий приводит к невозможности четко и заблаговременно планировать развитие инженерной инфраструктуры ввиду отсутствия юридически гарантированных предельных объемов строительства, которые можно "взрывать" индивидуальными административными решениями квазизастройщика;
- невозможность планирования, то есть соотнесения юридически гарантированных предельных объемов строительства с задаваемыми показателями объемов инженерных ресурсов обеспечения, чревата неизбежным хаосом, наступление которого, конечно, можно оттягивать, но не до бесконечности;
- стремление избежать дисбаланса и отсрочить грядущий хаос приводит к необходимости максимально много "строить самим", то есть выполнять функции квазизастройщика, строить с максимальным использованием бюджета, заниматься "административным бизнесом";
- чтобы обеспечить "административный бизнес", квазизастройщику необходимо отказаться от введения института юридически значимых и обязательных для исполнения градостроительных регламентов - иначе такой "бизнес" будет невозможен. Круг замыкается.
Инвестиционный контракт многое проясняет, поэтому его можно назвать лакмусовой бумагой и ключевым звеном практикуемой системы регулирования, без которого эта система рассыпается. Свидетельством важности инвестиционных контрактов является тот факт, что они активно и широко используются в программах преобразования застроенных территорий жилого назначения. Это неслучайно, а в рассматриваемой системе - неизбежно, поскольку инвестиционные контракты, как было показано выше, могут использоваться только применительно к застроенным территориям, занятым правами третьих лиц. Следует отметить, что для таких программ характерно неправомерное допущение возможности принудительного изъятия недвижимости на преобразуемой застроенной территории. Однако на те виды объектов, строительство которых планируется в рамках программы, не может распространяться действие нормы п. 2 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации о возможности изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, поскольку для строительства жилья или иных коммерческих объектов это не предусмотрено.
Итак, подведем итог: возможно ли с правовой точки зрения существование и применение института инвестиционных контрактов и какие выводы следует сделать в отношении перспектив развития правовых процедур преобразования застроенных территорий?
С одной стороны, существование института инвестиционных контрактов возможно в ограниченном числе случаев при обязательном сочетании следующих условий:
1) контракты могут заключаться только применительно к застроенной, не размежеванной территории, занятой правами третьих лиц, при отсутствии сформированных земельных участков, в том числе земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома;
2) по причине несформированности земельные участки должны оставаться не предоставленными на весь период действия контракта, вплоть до завершения строительства и расчетов сторон контракта между собой;
3) инвестор, с которым заключен инвестиционный контракт, по существу является доверенным лицом местной администрации и не может быть застройщиком, то есть не имеет права утверждать проектную документацию, получать разрешение на строительство и разрешение на ввод построенных объектов в эксплуатацию.
С другой стороны, институт инвестиционных контрактов неприемлем по причине того, что ни одно лицо не может приобрести статус застройщика - им не может быть ни инвестор, ни уполномоченный орган местной администрации, ни собственники квартир в многоквартирных домах. Гипотетическая возможность множественности лиц на стороне застройщика блокируется нормой федерального законодательства, предписывающей предоставление свободных земельных участков в пределах застроенной территории только по процедурам Земельного кодекса Российской Федерации, не предусматривающего применение для этого инвестиционных контрактов. Отсутствие отвечающего требованиям законодательства застройщика делает невозможным легитимное существование инвестиционного контракта.
Таким образом, институт инвестиционных контрактов, заключаемых между администрациями и инвесторами применительно к застроенным и занятым правами третьих лиц территориям, не имеет оправдывающих его существование правовых оснований.
Рассчитанные на среднесрочную и долгосрочную перспективы правовые процедуры преобразования застроенных территорий могут быть реализованы только на основе градостроительных регламентов, утвержденных в составе правил землепользования и застройки.
Зарождение, применение и необходимость отмены инвестиционных контрактов применительно к застроенным территориям - объективный результат развития законодательства.
С одной стороны, на начальном этапе перехода от социалистических методов регулирования к рыночным объективно отсутствовали необходимые основания для системного регулирования - не было генеральных планов городов, а если и были, то часто не соответствовали новым реалиям; не было и не могло быть правил землепользования и застройки, отсутствовало даже понимание их необходимости (такое понимание даже сегодня свойственно не всем специалистам градостроительного проектирования - не будучи обучены методам регулирования в условиях рынка недвижимости, они отстаивают свою приверженность устаревшим методам работы). Отсутствие указанных оснований требовало их незамедлительного замещения: жизнь не могла ждать, когда такие основания будут подготовлены, строительство не могло и не должно было останавливаться по такой формальной причине. Это замещение было объективно необходимым, и оно было немедленно предъявлено в виде индивидуально-выборочных и внесистемных процедур предварительного согласования мест размещения объектов строительства - федеральным законодательством, а также в виде инвестиционных контрактов - региональным законодательством и муниципальной правовой базой.
С другой стороны, однажды по необходимости введенные внесистемные замещения и квазиправовые институты стали укрепляться и развиваться путем создания целой административной индустрии по производству так называемой исходно-разрешительной документации, которая существует по своей внутренней логике и уже во имя самосохранения отвергает логику системных действий и правовых механизмов, адекватных рыночным реалиям.
Эта коллизия имеет системный характер и заводит в тупик. Федеральное законодательство нашло выход из этого тупика применительно к процедурам предварительного согласования мест размещения объектов строительства, которые при отсутствии правил землепользования и застройки начиная с 1 января 2010 года не могут применяться (за исключением отдельных случаев). Применительно к инвестиционным контрактам выход более простой: достаточно понять доказанную неправомерность этого института, а поняв - признать необходимость отказаться от его дальнейшего применения и перейти к правовым методам регулирования процессов преобразования застроенных территорий*(36).
Таким правовым методом является институт "развития застроенных территорий", который введен с 1 января 2007 года в российское законодательство ст. 1 Федерального закона от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Указанным законом ГрК РФ от 29.12.04 дополнен ст. 46.1-46.3, посвященными процедурам развития застроенных территорий.
Суть данных процедур в следующем.
Территория может быть признана подлежащей развитию лишь при наличии правил землепользования и застройки в отношении застроенной территории. При этом на территории должны находиться аварийные и подлежащие сносу многоквартирные дома и (или) дома, запланированные к сносу, реконструкции на основании муниципальной адресной программы, утвержденной представительным органом местного самоуправления.
Право на развитие застроенной территории приобретается на открытом аукционе. По результатам аукциона заключается договор о развитии застроенной территории. В извещении о проведении аукциона указываются все существенные условия такого договора. К существенным условиям относятся и основные обязательства победителя аукциона, а именно:
- подготовка проектов планировки и межевания территории;
- передача муниципалитету квартир для переселения граждан-нанимателей;
- изъятие путем выкупа квартир в аварийных домах.
Принципиальным моментом является то, что законодатель не установил дополнительных оснований для изъятия путем выкупа жилых помещений и земельных участков. Изымать можно только жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу, как это установлено ст. 32 Жилищного кодекса Российской Федерации.
Федеральным законом дозволяется обременять победителя аукциона-инвестора иными существенными условиями, в том числе выполнением работ по строительству социальной и инженерной инфраструктуры. Однако прямо запрещено требовать строительства жилья для передачи третьим лицам (речь идет о так называемой доле города).
После выполнения существенных условий инвестор обладает исключительным правом приобрести необходимый для застройки земельный участок в пределах реконструируемой территории без торгов, бесплатно в собственность или аренду по его выбору.
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ
(с изменениями от 22 июля, 31 декабря 2005 г., 3 июня, 27 июля, 4, 18, 29 декабря 2006 г., 10 мая, 24 июля, 30 октября, 8 ноября, 4 декабря 2007 г., 13, 16 мая, 14, 22, 23 июля, 25, 30 декабря 2008 г., 17 июля 2009 г.)
Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"
(с изменениями от 21 июля, 31 декабря 2005 г., 30 июня, 18 декабря 2006 г., 10 мая, 1, 4 декабря 2007 г., 13 мая, 22 июля, 30 декабря 2008 г., 14 марта, 8 мая, 17 июля 2009 г.)
-------------------------------------------
*(1) См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный)/под ред. С.А. Боголюбова. М.: ТБ Велби; Проспект, 2005; Градостроительный кодекс Российской Федерации/постатейный науч.-практ. коммент. А.П. Анисимова, Д.Г. Донцова, Н.Г. Юшковой. М.: Агентство (ЗАО) "Библиотечка "Российской газеты"", 2005.
*(2) Это, например, следующие аналитические записки: "Обсуждение проблемных вопросов градостроительной деятельности в связи с введением в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"; "Модель закона субъекта Российской Федерации "О градостроительной деятельности""; "Рекомендации по подготовке правил землепользования и застройки" (подготовлены Институтом экономики города совместно с фондом "Градостроительные реформы"); "Рекомендации по решению вопросов правового характера при межевании застроенных территорий жилого назначения"; "Правовые аспекты градостроительной подготовки территорий для их комплексного освоения в целях жилищного строительства"; "Институт инвестиционных контрактов и правовые процедуры преобразования застроенных территорий"; "Предложения к новой редакции постановления Правительства Российской Федерации об утверждении формы градостроительного плана земельного участка".
*(3) См.: Постановление Московской городской Думы от 13 апреля 2005 г. N 82 "О запросе в Конституционный Суд Российской Федерации"//Ведомости Московской городской Думы. 2005. N 5. Ст. 74.
*(4) См. п. 22 ч. 1 ст. 13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 г "Устав города Москвы" (в редакции от 14 июля 2004 г.). Ведомости Московской городской Думы. 1995. N 4; 2004. N 8.
*(5) Данные Нормы утверждены Постановлением Правительства Москвы от 25.01.2000 N 49. При этом обращаем внимание на тот факт, что указанные МГСН 1.01-99 не были опубликованы в официальном печатном издании Правительства Москвы.
*(6) С текстом проекта Градостроительного кодекса Российской Федерации, принятого в первом чтении 10 июня 2004 г., можно ознакомиться на сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации www.duma.gov.ru. Номер проекта - 51711-4.
*(7) Российская газета. 2004. 27 мая.
*(8) Текст нормы приведен на момент введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации в 2001 году. Позднее в него были внесены изменения Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".
*(9) Кроме того, необходимо отметить вопиющее противоречие формулировки "земельных участков и объектов недвижимости" основным положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, относящим земельные участки к объектам недвижимости.
*(10) См., например, Правила застройки города Свердловска. Утверждены исполкомом Свердловского городского Совета депутатов трудящихся 12 сентября 1974 года (Свердловск: Уральский рабочий, 1974).
*(11) См. п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 6 Закона РСФСР от 24.12.1990 N 443-1.
*(12) См. ст. 4 указанного закона: "Субъектами (участниками, партнерами) градостроительной деятельности в Российской Федерации являются: граждане, их объединения, общественные и другие организации, учреждения, предприятия, иные юридические лица, являющиеся заказчиками, инвесторами, застройщиками, разработчиками градостроительной документации, исполнителями работ и пользователями объектов инвестиционной и градостроительной деятельности, независимо от форм собственности, а также государства, международные организации, иностранные физические и юридические лица".
*(13) Сокол-Номоконов Э.Н., Макаров А.В. Об особенностях содержания, порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований//Правовые вопросы строительства. 2004. N 2 (3).
*(14) Там же.
*(15) Текст приводится с учетом поправок, внесенных в п. 4 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации в 2004 г.
*(16) См.: Wolf, P. Land in America. Its value, use and control. N.Y., 1981 (p. 183); Garner J.F. (ed.). Planning law in Western Europe. N.Y., 1977 (p. 125, 278); Baugesetzbuch. 19 Auflage. Munchen, 1989; Basic planning law practice. L., 1988 (p. 3).
*(17) Такое мнение высказывалось, например, в статье М.П. Березина "Как реформировать условия для инвестиций в градостроительство: предписывать или запрещать?"//Городское управление. 1998. N 1.
*(18) "А кто, сказав, чем Бог не является, умалчивает о том, что Он есть, тот поступает почти так же, как если бы на вопрос: "Сколько составит дважды пять?" - отвечать: "Не составит ни двух, ни трех, ни четырех, ни пяти, ни двадцати, ни тридцати, короче же сказать, ни одного из чисел, заключающихся в десятке или в десятках", - а между тем не сказать: "Это составит десять", - то есть не остановить мысли спрашивающего на самом искомом. Как всякий ясно видит, гораздо легче и скорее посредством того, что есть, объяснить о предмете и то, чем он не есть, нежели, исключая то, чем он не есть, показать, что он есть" (Святитель Григорий Богослов. Избранные слова. М., 2002. С. 25-26).
*(19) См. п. 1 ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 ноября 2004 года N 141-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации".
*(20) Указанная норма введена ст. 17 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".
*(21) См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный)/под ред. С.А. Боголюбова. М.: ТБ Велби; Проспект, 2005. С. 109-111.
*(22) При подготовке ответа на поставленный вопрос использовались следующие публикации: Baugesetzbuch. 19 Auflage. Munchen, 1989; Garner J.F. (ed). Planning law in Western Europe. N.Y., 1977; Basic planning law practice. L., 1988 (p. 3); Hagman D.G., Juergensmeyer J.C. Urban and Land Development Control Law. West Publishing Co., St. Paul, Minn., 1986; Code de L'Urbanisme. Jurisprudence Generale Dalloz-1980; Trutnev E., Valletta W., Yakoubov M. Progress and Problems in Reforming Urban Land Use and Development Regulation in the Russian Federation/Urban Studies, Vol. 41, No. 7, 1269-1282, June 2004; Трутнев Э.К. Использование городских территорий. Зарубежная и отечественная практика (раздел "Зарубежное градостроительное законодательство"). М.: ВНИИТАГ Госкомархитектуры, 1990; Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегулирования в рыночных условиях/под ред. Э.К. Трутнева, 2-е изд., доп. М.: Фонд "Институт экономики города", 2002.
*(23) Обратимся к Земельному кодексу Российской Федерации, в п. 2 ст. 35 которого сказано: "Площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется в соответствии с пунктом 3 статьи 33 настоящего Кодекса". В п. 3 ст. 33 сказано: "Для целей, не указанных в пункте 1 настоящей статьи, предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией".
Анализ приведенных норм позволяет сделать однозначный вывод: земельным участком любого здания, строения, сооружения не может быть земельный участок, выделенный под отмостку. Это должен быть земельный участок большего размера, позволяющий использовать здания, строения, сооружения путем обеспечения к ним доступа и использования прилегающего пространства (размеры которого обусловлены в том числе и требованиями безопасности, например противопожарной). Таким образом, сложившаяся в некоторых регионах России практика "межевания под отмостку" прямо противоречит нормам федерального законодательства.
*(24) Аналогичные нормы имеются применительно к документам территориального планирования Российской Федерации и органов местного самоуправления.
*(25) Однако это не исключает возможности для частных лиц инициировать процесс подготовки таких документов.
*(26) По состоянию на 01.06.07 такой порядок не установлен.
*(27) Вывод об отсутствии результата в части установления границ земельных участков подтверждается другими нормативными правовыми актами, например Положением о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектов планировки жилых территорий в городе Москве, утвержденным Постановлением Правительства Москвы от 27 марта 2001 года N 282-ПП, в п. 8 раздела IV которого говорится об утверждении не проектов границ земельных участков, а границ функционально-планировочных образований - объектов нормирования. Очевидно, что такие "образования" не могут иметь юридической силы, а могут быть только одним из технологических этапов - основанием для последующих этапов незавершенного процесса установления границ земельных участков.
*(28) См. также раздел 4.1 книги Э.К. Трутнева, Л.Е. Бандорина и др. "Правовые вопросы межевания и преобразования застроенных территорий жилого назначения" (М.: Фонд "Институт экономики города", 2006).
*(29) Видимо, для того, чтобы хотя бы частично затушевать очевидность такого противоречия, в рассматриваемом региональном акте используется термин "архитектурно-градостроительное решение (архитектурный проект)". В другом региональном акте - распоряжении мэра Москвы от 20 апреля 1998 г. N 401-РМ "О дополнении к распоряжению Мэра Москвы от 02.10.96 N 350/1-РМ "О мерах по недопущению изменений в процессе строительства архитектурных и проектных решений, согласованных Москомархитектурой и Мосгосэкспертизой"" - термин "свидетельство об утверждении архитектурно-градостроительного решения", выдаваемое Москомархитектурой.
*(30) Следует напомнить важную особенность рассматриваемой региональной системы. В этой системе термином "градостроительные регламенты" определяется нечто прямо противоположное тому, что определено нормами федеральных законов - Земельным кодексом Российской Федерации и Градостроительным кодексом Российской Федерации. Градостроительные регламенты здесь не являются едиными для территориальных зон. Они устанавливаются в индивидуальном административном порядке для каждого земельного участка в отдельности. При этом рядом расположенные земельные участки имеют разные регламенты, несмотря на их нахождение в одной и той же территориальной зоне. Более подробно об этом см. обсуждение вопроса 19.
*(31) Пункт 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий".
*(32) Также см. п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года N 145.
*(33) До сих пор еще бытует неверное представление о том, что указанные правовые гарантии могут устанавливаться генеральными планами городов. Но это совсем не так. Свидетельством тому является общераспространенная практика, когда решения генеральных планов сплошь и рядом "взрываются" индивидуальными решениями уполномоченных органов власти либо инициативными действиями частных лиц - инвесторов, поддерживаемых заинтересованными должностными лицами. Причина не в том, что "генеральный план не предусмотрел", и не в том, что чиновники действуют неадекватно или в своих собственных интересах. Причина в другом - в юридическом статусе генерального плана. Не он определяет юридически значимые последствия для частных лиц, а градостроительные регламенты, подготовленные с учетом генерального плана и утвержденные в составе правил землепользования и застройки (см. норму ч. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ: "Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений"). Генеральный план: а) не может инкорпорировать в себя юридически значимые градостроительные регламенты (доказательство этого положения представлено выше - в ответе на вопрос 20.3); б) нуждается в правилах землепользования и застройки как нормативном правовом акте, который может и должен, в частности, обеспечить правовые гарантии того, что решения генерального плана не будут кардинально нарушены волевыми, никем не контролируемыми административными решениями.
*(34) Продолжается общая нумерация источников поступления документов и материалов в информационные системы.
*(35) В наиболее полном виде порядок подготовки и применения инвестиционных контрактов регламентирован Постановлением Правительства Москвы от 27 апреля 2004 года N 255-ПП "О проведении конкурсов и аукционов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов" (с изменениями от 3 августа 2004 года, 25 января, 14 июня 2005 года, 28 февраля, 11 апреля, 10 октября, 7 ноября 2006 года). Подобные акты имеются и в других городах России, например Постановление главы муниципального образования "Город Краснодар" от 20 февраля 2006 года N 112 "Об утверждении положения об отборе инвесторов для проведения реконструкции центральной части города Краснодара".
*(36) Отсутствие, в том числе в результате отказа от применения, универсальных, общепризнанных в мировой практике правовых методов градорегулирования негативно отражается на инвестиционной привлекательности российских городов, прежде всего из-за чрезмерно высоких финансовых рисков для потенциальных инвесторов. Например, Москва в части инвестирования в строительство считается самым рискованным городом, она находится на последнем месте среди 27 обследованных крупнейших городов Европы. Главная причина - отсутствие прозрачных, понятных и справедливых правил игры. В то же время Москва занимает второе место среди обследованных городов по потенциальным возможностям вложения инвестиций в строительство и реконструкцию, которые до сих пор не могут состояться по причине, указанной выше. Источник: Emerging Trends in Real Estate, Europe 2006. Washington, D.C.: ULI - the Urban Land Institute.