юрист адвокат Москва Московская область Споры со страховыми компаниями (КАСКО, ОСАГО) Споры по дорожно-транспортным происшествиям (ДТП) Защита при лишении водительских удостоверений и при совершении иных административных правонарушений Семейные споры Трудовые споры Арбитражные споры Споры по недвижимости Сопровождение сделок с недвижимостью Защита прав потребителей Споры с туристическими компаниями Взыскание долгов, возврат залогов, задатков Возмещение ущерба Исполнительное производство Споры, связанные с наследованием Установление фактов, имеющих юридическое значение Защита прав военнослужащих Защита прав сотрудников органов внутренних дел Защита по уголовным делам Представительство по уголовным делам

Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации
(с изменениями от 4 декабря 2006 г., 19 июня 2007 г., 14, 23 июля 2008 г., 24 июля, 27 декабря 2009 г., 28 декабря 2010 г.)

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе
1. Водное законодательство традиционно занимает в структуре экологического права одно из центральных мест, причины чего не нуждаются в пояснениях - воды являются одним из важнейших природных ресурсов. Вся логика развития водного законодательства подчиняется объективным историческим условиям, которые формируют правовую материю всего экологического права и права в целом.
В данной статье собраны легальные дефиниции объектов и явлений, имеющих отношение к регулированию водных правоотношений. По сравнению с Водным кодексом 1995 г. перечень определений сужен. Многие из них, собственно, и не нуждаются в "расшифровке" (акватория, водный фонд), некоторые из определений, которым в данной статье было бы не лишним присутствовать, находятся мимоходом в иных статьях и будут рассмотрены в дальнейшем. При этом некоторые определения будет не лишним вкратце рассмотреть. Сам статус водных объектов изменяется. Они рассматриваются теперь в законодательстве не как основа жизни и деятельности населения, а как обычный объект гражданского оборота, как вещь, как объект рынка. Отсюда - и изменения в самом нормативном массиве, а также в выборе приоритетов в методах правового регулирования (отмена лицензирования и введение института договора водопользования).
Вместе с тем, не было бы лишним включить в содержание данной статьи такие понятия, как "восстановление водных объектов", "загрязнение водных объектов", "засорение водных объектов", "бассейн поверхностного водного объекта", "болото" и ряд иных.
2. Термин "водное хозяйство" определен несколько однобоко. Получается, что хозяйство - это только деятельность. Отметим, что Водный кодекс 1995 г. содержал понятие водохозяйственной деятельности, которая понималась как деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием, восстановлением и охраной водных объектов. То есть в данном случае, по крайней мере, не смешивались собственно деятельность и ее средства и объект деятельности. Это и понятно - видно уже из привычной семантики слова "хозяйство" - здесь непременно подразумевается не только (да и не столько) деятельность, сколько определенный системный набор, прежде всего, природных и антропогенных материальных объектов. В рамках водного хозяйства - это, в частности, водозаборные сооружения, элементы инфраструктуры и пр. А деятельность, осуществляемая с помощью данных средств, и будет являться водохозяйственной деятельностью. И как следствие - если применять термин "регулирование водного хозяйства", то также будет бросаться в глаза несколько аморфный смысл. Термин "регулирование водохозяйственной деятельности" напротив, вообще не вызывает сложностей. С другой стороны - данная статья содержит термин "водохозяйственная система", к которой относит комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений. Иными словами - сами объекты и те материальные средства, с помощью которых данных объекты используются.
3. Водные ресурсы представляют собой органичную часть всей природы в целом и в этом смысле - один из природных ресурсов, притом важнейших. Ресурс вообще - это определенный объект материального мира, способный удовлетворять определенные потребности общества и обладающий свойством извлекаемости. При этом в понятии "ресурс" содержится и то смысловое содержание, которое подчеркивает помимо качественных, также и количественные характеристики объекта. Ресурс всегда означает определенное количество элементов материи, составляющих его полезную массу, причем практически всегда это количество обладает свойством ограниченности.
В экологическом праве настоящее время общепринятого понятия природного ресурса нет (легальное есть). Здесь следует упомянуть две точки зрения на одну вещь - на право экологическое и законодательство природоресурсное. Согласно одной из них, природоресурсные отношения входят в предмет регулирования экологического права, другая точка зрения развивает концепцию самостоятельной отрасли - природоресурсного права. С одной стороны, можно увидеть различия в предмете регулирования. Экологическое право акцентировано на сугубо природоохранном аспекте - оно регулирует отношения по охране окружающей природной среды. А природоресурсное право регулирует отношения права собственности на природные ресурсы, и отношения по их использованию. Но с другой стороны - почему бы тогда отношения права собственности на природные ресурсы, как и отношения по их использованию не включить полностью в предмет права гражданского? Ведь это не что иное, как имущественные отношения, и ресурс здесь - не что иное, как вещь. И ресурсы можно без труда классифицировать (и они классифицированы) на вещи движимые (объекты фауны) и недвижимые (земля), а также по иным гражданско-правовым признакам. К слову сказать - в ныне действующем Кодексе сия тенденция и просматривается. Водные объекты в нем, не взирая на некоторые высокопарно звучащие "принципы", представлены преимущественно не как часть общечеловеческого природного достояния, основа жизни, а как объекты собственности. В чем специфика именно природоресурсных норм? На практике можно это понять, обратившись к генезису схожих правовых массивов. Каким образом формировались правовые нормы, регламентирующие общественные отношения в рамках использования природных ресурсов? Таким же, каким и все гражданско-правовые нормы, если это касается только права собственности на них, а также владения и пользования ими. Но сейчас уже всеми признано, что природные ресурсы - это особые вещи. Это признано потому, что на известной ступени развития общество осознало, во-первых - негативные результаты антропогенного воздействия на них, во-вторых - их ограниченный характер и, в-третьих - их особое значение для функционирования и развития общества. Причем, это было осознано не только по отношению к тем природным объектам, которые используются как ресурсы, но по отношению ко всем природным объектам. К чему это привело? К необходимости их правовой охраны. Именно этим объясняется то, что природные ресурсы как вещи имеют особый статус, то, что они могут находиться преимущественно в государственной собственности, а также то, что отношения по природопользованию тесно связаны с отношениями охраны окружающей среды. Отношения в рамках использования ресурсов и охраны окружающей среды различаются, но именно необходимость в этой охране и сформировала юридический статус природных объектов и ресурсов как особых вещей, и именно сохранение и восстановление природных ресурсов является тем главным, определяющим моментом, который детерминирует всю специфику общественных отношений, связанных с природными ресурсами. Анализируя законодательство, можно увидеть нормы, регулирующие отношения по использованию природных ресурсов и собственности на ресурсы, как и нормы, регулирующие отношения по охране природы. Поэтому о природоресурсном законодательстве нельзя не вести речь - оно есть. Но формирование природоресурсного права, как самостоятельной отрасли, будет определяться все же состоянием и вектором развития общественной практики в данном русле. В настоящее время целесообразнее вести речь о природоресурсных нормах как институте экологического права. Само экологическое право - отрасль комплексная, сложная, состоящая из разнородных норм. И данный правовой институт является сложным - в нем нормы нескольких отраслей права - гражданского, экологического, водного, земельного и иных.
Легальное определение природного ресурса есть в ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - ФЗ "Об охране окружающей среды"), согласно которой природные ресурсы - это компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. В литературе же природный ресурс вообще можно определить как объект окружающей природной среды, который используется, либо с достаточной вероятностью может в дальнейшем с необходимостью использоваться человечеством в целях удовлетворения его потребностей. Чаще всего в литературе под природными ресурсами понимаются земля, недра, воды, леса и растительный мир вне лесов, фауна, атмосферный воздух, а также околоземное космическое пространство. И если материя неисчерпаема и бесконечна, то ресурсы исчерпаемы и конечны. Можно увидеть в этом суждении некоторое противоречие, но оно лишь видимое - когда дело доходит до конкретики. Дело в том, что в понятии "природный ресурс", даже исходя из привычной его семантики, усматривается известной степени субъективный момент. Он виден при ответе на вопрос: "Каким образом, при каких условиях, почему природные объекты как органические структурные элементы природы в целом становятся вдруг ресурсами?". Сразу следует другой вопрос: "Ресурсами для кого и для чего?". Все перечисленное - это природные объекты, а не ресурсы. Понятие природного ресурса следует отделять от понятия окружающей природной среды, взятом в его соотношении с человеческой деятельностью. Окружающую природную среду можно определить как системную совокупность природных комплексов, объектов, включая атмосферный воздух, воды, землю, почвы, недра, флору и фауну, а также климат и околоземное космическое пространство. Системность здесь главный признак - все элементы окружающей природной среды существуют в постоянном взаимодействии, в чем проявляется их диалектическая взаимосвязь.
4. Водный объект - следующая важная, можно сказать, центральная дефиниция, сформулированная как природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Поэтому о нем можно упомянуть поподробнее. Обобщенно говоря - "водный ресурс" и "водный объект" (наряду с охраной вод) - основные понятия водного законодательства вообще. По крайней мере, они должны являться таковыми. Что касается определений конкретных видов водных объектов, то об этом подробнее будет сказано при рассмотрении ст. 5 Кодекса, а относительно юридической конструкции водного объекта как объекта права собственности и иных прав - при рассмотрении ст. 8 Кодекса.
Водный кодекс 1995 г. определял водный объект как сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Водный режим определялся как изменение во времени уровней, расходов и объемов воды в водных объектах. Если водный режим определен в Водном кодексе 1995 г. и действующем Кодексе практически идентично, то с водным объектом несколько сложнее. В принципе, как Водный кодекс 1995 г., так и настоящий Кодекс содержат понятия водного объекта, в которых преобладает гидрологическая, а не правовая составляющая. Но это не следует оценивать как излишество или пустую фразу - должно быть четко определено - что является главным предметом водных отношений. Сразу следует заметить следующее. Исчезновение из настоящего Кодекса, Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), и иных источников законодательства понятия "обособленный водный объект" (замкнутый водоем)" и замена его на "пруды и обводненные карьеры" обусловлены сугубо экономическим фактором и политическими причинами. На деле это сделано для того, чтобы упростить механизм передачи водных объектов в частную собственность и упрочить статус собственника водного объекта в его соотношении с простыми гражданами.
Как ранние, так и более поздние комментарии к настоящему Кодексу содержат, в основном, расшифровку гидрологической составляющей данного понятия, плюс некоторые юридические моменты и общеразвивающую информацию. Допустим, в Водном кодексе 1995 г. понятие водного объекта все же несколько проще, нежели ныне действующее, да и современное особой сложности не представляет. Что скопление вод может быть как в формах рельефа, так и в недрах - тоже, в принципе, не трудно усвоить. А вот отличить водные объекты от бассейна или сезонного снежного покрова как раз было проще по старому определению водного объекта. Потому что там содержался такой интересный термин, как "рельеф", - само собой разумеется, что по отношению к бассейнам этот термин не применяется. Само понятие водного режима - если только заранее не презюмировать, какие именно объекты подразумеваются - для человека не искушенного ничего особо не проясняет в соотношении с тем же самым бассейном - в нем тоже периодически изменяются и уровень, и объем, и расход воды во времени. Что касается "сезонных водных объектов", да, здесь есть проблема в юридическом оформлении таких временных гидрологических образований.
Вот как стала выглядеть ст. 261 ГК РФ - о земельном участке как объекте права собственности: если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц. Раньше п. 2 этой статьи ГК РФ распространял такое правило только на замкнутые водоемы. Теперь этот термин исчез. Впрочем, и в комментариях к Водному кодексу 1995 г. просматривалось именно прагматически-юридическое отношение к определению понятия водного объекта.
Именно реализация в Кодексе и иных кодифицированных актах смежных отраслей права тенденции усиления имущественной составляющей в статусе водных объектов в противовес экологической составляющей обусловила и изъятие из определения поверхностного водного объекта той нормы, согласно которой поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта) рассматривались как единый водный объект. Эта норма содержалась в ст. 7 Водного кодекса 1995 г. Согласно же определению поверхностного водного объекта в ст. 5 настоящего Кодекса такой объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Видно, что "дно осталось, а берега пропали". Между тем, жесткая взаимозависимость состояний вод, дна и берегов - это давно уже всеми признанный экологический закон, принцип. Исключение из юридической дефиниции водного объекта его берегов может привести если не к невозможности реализации принципа комплексного использования и охраны вод, то, по крайней мере, к ощутимым сбоям в попытках его реализации. А вот то, что такой подход упростит механизм оборота водных объектов (в рамках земельно-водных отношений) - это бесспорно.
Важный в юридическом и экологическом плане аспект представляет собой и подход законодателей к определению границ водных объектов (см. комментарий к ч. 4 ст. 5 Кодекса). Единственное, что не помешает указать еще по отношению к общему понятию водного объекта, так это то, что не было бы лишним в определении указать на такой признак, как возможность регистрации водного объекта в Водном реестре - со ссылкой на разработанные критерии такой регистрации. А также необходимы и критерии для того, чтобы недвусмысленно определить, как должны преломляться в праве такие явления, как "дышащие" озера - как сезонные (годовые, кратковременные) колебания уровней воды в озере, или как иное гидрологическое явление, признаки которого позволяют констатировать, что озера, как такового, нет.
5. Водный режим в гидрологии определяется как изменения во времени расхода воды и уровней воды и объемов воды в водотоках (реках и других), водоемах (озерах, водохранилищах и других) и в других водных объектах (болота и другие). Представляется, что такое определения водного режима можно органично включать в понятие и самого водного объекта, чтобы его не спутать с бассейном. Иногда само понятие водного режима, а также количество и характеристики фаз водного режима выделяют по отношению к каждому виду водного объекта (разумеется, исходя из гидрологического понятия водного объекта).
Допустим, фаза водного режима реки - характерное состояние водного режима реки, повторяющееся в определенные гидрологические сезоны в связи с изменением условий питания. Среди таких фаз выделяют половодье, межень, паводок. Межень - это фаза водного режима реки, ежегодно повторяющаяся в один и те же сезоны, характеризующаяся малой водностью, длительным стоянием низкого уровня и возникающая вследствие уменьшения питания реки. Межень бывает обусловлена жаркой или морозной погодой, когда поверхностный сток в реку невелик или вообще отсутствует, а питание реки только грунтовое. Паводок представляет собой относительно кратковременное и непериодическое поднятие уровня воды в реке, возникающее в результате быстрого таяния снега, ледников, обильных дождей. Этим паводок отличается от половодья - он может возникать в любое время года. Если паводки часты, они могут образовать половодье. Половодье же определяется как фаза водного режима реки, ежегодно повторяющаяся в данных климатических условиях в один и тот же сезон, характеризующаяся наибольшей водностью, высоким и длительным подъемом уровня воды, и вызываемая снеготаянием или совместным таянием снега и ледников. Выделяют весеннее, весеннее-летнее и летнее половодья. Выделяют также фазы водного режима в их связи с ледовыми явлениями. Здесь годовые циклы водного режима рек дифференцируются на половодье, летнюю и зимнюю межень, паводок, ледостав и ледоход. Летняя и зимняя межени разделены периодом дождевых паводков. Эту классификацию фаз водного режима можно применять ко всем водным объектам. Существует отдельное понятие ледового режима - как совокупности закономерно повторяющихся процессов возникновения, развития и разрушения ледяных образований на водных объектах. Специфичен режим озер и болот. Их водный режим тоже связан с условиями притока и расходования воды, но водообмен в них происходит замедленно и изменения уровня выражены менее резко. Значение водного режима проявляется и в области воздействия антропогенной нагрузки на водные объекты - различают незарегулированный (естественный, обусловленный природными факторами) и зарегулированный водные режимы. Последний есть у рек, на которых имеются гидротехнические сооружения (далее - ГТС) и отличается меньшими значениями колебаний уровня и расхода вод. По аналогии с этим, называют также зарегулированным водный режим таких рек, которые протекают через озера.
6. Водный фонд определяется в Кодексе как совокупность всех водных объектов на территории РФ. Статья 1 Водного кодекса 1995 г. определяла водный фонд как совокупность водных объектов в пределах территории РФ, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр. В комментариях к Водному кодексу 1995 г. высказывалась необходимость признавать в качестве единственного юридического критерия признания водного объекта таковым наличие соответствующей записи в водном кадастре. При этом указывалось, что водный кадастр должен быть оформлен как водный реестр, в котором должны юридически жестко отражаться состояние водных объектов, водопользования, а также сведений о водопользователях. Смысл такой: есть запись в водном кадастре - есть водный объект, нет записи - нет водного объекта, хотя бы это был океан воды*(1). В настоящее время этот кадастр так и называется - государственный водный реестр. Насколько он соответствует высказывавшимся в старых комментариях положениям - подробнее при рассмотрении ст. 24 и 31 Кодекса, где есть нормы, специально этому реестру посвященные. Здесь же необходимо указать, что если Водный кодекс 1995 г. закреплял юридически зависимость включения водного объекта в состав водного фонда от юридического действия по внесению данного объекта в водный реестр (кадастр), то действующий Кодекс такой зависимости не устанавливает.
Исходя из буквального толкования п. 6 рассматриваемой статьи и его систематического толкования с п. 4 этой же статьи и с правилами ст. 5 Кодекса (см. комментарий) следует вывод, что водный фонд составляют все без исключения водные объекты, отвечающие определению водного объекта, как оно есть в п. 3 рассматриваемой статьи и все их виды, как они определены в ст. 5 Кодекса. Это говорит о том, что независимо от того, состоят ли сведения о соответствующем водном объекте в водном реестре, или нет - данный водный объект входит в состав водного фонда - в силу прямого указания на это в рассматриваемом пункте ст. 1 Кодекса. С одной стороны, можно усмотреть в таких изменениях некоторые природоохранные цели - все водные объекты, независимо от того, каковы их гидрологические и иные характеристики, независимо от юридического акта регистрации водного объекта в водном реестре, используются и охраняются как неотъемлемые элементы водного фонда. Но смысл не только в этом. С учетом того, как изменился статус самих водных объектов, с учетом того, что в водные отношения все больше проникает частно-правовой элемент, изменение и понятия водного фонда является закономерным. Такое изменение определения водного фонда, как и определения самого водного объекта, следует полагать, также обусловлено стремлением законодателя создать дополнительные гарантии прав собственников водных объектов и водопользователей. С изменением понятия водного объекта и понятия водного фонда связаны и изменения в Земельном кодексе РФ (далее - ЗК РФ) относительно состава земель водного фонда. Само собой, такие изменения связаны также со стремлением упростить механизм включения водных объектов в гражданский оборот, а также со стремлением максимально учесть интересы собственников, причем не только в области водных, но и в области земельных отношений. Согласно положениям ст. 102 ЗК РФ (сжато) к землям водного фонда относятся земли: покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах; занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. Как видим, здесь нет водоохранных зон, нет зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения. Не относятся теперь и территории берегов к таким землям, и это несмотря на то, что фактически берега являются неотъемлемой частью водных объектов.
7. По водопользователем понимается юридическое понятие этого субъекта дано в п. 8 рассматриваемой статьи. Водопользователь по смыслу настоящего Кодекса - это всегда участник определенного специфического правоотношения (водного - см. комментарий к ст. 4 Кодекса), в котором в настоящее время все больше развивается договорная природа. Здесь юридическая конструкция фигуры водопользователя привязана исключительно к тем правовым основаниям приобретения права водопользования, которые содержатся в действующем Кодексе. Это, как в дальнейшем будет известно - договор водопользования (гл. 3 Кодекса, см. комментарий), решение о предоставлении водного объекта в пользование (см. комментарий к гл. 3 Кодекса). При этом, по отношению уплаты водного налога при использовании подземных водных объектов, водопользователями признаются и те субъекты, которые действуют на основании лицензии на водопользование, но лицензия эта оформляется уже не по правилам Кодекса, а по правилам Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах" (далее - Закон о недрах).
Вместе с тем, как это следует из содержания ст. 5 Федерального закона от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон о введении в действие Водного кодекса), водопользователи, осуществляющие использование водных объектов на основании решений Правительства РФ или решений органов исполнительной власти субъектов РФ либо лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, соответственно принятых, выданных и заключенных до введения в действие Водного кодекса (ныне действующего), сохраняют права долгосрочного или краткосрочного пользования водными объектами на основании лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами до истечения срока действия таких лицензий и договоров.
Вместе с тем, такие водопользователи, в соответствии с настоящим Кодексом вправе заключить договоры водопользования или обратиться с заявлениями о предоставлении водных объектов в пользование на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование. При этом условия и сроки использования водных объектов могут быть изменены только по инициативе водопользователей. Договоры водопользования или решения о предоставлении водных объектов в пользование заключаются или принимаются в соответствии с настоящим Кодексом. Действие решений Правительства РФ или решений органов исполнительной власти субъектов РФ либо лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, соответственно принятых, выданных и заключенных до введения в действие Водного кодекса (ныне действующего), прекращается с момента возникновения права пользования водными объектами на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, либо по истечении срока действия лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, либо в случае прекращения права пользования водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены ст. 10 Кодекса (см. комментарий). Некоторые моменты статуса водопользователей при уплате водного налога и иных видов платежей будут затронуты при рассмотрении ст. 3 Кодекса (см. комментарий). Особо следует выделить общее водопользование, где водопользователями являются простые граждане (и не граждане), которые "вправе" использовать береговую полосу водных объектов общего пользования для своих нужд. Но так как этому Кодексу посвящает отдельную статья - ст. 6, то и рассмотрен этот вопрос будет там (см. комментарий).
8. Водохозяйственный участок определен через критерии возможности установления параметров использования водного объекта или его части. Он определен как часть речного бассейна, имеющая характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования водного объекта (водопользования). Одно из основных понятий в области районирования при водопользовании и охране водных объектов. Что касается конкретных параметров, включая и лимиты (пределы) водозабора, то все это полностью устанавливается подзаконными актами.
Что касается лимитов изъятия, то его основы установлены постановлением Правительства РФ от 10 марта 2009 г. N 223 "О лимитах (предельных объемах) и квотах забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод". Согласно ему лимиты (предельные объемы) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты (предельные объемы) сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков при различных условиях водности (лимиты), а также квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и квоты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта РФ, являющиеся частью лимитов (квоты), до утверждения в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов (но не позднее чем до 1 января 2015 г.) устанавливаются Федеральным агентством водных ресурсов.
Лимиты устанавливаются на период с 2010 г. по 2012 г. и на период с 2013 г. по 2014 г. с разбивкой по годам на основании сведений и предложений, представляемых в Федеральное агентство водных ресурсов его территориальными органами, водохозяйственных балансов, сведений о водном объекте и водопользовании, в том числе содержащихся в государственном водном реестре и формах федерального государственного статистического наблюдения за использованием воды, сведений о заборе (изъятии) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков с учетом режима, состояния, физико-географических, морфометрических и других особенностей водного объекта. Квоты устанавливаются на период с 2010 г. по 2012 г. и на период с 2013 г. по 2014 г. с разбивкой по годам на основании заявок уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ на установление квот. Заявки представляются в соответствующий территориальный орган Федерального агентства водных ресурсов до 15 сентября 2009 г. и до 15 сентября 2012 г. на соответствующий период. Согласно ст. 33 Кодекса (см. комментарий) такие лимиты и квоты устанавливаются в бассейновых соглашениях, но пока их нет, этим занимаются Росводресурсы.
Что касается иных конкретных параметров, то и это полностью устанавливается подзаконными актами. Имеется постановление Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. N 728 "О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории РФ и утверждении границ бассейновых округов", в соответствии с которым гидрографическое районирование территории РФ (установление, документирование и утверждение количества гидрографических единиц и их границ) осуществляется Росводресурсами по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) на основе методики гидрографического районирования территории РФ. Водохозяйственное районирование территории РФ (выделение, документирование и утверждение количества водохозяйственных участков и их границ) осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов на основе методики водохозяйственного районирования территории РФ. Границы бассейновых округов определяются по границам гидрографических единиц, включенных в бассейновый округ, и границам прилегающих к ним участков внутренних морских вод и территориального моря и утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии.
Функции разделены: МПР утверждает методику гидрографического районирования территории РФ; разрабатывает с учетом предложений органов государственной власти субъектов РФ и утверждает методику водохозяйственного районирования территории РФ, а также утверждает границы бассейновых округов. Росводресурсы осуществляют гидрографическое и водохозяйственное районирование территории РФ. Гидрографическому районированию посвящен приказ МПР РФ от 25 апреля 2007 г. N 112 "Об утверждении Методики гидрографического районирования территории Российской Федерации". Методика устанавливает: принципы и критерии деления территории РФ на гидрографические единицы; порядок определения и описания границ гидрографических единиц; правила кодирования (нумерации) гидрографических единиц; состав документов для утверждения количества гидрографических единиц и их границ. Приказом МПР РФ от 25 апреля 2007 г. N 111 "Об утверждении Методики водохозяйственного районирования территории Российской Федерации" утверждена и Методика водохозяйственного районирования.
8. Охрана водных объектов определена как система мероприятий по сохранению и восстановлению водных объектов. Это, в целом, верно, хотя и сжато. Охрана водных объектов является составной частью охраны окружающей среды, которая в ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" определяется как деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее она обозначается также как природоохранная деятельность).
Основные блоки природоохранных мероприятий таким образом можно обозначить применительно к целевой составляющей как сохранение, восстановление, воспроизводство, предотвращение негативных процессов и явлений, ликвидация негативных последствий, обеспечение рационального природопользования. Все они с учетом специфики охраны должны относиться и к водным объектам. Общественные отношения по охране водных объектов являются элементом общественных отношений по охране окружающей среды в целом. В рамках охраны водных объектов при различных видах их использования должны прежде всего учитываться: характер и масштаб конкретных видов деятельности, составляющих тот или иной вид водопользования; специфика самого водного объекта, его участков, характера естественных процессов и взаимосвязей водной среды данного региона с иными экосистемами; уровень и характер антропогенного воздействия на водный объект (бассейн, участок) и окружающую среду в целом. В рамках каждого из видов водопользования должны разрабатываться и последовательно реализовываться мероприятия по охране водных объектов от всех видов негативного воздействия: химического, физического и биологического.
9. Речной бассейн - это часть земной поверхности, включающая толщу водоносных пород, откуда воды стекают в отдельную реку или речную систему. Имеется также определение речного бассейна как территории земной поверхности, с которой все поверхностные и грунтовые воды стекают в данную реку, включая ее притоки. Бассейн каждой реки состоит из поверхностного и подземного водосборов. Поверхностный водосбор представляет собой участок земной поверхности, с которого поступают воды в данную речную систему или определенную реку. Подземный водосбор образуют толщи рыхлых отложений, из которых вода поступает в речную сеть. На практике определение границы подземного водосбора сложно, поэтому за величину речного бассейна принимается именно поверхностный водосбор. Граница между отдельными бассейнами проходит по водоразделам. Бассейны подразделяются на сточные и бессточные. Бессточными называются области внутриматерикового стока, лишенного связи через речные бассейны с океаном, формы и размеры бассейнов бывают самые различные и зависят от географического положения, рельефа и геологического строения местности. Притоки имеют тоже свои небольшие бассейны, общая совокупность которых составляет площадь бассейна главной реки. О бассейне как основной гидроморфологической единице водной системы и как об основной единице управления водопользованием еще будет подробнее упомянуто при рассмотрении ст. 3 и гл. 4 Кодекса (см. комментарий).
Что касается остальных содержащихся в рассмотренной статье понятий, то сложности они не вызывают. Вместе с тем, коли уж это кодифицированный нормативно-правовой акт, в нем не помешало бы привести и более подробный перечень понятий, которые в последующих главах Кодекса не допускали бы двойственного толкования.

Статья 2. Водное законодательство
1. В комментируемой статье устанавливаются уровни водного законодательства и иерархия нормативно-правовых актов, регулирующих водные правоотношения, по юридической силе. Здесь под термином "источник права" автор подразумевает источник в юридическом смысле.
Водное право можно определить как систему норм, регулирующих общественные отношения по использованию, охране и (частично) изучению водных объектов и ресурсов. Соответственно - водное законодательство представляет собой всю систему нормативно правовых актов, регулирующих водные отношения (вследствие чего они становятся водными правоотношениями - см. комментарий к ст. 4 Кодекса). Такое определение основывается на широком понимании законодательства. Если основывать определение водного законодательства на узком (в собственном смысле) понимании законодательства, то водное законодательство можно определить как систему всех законов, регулирующих водные отношения. Термин "законодательство", как он есть легально, можно толковать как в собственном, а так же в ограничительном и расширительном смысле (есть такой вид толкования в теории - толкование по объему). В первом случае в состав законодательства включаются только законы - подзаконные акты сюда не входят. Во втором случае в термин "законодательство" вкладывается более узкий смысл, чем соответствующая фраза - так, например, понимается термин "в других федеральных законах" в ч. 2 рассматриваемой статьи (см. далее). В третьем случае в состав законодательства включают не только федеральные законы и федеральные конституционные законы, принятые парламентом, но и вообще все нормативно-правовые акты, регулирующие соответствующую область общественных отношений (в нашем случае - водных) - то есть, помимо законов, сюда относятся и подзаконные акты. С одной стороны - ч. 1 и 2 рассматриваемой статьи позволяют сделать вывод, что здесь законодатель понимает под водным законодательством исключительно настоящий Кодекс, иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ. То есть, законодательство понимается только в собственном, буквальном смысле. Но, с другой стороны, - что из себя представляют нормы ч. 3-7 рассматриваемой статьи? В чем их смысл? Собственно, в том же, что и всей комментируемой статьи в целом - законодательное закрепление тех видов источников права, которые призваны регулировать водные правоотношения. Как и законы (федеральные или субъектов РФ - в данном контексте не существенно), подзаконные акты регулируют, по сути, тот же предмет. Подзаконные акты предназначаются для того, чтобы соответствующий закон, или блок законов, действовали, реализовывались на практике, исполнялись.
Закон определяется как принятый в установленном порядке нормативно-правовой акт законодательного органа, регулирующий наиболее важные общественные отношения. Закон содержит нормы базового, первичного, а потому - общего характера, вследствие чего эти нормы объективно нуждаются в конкретизации, детализации - иначе будет весьма затруднено их применение на практике - если не сказать, что вообще невозможно. Именно в этом и состоит предназначение подзаконных нормативно-правовых актов - конкретизировать, развивать, детализировать, "разъяснять" если угодно, положения соответствующих законов. Кодекс и иные федеральные законы, как и законы субъектов РФ в области водных отношений - тому не исключение, поэтому роль подзаконных нормативно-правовых актов и здесь аналогична. Какова практическая значимость второго подхода? Она проявляется хотя бы в том, что при его применении законодательство (в данном случае - водное) в ходе его приведения в соответствие с потребностями условий преломляется в сознании и деятельности субъектов нормотворчества как единое и систематизированное целое. Да, нормативные акты различны здесь по сферам действия и юридической силе, но систематизация и унификация законодательства, все же, будут легче достигать своих целей. В этом смысле совершенствование всей структуры нормативного массива, регулирующего водные отношения, представляется более эффективным. Вся система нормативно-правовых актов, регулирующих водные отношения, должна поддерживаться в состоянии внутреннего структурного единства, без крупных коллизий (отсутствие коллизий вообще - миф) и пробелов. Да и взаимодействие водного законодательства (и права, соответственно) с иными отраслями экологического права и законодательства вообще при таком подходе будет более гибким.
Итак, исходя из буквального толкования ч. 1 рассматриваемой статьи, может напрашиваться вывод, что водное законодательство - это только законы, но исходя из того, как сконструирована сама статья в целом, можно сделать и вывод о широком понимании законодателем термина "водное законодательство". Поэтому данную статью следует дополнить нормой, что содержалась в ст. 2 Водного кодекса 1995 г. - там недвусмысленно (в ч. 2) устанавливалось, что в состав водного законодательства включаются законы и иные нормативно-правовые акты. Тем более что не только юридически, но и фактически это так и есть.
Сам нормативно-правовой акт, как преобладающая в российской системе права форма, представляет собой принятый в установленном порядке компетентными органами официальный акт-документ, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы. Главный его признак в том, что он выражает в установленной, фиксированной и официальной форме государственную волю, исходит от государства. Отсюда с необходимостью следует еще один признак - реализация требований нормативно-правового акта обеспечивается возможностью государственного принуждения. Следующее - он имеет строго установленную законом форму ("писаное право"). Далее - он регулирует не конкретные ситуации, а круг наиболее типичных общественных отношений. Здесь же - его регулятивное воздействие распространяется не на конкретных, определенных субъектов (как у акта применения права), а на неопределенный круг субъектов, в случае, если они становятся участниками тех общественных отношений, что составляют предмет регулирования соответствующего правового образования, к которому относится данный нормативно-правовой акт. Следующий признак в том, что данная форма права имеет пространственные и временные рамки действия. Еще один признак выражается в том, что нормативно-правовой акт всегда принимается в строго установленном порядке (особая процедура принятия) - как и изменяется или отменяется. Вот так - коротко, но представление есть. Все данные черты характерны и для нормативно-правовых актов водного законодательства, разумеется - с учетом специфики предмета и классификационных групп нормативно-правовых актов. А классификационные группы у них разные - так как различны классификационные критерии.
Один из критериев - юридическая сила нормативно-правового акта - представляет собой значимость последнего в зависимости от статуса правотворческого органа. По данному критерию все водные нормативно-правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты. Определение закона указано выше. Подзаконные акты, как говорилось, принимаются субъектами подзаконного нормотворчества во исполнение законов, для их конкретизации и детализации. Здесь такое соотношение: высшей юридической силой обладает Конституция РФ, затем - федеральные конституционные законы (в водном праве таковых нет), федеральные законы, законы субъектов РФ. Это - по убывающей. В свою очередь, подзаконные нормативно-правовые акты федерального уровня не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Если есть противоречие - применяется высший по юридической силе нормативный акт. Подзаконные нормативно-правовые акты регионального уровня не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и законам субъектов РФ. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления (далее - МСУ) не должны противоречить всем указанным видам нормативно-правовых актов. Локальные акты - соответственно, также не должны противоречить местным.
Здесь просматривается и следующий критерий - сфера действия нормативно-правового акта. В этом случае они подразделяются на общефедеральные, акты субъектов РФ (региональные), акты органов МСУ, локальные акты (регулируют отношения в рамках определенной организации, в нашем случае, к примеру, касающиеся водоохранного аспекта разделы правил внутреннего трудового распорядка). Еще один критерий - правовой статус субъекта правотворчества (это не следует смешивать с юридической силой, хотя принцип тот же), в зависимости от которого нормативно-правовые акты подразделяются на акты органов государственной власти; акты, принятые путем референдума (с учетом того, как референдумы проводят - это те же акты органов государственной власти); акты общественных организаций; совместные акты. Еще выделяют такой критерий, как время (срок) действия нормативно-правового акта. Здесь они подразделяются на два вида - акты неопределенно длительного действия и временные акты. Все указанное с "полным правом" распространяется и на нормативно-правовые акты водного законодательства в его широком понимании.
Среди законов федерального уровня, регулирующих водные отношения, особо выделяется кодифицированный нормативно-правовой акт, представленный настоящим Кодексом. В кодифицированных актах наиболее отчетливо отображаются перемены в экономическом базисе общества - не случайно в 20-е годы проведена одна из масштабнейших кодификаций законодательства за всю историю России - сменился способ производства, сменилась экономическая основа, а значит - и вся надстройка. В кодексах (уставах, положениях и пр.) также наиболее отчетливо просматривается и классовая сущность права. Сравним. Статья 3 Водного кодекса РСФСР 1972 г. гласила, что в соответствии с Конституцией СССР и Конституцией РСФСР воды являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием. Воды состоят в исключительной собственности государства и предоставляются только в пользование. Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на воды, запрещаются. Статья 26 Водного кодекса РСФСР 1972 г. закрепляла, что водопользование осуществляется бесплатно. В соответствии с Основами водного законодательства Союза ССР и союзных республик специальное водопользование может подлежать оплате в случаях и порядке, устанавливаемых Советом Министров СССР. Отсюда можно увидеть следующее - государство, выражая социально-экономические интересы, прежде всего трудящихся, т.е. наемных работников, устанавливало бесплатность водопользования, беря на себя расходы на осуществление водохозяйственных и водоохранных мероприятий и устанавливая статус вод как всенародного достояния.
Статья 8 настоящего Кодекса устанавливает, что водные объекты находятся в собственности РФ (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных ч. 2 настоящей статьи. Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами". Часть 2 ст. 12 Кодекса определяет, что к договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено настоящим Кодексом и не противоречит существу договора водопользования. Что видно отсюда? Во-первых, то, что водный объект может находиться в частной собственности. Пусть не каждый, но может. Во-вторых - конструкция договора водопользования (см. комментарий к ст. 12 Кодекса) практически дублирует конструкцию договора аренды, который, как известно, предполагает и возможность выкупа арендованного имущества. Каких-либо ограничений (прямых, недвусмысленных запретов) этого ни Кодекс, ни иное водное или смежное (земельное, если что) законодательство не содержит. Вывод - в современном водном законодательстве превалируют интересы, прежде всего, собственников средств производства и интересы рынка.
Текущее водное законодательство - это все законы федерального и регионального уровня, регулирующие водные правоотношения. Законов, собственно, не так уж и много:
- Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (далее - ФЗ "О внутренних морских водах");
- Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - ФЗ "О безопасности ГТС");
- Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (далее - ФЗ "Об охране озера Байкал);
- Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и ряд иных.
Важный момент в том, что нормы водного права содержатся также и в иных законах, основной предмет регулирования которых - иной (причем законов - также и кодифицированных), об этом чуть далее.
Согласно Конституции РФ (ст. 72), охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. В совместном ведении также находятся земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, а также природоохранное законодательство. На основании данной конституционной нормы субъекты РФ принимают свои, региональные законы, регулирующие водные правоотношения. Перечислять их все нет смысла, здесь главное в том, что нормы, содержащиеся в законах регионального уровня, не должны противоречить Кодексу и соответствующим законам федерального уровня. В случае такого противоречия применяться должен федеральный закон. Если же соответствующий федеральный закон по поводу спорного предмета регулирования содержит пробел, а соответствующий региональный закон его не содержит, то норма регионального закона не должна противоречить общему смыслу всего водного и экологического законодательства - в этом случае, как представляется, не следует чинить препятствий для ее применения.
2. Нормы водного законодательства могут содержаться и в тех законах, которые регулируют не только смежные с водными отношения (скажем, земельно-водные), но и отношения, сравнительно далековато отстоящие от водных. Собственно говоря, ряд из тех законов, что только что перечислены выше, имеет своим непосредственным предметом не водные отношения. Федеральный закон "О безопасности ГТС" направлен на регулирование, прежде всего, общественных отношений по обеспечению такой безопасности и контролю за ней. В этом смысле норма ч. 2 рассматриваемой статьи устанавливает приоритет Кодекса в том случае, если такие законы (как федерального, так и регионального уровня) содержат те или иные нормы водного законодательства. Это и понятно - Кодекс здесь содержит основы - на то он и кодифицированный отраслевой закон. Сложности могут возникнуть при толковании самого предмета регулирования.
Скажем, нормы ст. 10 Кодекса внутреннего водного транспорта от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ (далее - КВВТ) определяют, что использование поверхностных водных объектов для целей водного транспорта, пользование береговой полосой в пределах внутренних водных путей и земельными участками, используемыми или занимаемыми организациями внутреннего водного транспорта. Возникает вопрос - это нормы водного или транспортного законодательства? С одной стороны, ст. 1 КВВТ устанавливает в качестве предмета КВВТ отношения, возникающие между организациями внутреннего водного транспорта РФ, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами и другими физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении судоходства на внутренних водных путях РФ, и определяет их права, обязанности и ответственность. Как видим, ни намека на водные правоотношения. С другой стороны, в ст. 10 КВВТ содержатся правила, явно относящиеся как к транспортному, так и к водному праву (касающиеся бечевника).
Другая ситуация - как уже указано, водное право является подотраслью экологического права. Однако пока не принят Экологический кодекс, основным законом федерального уровня, регулирующим отношения по охране окружающей среды и природных ресурсов является ФЗ "Об охране окружающей среды". Следует отметить, что этот Закон сей несколько декларативен, не без недостатков, но, если, скажем, будет коллизия между Кодексом и данным Законом по поводу тех или иных аспектов водоохраны, - за каким из данных законодательных актов будет приоритет? Очевидно, что в подобных случаях должны применяться выработанные юридической практикой и изучаемые в теории права способы преодоления (разрешения) коллизий в праве. Эти способы универсальны, они не зависят от материи самого предмета регулирования соответствующих отраслей. Они дифференцируются лишь по виду самих коллизий:
- коллизии между Конституцией РФ и остальными нормативно-правовыми актами, в том числе федеральными и региональными законами разрешаются в пользу Конституции РФ;
- коллизии между законами и подзаконными актами разрешаются в пользу законов (законы обладают высшей юридической силой (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ));
- коллизии между нормативно-правовыми актами федерального и регионального (субъектов РФ), уровней разрешаются в пользу федеральных (это относится и к конституциям (основным законам) субъектов РФ в случае их противоречия "простым" законам федерального уровня).
В случае коллизий внутригосударственного права и права международного действуют нормы последнего.
Предыдущие виды коллизий сами по себе не вызывают сложностей, сложности чаще всего обнаруживаются в процессе правоприменения, особенно когда противоречат нормы актов одного уровня. Здесь способы, по общему правилу, сводятся к следующему:
- при коллизии между общим и специальным актами одного уровня (их еще называют коллизиями по горизонтали) применяется специальный акт;
- при коллизии общего и специального актов разных уровней (по вертикали) применяется общий акт;
- при коллизии между актами разных правотворческих органов (при условии, что акты юридически действуют в одно и то же время) приоритет остается за актом, обладающим большей юридической силой;
- при коллизии актов одного правотворческого органа, но принятых в разное время, приоритет имеет последний, но с учетом соответствующих норм об обратной силе нормативного акта.
При всем этом, наиболее сложными являются такие виды коллизий, когда противоречат нормы комплексных нормативно-правовых актов, в которых содержатся нормы различных отраслей и институтов. Здесь следует разрешать возникшие дилеммы исходя из анализа предмета регулирования, - насколько одна (или несколько) из противоречащих норм ближе стоят к тому кругу общественных отношений, в рамках которого осуществляется данное правоприменение.
Существуют более общие методы преодоления коллизий, такие как изменение нормативно-правового акта, его отмена, принятие нового, судебное и административное производство, приемы систематизации законодательства, конституционное толкование и пр.
3. Части 3 и 4 рассматриваемой статьи устанавливают следующий, более низкий уровень нормативно-правовых актов водного законодательства - актов Президента РФ и Правительства РФ.
Президент РФ издает подзаконные акты двух видов: указы и распоряжения. Указы подразделяются на нормативные и ненормативные. Первый вид указов представляет собой самостоятельный вид подзаконного нормативно-правового акта со всеми присущими ему признаками. Ненормативные указы - это правоприменительные акты, они не оказывают решающего воздействия на интересующую нас область. Распоряжения Президента тоже не нормативны.
Правительство РФ издает постановления и распоряжения, которые не должны противоречить нормативным актам Президента РФ. Постановлений - большинство, все они являются нормативно-правовыми актами. Распоряжения, как правило - правоприменительные акты. При этом Правительство РФ разрабатывает, утверждает и обеспечивает реализацию различного рода целевых программ, доктрин, стратегий и пр., которые могут носить комплексный характер и, как правило, рассчитаны на длительное время. Примером является Водная стратегия РФ, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2009 г. N 1235-р. Этим же распоряжением утвержден и План мероприятий по реализации Стратегии до 2020 года. Поручить исполнение (реализацию) таких программ Правительство РФ может соответствующим (в зависимости от отраслевой компетенции) органам исполнительной власти. В частности, обязанность обеспечить реализацию указанной Стратегии поручена Минприроды России, Минэкономразвития России, Минрегиону России, Минсельхозу России, Минтрансу России, Минэнерго России, Минпромторгу России с участием иных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
Среди актов, принятых Правительством РФ в целях реализации норм комментируемого Кодекса, можно указать, к примеру:
- постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. N 703 "Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения";
- постановление Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. N 727 "О порядке создания и деятельности бассейновых советов";
- постановление Правительства РФ от 28 апреля 2007 г. N 253 "О порядке ведения государственного водного реестра";
- постановление Правительства РФ от 23 июля 2007 г. N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользования";
- распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. N 2054-р об утверждении перечня водохранилищ и ряд иных.
Всего актов Правительства РФ в области водных отношений и в области смежных отношений насчитывается более двух десятков, и многие из них по тексту комментария будут указываться.
4. Часть 5 рассматриваемой статьи устанавливает еще один уровень нормотворчества в области водного законодательства - нормотворчество отраслевых, межотраслевых и иных органов исполнительной власти федерального уровня. Так же, как и Правительство РФ, они издают подзаконные акты как непосредственно относящиеся к водным отношениям, так и затрагивающих их опосредованно. Они могут выступать в виде приказов, инструкций, административных регламентов. Их статус - они не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам и актам Президента РФ и Правительства РФ. Само собой, они не могут противоречить Конституции РФ. На них тоже распространяются правила преодоления коллизий, перечисленные выше.
Специфика актов данного уровня в том, что в них содержится "низшая инстанция" конкретизации и детализации норм, содержащихся в законах и актах высших органов исполнительной власти. Представляется, что они должны отличаться максимальной степенью точности, ясности, недвусмысленности и простоты толкования - если только, конечно, они не предназначаются узкому кругу специалистов, как например акты, устанавливающие специальные методики расчетов (см. комментарий к ст. 69 Кодекса), исследований и пр.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" создана новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции по контролю и надзору - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.
Акты министерств также подразделяются на нормативные (содержащие нормы права) и ненормативные (правоприменительные). При рассмотрении дальнейших статей будут анализироваться именно нормативные акты. Все они также должны отвечать общим и специальным требованиям к структуре (состоят они, как правило, из двух основных частей - констатирующей и распорядительной) и процедуре издания. Среди актов данного уровня можно привести в пример:
- приказ Минприроды России от 13 апреля 2009 г. N 87 "Об утверждении методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства";
- приказ МПР РФ от 25 апреля 2007 г. N 112 "Об утверждении методики гидрографического районирования территории Российской Федерации";
- приказ МПР РФ от 22 мая 2007 г. N 128 "Об утверждении формы заявления о предоставлении акватории водного объекта в пользование";
- приказ Минприроды России от 31 октября 2008 г. N 293 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством водных ресурсов государственной функции по ведению государственного водного реестра и предоставлению сведений из государственного водного реестра и копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр" и другие.
5. Часть 6 рассматриваемой статьи посвящена региональному подзаконному нормотворчеству в рамках водного законодательства, то есть - на уровне субъектов РФ. В целом, акты регионального уровня не должны противоречить федеральным (включая подзаконные - по предметам исключительного ведения РФ и по предметам совместного ведения). В свою очередь, подзаконные акты регионального уровня не должны также противоречить законам субъектов РФ. В связи с разграничением и передачей отдельных полномочий на региональный уровень принят ряд подзаконных актов Правительства РФ, которые будут указаны при рассмотрении ст. 25 и 26 Кодекса (см. комментарий). Там же будут рассматриваться и направления регионального нормотворчества (подразумеваются не только законы субъектов РФ, но и подзаконные нормативно-правовые акты регионального уровня, а заодно уж несколько по возможности исследована целесообразность передачи субъектам некоторых вопросов в рамках регулирования водных отношений).
Часть 7 рассматриваемой статьи ведет речь о нормотворчестве муниципальном (местном) - нормотворческой деятельности органов МСУ. Сферы деятельности органов МСУ, в рамках которых допускается местное нормотворчество, будут рассматриваться в комментарии к ст. 27 Кодекса. Статья 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) содержит основные положения о муниципальных правовых актах.
6. Не было бы полным рассмотрение предмета комментируемой статьи Кодекса без упоминания о таких источниках водного права, как международные документы. Выше уже была упомянута норма ст. 15 Конституции РФ о международном праве как части правовой системы РФ. Этот же принцип развивается и в ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Есть несколько форм включения норм международного права в ткань внутригосударственной правовой материи: имплементация, трансформация или рецепция. И это не следует понимать как прямое "превращение" норм международного права (не важно - содержащихся ли в международных договорах или в иных источниках международного права) в нормы права внутригосударственного - просто в этих случаях государственная власть обеспечивает их выполнение при помощи своего юридического инструментария. Все указанное относится и к источникам международного водного права - есть такая отрасль международного публичного права. Еще одна специфика таких источников в том, что никто, даже ООН, не вправе государства обязывать заключить тот или иной договор, присоединиться к нему, ратифицировать и пр. - это не обязанность государств, а именно их право. Основной источник международного права вообще - международный договор. И Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., к которой РФ присоединилась в 1997 г. - это не что иное, как международный договор. Ее нормы имеют отношение прежде всего к территориальному морю и внутренним морским водам, но затрагиваются и некоторые иные вопросы. В одной из работ автор уже указывал, что специфика международного права в том, что в нем нет законодательных органов, подобно праву внутригосударственному. Процесс создания норм всецело зависит от самих субъектов правоотношений - суверенных государств и международных организаций. Именно поэтому среди источников международного права (если трактовать источник в формально-юридическом смысле) наибольший удельный вес имеют именно международные договоры.

Статья 3. Основные принципы водного законодательства
1. Одним из критериев классификации правовых норм является их функциональная роль в структуре и динамике механизма правового регулирования. Здесь они подразделяются на два структурированных массива:
- исходные нормы и правила поведения;
- общие и специальные нормы.
Что касается деления норм на общие и специальные, то это выражается в том, что общие нормы распространяют регулятивное воздействие на все или большую часть институтов и субинститутов соответствующей отрасли права, а специальные нормы их конкретизируют, концентрируясь в соответствующих институтах отрасли.
В рамках первого массива выделяются исходные нормы и собственно правила поведения. Вот эти исходные нормы, в свою очередь, подразделяются на нормы-дефиниции (см. комментарий к ст. 1 Кодекса), нормы-начала (как правило, содержащиеся в основных законах государств и закрепляющие основы правовых форм функционирования всех сфер общества - в них наиболее отчетливо проявляется регулятивно-статическая функция права) и нормы-принципы. Нормы-принципы отличаются тем, что закрепляют основные, отправные моменты в рамках соответствующей отрасли права. Соотношение между нормами-принципами и нормами-правилами поведения таково, что последние должны последовательно и юридически непротиворечиво развивать нормы-принципы, способствовать тому, чтобы принципы в динамике функционирования соответствующей отрасли права были нормами, реально обеспечивающими достижение нужного регулирующего результата соответствующей отрасли.
Принципы ориентируют всю остальную правовую материю отрасли, "показывая" ей как нужно развиваться, и если право - это нормы, то механизм правового регулирования - это еще и правоприменительная деятельность на основе этих норм. Именно поэтому принципы права должны воплощаться в реальности.
Из самого названия рассматриваемой статьи Кодекса видно, о чем идет речь - о нормах-принципах водного законодательства (водного права). Собственно, сложности (в смысле толкования ее содержимого) эта статья вызывать не должна. Сложность состоит в том, насколько указанные в комментируемой статье принципы соответствуют действительности, и каким образом они находят свое реальное выражение на практике. В связи с этим в комментарии к настоящей статье будут проанализированы преимущественно те принципы, практическая реализация которых, так сказать, "вызывает сомнение". В сущности, вместо столь обширной статьи вполне было бы достаточно четко определить и закрепить цели водного законодательства, которые должны быть сведены к двум простым вещам: обеспечению реальной возможности беспрепятственного пользования водами как важнейшим природным ресурсом и приоритету охраны вод перед их использованием.
2. Итак, первый из принципов базируется на известном положении Конституции РФ о том, что земля и другие природные ресурсы (в том числе, водные) используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9). В комментируемой статье Кодекса в развитие указанных конституционных положений закреплен принцип значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека.
Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав. В целом есть все основания сказать, что на практике реализуется лишь вторая часть указанного принципа - водные объекты рассматриваются, прежде всего, как объекты права собственности.
3. С первым принципом, на первый взгляд, связан второй принцип - приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Однако в действительности он связан с первым принципом лишь в одном - водные объекты должны охраняться лишь постольку, поскольку их охрана обеспечивает использование этих объектов в интересах капитала. Ведь, если, скажем, в гл. 4 Кодекса (там, где это должно быть, казалось бы) нельзя увидеть полномочий органов государственной власти, которые были прежде (в Водном кодексе 1995 г.) и которые позволяли пусть не совершенно, но все же осуществлять выработку и контроль реализации государственной политики в сфере охраны водных ресурсов, - то что это, если не отступление от рассматриваемого принципа? В частности, в нынешнем Кодексе нет теперь таких полномочий, как перераспределение водных ресурсов; определение государственной политики в области использования и охраны водных объектов; разработки и реализация государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов; проведение единой научно-технической политики, организация и финансирование научных исследований (фундаментальных и прикладных) в области использования и охраны водных объектов и ряда иных важных полномочий. Как реализуется данный принцип, будет можно еще увидеть при рассмотрении, к примеру, ст. 65 Кодекса (см. комментарий). Отсутствует в Кодексе теперь и положение, которое закреплялось в Водном кодексе 1995 г. и определяло цели водного законодательства как обеспечение прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду.
4. Третий принцип - сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами. Есть потенциал, что этот принцип будет работать. Правда, если конечно, не разрешат сдавать в аренду и особо охраняемые водные объекты. И если не разрешат застраивать еще и их берега. На федеральном уровне в данной области основополагающим нормативным актом является Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"). В него вносились и вносятся масса изменений, но в целом заложенные в нем природоохранные механизмы еще есть. Сейчас ст. 1 указанного Закона определяет особо охраняемые природные территории как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Вообще, назначение института особо охраняемых природных территорий и объектов (иногда обозначается аббревиатурой ООПТ) носит сугубо экологический характер - обеспечить сохранность и естественно-природное состояние отдельных природных комплексов и (или) объектов. Есть ранние памятники права, в которых закреплялся схожий институт, но в те эпохи экономические и военные цели превалировали явно. В частности, особый, заповедный правовой режим еще в 16 веке распространялся на оборонительные лесные засеки - в засечных лесах рубка деревьев строжайше запрещалась.
В теории экологического права есть три вида таких территорий. Первый вид - специальные защитные зоны: водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы (см. комментарий ст. 65 Кодекса); санитарно-защитные зоны между промышленными и жилыми секторами; округа санитарной охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей; зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения; запретные полосы лесов по берегам некоторых водных объектов и др. Второй вид - экологически неблагополучные территории. Здесь раньше было два их вида - зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия (см. комментарий к ст. 67 Кодекса). И третий вид - это особо охраняемые территории в собственном смысле. Объединяет все виды в одну группу то, что во всех трех случаях мы имеем дело с особым эколого-правовым режимом и особым режимом природопользования. А конкретные различия в правовых режимах позволяют их дифференцировать на отдельные виды. Могут быть как водные объекты в составе особо охраняемой природной территории, так и самостоятельные особо охраняемые водные объекты. Такой территорией может быть признан как весь объект, так и отдельные акватории, участки морских вод, а также водно-болотные угодья (Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсар, 2 февраля 1971 г.), хоть она и преследует, прежде всего, задачи охраны фауны). При рассмотрении ст. 66 Кодекса, специально посвященной особо охраняемым водным объектам, будут подробнее указаны виды и статус особо охраняемых природных территорий.
5. Четвертый принцип - целевое использование водных объектов, проявляющийся в том, что один и тот же водный объект можно использовать как с одной, так и с несколькими целями. Вместе с тем, один и тот же водный объект может использоваться и в различных целях одновременно. Так, один из принципов, обозначенный п. 13 рассматриваемой статьи, принцип комплексного использования водных объектов, выражается не только в том, что водный объект может использоваться несколькими лицами, но и в том, что он может использоваться в нескольких целях.
Приоритетным, как и в Водном кодексе 1995 г., объявляется использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (пятый принцип). В сущности, все это было выражено и в Водном кодексе 1995 г., хотя в нем и отсутствовала статья о принципах. В соответствии со ст. 43 Кодекса для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений. Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. То есть, сугубо юридические гарантии реализации этого принципа, можно сказать, есть (с учетом еще нормы ст. 34 Кодекса, согласно которой в целях обеспечения граждан питьевой водой в случае возникновения чрезвычайной ситуации осуществляется резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на основе защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов). Для таких источников устанавливаются зоны специальной охраны, режим которых соответствует режиму зон санитарной охраны подземных источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Установление порядка резервирования таких источников Кодекс относит к компетенции Правительства РФ (см. комментарий к ст. 34).
6. Шестой принцип - участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. Это, надо понимать, вроде как гарантия общественного контроля в области тех или иных вопросов, которые могут возникать в рамках водных отношений. Фраза о том, что граждане и их объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране должна толковаться именно в этом смысле. О том, что это именно гарантия, говорит и содержащееся в п. 6 рассматриваемой статьи императивное правило об обязанности органов государственной власти и МСУ обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством. Здесь имеется в виду, видимо, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", а также ряд иных законов, но существа дела это не меняет. Да, такое право контроля и участия у граждан и их объединений есть, и вот один из примеров реализации такого принципа. Не так давно в нескольких регионах, а именно, в Санкт-Петербурге, Ленинградской области, Саратовской области и в Карелии были собраны 17200 подписей против огораживания берегов. В ноябре 2009 г. подписи были представлены в Администрацию Президента РФ, в Правительство РФ, а также в обе палаты Федерального собрания. Все это сопровождалось предложениями об изменении законодательства. Письмо это, как полагается, "отписали" вниз - в региональные органы исполнительной власти. Потом, уже на местах, было предложено представить проект изменений, он был представлен - там предлагалось ввести запрет на строительство в пределах водоохранных зон. Ответ чиновников выражался в том, что такие изменения излишни. Как это ни печально, но именно такой результат был получен по итогам реализации закрепленного п. 6 комментируемой статьи принципа об участие граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты.
7. Сугубо рыночную основу и природу имеют следующие два принципа, закрепленные в п. 7 и 8 рассматриваемой статьи, - о равной возможности доступа физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами, за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством, и о равном доступе физических лиц, юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, которые в соответствии с настоящим Кодексом могут находиться в собственности физических лиц или юридических лиц. Заметим сразу - не "граждан", а физических лиц. Не российских юридических лиц, а просто - "юридических лиц". В отношении такого права пользования водными объектами, о котором идет речь в ст. 6 Кодекса (см. комментарий), - здесь нельзя дифференцировать условия доступа к водным объектам в зависимости от гражданства (подданства) физического лица - каждый вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд. Хотя именно в ст. 6 Кодекса почему-то подчеркнуто, что таким правом обладают граждане. А вот что касается права собственности на водные объекты, как и права на заключение договоров водопользования, - тут уже ограничения не помешали бы. Но их, увы, нет.
8. Следующие три принципа (п. 9, 10, 11 комментируемой статьи) взаимосвязаны функционально и не новы. Бассейновый подход (девятый принцип), например, закреплялся и в Водном кодексе 1995 г. Вообще, бассейновый подход - весьма расплывчатая категория, которая применяется в различных значениях. Он, например, определяется и как система методов (способов, приемов) в географических и экологических исследованиях, в основу которой положено представление о континуальности географической оболочки, где в качестве основного интегрирующего фактора выступает водный сток - пространственная структура географической оболочки представляется системой иерархий бассейнов разного ранга. Это практично для балансовых расчетов, но трудно применимо в районах с интенсивными эоловыми (ветровыми) и карстовыми явлениями. Вообще, родоначальником бассейнового подхода считается французский ученый Ф. Бюаш, он еще в 1752 г. стал применять методику географических исследований на основании бассейнового районирования территорий. Но так как естествознание в то время еще только развивалось, представления Бюаша о границах речных бассейнов были ошибочными. Затем, немецкий исследователь И. Гаттерер также развивал бассейновый подход - но, как и его предшественник - для описания, исследования географических районов. Затем, по мере накопления и развития научных знаний, французский ученый Э. Реклю уже в начале 20 столетия, сформулировал понимание речного бассейна как природного, естественного района, где ручьи, потоки и реки соединяются в одну главную реку, образуя речной бассейн. Бассейн стал пониматься как природный район, объединенный системой рек в единое целое. В Германии примерно такую же концепцию речного бассейна развивал Ф. Ратцель.
В 20 веке бассейновый подход развивался в России, затем в СССР. В частности, ст. 8 еще Водного кодекса РСФСР 1972 г. устанавливала, что согласно Основам водного законодательства Союза ССР и союзных республик государственное управление в области использования и охраны вод в РСФСР осуществляется Советом Министров СССР, Советом Министров РСФСР, Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами местных Советов депутатов трудящихся, а также специально уполномоченными на то государственными органами по регулированию использования и охране вод непосредственно или через бассейновые (территориальные) управления и иными государственными органами в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР. Специально уполномоченными государственными органами по регулированию использования и охране вод являются Министерство мелиорации и водного хозяйства РСФСР и его органы на местах в пределах их компетенции. В развитие данного положения создавались территориально-бассейновые органы управления водным хозяйством. В частности, постановлением Совета Министров СССР от 22 апреля 1960 г. N 425 "О мерах по упорядочению использования и усилению охраны водных ресурсов СССР" (п. 2) Советам Министров союзных республик поручено организовать специальные органы по использованию и охране поверхностных и подземных водных ресурсов с инспекциями по бассейнам основных рек (водоемов) на территории республик. И затем, например, на территории Дальнего Востока и Якутской АССР в 1962 г. приказом Государственного комитета СМ РСФСР по водному хозяйству (Госводхоза РСФСР) от 1 декабря 1962 г. N 104/пп была образована Амурская бассейновая инспекция по использованию и охране водных ресурсов с местом дислокации в Хабаровске. В зону деятельности это бассейновой инспекции входили Хабаровский и Приморский края, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская области и Якутская АССР.
Однако в то время преобладал плановый подход в экономике в целом, что, несомненно, обусловливало и приоритет прямых административных методов управления в данной области. Это было вызвано, в свою очередь, национализацией всех природных ресурсов, что также было в те времена объективно необходимым явлением. Но при этом данная система потенциально вполне могла обеспечивать реализацию адекватных как в экономическом, так и в экологическом отношении мер в рамках отношений водопользования. А что представляет собой бассейновый подход в настоящее время, когда взят курс на приватизацию природных ресурсов? Несколько подробнее ответить на этот вопрос мы попытаемся при рассмотрении ст. 28 и 29 Кодекса (см. комментарий) - о бассейновых округах как основных единицах управления в области водных отношений и о бассейновых советах как одном из основных средств реализации бассейнового подхода в настоящее время. Там же еще будет добавлено и про сам бассейновый подход.
Таким образом, в нашем случае под бассейновым подходом должна пониматься определенная система управления водными объектами и ресурсами, при которой за основу берется специфика гидрологического режима соответствующего района в его соотношении с уровнем и характером социально-экономического развития этого района. Сложностей вроде бы нет, ясно, что режимы разных рек различны, и исходя из этого и следует организовывать политику охраны и использования водных объектов. Интересно, что Кодекс не содержит определение бассейнового подхода, а не помешало бы. Содержится только определение речного бассейна (см. комментарий к ст. 1 Кодекса), под которым понимается территория, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро. В рамках интерпретации бассейнового подхода нет единообразной точки зрения (сам подход называют еще бассейновым принципом). В частности, в теории выделяют, например, общебассейновый уровень (это бассейн главной реки), региональный уровень (субъекты РФ), межрайонный уровень (решение межрайонных проблем водопользования), районный уровень (работа с конкретным водопользователем). Здесь видно, что смешиваются гидрологические, экономические и административные параметры. Об этом еще будет упомянуто, здесь же достаточно указать, что бассейн понимается как естественный природно-территориальный комплекс, в котором сосредоточены определяющие его специфику гидрологические, природно-климатические, биологические, геологические, биохимические, агроэкологические и иные особенности, определяющие характер самого бассейна и позволяющие, при их постоянном изучении в совокупности с анализом экономического состояния региона, эффективно управлять отношениями в области использования и охраны водных объектов (см. комментарий к ст. 1 Кодекса). Именно бассейновый подход позволяет в наибольшей степени учитывать всю специфику соответствующего географического района как единицы управленческого воздействия. Но вопрос в том, какими средствами и в чьих интересах данный подход будет реализовываться? Как бассейновый подход может преломиться через призму существующей экономической ситуации?
Необходимость оптимизации и рационализации водопользования и водоохраны сейчас понимается как рыночная оптимизация и рационализация. Это может привести к тому, что реально вкладывать инвестиции в данную область окажутся способны лишь экономически сильные частные компании и интегрированный капитал в форме совместных с государством предприятий. Это, в свою очередь, может привести к преимущественной реализации в пределах соответствующих географических районов интересов, прежде всего, капитала, в том числе иностранного, что в целом поставит регионы в большую степень зависимости от него. Не исключается и возможность тенденции монополизации в данной области. В совокупности с реализацией принципа платности водопользования (см. далее), при таком раскладе вероятна ситуация, когда основное бремя платы за водопользование будет переложено на конечных водопотребителей - простых граждан. Представляется, что если реализовывать бассейновый подход в условиях четкого, последовательного, разработанного на научной основе планирования всей экономики и в интересах непосредственных производителей, то, несомненно, это принесет только плюсы (см. также комментарий к ст. 29 Кодекса).
9. Не вызывают сложности и следующие два принципа, - десятый принцип - регулирование водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей и одиннадцатый принцип - регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему. Безусловно, водохозяйственная деятельность только тогда будет отвечать экологическим требованиям, когда она будет основываться на научных данных относительно естественных характеристиках как бассейна, так и каждого водного объекта в отдельности, - причем характеристик, имеющих как природные, так и антропогенные факторы формирования. Что касается самого понятия физико-географических, морфометрических и иных особенностей водных объектов, то об этом подробно будет указано при рассмотрении ст. 5 Кодекса (там это представляется более уместным, так как там устанавливаются классификационные группы водных объектов и подразделяются они именно по указанным признакам). Что касается взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, то здесь тоже нет сложности, - деятельность большинства гидротехнических сооружений оказывает влияние на многие качественные и количественные характеристики водных объектов, и этого нельзя не учитывать.
10. Следующий принцип (двенадцатый) - гласность осуществления водопользования. Императивно устанавливается, что решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством РФ к категории ограниченного доступа. Гласность - это такое состояние социальной системы, при которой объективная информация о подавляющем большинстве целей, мероприятий, действий и иных видов активности субъектов экономической деятельности и субъектов политической власти (государства и государственных образований) реально доступна всему населению. Само собой, никогда не было и не будет так, чтобы населению было известно все. Во-первых, пока есть государство, будет и информация, относящаяся к категории государственной тайны, и, во-вторых (это главная причина), те субъекты экономической деятельности, которые обладают реальным контролем за фактическим, а также за финансовым и денежным капиталом, никогда не захотят "выносить мусор из избы" - речь идет о сохранении такого контроля. Тот или иной вид безопасности (экономическая, государственная, экологическая и пр.) всегда предполагает и определенное ограничение доступа к тем информационным массивам, которые затрагивают аспекты ее обеспечения. Поэтому уже изначально термин "гласность" не следует понимать буквально - это гласность, устанавливаемая государственной властью с помощью закона. Например, среди сведений, составляющих государственную тайну, ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I "О государственной тайне" называет сведения об использовании инфраструктуры РФ в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства. Поэтому, если, к примеру, согласно ч. 1 ст. 21 Кодекса, какой-либо водный объект используется в рамках данного положения ст. 5 указанного Закона в целях обеспечения обороны и безопасности, сведения, содержащиеся в решении о предоставлении такого водного объекта (части) в пользование, могут засекречиваться. А обычные сведения по смыслу данного принципа должны быть общедоступными. На официальных сайтах бассейновых управлений можно увидеть такую информацию.
Что касается комплексности использования водного объекта (тринадцатый принцип), об этом велась речь выше, а также об этом еще будет упомянуто при рассмотрении гл. 3 Кодекса (см. комментарий).
11. В доктрине экологического права одним из фундаментальных принципов является принцип "платит тот, кто загрязняет", признанный и на международном уровне. Принцип платности природопользования на практике несколько шире - антропогенное воздействие на природу отнюдь не исчерпывается только загрязнением. Здесь есть два вида платежей - налогового и неналогового характера, среди которых есть группа платежей, которые часто называют экологическими. Платность водопользования закреплена также и гл. 25.2 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ) о водном налоге. Что касается комментируемого Кодекса, то в нем специальная норма об экономических механизмах управления водопользованием отсутствует, п. 14 комментируемой статьи, закрепляя принцип платности использования водных объектов (четырнадцатый принцип), определяет, что пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством РФ.
Рассматриваемый Кодекс заменил уплату водного налога за использование поверхностных водных объектов взиманием платы за пользование поверхностными водными объектами по договору водопользования (см. комментарий к ст. 11 и 20 Кодекса) или же вообще к бесплатному водопользованию - в случае предоставления водного объекта в пользование на основании решения (см. комментарий к ст. 11). При этом отдельные виды водопользования, указанные в ч. 3 ст. 11 Кодекса, вообще не требуют ни заключения договора водопользования, ни принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование. Статья 5 Закона о введении в действие Водного кодекса устанавливает правило, согласно которому водопользователи, осуществляющие использование водных объектов на основании лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, выданных и заключенных до введения в действие нового Водного кодекса, сохраняют права долгосрочного или краткосрочного пользования водными объектами до истечения срока действия таких лицензий и договоров. При этом такие водопользователи вправе заключить новые договоры водопользования или обратиться с заявлением о предоставлении водных объектов в пользование на основании решений. Этой же статьей указанного Закона устанавливается, что действие лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, выданных и заключенных до введения нового (ныне действующего) Водного кодекса, прекращается с момента возникновения права пользования водными объектами на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование заключенных или принятых после 1 января 2007 г. Поэтому водный налог должны уплачивать те субъекты, которые обязаны его уплачивать в соответствии с гл. 25.2 НК РФ, т.е. до заключения договора водопользования в соответствии со ст. 12 Кодекса или до вступления в юридическую силу решения о предоставлении водного объекта в пользование в соответствии с правилами ст. 11 Кодекса. После же соответственно, заключения договора или вступления в силу такого решения, в отношении таких водопользователей действие норм гл. 25.2 НК РФ прекращается. Договор водопользования признается заключенным, а решение о предоставлении водного объекта в пользование вступает в силу с момента регистрации их в государственном водном реестре (см. комментарий к ст. 12 и 23 Кодекса). В соответствии со ст. 333.8 гл. 25.2 НК РФ плательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством РФ. Эта же статьей НК РФ устанавливает и то, что не признаются плательщиками водного налога организации и физические лица, осуществляющие поверхностное водопользование на основании договоров водопользования или решений о представлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие нового (ныне действующего) Водного кодекса, то есть после даты 1 января 2007 г.
Все указанное выше относится к использованию поверхностных водных объектов. С подземными водными объектами ситуация несколько иная. Как известно, Водный кодекс 1995 г. предусматривал систему лицензирования пользования водными объектами. Закон о недрах также предусматривает систему лицензирования, - как при недропользовании, так и при использовании подземных водных объектов. Ныне действующий Кодекс систему лицензирования в отношении использования поверхностных водных объектов отменил. В связи с тем, что согласно норме ч. 3 ст. 9 Кодекса (см. комментарий), право пользования подземными водными объектами физические и юридические лица приобретают по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах, здесь, следует полагать, применим такой подзаконный акт, как письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики от 12 октября 2007 г. N 03-06-03-02/14. Логика указанного письма сводится к следующему. Вначале разъясняются положения относительно уплаты водного налога по отношению к использованию поверхностных водных объектов (то, что только что было указано выше). Далее идет разъяснение о том, что касается пользования подземными водными объектами, то после вступления в силу Водного кодекса нормативная база взимания водного налога в отношении такого водопользования не изменилась, поскольку на основании ч. 3 ст. 9 Водного кодекса право пользования подземными водными объектами физические и юридические лица приобретают по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах. Таким образом, пользование подземными водными объектами является объектом обложения водным налогом, а водопользователи, осуществляющие данный вид водопользования, являются плательщиками водного налога в соответствии с гл. 25.2 "Водный налог" НК РФ на основании лицензий на право пользования недрами в целях добычи подземных вод, выданных как до 1 января 2007 г., так и после этого срока".
В соответствии с разъяснениями Минфина, содержащимися в другом письме от 30 октября 2007 г. N 03-06-05-02/12, со ссылкой на ст. 19 Закона о недрах забор воды из бытовых колодцев и скважин из первого от поверхности водоносного горизонта, не являющегося источником централизованного водоснабжения, налогообложению водным налогом не подлежит - как до 1 января 2007 г., так и после этой даты.
В рамках водопользования должны также уплачиваться и платежи за негативное воздействие на окружающую среду, которые часто называют "экологическими платежами". Негативное воздействие на водную среду выражается в привнесении отрицательных последствий антропогенной нагрузки. В законодательстве уже давно определены принцип платности природопользования и принцип платности негативного воздействия на природную среду. Главная цель такой платы проявляется в стимулировании природопользователей к разработке и осуществлению мер, направленных на уменьшение степени и видов негативного воздействия на окружающую среду. Дополнительно это преследует и некоторые фискальные цели, но определенные через призму природоохранного направления. Основная цель данных платежей именно экологическая, - это платежи неналогового характера. В соответствии со ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" негативное воздействие на окружающую среду является платным, и к видам негативного воздействия относятся:
- выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;
- сбросы загрязняющих и иных веществ и сбросы микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
- загрязнение недр, почв;
- размещение отходов производства и потребления;
- загрязнение шумом, теплом, электромагнитным, ионизирующим и иными видами физических воздействий;
- иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
Фраза "иные виды" означает, что данный перечень является открытым. По сравнению с утратившим силу Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-I "Об охране окружающей природной среды", в действующем ФЗ "Об охране окружающей среды" не содержится конкретных правил установления и форм платы за негативное воздействие. В нем лишь указывается, что порядок исчисление и взимания такой платы устанавливается Правительством РФ. В настоящее время действует постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". Судьба данного постановления отражает спор о правовой природе экологических платежей, который состоит в том, относить ли их к платежам налогового или неналогового характера. В свое время в 2002 г. Верховный Суд РФ в решении от 28 марта 2002 г. N ГКПИ02-178 признал данное постановление незаконным по иску ОАО "Кольская Горно-Металлургическая компания". Истец указал, что Правительство РФ указанным постановлением неправомерно устанавливает налоговый платеж. Определением ВС РФ от 4 июня 2002 г. N КАС02-232 названное решение Верховного Суда РФ было оставлено без изменения, а кассационная жалоба Правительства РФ без удовлетворения. Затем Правительство РФ направило в Конституционный суд РФ запрос о проверке конституционности данного постановления Правительства РФ. В запросе указывалось, что устанавливаемых платежи не обладают необходимыми признаками налоговых обязательств в их конституционно-правовом смысле и не включаются в систему платежей, которые должны устанавливаться законом по смыслу ст. 57 и ч. 3 ст. 75 Конституции РФ. Правительство РФ считало, что постановление принято в соответствии с конституционными полномочиями Правительства РФ, и должно применяться, несмотря на решение Верховного Суда РФ.
Определением от 10 декабря 2002 г. N 284-О Конституционный Суда РФ постановил, что постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632, так как оно принято Правительством РФ во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера, сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции РФ с точки зрения разграничения компетенции и полномочий между Правительством РФ и Федеральным Собранием РФ. Таким образом, практика Конституционного Суда РФ подтверждает отнесение экологических платежей к платежам неналогового характера. Если же вести речь не о судебной и конституционной практике, а с общетеоретических позиций, то нельзя не увидеть и здесь неналоговый характер экологических платежей. Данные вид виды платежей носят ярко выраженный компенсационный характер, они имеют целью внедрение и осуществление мероприятий по охране окружающей среды. Налог, как указывалось, носит индивидуально безвозмездный характер, данные платежи - возмездный. Сбор, как он определен в НК РФ, вносится единовременно, данные платежи вносятся периодически, поэтому экологические платежи нельзя отнести и к сборам в смысле НК РФ, который устанавливает императивно, что все элементы налогообложения как налога, так и сбора, должны определяться только НК РФ и никакие другие налоги и сборы не могут устанавливаться иначе, как в НК РФ. Наконец, можно указать и на тот факт, что сам институт налоговых платежей, платности негативного воздействия на окружающую среду, возник и развивался именно в рамках экологического права и законодательства, но не налогового, и есть все основания утверждать, что данные платежи должны и в дальнейшем быть направлены именно на природоохранную функцию.
В связи с постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 в практике Конституционного Суда РФ не так давно вынесено еще одно решение, связанное уже не с характером экологических платежей, а с вопросом полномочий Правительства РФ относительно делегирования им полномочий по снижению суммы данных платежей или по освобождению от них. В марте 2007 г. Кабинет министров Татарстана (то есть региональный уровень) принял постановление, освобождающее от уплаты экологических платежей все организации, финансируемые из бюджета Татарстана и его муниципальных образований. Верховный Суд Республики Татарстан направил по этому поводу запрос в Конституционный Суд РФ. Правительство Татарстана руководствовалось в таком решении подп. "б" п. 4 постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632. В мае 2009 г. Конституционный Суд РФ признал указанный подпункт постановления не соответствующим Конституции РФ (см. постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 г. N 8-П). В постановлении Конституционного Суда РФ указывалось, что эксплуатация природных ресурсов наносит вред окружающей среде и восстановление природы в условиях рынка должно осуществляться за счет тех, кто оказывает на окружающую среду негативное воздействие, а государственная власть должна принимать превентивные меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды. Этим обусловлена платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде (в этом отношении не совсем точно - государство должно не только принимать превентивные меры, оно обязано осуществлять в данной области и экономическое регулирование, включая финансирование природоохранной сферы, а также привлекать к ответственности за экологические правонарушения, кроме того, - внесение и уплата экологических платежей согласно п. 4 ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды" не освобождает от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и от возмещения вреда окружающей среде, - часто размер вреда несоизмеримо выше суммы экологических платежей). Эти платежи, указывает Конституционный Суд РФ, не являются налогом, а носят индивидуально возмездный и компенсационный характер, они преследуют не фискальные цели, а цель сохранения окружающей среды. Правительству РФ делегировано право устанавливать порядок исчисления и внесения данных платежей, но оно не вправе самостоятельно передавать данные полномочия другим органам власти, как федеральным, так и региональным, а также освобождать от данных платежей отдельные организации. Правительство РФ, установив в подп. "б" п. 4 постановления от 28 августа 1992 г. N 632 органам исполнительной власти субъектов РФ право освобождать от платы за загрязнение окружающей среды, вышло за пределы компетенции, установленной Конституцией РФ и ФЗ "Об охране окружающей среды", так как последний не предоставляет органам государственной власти субъектов права освобождать от платы за загрязнение окружающей среды. Кроме того, как указал Конституционный Суд РФ, освобождение от экологических платежей противоречит принципу всеобщности конституционной обязанности сохранять природу и окружающую среду и порождает неравенство между субъектами экологических правоотношений. Исключения из этого конституционного принципа могут устанавливаться только законодателем. Конституционный Суд РФ признал подп. "б" п. 4 постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 не соответствующим Конституции РФ. Согласно общему правилу, норма, признанная Конституционным Судом РФ неконституционной, утрачивает силу сразу после провозглашения соответствующего постановления Конституционного Суда РФ. Но в данном случае Конституционный Суд РФ определил, что немедленная утрата юридической силы этой нормы привела бы к необходимости оперативного изыскания финансовых средств на покрытие непредвиденных расходов, что привело бы к недостаточности финансирования иных статей бюджета. Эта норма утратила силу с 1 января 2010 года.
12. При определении платы за пользование водными объектами, как это предусмотрено п. 15 комментируемой статьи, учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов. В данном случае речь идет о пятнадцатом принципе - экономическом стимулировании охраны водных объектов. В этом отношении можно вспомнить про норму ст. 14 ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которой к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся:
- разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;
- разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ;
- разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;
- установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
- установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
- проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;
- проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
- предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством РФ;
- поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;
- возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;
- иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.
Представляется, что с учетом специфики водной среды эти методы должны применяться и в сфере водоохраны. Многие из них и применяются. В частности - нормирование в области использования и охраны водных объектов. Но так как этому вопросу посвящена специальная статья Кодекса (см. комментарий к ст. 35), то там это и будет рассмотрено. Вместе с тем, некоторые из таких методов в Кодексе не закреплены, что, однако, не является препятствием к тому, чтобы в Кодексе все же была специальная глава, посвященная вопросам экономического регулирования. Ведь, по сути, принцип экономического стимулирования охраны водных объектов - это тоже один из способов реализации одного из указанных выше методов - предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством.
13. Последний из принципов (шестнадцатый), содержащихся в рассматриваемой статьи, - это принцип использования водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ для осуществления традиционного природопользования. Представляется, что указанный принцип можно было сформулировать более понятно, например, как недопустимость использования водных объектов в местах проживания таких народов в ущерб их интересам в области природопользования. Распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. N 536-р утвержден Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. К таким народам согласно указанному Перечню относятся: алеуты, алюторцы, вепсы, долганы, ительмены, камчадалы, кереки, кеты, коряки, кумандинцы, манси, нанайцы, нганасаны, негидальцы, ненцы, нивхи, ороки (ульта), орочи, саамы, селькупы, сойоты, тазы, теленгиты, телеуты, тофалары, тубалары, тувинцы-тоджинцы, удэгейцы, ульчи, ханты, челканцы, чуванцы, чукчи, чулымцы, шорцы, эвенки, эвены, энцы, эскимосы и юкагиры. Вообще, обеспечение прав коренных и малочисленных народов, особенно при такой форме государственно-территориального устройства, как федерация, образованная по национально-территориальному признаку, является одной из немаловажных проблем. Есть Федеральный закон от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (далее - ФЗ от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ), есть Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (далее - ФЗ от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ), есть и ряд подзаконных актов. Есть некоторые решения общественных организаций. Применительно же к водопользованию здесь следует искать наиболее оптимальный баланс интересов сохранения самобытности таких народов, интересов водоохраны и интересов экономического развития.

Статья 4. Отношения, регулируемые водным законодательством
1. Водные правоотношения представляют собой отдельный вид экологических правоотношений, имеющих социально-экономические предпосылки возникновения, функционирования и изменения. Тот факт, что в настоящее время наблюдается смещение в сторону частно-правовых методов регулирования данных отношений, не меняет их сути. Экологическое правоотношение можно определить как урегулированное нормами экологического права общественное отношение по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов. В связи с этим признаки водных правоотношений следует рассматривать исходя из их связи с признаками экологических правоотношений вообще, и в частности, - с опорой на разработки в этой области общей теории права.
Первый признак - как и любое правоотношение, водное правоотношение имеет в качестве формальной основы норму водного законодательства, которое относится структурно к экологическому праву. В правоотношениях воплощается, "работает" соответствующая норма права, это же относится и к водным правоотношениям.
Второй признак - наличие субъектов водных правоотношений, которые являются носителями корреспондирующих прав и обязанностей. К примеру, ст. 39 Кодекса (см. комментарий) устанавливает обязанность собственника водного объекта, водопользователя содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения. Этой обязанности корреспондирует право контролирующих и надзорных органов требовать от собственника выполнения данной обязанности
Третий признак - состоит в том, что водные правоотношения, как и любые правоотношения вообще, носят волевой (сознательно-волевой) характер. Водный объект сам в аренду не сдается, здесь необходимы сознательно-волевые действия субъектов, которые в русле правового регулирования становятся юридически значимыми. В более объемном масштабе и само водное законодательство есть динамичный результат государственной воли общества.
Четвертый признак - водные правоотношения охраняются и гарантируются государством, публичной властью. Данные признак с необходимостью вытекает из специфики самого права, - определяющее, отличие права от всех иных видов социальных регуляторов и состоит в том, что за правом всегда стоит государственная власть, право обеспечивается к выполнению возможностью государственного принуждения - это его идентифицирующий признак в среде социальных норм.
Пятый признак - индивидуальная определенность субъектов каждого конкретного водного правоотношения. Это относится даже к абсолютным правоотношениям (см. ниже).
2. Водные правоотношения имеют свою структуру, содержание. Содержание водных правоотношений составляют права и обязанности сторон, субъектов этих правоотношений. Перечислить их все не представляется возможным, однако при рассмотрении соответствующих статей Кодекса (например, ст. 12, 39 и ряда других) такие права и обязанности будут анализироваться.
Водные отношения имеют фактическое содержание - т.е. само общественное отношение по поводу использования водных ресурсов и объектов, по поводу охраны водных объектов в процессе использования или как таковой, оно не изменяется при придании ему юридической формы. Единственный нюанс в том, что некоторые отношения по охране водных объектов отличаются той спецификой, что выступают как сугубо юридические - например, отношения в рамках применения мер ответственности за водные правонарушения. Есть и волевое содержание - государственная воля общества, выраженная в правовых нормах, регулирующих водные правоотношения, и воля самих субъектов правоотношений.
Структура водных правоотношений универсальна - в нее входят: субъекты, объект, субъективное право, юридическая обязанность. Это элементы, которые присущи практически любому виду правоотношений, этот вопрос больше относится к теории права.
О субъектах и объектах водных правоотношений будет вестись речь отдельно - при рассмотрении ст. 5, 6 и 7 Кодекса (см. комментарий).
Субъективное право и юридическая обязанность представляют собой те элементы структуры правоотношения, которые выражают и его юридическое содержание. Каждый из данных элементов, в свою очередь, также структурирован, но рассматривать их структуру всегда целесообразнее посредством структурно-функционального анализа, так как каждый из их структурных элементов выражает действие механизма правового регулирования. Установление юридических прав и обязанностей и есть тот стержень, посредством которого само правовое регулирование и осуществляется. Субъективное право - это установленная законом и гарантируемая государством мера возможного или дозволенного поведения субъектов правоотношений (лиц). Юридическая обязанность - это мера должного или требуемого поведения. В первом случае - возможность, во втором - необходимость. Рассмотрим структуру субъективного права и юридической обязанности
3. Применительно к вопросу о классификации водных правоотношений можно упомянуть, прежде всего, о таких видах правоотношений, как абсолютные и относительные - по степени определенности участников. В абсолютных правоотношениях определена только одна сторона правоотношения (субъект) - носитель соответствующего субъективного права, а вторая сторона (на нее, соответственно, возложена обязанность соблюдать это право) не определяется персонально (например, в экологическом праве, право на благоприятную окружающую среду; в водном законодательстве - право федеральной собственности на основные водные объекты; в гражданском праве - право собственности как таковое и т.д.). В отличие от абсолютного правоотношения, в относительном правоотношении конкретизированы обе стороны. В частности, в правоотношении по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной водных объектов определены обе стороны - орган государственной власти, осуществляющий проверку (см. комментарий к ст. 36 Кодекса) и собственник водного объекта.
Следующий критерий, по которым можно классифицировать водные правоотношения - соотношение характера юридически значимых действий, из которых они возникают и функционального назначения нормы. Здесь выделяют правоотношения регулятивные и охранительные. В первом случае правоотношения возникают из сугубо регулятивных норм и из правомерных действий как юридических фактов. К примеру, правоотношения по поводу ведения государственного водного реестра, экологического мониторинга водных объектов и т.д. - огромное множество. Во втором случае правоотношения возникают из норм регулятивно-охранительной направленности (в частности - норм административного или уголовного законодательства об ответственности за нарушения водного законодательства), из действий противоправных. Это, в частности, правоотношения по реализации мер юридической ответственности за правонарушения в области охраны водных объектов. Сюда же всходят и правоотношения по поводу защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц в области водных отношений. Два последних момента нуждаются в уточнении. Дело в том, что тут действуют нормы не только водного, но также и административного, уголовного, и, само собой, процессуального законодательства. Просто здесь акцент ставится на фактических и формально-юридических основаниях применения государством таких норм, а также на специфике объектов соответствующих составов правонарушений (см. комментарий к ст. 68 и 69 Кодекса).
Встречается классификация экологических правоотношений на общие и конкретизированные. К водным правоотношениям данная классификационная группа также применима. В первом случае правоотношения возникают непосредственно на основании норм закона, а во втором случае - на основании акта применения права. Но данная классификация несколько аморфна - ведь порядок применения права также устанавливается законом (например, порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование в конкретном случае - определяется также законом), основы для конкретного правоотношения всегда заложены в законодательстве. Можно также выделить среди водных правоотношений простые (две стороны) и сложные (множество участников), длительные и кратковременные. Есть еще классификация правоотношений на активные и пассивные - по критерию характера обязанностей. Если обязанное лицо должно совершить определенные действия - это активное правоотношение, если же оно обязано воздержаться (не делать) от запрещенных действий - пассивное.
Главный, идентифицирующий признак, который отличает водное правоотношение от массы иных правоотношений - это отраслевая принадлежность и специфика объекта правоотношения. В силу указанных выше факторов водные правоотношения, являясь природоресурсными, относятся в отраслевом отношении к экологическому праву. Объект водных отношений - это сами водные объекты как отдельные природные объекты и вид природного ресурса.
Таким образом, водное правоотношение можно определить как урегулированное нормами экологического права и водного законодательства и охраняемое государством общественное отношение по использованию, исследованию и охране водных объектов, участники которого выступают как носители взаимно корреспондирующих прав и обязанностей.
4. Часть 2 рассматриваемой статьи разграничивает сферы регулятивного и охранительного воздействия норм водного и гражданского законодательства применительно к имущественным отношениям, связанным с оборотом водных объектов. Здесь данная группа общественных отношений отдана Кодексом в предмет регулирования гражданского законодательства, а именно - соответствующих разделов и глав ГК РФ и принятых в их исполнение законов и подзаконных актов. Таков смысл этой нормы - lex specialis (специальный закон) по отношению к гражданскому законодательству отсылает к этому же гражданскому законодательству - к нормам общего закона. Буквально это означает следующее: если те или иные группы имущественных отношений, связанных с оборотом водных объектов, не урегулированы Кодексом, то их регулирование осуществляется соответствующими нормами ГК РФ и иных источников гражданского права. В возникающем правовом споре суд, или иной правоприменительный орган будет ориентироваться на данное соотношение.
Имущественные отношения, наряду с личными неимущественными отношениями, - это сердцевина предмета регулирования гражданского права. Имущественные отношения (это о фактических) можно определить как общественные отношения, возникающие по поводу присвоения и отчуждения материальных благ - имущества в его широком понимании (вещи, деньги, ценные бумаги, etc.). Именно поэтому в этих имущественных отношениях всегда присутствует стоимостная составляющая - это всегда присвоение, отчуждение, либо иное движение материального объекта или продукта в обществе, а нормы гражданского права это движение опосредуют, придают ему государственно-правовую санкцию. Во многих случаях, для гражданского права любой природный объект, 1 это, в первую очередь, вещь. О статусе и признаках водного объекта (и природного объекта вообще) как вещи - см. комментарий к ст. 5 и ст. 8 Кодекса.
Смысл ч. 2 комментируемой статьи заключается в установлении общей отсылочной нормы к гражданскому законодательству. В силу этого, здесь не могут быть раскрыты все аспекты данного вопроса. Более подробно они будут проанализированы при рассмотрении: ст. 5 и 6, ч. 2 ст. 7, гл. 2 и 3, ст. 39 и 40 гл. 5 настоящего Кодекса. Там же будут указаны и нормы гражданского законодательства, которые подразумевает ч. 2 рассматриваемой статьи, будет сделана попытка увидеть некоторые коллизии и пробелы в рамках действия такого комплекса норм.

Статья 5. Поверхностные водные объекты и подземные водные объекты
1. Водный кодекс 1995 г. содержал отдельные статьи по каждому виду водных объектов. Там, как и в рассматриваемой статье, за основу классификации водных объектов были положены прежде всего гидрологические, морфометрические и физико-географические параметры. Но, вместе с тем, данное подразделение водных объектов имеет и немаловажное юридическое значение. Для начала некоторые расшифровки терминов.
Сразу же следует указать на то, что в природной среде определенного региона между всеми водными объектами существуют взаимозависимые связи, вследствие чего в нормах ст. 3 Кодекса (см. комментарий) не был бы лишним принцип, согласно которому использование, охрана (как и регулирование использования и охраны) водных объектов должны осуществляться исходя из такой взаимосвязи, а гл. 4 и 6 Кодекса должны содержать конкретизирующие императивные правила в развитие такого принципа. Принцип же "комплексного использования" водных объектов не в полной мере отвечает данной природоохранной цели.
Физико-географические характеристики водных объектов означают их качественные и количественные показатели в соотношении со структурой, а также характером динамики и функционирования географической оболочки в целом и ее отдельных элементов как природных комплексов. Вообще же физическая география является самостоятельной научной дисциплиной, подразделяющейся на общую, изучающую общие закономерности возникновения, структурных изменений и развития географической оболочки Земли и специальную (называют также "ландшафтоведением"), исследующую характер геосистем регионального уровня. Физико-географические аспекты применяются также в области геоморфологии, гидрологии суши, океанологии, географии почв, геокриологии, климатологии, биогеографии и иных наук естественного блока.
Морфометрия представляет собой раздел геоморфологии, исследующий количественные характеристики рельефа, его элементов и форм - к примеру, вертикальная и горизонтальная кривизна, площадь, объем, высота, густота речных сетей и т.д. Иными словами - это количественная характеристика рельефа земной поверхности. Среди общих морфометрических показателей выделяют линейные, площадные, объемные, абсолютные и относительные. Рельеф же определяется как совокупность неровностей поверхности суши, а также дна морей и океанов, различных по возникновению, возрасту, очертаниям, размерам и истории развития.
С точки зрения указанных характеристик водные объекты можно дифференцировать на поверхностные и подземные. Вот только не совсем понятно - зачем в перечень поверхностных водных объектов попали моря и их части? Ведь они традиционно (и не просто традиционно, а вполне научно и на международном праве обоснованно) определялись как особые водные объекты.
2. Вторая часть рассматриваемой статьи содержит перечень видов водных объектов, относящихся к поверхностным.
Моря и их части. Водный кодекс 1995 г. не уравнивал юридический статус морей с иными видами водных объектов. Есть специальный Закон, регулирующий правовой режим таких акваторий. Это ФЗ "О внутренних морских водах". Эти территории, согласно ст. 67 Конституции РФ, входят в состав территории РФ, на них распространяется суверенитет государства.
Территориальное море представляет собой полосу морского пространства, примыкающую к сухопутной территории или к внутренним морским водам, на которую распространяется суверенитет РФ. Это тоже часть государственной территории. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. установила (ст. 3) максимальную ширину территориального моря в 12 морских миль, такая же ширина установлена законодательством РФ. Суть правового режима территориального моря в том, что здесь суверенитет должен осуществляться в соответствии с международно-правовыми нормами, устанавливающими режим территориального моря, в частности: через территориальное море разрешается мирный проход иностранных судов при условии, что он будет быстрым и непрерывным, а подводные суда должны следовать в надводном состоянии; уголовная юрисдикция РФ распространяется на иностранные суда, проходящие через территориальное море РФ лишь в случае, когда преступление затрагивает интересы РФ и (или) ее граждан; ряд иных особенностей.
Прилежащая зона создается для того, чтобы обеспечить прибрежному государству дополнительные гарантии для превентивных и правовосстановительных мер в случае нарушения его таможенного, иммиграционного и иного законодательства. Причина проста - технико-скоростные характеристики современных судов: их высокая скорость не всегда позволяет достигать результатов указанных мер в территориальном море. Ширина прилежащей зоны - 24 морские мили, здесь юрисдикция РФ ограничивается осуществлением указанных мер.
Таким образом, внешняя граница территориального моря РФ является Государственной границей РФ, вернее - морской частью границы. Морское дно и его недра здесь - это часть государственной территории РФ. Здесь действуют нормы законодательства РФ так, как они действуют на любом ином участке ее государственной территории, разумеется - с учетом специфики предмета регулирования каждой отрасли права и с учетом особенностей правового режима, вкратце указанных выше.
Район морского дна и недра подводных районов, которые начинаются сразу за пределами линии внешней границы территориального моря - это начало территории континентального шельфа. Внешняя граница территориального моря - это внутренняя граница континентального шельфа. С этой линии заканчивается пространственный предел действия государственного суверенитета, и все внутригосударственные нормативные массивы начинают действовать в рамках правил, установленных Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" и Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", положениями Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и иными международными документами.
В целях обеспечения безопасности судоходства, охраны государственных интересов и охраны окружающей среды во внутренних морских водах и в территориальном море могут устанавливаться запретные для плавания и временно опасные для плавания районы, в которых полностью запрещаются или временно ограничиваются плавание, постановка на якорь, добыча морских млекопитающих, осуществление рыболовства придонными орудиями добычи (вылова) водных биологических ресурсов, подводные или дноуглубительные работы, отбор образцов грунта, подводные взрывы, плавание с вытравленной якорь-цепью, пролет, зависание и посадка (приводнение) летательных аппаратов и другая деятельность. В таких районах плавание всех судов, военных кораблей, других государственных судов и всех иных плавучих средств запрещается.
Недропользование и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых на участках недр внутренних морских вод и территориального моря, могут осуществляться лицами, отвечающими требованиям, предусмотренным законодательством о недрах. Впрочем, ФЗ "О внутренних морских водах" не определяет достаточно полно объем полномочий федеральных органов государственной власти по отношению к деятельности по природопользованию в данных видах акваторий, отсылая к просто "федеральному законодательству". Но вопросы морских научных исследований урегулированы достаточно полно. Пробел в отношении регулирования экономических отношений в рамках водопользования, существующий в Кодексе, есть и в ФЗ "О внутренних морских водах", - там лишь общая норма (ст. 21), устанавливающая принципы: платность пользования; ответственность за нарушения условий хозяйственной деятельности; возмещение ущерба, нанесенного внутренним морским водам и территориальному морю, их природным ресурсам, окружающей среде, памятникам истории и культуры; финансовое обеспечение мероприятий, связанных с восстановлением и охраной природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, окружающей среды, охраной памятников истории и культуры.
Порядок и способы использования природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря устанавливаются законодательством с учетом интересов населения, для которого рыболовство является основой существования, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока - вроде бы императивно, но это все. Природоохранный потенциал есть у норм ст. 34 ФЗ "О внутренних морских водах", устанавливающей обязательность государственной экологической экспертизы во внутренних морских водах и в территориальном море.
Государственная экологическая экспертиза во внутренних морских водах и в территориальном море является обязательной мерой по защите морской среды и сохранению природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря и организуется и проводится в порядке, установленном законодательством об экологической экспертизе. Императивно установлено, что государственной экологической экспертизе подлежат все виды документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море. Все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.
3. Водотоки - это, как следует из ч. 2 комментируемой статьи Кодекса, следующая группа поверхностных водных объектов, она подразделяется на реки, ручьи, каналы, а отсутствие после перечисления фразы "и другие" позволяет рассматривать этот перечень как закрытый. Юридически важно то, каков статус этих водных объектов и как этот статус отражается и может отразиться на водопользовании и экологии. Поэтому нелишне заметить, что разработка правовых норм не может идти вразрез с научными данными.
Изучением естественных водотоков занимается преимущественно речная гидрология, представляющая собой раздел гидрологии суши, в котором изучают реки, процессы стока воды и наносов в их руслах и бассейнах. Речная гидрология изучает положение речных русел в плане (меандрирование рек), форму поперечных и продольных профилей, влияние на сток климата, залесенности, агротехники, гидротехнических мелиораций; связь стока с осадками и испарением; питание рек; водный и тепловой баланс бассейнов; термический режим рек и бассейнов, ледовые явления, а также занимается предсказанием гидрологического режима рек - гидрологическими прогнозами.
Реки можно определить как природные потоки воды (водотоки), текущие в выработанных ими углублениях - постоянном естественном русле и питающийся за счет поверхностного и подземного стока с его бассейна. В каждой реке различают место ее зарождения (исток) и место (участок реки) впадения в море, озеро или слияния с другой рекой - устье. Реки, которые непосредственно впадают в океаны, моря, озера или теряются в песках и болотах, называют главными реками, а реки, которые впадают в главные реки - притоками. Главная река со всеми ее притоками образует речную систему, которая характеризуется густотой речной сети. Водосбор реки - это поверхность суши, с которой речная система собирает воды - часто называют также водосборной площадью. Водосборная площадь вместе с верхними слоями земной коры, включающая в себя данную речную систему и отделенная от других речных систем водоразделами и есть речной бассейн. Элемент рельефа, в которых текут реки, называется долиной, наиболее низкая часть которой называется руслом, а часть дна долины, покрытая водами - поймой реки. В руслах чередуются более глубокие места (плесы) и мелководные участки (перекаты). Линия наибольших глубин русла называется фарватером, а линия наибольших скоростей течения - стержнем. Берег - это граница водотока реки, в зависимости от расположения по течению по отношению к срединной линии русла
Границей водотока реки называется берег, в зависимости от расположения по течению относительно средней линии русла водотока различают правый и левый берега водотока. Разность высот между истоком и устьем - это падение реки, а соотношение ее падения к длине - это уклон реки.
В зависимости от рельефа местности, в пределах которой протекают реки, они подразделяются на горные и равнинные. На многих реках перемежаются участки горного и равнинного характера. Горные реки характеризуются большими уклонами, интенсивным течением, текут в узких долинах, часты размывные явления. Для равнинных рек характерно наличие извилин русла, или меандр, образующихся в результате русловых процессов. На равнинных реках чередуются участки размыва русла и сосредоточения наносов, в результате которой образуются осередки и перекаты, а в устьях - дельты. Иногда ответвленные от реки рукава сливаются с другой рекой.
Реку, группу рек, бассейн следует юридически признать и оформить в качестве единой экосистемы, являющейся неотъемлемой частью (если не основной) экосистемы всего прилегающего региона. К рекам, как и к иным неразрывно связанным с ними важным водотокам, следует полагать, применим комплексный подход путем совмещения бассейнового подхода в области изучения специфики и потребностей развития того или иного бассейна с централизацией контроля за водопользованием и централизацией в водоохране. Главное - централизованное перераспределение водных ресурсов на основе научного прогнозирования экологической ситуации в каждом из регионов.
Следующие виды водотоков - ручьи и каналы. Ручей представляет собой небольшой постоянный или временный (периодический) водоток, характеризующийся небольшой протяженностью и глубиной. Протяженность (длина) ручья не превышает нескольких километров (3-5 км), ширина - обычно в диапазоне от нескольких десятков сантиметров до нескольких метров. Русло, как правило, извилистое. Образуются ручьи от дождевых стоков, талых вод, а также при выходе подземных вод на поверхность, впадая, как правило, в озера и реки. Классифицируются ручьи на постоянные, и временные (сезонные), на равнинные и горные. Ручьи могут также являться как естественного, так и искусственного происхождения. Русла ручьев естественного происхождения изменяются сравнительно мало, но под воздействием таких факторов, как оползни, эрозии и пр., могут изменять свое местоположение и морфометрические показатели. Сезонные ручьи могут менять русло и даже направление течения весьма часто. Юридически следует также определять статус ручьев в зависимости от их значения в конкретном регионе. Эти малые водотоки часто весьма значительны в сфере более крупных водотоков и их экосистем, поэтому нуждаются в правовой охране наряду с реками.
Водный канал представляет собой искусственную водную артерию (искусственное русло), предназначенную для изменения направления водных потоков или для сокращения протяженности водных маршрутов. Каналы подразделяются на судоходные и водораспределительные (водоводные). Среди последних выделяют мелиоративные каналы, которые, в свою очередь, дифференцируются на ирригационные (оросительные) и дренажные (то есть осушительные). Особо выделяются энергетические каналы, с помощью которых осуществляется подвод воды к турбинам ГЭС и последующий отвод воды через турбины за пределы ГЭС. Судоходные каналы создаются в целях соединения бассейнов нескольких водоемов, сокращения водного пути между водоемами, обеспечения транспортной доступности, формирование более выгодных экономически и стратегически транспортных коммуникаций в соответствующем регионе.
Водопроводные каналы - с их помощью подается вода к месту ее потребления. Это особенно важно в тех регионах, где постоянный избыток водных ресурсов. Очень часто такие каналы сооружаются как закрытые - само собой, в санитарных целях. Что касается судоходных каналов, то они подразделяются на открытые (например, Суэцкий) и шлюзованные. Вторые преобладают. В первом случае канал соединяет водные пути с одинаковым уровнем воды. Во втором случае - водные пути (водоемы) с разными уровнями. Шлюзы позволяют поднимать суда на более высокие уровни и наоборот. Есть еще одна классификация судоходных каналов - морские и пресноводные. Пресноводные делятся на транзитные (соединение нескольких водоемов), обходные, водораздельные (связывают бассейны рек), спрямляющие (сокращение пути между двумя участками извилистого русла), а также соединяющие (сокращение водных путей от водного объекта к тому или иному производственному или торговому центру). Многие каналы могут иметь и комплексное значение.
4. Водоем можно определить как постоянное или временное скопление неподвижной или со сниженным стоком воды в естественных или искусственных впадинах рельефа. Они образуются в замкнутых углублениях (котловинах), когда приток воды в них превышает ее отток, фильтрацию и испарение. Водоемы в гидрологии также классифицируются. По химическому составу и уровню количественных показателей содержания солей они делятся на пресные и соленые. Подразделяются они также на естественные и искусственные (к последним относятся водохранилища и пруды, есть искусственные озера). Встречается также подразделение водоемов на постоянные и временные - временные возникают как явление в режиме других водных объектов, а также в многоводные периоды. В рассматриваемой статье содержится перечень поверхностных водоемов - озера, болота, водохранилища и пруды.
Озеро представляет собой естественный или искусственный водоем, заполненный в пределах озерного ложа (встречается также название "озерная чаша") водой и не имеющий непосредственного соединения с морем или океаном. Есть раздел гидрологии - лимнология, изучающий озера. Кому интересно - можно изучить. Сами озера не являются частями Мирового океана. Озера также классифицируются по многим критериям, хотя и считается, что их классификация несколько условна, относительна - например, в отношении Каспийского моря есть две точки зрения относительно того, озеро это, или море. Автор разделяет первую точку зрения.
Водохранилища тоже иногда называют искусственными озерами (они по водному режиму, можно сказать, таковыми являются), но так как и гидрология и Кодекс выделяют водохранилища в отдельный вид водоемов, то о них и речь будет вестись отдельно (см. далее и комментарий к ст. 45 Кодекса).
По расположению озера подразделяются на подземные и поверхностные (наземные). По специфике водного режима озера подразделяются на бессточные (у них нет поверхностного стока и подземного отвода вод) и сточные (имеют поверхностный сток).
В зависимости от химического состава и степени минерализации выделяют озера пресные, ультрапресные, минеральные (соленые), солоноватые. Минеральным считается озеро, где количество солей составляет выше 1 промилле. Соленые - более 35 промилле и солоноватые - до 35 промилле. В свою очередь, минеральные озера тоже классифицируются по химическому составу на карбонатные, сульфатные и хлоридные.
Роль озер в экосистемах и в обеспечении водными ресурсами огромна, что с необходимостью должно предопределять повышенное внимание к их правовой охране, чему действующий Кодекс способствует мало. Специальные законы в данной области, следует полагать, могут справляться с такой задачей, если Кодекс прямо будет допускать ограничения тех видов деятельности, которые могут нанести ущерб экосистемам озер в соответствующих регионах. Наиболее известный из таких специальных законов - Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (далее - ФЗ "Об охране озера Байкал").
На региональном уровне тоже принимались специальные законы, например, Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 г. N 379-ОД "Об охране озера Эльтон".
Водохранилище представляет собой искусственный водоем, образованный чаще всего в долине реки водоподпорными сооружениями для накопления и хранения воды в целях ее использования в народном хозяйстве. Водохранилища отличаются особенностями водного режима - к примеру, увеличение глубины в направлении плотины, сравнительно медленные водообмен и течения, неустойчивость летней термической и газовой стратификации, и иные. Конкретные цели, для которых создаются водохранилища, разнообразны: снабжение водой, сокращение транспортных путей, временное увеличение судоходных глубин, орошение и иное. На практике же водохранилища используются комплексно. Необходимость их создания диктуется неравномерностью естественного распределения годичного стока рек, неравномерностью его распределения в соответствующих регионах.
Водохранилища подразделяются на два основных вида - озерные и речные. Это - в зависимости от специфики гидрологического режима. Водохранилища озерного типа отличаются большими площадями, преимущественно ветровыми течениями, а вода в них отличается от вод притоков. В водохранилищах речного типа наоборот - вода аналогична или схожа по своим характеристикам с речными водами, они меньше по площади и течения в них носят гравитационный характер. Выделяют еще водохранилища равнинные, горные, предгорные и наливные, но основные два типа указаны выше.
На каждом водохранилище есть нормальный подпорный уровень - "горизонт" - высший подпорный уровень, который водоудержательная плотина может поддерживать в течение контрольного (длительного) времени, обеспечивая при этом нормальную эксплуатацию всех сооружений. Есть так называемый "уровень мертвого объема", то есть минимальный уровень, который допускается для нормальной эксплуатации сооружений. Есть форсированный подпорный уровень - высший подпорный уровень, который допускается поддерживать в периоды спуска паводка при сохранении сооружений.
При создании водохранилищ должны исследоваться и учитываться многие аспекты, но подробнее об этом - при рассмотрении ст. 45 Кодекса (см. комментарий).
Пруды представляют собой искусственные водоемы для хранения воды в целях водоснабжения, орошения, разведения рыбы и водоплавающей птицы, а также для рекреационных, санитарных и иных целей. Площадь пруда, как правило, не превышает 1 кв. км (хотя нигде это не установлено), а глубина - не более 3-5 метров. Они образуются путем перегораживания плотиной небольшого водотока. Для удаления излишней воды иногда производят попуски. В настоящее время особенно актуален вопрос регламентации порядка создания прудов и обоснования этого. Следует полагать, что экологическая экспертиза здесь явно не лишнее средство. Это не относится к противопожарным прудам - они должны создаваться возле каждого леса. Впрочем, о прудах еще будет сказано не раз. Так как главный вопрос здесь - это, само собой, вопрос о собственности и о так называемых "земельно-водных" отношениях.
Болото чаще всего определяют как участок земной поверхности, характеризующийся избыточным увлажнением, повышенной кислотностью и низкой плодородностью почвы, выходом на поверхность стоячих или проточных грунтовых вод, но при отсутствии постоянного слоя воды на поверхности. На болотах происходит отложение на поверхности продуктов разложения органических веществ, которые образуются в торф. Болота образуются либо путем заболачивания почв (если слой торфа менее 30 см, то это не болото, а заболоченная местность), либо в результате зарастания водоемов. Иногда они возникают в результате создания прудов и водохранилищ.
Болота выполняют в экосистемах важную роль. Они способствуют образованию и питанию рек, препятствуют развитию парникового эффекта, являются естественными средами произрастания некоторых ценных растений. Иногда болота называют "вторыми легкими планеты". Некоторые виды птиц живут только на болотах.
В силу экономического фактора на протяжении 19 и 20 столетий осуществлялась практика осушения болот, что впоследствии привело к возникновению на международном уровне документов, направленных на их охрану. В их числе Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсар, 2 февраля 1971 г.), к которой Советский Союз присоединился в 1975 году.
Об охране болот еще будет упомянуто при рассмотрении ст. 57 Кодекса (см. комментарий).
Болота подразделяются на несколько видов:
- низинные, с питанием грунтовыми водами, образующиеся в низких местах, а также в поймах рек и по берегам озер;
- переходные (мезотрофные), занимающие промежуточное положение между низинными болотами и следующим видом;
- верховые - образуются в верховьях, отличаются малой концентрацией минеральных веществ.
По виду болотной растительности они подразделяются также на лесные, травяные, моховые и кустарничковые, по расположению в климатических поясах - на тропические (там плохо), субтропические, умеренные и субарктические (а вот там хорошо).
5. Естественные выходы подземных вод (родники и гейзеры) Водный кодекс 1995 г. вполне научно относил к подземным водным объектам. Ныне действующий Кодекс не стал мириться с такой ситуацией - ведь договоры водопользования удобнее заключать в отношении именно поверхностных водных объектов. А значит, их надо назвать поверхностными.
Родник в гидрологии определяется как естественный выход подземных вод на поверхность на суше или под водой. Гейзер же, как известно, это вообще результат взаимодействия подземных вод и процессов вулканической деятельности (само это название происходит от исландского "geysa" - хлынуть). Но теперь на Камчатке в Долине гейзеров есть множество "поверхностных" водных объектов, которые сами выбрасываются с суши в воздух, как в жидком, так и в парообразном состоянии.
Родники классифицируются по различным основаниям: они делятся на восходящие и нисходящие (напорные и безнапорные), сезонные и постоянные. В зависимости от температуры они подразделяются на холодные, теплые, горячие и кипящие. Важна в научном отношении и классификация советского гидрогеолога А.М. Овчинникова - по типу питания источников: питающиеся верховодкой, грунтовыми или артезианскими водами.
6. Ледники и снежники - следующие виды поверхностных водных объектов. Ледники представляют собой скопления льда, медленно движущиеся по земной поверхности. Их лед в основной массе атмосферного происхождения, ледники образуются путем накопления и последующего преобразования в фирн и затем в лед снега при положительном многолетнем балансе. При отрицательных температурах такая трансформация происходит в форме рекристаллизации снега, а в случае температур таяния - в форме повторного после таяния замерзания талой воды. Каждый ледник (кроме возрожденных - см. далее) состоит из областей аккумуляции и абляции. Первая - это область питания, располагающаяся в верхних структурах, а вторая - область расхода, располагающаяся в нижней части. Если эти две части выступают как области положительного и отрицательного баланса, то разделяющая их граница питания отличается равнозначностью накопления и убыли льда. Избыточные массы льда поступают в область абляции, восполняя потери массы льда. Движения края ледника обусловлены изменениями в соотношении процессов питания и абляции: если питание превышает абляцию, то край ледника продвигается вперед, а если абляция превышает питание - край ледника отодвигается. В первом случае говорят, что ледник наступает, во втором случае - отступает. В случае равновесия аккумуляции и расхода край ледника неподвижен. Иногда наблюдаются также движения массы ледника без ее изменения, что вызывается не временным соотношениям процессов аккумуляции и абляции, а внутриледниковыми процессами.
Классификация ледников весьма обширна. В частности, выделяют материковые ледники (материковые ледниковые покровы), долинные ледники, ледниковые шапки и предгорные ледники. Если вести речь о морфологической и морфолого-динамической классификации, то наиболее распространенной является та, которая использовалась при составлении ледниковых карт СССР. В настоящее время она несколько дополнена. Классификации, применяющиеся в материалах Всемирной службы слежения за ледниками (WGMS) и новом проекте каталогизации ледников (GLIMS) схожи с указанной.
Снежники представляют собой скопления снега, фирна и льда, сохраняющиеся дольше обычного окружающего снежного покрова или в течение всего года. Они образуются, как правило, в местах, защищенных от попадания солнечных лучей и от постоянных ветров. В полярных районах (солнце здесь не играет роли) они образуются также в виде гигантских сугробов. Постоянные снежники рассматриваются как переходные образования между сезонным снежным покровом и ледниками. От ледников они отличаются недолговечностью, отсутствием выраженного разделения на области питания и абляции и признаков движения. Отдельно выделяют лавинные снежники, которые долго сохраняются в незащищенных местах в результате большой массы выбросов лавинного снега. Есть также навеянные снежники, которые образуются на подветренных склонах в результате сосредоточения снега при его переносе метелями.
Установлено, что в настоящее время ледники, например, составляют общую площадь более 16 миллионов квадратных километров - 11% всей поверхности суши. Запасов пресной воды в них - более 25 миллионов квадратных километров. Кроме того, эти виды водных объектов отличаются чрезвычайной степенью уязвимости - как от природных, так и от антропогенных факторов. Необходимость особого подхода к охране ледников и снежников очевидна. Между тем, ни в Кодексе, ни в специальных законах об охране природных объектов нет специальных норм, которые бы более или менее приемлемо и подробно устанавливали меры правовой охраны именно данных водных объектов. Ст. 58 Кодекса (см. комментарий) предельно абстрактна, хотя и содержит некоторые императивные запреты. Специальной "подзаконки", касающейся именно ледников и снежников, тоже пока нет. Между тем, в условиях глобального потепления и маячащего на горизонте инновационно-либерального водопользования дефицита водных ресурсов определенно необходимо принятие специального федерального закона о ледниках и снежниках. Ну и еще не лишне напомнить: ледники и снежники находятся в федеральной собственности. А водные объекты, как известно, можно сдавать по договорам, как и земельные участки.
7. Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Берег - это полоса взаимодействия между сушей и водным объектом. Так же определяется как узкая полоса суши в зоне сопряжения водной поверхности с прилегающими склонами земной поверхности, находящаяся под непрерывным и непосредственным воздействием воды. Можно также встретить определение берега как полосы суши в зоне сопряжения водной поверхности водоема или водотока с прилегающими склонами земной поверхности. Сам берег (как его надводная часть) и подводный береговой склон часто называют береговой зоной - чаще всего, если речь идет о морях. Берега формируются под воздействием волновых явлений, руслового потока. В зависимости от характера волнового воздействия берега даже классифицируют на абразионные, аккумулятивные, абразионно-аккумулятивные и сложные. Берега всегда изменяются в зависимости от характера воздействия водной массы и в своем развитии проходят несколько стадий, что вызывает изменения очертания самих берегов.
Уже из одних только этих понятий видно, что не следует удалять из состава водного объекта его берега. Водный кодекс 1995 г. этого не нарушал, устанавливая в ст. 7, что "поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект". И уже тогда, в старых комментариях, представлялось это так, что единственное юридическое значение единства воды и земли (суши) в водном объекте состоит в том, что здесь закрепляется титул пользователя - если право распространяется на воду, то оно автоматически распространяется и на землю, и наоборот. Юридическое значение такого единства должно быть еще и в том, чтобы правовыми средствами способствовать и эффективной охране водных объектов, тем более - если вы провозглашен комплексный характер использования водных объектов.
Единство водной массы, дна и берегов водного объекта - это общепризнанный постулат, имеющий огромное значение в экологическом (природоохранном) смысле. И иные нормы законодательства раньше тоже, так или иначе, поддерживали такую позицию. В частности, в состав земель водного фонда входили земли занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов. Сейчас к таковым относятся только земли, покрытые поверхностными водами (то есть дно) и земли, занятые ГТС. Берегов нет. Водоохранных зон и прибрежных защитных полос нет. Статья 97 ЗК РФ тоже исключает водоохранные зоны из состава земель природоохранного назначения.
В связи с необходимостью четкого решения вопроса определения границ водных объектов в Кодекс бы не лишним включить понятия и берега, и береговой линии. В частности, в одной из предлагаемых поправок к законопроекту Кодекса предлагалось определение берега как полосы земли, размеры которой определяются исходя из разницы между среднемноголетним высшим уровнем вод в безледный период и среднемноголетним низшим уровнем вод в безледный период и в пределах которой происходит непосредственное взаимодействие поверхностных вод с сушей. Однако эта поправка была отклонена.
8. Четвертая часть рассматриваемой статьи устанавливает критерии установления границ поверхностных водных объектов, определяя порядок установления береговой линии. Береговая линия (она же граница водного объекта) определяется для моря по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива. Что касается ФЗ "О внутренних морских водах", то в его ст. 4 определены исходные линии, от которых отмеряется ширина территориального моря.
Сам же уровень моря имеет более объемное в функциональном отношении значение и определяется как высота свободной поверхности Мирового океана, определяемая относительно некоторого условно принятого за ноль горизонта. Уровень моря постоянно меняется под воздействием ветрового волнения, приливов, температурных изменений поверхностного слоя моря, колебаний атмосферного давления, осадков и испарения.
В связи с необходимостью обеспечения единства применения водного и иного законодательства не будет лишним отразить принципы определения границ таких водных объектов и в Кодексе.
Граница реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера, определяется согласно рассматриваемой ст. по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом. Тоже можно встретить в комментариях, даже сторонников Кодекса, что данный метод не позволяет установить границу таких водных объектов с максимальной точностью. Но, к слову сказать, это и не представляется возможным по отношению к любому из видов водных объектов. Если принимать во внимание то обстоятельство, что водный объект всегда предполагает определенное сосредоточение водной массы, то становится ясно, что граница большинства водных объектов не может являться фактически постоянной в собственном значении этого слова. Фактический уровень вод периодически изменяется.
Поэтому береговая линия определяется условно относительно среднего многолетнего положения уровня вод в водном объекте. Уровень воды вообще - это высота поверхности воды в водном объекте, свободной от влияния волн и зыби. Она всегда определяется относительно уровня моря (это так называемый абсолютный уровень) или условной горизонтальной поверхности (относительный уровень). На практике различают суточные, сезонные, годовые и многолетние колебания (изменения) уровня воды. Но даже и при этом - для определения такого среднемноголетнего уровня воды необходимы ежедневные и многолетние наблюдения, что в настоящее время не осуществляется, и раньше это не всегда фиксировалось. Таких данных, которые позволяли бы определить эту линию по отношению ко всем водным объектам, попадающим в указанную категорию - сейчас нет. Система (сеть) гидрологических наблюдений в настоящее время весьма разрежена. В связи с этим поступает ряд предложений по изменению содержащихся в рассматриваемой статье критериев определения границ таких водных объектов.
В частности, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам предлагал установить определение береговой линии рек, ручьев и т.д. по максимальному уровню паводковых вод при однопроцентной вероятности, поскольку такие расчеты в настоящее время есть. Как считают авторы законопроекта, это могло упростить процедуру определения береговой линии для рек, ручьев, каналов, озер и обводненных карьеров и исключит размещение новых объектов в зоне затопления. Это не только позволило бы сохранить имущество граждан и организаций, по мнению авторов, но и положительно сказалось бы на состоянии водных объектов. Представляется, что здесь можно было бы предложенный критерий дифференцировать в зависимости от вида и интенсивности паводковых явлений и периодичности (наибольшей вероятности частоты возникновения паводка именно такого характера) их возникновения в соответствующих регионах. Максимальный же уровень паводка вообще - при таком критерии необходимы будут изменения даже в законодательстве о градостроительной деятельности. И само собой - повышенного внимания к себе потребуют водоохранные зоны. В целом же предложение имеет право на существование. Не мешает так же и терминологически уточнить - у водотоков есть не "береговая линия", а "береговые линии".
Граница пруда, водохранилища - определяется по нормальному подпорному уровню воды. Напомним, что нормальный подпорный уровень ("горизонт") - это высший подпорный уровень, который водоудержательная плотина может поддерживать в течение контрольного (длительного) времени, обеспечивая при этом нормальную эксплуатацию всех сооружений. В случае отсутствия проектных данный такой уровень также представляется весьма трудным определить. Можно было бы определять границу таких водных объектов исходя из экологических параметров - насколько интенсивно взаимодействие экосистемы водохранилища с экосистемами прилегающей суши. Но это, видимо, весьма накладно.
Границы болот определяются по границе залежи торфа на нулевой глубине. ГОСТ 21123-85 "Торф. Термины и определения" определяет торф как органическую горную породу, образующуюся в результате отмирания и неполного распада болотных растений в условиях повышенного увлажнения при недостатке кислорода и содержания не более 50% минеральных компонентов на сухое вещество. Торфяное болото - это болото с отложениями торфа от 0,3 до 1,0 м в неосушенном состоянии. Торфяная залежь представляет собой естественное напластование отдельных видов торфа от поверхности до минерального дна торфяного месторождения или подстилающих озерных или органо-минеральных отложений. Нулевая граница торфяного месторождения определяется как граница выклинивания торфяной залежи. Верхний слой торфяной залежи, в котором интенсивно протекают процессы биохимических изменений отмерших болотных растений и образование торфа, называется торфогенным слоем. Средняя глубина залежи торфа составляет около 2 м (1,19 м). Но все же, с учетом того, что болота являются не только источниками торфа, но также ценными и в иных отношениях экосистемами (достаточно упомянуть об их роли в питании водотоков и о роли как мест обитания многих представителей фауны), представляется не лишним решать вопрос об установлении границ болот по границам специальных охранных зон - это же будет способствовать и защите торфогенного слоя.
9. Пятая часть рассматриваемой статьи содержит перечень (надо полагать, закрытый) видов подземных водных объектов. Подземный водный объект можно определить как сосредоточение в недрах находящихся в гидравлической связи вод, имеющее границы, объем и черты гидрологического режима. Раньше к ним относились: водоносный горизонт - воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи; бассейн подземных вод - совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах; месторождение подземных вод - часть водоносного горизонта, в пределах которой имеются благоприятные условия для извлечения подземных вод; естественный выход подземных вод - выход подземных вод на суше или под водой. Так это устанавливалось в Водном кодексе 1995 г. Сейчас, напомним, естественные выходы подземных вод относятся к поверхностным водным объектам (см. выше). Месторождение подземных вод в настоящее время в отдельный вид водных объектов не выделяется. Остались в строю теперь только водоносные горизонты и бассейны подземных вод. Бассейн подземных вод определяется как система водоносных горизонтов и слабопроницаемых (водоупорных) пластов, характеризующаяся замкнутым балансом подземных вод (равенством в многолетнем разрезе величин питания и разгрузки подземных вод). Водоносный горизонт чаще всего определяется как слой или несколько слоев водопроницаемых горных пород, трещины, поры и другие пустоты которых заполнены подземными водами. То есть - подземный водный объект отличается тем, что, как правило, его водная масса сосредоточивается в самой горной породе, образуя соответствующие уровни со свойственным им гидрологическим режимом.
Кодекс регулирует статус таких водных объектов весьма "сжато и пространно" (одновременно - так бывает) - разве что устанавливает государственную собственность на такие объекты и регулирует вопросы резервирования источников питьевого водоснабжения из защищенных от загрязнения и засорения подземных вод. Остальные вопросы отсылаются к компетенции законодательства о недрах, включая вопросы определения границ подземных водных объектов (ч. 6 рассматриваемой статьи). Законодательство о недрах - это Закон о недрах, регулирующий отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории РФ, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

Статья 6. Водные объекты общего пользования
1. Согласно правилам ч. 1 и 2 рассматриваемой статьи поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, и каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами - иными словами, здесь закреплено право граждан на доступ к воде.
Как следует из приведенных положений, Кодекс может устанавливать ограничения доступности водных объектов. Кроме того, Кодекс и другие федеральные законы могут ограничивать право на свободный доступ граждан к воде. В частности, традиционно не могут быть общедоступными водные объекты, находящиеся, скажем, на территории (в акватории) заповедников (см. комментарий к ст. 66 Кодекса) - но здесь идет речь не об особо охраняемых водных объектах, а о водных объектах общего пользования, так что это сразу отпадает. Может ограничиваться это право и в случае объявления той или иной акватории водного объекта или отдельного водного объекта (в том числе и общего пользования) зонами чрезвычайной экологической ситуации (см. комментарий к ст. 67 Кодекса). Но все это представляет собой правовые ограничения, присущие публично-правовому началу не только экологического и водного права, - но и права вообще. Тем более, такие ограничения Конституции РФ не противоречат.
Ограничения такого рода имеют одну цель, несомненно, их не только оправдывающих, но и делающих их необходимыми, - цель охраны окружающей среды. Такие ограничения - дань этой цели, реализация которой только и дает возможность надеется на предотвращение экологических катастроф. Могут ограничиваться права граждан на доступ к воде и в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Но сразу возникает вопрос: "Где в рассматриваемой статье нормы, которые прямо указывают именно на такую цель ограничений?". В Кодексе их нет. А раз их нет (причем, нет ни где-нибудь, а в самом Кодексе), то единственным возможным здесь выводом становится тот, согласно которому такие ограничения могут устанавливаться по какому угодно поводу. И нас здесь, учитывая предмет рассматриваемой статьи, интересуют, прежде всего, не чрезвычайные ситуации, и не особо охраняемые водные объекты, а обычные, общедоступные. Это две большие разницы. В этом отношении и следует вспомнить специфику конструкции договора водопользования. Это, по сути, не что иное, как разновидность аренды. Вот определение этого договора: по договору водопользования одна сторона - исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ч. 4 ст. 11 настоящего Кодекса (см. комментарий), обязуется предоставить другой стороне - водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату.
Правда, есть один нюанс, но он на ситуацию не влияет. Связан он с тем, к каким видам прав относить право водопользования - к вещным, или обязательственным (см. комментарий к ст. 9 Кодекса). И далее в ст. 12: к договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено настоящим Кодексом и не противоречит существу договора водопользования. Статья 615 ГК РФ устанавливает, что арендатор вправе сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено настоящим ГК РФ, другим законом или иными нормативно-правовыми актами. ГК РФ также устанавливает возможность выкупа арендатором арендованного имущества. И что интересно, - нигде комментируемый Кодекс не содержит прямого и недвусмысленного запрета такого выкупа водных объектов. И что еще интереснее, - сам ГК РФ допускает возможность установления ограничений прав арендатора - в ст. 615 ГК РФ есть оговорка "если иное не установлено настоящим Кодексом, другим законом или иными правовыми актами".
Статья 607 ГК РФ недвусмысленно определяет, что законом могут устанавливаться особенности сдачи в аренду земельных участков и природных ресурсов. Тоже небезынтересно: законом могут быть установлены случаи запрещения выкупа арендованного имущества - ч. 3 ст. 624 ГК РФ. И самое интересное - сам комментируемый Кодекс-то допускает возможность ограничения прав арендаторов - если грамотно толковать оговорку ст. 12 "_если иное не установлено настоящим Кодексом".
Вот эти-то правила ГК РФ и следовало применить законодателю для того, чтобы ч. 1 и 2 рассматриваемой статьи Кодекса не были декларативными. Следовало установить прямой запрет на выкуп водных объектов. Следовало также установить и запрет на сдачу водных объектов в субаренду, в залог, запрет внесения в качестве вклада в уставный капитал. Кроме того, необходимо также наличие в Кодексе императивных норм, устанавливающих обязанность органов государственной власти и МСУ обеспечивать условия для реализации прав граждан на доступ к воде. Но ничего этого нет. Нет норм, обязывающих арендатора обеспечивать устанавливаемые ч. 1 и 2 рассматриваемой статьи права, по сути, конституционные права. Именно поэтому арендатор будет руководствоваться, прежде всего, положениями ГК РФ об аренде.
2. Правила охраны жизни людей, о которых ведет речь ч. 3 рассматриваемой ст. устанавливаются в порядке, определенном постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах". Утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта РФ после их согласования с территориальным органом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту РФ, Министерством природных ресурсов РФ и Министерством здравоохранения и социального развития РФ, а также с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в случае, когда водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставлены в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласование осуществляется в срок не более 1 месяца.
3. Части 4 и 5 рассматриваемой статьи также ведут речь об ограничениях, которые могут накладываться как в сугубо природоохранных целях, так и в иных. Улучшить ситуацию помогла бы норма, где исчерпывающим перечнем устанавливались бы случаи (основания) такого ограничения доступа к водным объектам общего пользования. В остальном, думается, правила указанных частей рассматриваемой статьи не должны вызывать затруднений в применении.
Затруднений не вызывают и правила ч. 6-8 рассматриваемой статьи о "бечевнике". Бечевник - это береговая полоса. Бечевником раньше называли полосу суши вдоль берегов рек, по которой лошади, или бурлаки тянули суда. От слова "бечева" (канат для тяги судов) и произошло слово "бечевник".
В соответствии со ст. 65 Кодекса (см. комментарий), водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности. В соответствии с ч. 6 рассматриваемой статьи, ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 метров, а для небольших по протяженности водотоков она составляет 5 метров, т.е. от 20 до 5 метров. Таким образом, береговая полоса находится в черте водоохранных зон водных объектов.
И ситуацию здесь осложняет еще и то, что согласно ч. 16 ст. 65 Кодекса, в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Что это означает? То, что если земельный участок находится в водоохранной зоне, этот факт вовсе не препятствует тому, чтобы такой участок был предоставлен для строительства, если будут соблюдены требования законодательств об охране окружающей среды.
Реализация гражданами права на свободный доступ к береговой полосе на практике весьма затруднительна. Здесь сталкиваются два полюса интересов: с одной стороны - граждан (да и просто людей), желающих реализовать свое право на свободное пользование береговой полосой, а с другой стороны - владельцев коттеджных поселков, построенных по берегам и владельцев находящихся и строящихся в пределах водоохранных зон предприятий. Как относятся владельцы (и, само собой, - собственники) таких поселков к указанным попыткам воспользоваться таким правом - всем известно. Что получается? Единственный способ отстоять данное право в случае его попрания - это обращение в соответствующий суд или в прокуратуру.

Статья 7. Участники водных отношений
1. Субъект водных правоотношений - это их участник. Он может быть представлен как физическое лицо, так и юридическое лицо (организация). Особый статус имеют такие участники водных правоотношений, как государство и органы МСУ, чему посвящена ч. 2 рассматриваемой статьи. В ч. 1 комментируемой статьи закрепляется перечень субъектов водных правоотношений: государство в лице органов государственной власти федерального (РФ) и регионального (субъекты РФ) уровня, муниципальные образования (от имени которых также действуют органы МСУ), а также физические и юридические лица.
Возможность быть участниками водных отношений определяется "водной" правоспособностью, а мера участия в водных правоотношениях, как и конкретный статус участников, - "водной" дееспособностью. Таким образом, все участники водных правоотношений как особого их вида становятся таковыми только при наличии правоспособности и дееспособности.
В соответствии со ст. 17 ГК РФ правоспособность граждан - это способность иметь гражданские права и нести обязанности. В соответствии со ст. 49 ГК РФ, юридические лица могут иметь права, соответствующие целям их деятельности, предусмотренным в их учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. В теории права правоспособность понимается как признаваемая публичной (государственной) властью общая возможность иметь предусмотренные законом права и обязанности.
Ключевой момент именно в том, что это не реальное обладание правами, а именно возможность этого, заранее предполагаемая государством способность к этому. Поэтому правоспособность во многом абстрактна. По отношению к физическим лицам - правоспособностью в равной мере обладают все граждане - с момента рождения и до биологической смерти. Поэтому общая правоспособность универсальна. Правоспособность и дееспособность юридических лиц неразделимы.
Правоспособность, как явление универсальное, растворяется во всей материи правовой системы, и, вследствие этого она подразделяется на три вида:
- общая, в которой выражается принципиальная возможность лиц иметь любые права и обязанности, которые установлены в действующем на данный момент законодательстве в целом. При этом, реальное обладание конкретными правами и обязанностями может наступить уже при наличии соответствующих, опять-таки устанавливаемых законодательством, условиях;
- отраслевая, которая выражается в том, что государство заранее признает возможность обладать правами и нести обязанности, установленные в соответствующей отрасли права. Сюда же относятся и подотрасли. То есть, в нашем случае - водная правоспособность есть разновидность отраслевой правоспособности, так как водное право есть подотрасль экологического права;
- специальная - правоспособность профессиональная или должностная.
Специальной правоспособностью обладают также все юридические лица, о чем уже упоминалось выше. Правоспособность и дееспособность юридического лица устанавливается его учредительным документом (документами), возникает с момента создания юридического лица и прекращается в момент его ликвидации. В этом смысле по отношению к юридическим лицам разграничение правоспособности и дееспособности не применяется.
Таким образом - водная правоспособность существует как одна из разновидностей отраслевой правоспособности.
Под дееспособностью понимается способность своими личными действиями приобретать и осуществлять предусмотренные права, а также способность исполнять соответствующие юридические обязанности, отвечать за последствия, иными словами - быть участником соответствующих правоотношений. Если правоспособностью обладают в равной мере все, то дееспособность зависит от возраста и психического состояния лица - это если касается лиц физических. Общая дееспособность граждан наступает с 18 лет, то есть с момента совершеннолетия, водно-правовая дееспособность не является исключением.
Правосубъектность представляет собой единство правоспособности и дееспособности вместе взятых в динамике включения субъекта в соответствующие правоотношения. Это сложное комплексное правовое образование и оно отражает то состояние, когда правоспособность и дееспособность субъекта не разделимы. Это, в частности, правосубъектность совершеннолетних и правосубъектность юридических лиц, поэтому ее еще называют "праводееспособностью". Если же структурно рассмотреть конструкцию правоспособности полностью, то в ней можно увидеть следующие элементы: правоспособность; дееспособность; деликтоспособность (способность отвечать за правонарушения гражданско-правового характера); вменяемость как условие ответственности за правонарушения и преступления.
Так же выглядит и структура экологической и водно-правовой правосубъектности - разумеется, с учетом отраслевой специфики. Иными словами - обладание водной правосубъектностью означает возможность и способность своими действиями приобретать установленные водным (и частично - смежными отраслями) законодательством права и обязанности и нести ответственность за водные правонарушения.
2. Особой правосубъектностью обладают такие коллективные образования, как государство, государственные образования (субъекты РФ), коллегиальные органы федеральной и региональной государственной власти, муниципальные образования, коллегиальные органы МСУ, а также такие индивидуальные субъекты, как единоначальные органы государственной власти и МСУ. О них идет речь в ч. 2 рассматриваемой статьи. Сложности здесь, на первый взгляд, нет: от имени государства и государственных образований в водных отношениях участвуют соответствующие органы государственной власти - коллегиальные (МПР, Правительство РФ) и (или) единоначальные (Президент РФ). От имени муниципальных образований в водных отношениях участвуют, соответственно, коллегиальные и (или) единоначальные органы МСУ. Кроме того - многие вопросы, особенно в части хозяйственной, экономической деятельности, решаются путем деятельности государственных унитарных предприятий и учреждений, и муниципальных унитарных предприятий и учреждений.
Напомним, в соответствии с правилами ст. 113 ГК РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Устав унитарного предприятия должен содержать помимо сведений, указанных в п. 2 ст. 52 ГК РФ, сведения о предмете и целях деятельности предприятия, а также о размере уставного фонда предприятия, порядке и источниках его формирования, за исключением казенных предприятий (приказом Минэкономразвития РФ от 25 августа 2005 г. N 205 утвержден Примерный устав федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения).
Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Фирменное наименование унитарного предприятия должно содержать указание на собственника его имущества. Органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен. Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом и не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. Правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий определяется ГК РФ, а также Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
Если рассматривать государство как субъекта частноправовых отношений, то можно выделить некоторые обобщенные признаки, сформулированные по этому поводу в цивилистике, которые, собственно, и определяют специфику государства как участника гражданского оборота:
- государство обладает монополией на нормотворчество - в том числе, и в области частного права;
- государство обладает иммунитетом;
- государство само может издавать акты правоприменения, на основании которых возникают частноправовые отношения;
- даже вступая в частноправовые отношения, государство сохраняет весь потенциал властных полномочий и функций.
Все эти признаки с учетом специфики отрасли водного права сохраняются за государством и в том случае, когда оно выступает участником тех частноправовых отношений, которые имеют место в рамках отношений водных. Всегда государство выступало в частноправовых отношениях в двух основных ипостасях - с одной стороны, оно регулирует их в целях направления экономических, хозяйственных в широком понимании отношений, в нужное ему в данный исторический момент русло, но с другой стороны, - существует, в различных пропорциях (в зависимости от характера собственности на средства производства, в зависимости от уровня их развития и в зависимости от базирующегося на этом вида политического режима) и необходимость уравнять государство с иными участниками гражданского оборота.
Что касается сугубо юридических аспектов форм участия государства в гражданском обороте, то основные правила на этот счет содержатся в гл. 5 ГК РФ. Согласно ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К указанным субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. В соответствии со ст. 125 ГК РФ, от имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
От имени муниципальных образований, соответственно, - своими действиями могут приобретать и осуществлять указанные права и обязанности, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (см. выше), а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.
Юридические лица, созданные РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, как уже указывалось выше, не отвечают по их обязательствам. Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом, а РФ не отвечает по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований. Субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам РФ. Указанные правила не распространяются на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам РФ. Особенности ответственности РФ и субъектов РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности - предмет регулирования также и международного частного права.
Среди конкретных участников водных правоотношений данной группы можно указать, к примеру, Правительство РФ, Минприроды, Росводресурсы, Росприроднадзор, Ростехнадзор, Росрыболовство и прочие министерства и ведомства, деятельность которых так или иначе (прямо или опосредованно) затрагивает водные отношения. Само собой - подведомственные им предприятия и учреждения. Конкретный объем и характер правосубъектности участников данного уровня определяется положениями о них, исходя из их места и функциональной роли в системе механизма государства, что касается органов МСУ и муниципальных учреждений - аналогично - положениями о них и учредительными документами.

Статья 7.1. Водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов
1. Данная статья содержит две основных нормы: первая (ч. 1) сформулирована как императивное правило, в общих чертах устанавливая субъектов, ответственных за выполнение водоохранных и водохозяйственных мероприятий, вторая (ч. 2) - отсылая к специальному Закону в случае размещения государственных и муниципальных заказов на выполнение данного вида работ.
Сами понятия "водохозяйственное мероприятие" и "водоохранное мероприятие" в Кодексе отсутствуют, как отсутствуют и критерии их разграничения, что представляется не лишним восполнить. С одной стороны, сложности тут вроде бы нет, - данные два вида мероприятий в динамике реально существующих водных отношений и динамике функционирования опосредующих их соответствующих правовых норм существуют как два вида деятельности, которые следует разграничивать по критерию цели деятельности.
Целью деятельности по охране водных объектов является сохранение и восстановление водных объектов. Целью же водохозяйственной деятельности является не что иное, как использование водных объектов. Обобщенно говоря, использование водных объектов как извлечение их полезных свойств реализуется посредством осуществления водохозяйственной деятельности. Но с другой стороны, - как Водный кодекс 1995 г., так и настоящий Кодекс понимают под водохозяйственной деятельностью явление более объемное, нежели деятельность водоохранная. Это следует уже из самих определений. В Водном кодексе 1995 г. содержалась дефиниция охраны водных объектов, под которой понималась деятельность, направленная на сохранение и восстановление водных объектов. Ныне действующий Кодекс (см. комментарий к ст. 1 Кодекса) понимает под охраной водных объектов систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов.
Видно, что разницы никакой, так как система мероприятий есть не что иное, как соответствующий вид деятельности, хоть бы и были эти мероприятия не зависимы друг от друга. Что касается водохозяйственных мероприятий, то, как уже указывалось при рассмотрении ст. 1 Кодекса, здесь по сравнению с Водным кодексом 1995 г. есть различия. Повторяться смысла нет, следует лишь напомнить, что ст. 1 Кодекса понимает под водным хозяйством практически то, что Водный кодекс 1995 г. определял как водохозяйственную деятельность, т.е. деятельность граждан и юридических лиц, связанную с использованием, восстановлением и охраной водных объектов.
Комментируемый Кодекс понимает под водным хозяйством деятельность в сфере изучения, использования, охраны водных объектов, а также предотвращения и ликвидации негативного воздействия вод. Видно, что добавлены лишь деятельность по предотвращению и ликвидации негативного воздействия вод, которая, хоть и обладает самостоятельностью, все же при этом тесно соприкасается с водопользованием и водоохраной (см. комментарий к гл. 6 Кодекса). Из всего указанного можно увидеть, что Кодекс рассматривает охрану водных объектов в качестве более узкого, более конкретизированного вида деятельности, нежели водохозяйственную деятельность в целом.
Что касается конкретных водохозяйственных и водоохранных мероприятий, то они будут по возможности указаны при рассмотрении ст. 24-26, ст. 39 и гл. 6 Кодекса (к ним относятся, к примеру, расчистка русла, дноуглубительные работы, работы по укреплению берегов, установление границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос, текущий и капитальный ремонт ГТС, и многие другие). Несмотря на то, что в Кодексе имеется отдельная глава, посвященная охране водных объектов, не помешает отдельная статья, где исчерпывающе содержались бы обязанности именно частных собственников по охране водных объектов. Эти обязанности (не все) есть - они "рассыпаны" по всей гл. 6 Кодекса, но, представляется не лишним именно собственника персонально обременить строго конкретизированным кругом обязанностей.
2. Часть 2 рассматриваемой статьи содержит отсылочную норму к специальному закону, который является в то же время специальным и по отношению к параграфу 5 гл. 37 ГК РФ (Подрядные работы для государственных и муниципальных нужд) и параграфу 4 гл. 30 ГК РФ (Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд). Согласно ст. 768 ГК РФ к отношениям по государственным или муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной ГК РФ, применяется закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд. И в соответствии с п. 2 ст. 525 ГК РФ к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной настоящим параграфом, применяются иные законы. То есть, ГК РФ как общий закон, допускает принятие специального Закона, к которому, собственно, и относится Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ).
Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (федеральные нужды), либо потребности субъектов РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов РФ, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (нужды субъектов РФ). Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов РФ понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов РФ (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.
Муниципальными нуждами в свою очередь признаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.
Указанным Законом устанавливаются две формы размещения таких заказов (ст. 10) - путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме и без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах). Приоритет устанавливается за первым из способов. В целом данный Закон весьма объемен, в нем подробно урегулированы как сами способы размещения заказов, так и вопросы, касающиеся самого государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Глава 2. Право собственности и иные права на водные объекты

Статья 8. Право собственности на водные объекты
1. Можно сказать, что комментируемая статья содержит центральные нормы, - с учетом общего смысла и направленности действующего Кодекса. Здесь устанавливаются формы собственности на водные объекты.
Согласно Кодексу основная масса водных объектов находится в федеральной собственности. То есть, юридически это означает то, что правомочия владения, пользования и распоряжения такими водными объектами находятся в руках государства в лице соответствующих органов государственной власти. Экономически это означает, что в государстве, которое выражает преимущественно интересы собственников, указанные правомочия реализуются государством преимущественно в интересах экономически господствующих слоев населения.
В ч. 2 комментируемой статьи идет речь об иных видах собственности на водные объекты - частной, муниципальной и собственности субъектов РФ. Собственность субъекта РФ - это форма государственной собственности. Здесь тоже нельзя не заметить - речь идет, как и во всех нормативно-правовых актах - именно о юридическом выражении собственности, о правовых ее формах.
Кодекс не применяет понятие "обособленный водный объект", заменяя его понятием "пруд, обводненный карьер". Это и есть те виды водных объектов, которые могут находиться в собственности субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц. Закон о введении в действие Водного кодекса внес изменения, связанные с заменой формулировок "обособленные водные объекты", "замкнутые водоемы" терминами "пруды" и "обводненные карьеры" в ряд кодифицированных и "простых" законов федерального уровня: ГК РФ (ст. 130 и 261), ЗК РФ (ст. 23, 40, 77, 85 и др.), Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и ряд иных источников.
Все эти новеллы были введены в целях упрощения механизма гражданского оборота водных объектов. Этой же цели служат и изменения, внесенные в ст. 23, 97 и 102 ЗК РФ, а также правила, содержащиеся в ст. 65 Кодекса (см. комментарий) относительно застроек в пределах водоохранных зон.
Напомним, что теперь согласно ст. 102 ЗК РФ в состав земель водного фонда включаются только земли: 1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах; 2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах". Из состава таких земель исключены земли водоохранных зон. Не относятся к таким землям и земли зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения.
Статья 14 Закона о введении в действие Водного кодекса исключила из состава земель природоохранного назначения водоохранные зоны - подп. 1 ч. 1 ст. 97 ЗК РФ признан утратившим силу. То есть, теперь водоохранные зоны не относятся к категории земель природоохранного назначения. Не относится к землям водного фонда и береговая полоса, хотя ст. 7 ЗК РФ и не допускает приватизацию земельных участков в пределах береговой полосы. Но с учетом норм ст. 12 и ст. 65 комментируемого Кодекса это мало что меняет, т.к. ст. 12 допускает аренду водных объектов, а ст. 65 разрешает застройку водоохранных зон.
Есть также ограничения прав собственников, на которое часто ссылаются, - ограничение в обороте земельных участков, на которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Действительно, в соответствии с подп. 3 п. 5 ст. 23 ЗК РФ, такие земли в обороте ограничиваются. Это означает лишь то, что такие земельные участки не предоставляются в частную собственность, да и то, как указано в ч. 3 ст. 23 ЗК РФ, за исключением случаев, установленных федеральными законами. То есть, де-юре такое предоставление допускается, оно разрешено. Вместе с тем, ни Кодекс, ни ЗК РФ запрета на передачу в аренду таких водных объектов и таких земель не содержат.
3. Что собой представляет водный объект как объект гражданского оборота? Вещь - индивидуально определенную и недвижимую. Согласно ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество. Соответственно, вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. Регистрация прав на движимые вещи не требуется, кроме случаев, указанных в законе.
Водный объект не может быть не связан прочно с землей. Вместе с тем, согласно ч. 3 рассматриваемой статьи, право собственности (какой бы то ни было) на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого такие водные объекты расположены. Это же мы видим при анализе ст. 261 ГК РФ, - если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц. То есть, если пруд, обводненный карьер располагается на земельном участке, который находится, скажем, в частной собственности, то в частной собственности этого же собственника будет находиться и соответствующий водный объект.
В соответствии же с ч. 4 рассматриваемой статьи, пруд, обводненный карьер, указанные в ч. 3 настоящей статьи, могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера. Это означает, что пруд, обводненный карьер следует юридической судьбе земельного участка, на котором он расположен. Вместе с тем, норма этой же части рассматриваемой статьи говорит, что такие водные объекты могут отчуждаться в соответствии с ГК РФ и земельным законодательством. Но, исходя из правила о следовании таких водных объектов юридической судьбе соответствующих земельных участков, следует, что пруды и обводненные карьеры сами по себе, не могут быть предметом сделок по отчуждению.
Земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности. Земельные участки, которые не находятся в собственности РФ и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью субъектов РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов РФ. Земельные участки, которые не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений. Земельные участки, которые не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских округов. Исходя из правил ЗК РФ и Закона о введении в действие Водного кодекса решается вопрос о возможности отчуждения в частную собственность таких земельных участков. Что же касается правила п. 8 ст. 27 ЗК РФ, согласно которому "запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования", то это правило следует толковать в системе с правилом ч. 1 ст. 6 настоящего Кодекса (см. комментарий). Согласно правилу ч. 1 ст. 6 Кодекса поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено самим Кодексом. То есть, общее водопользование Кодекс распространяет именно на водные объекты государственной и муниципальной форм собственности, о частной форме собственности речь не идет.
4. Часть 5 рассматриваемой статьи устанавливает норму по отношению к праву федеральной собственности - при естественном изменении русла реки право федеральной собственности на данный водоток не прекращается - сформулировано как императивное правило. Отсюда следует, что если вследствие естественного изменения русла реки оно оказалось на земельном участке, находящемся в частной собственности, такое право на него может прекращаться. Указание именно на естественное изменение русла толкуется так, что это правило не распространяется на искусственные изменения.
Относительно права собственности на подземные водные объекты (ч. 6 комментируемой статьи), то здесь Кодекс отсылает к Закону о недрах. Согласно ст. 1.2 указанного Закона недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Статья 9. Право пользования водными объектами
1. Норма ч. 1 рассматриваемой статьи носит отсылочный характер, - правила, согласно которым предоставляется право пользования водными объектами, содержатся в гл. 3 Кодекса (см. комментарий).
Водный кодекс 1995 г. разграничивал понятия водопользования и использования водных объектов. Водопользование понималось как юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием водных объектов, а использование водных объектов - как получение различными способами пользы от водных объектов для удовлетворения материальных и иных потребностей граждан и юридических лиц. Комментируемый Кодекс отождествляет понятия водопользования и использования водных объектов, определяя это как "использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц" (п. 14 ст. 3 Кодекса). Вместе с тем, понятия водопользования и водопотребления и в действующем Кодексе разграничиваются - водопотребление определяется как потребление воды из систем водоснабжения. Водный кодекс 1995 г. в связи с этим содержал и определение водопотребителя - он определялся как гражданин или юридическое лицо, получающее в установленном порядке от водопользователя воду для обеспечения своих нужд. Такая конструкция позволяла четко различать правовой статус водопользователя и водопотребителя. Но при этом, если систематически толковать определение водопользования и водопотребления, то и при действующем Кодексе такая же дифференциация водопользователей и водопотребителей сохраняется (косвенный, правда, вывод).
Водопользователь по Кодексу - это физическое или юридическое лицо, которым право водопользования предоставлено в соответствии с нормами гл. 3 Кодекса. Насчет того, что следует понимать под правом водопользования, комментируемый Кодекс ответа не дает. Есть точка зрения, что право водопользования можно рассматривать в двух аспектах - в объективном и субъективном понимании. В первом случае под правом водопользования понимают (и раньше понимали) систему норм, регулирующих порядок и условия возникновения, изменения и прекращения права пользования водными объектами, а во втором случае - совокупность прав и обязанностей субъектов водного права. Для большей ясности будем понимать под правом водопользования в объективном смысле институт водопользования - как один из институтов водного права. Его-то нормы и содержатся в гл. 3 Кодекса. По отношению же к предмету регулирования рассматриваемой статьи следует вести речь именно о праве водопользования в субъективном смысле. В этом отношении оно представляет собой один из видов правомочий. Приобретая в установленном Кодексом порядке право водопользования, соответствующий водопользователь приобретает правомочие извлекать из свойств водного объекта определенные блага, - это и есть право на использование водного объекта, это и есть сущность права водопользования. Но это то, что касается только юридической сути именно права водопользования. Вместе с тем, его реализация всегда сопряжена с возложением на водопользователя и ряда обязанностей, но их не следует включать в структуру самого права водопользования. Как и всякое иное право, право водопользования приобретается в силу тех оснований (юридических фактов, действий, либо самих норм законодательства), которые формулируются государственной властью и формализовано закрепляются в законодательстве, в данном случае водном.
При определении правовой природы права водопользования, возникает некоторая двойственность: с одной стороны его относят к вещным правам, с другой, - к обязательственным правам. Имеется точка зрения, согласно которой право водопользования, как и вообще права природопользования, имеет особый статус. Такие разнотолки, следует полагать, вызваны несовершенством самого законодательства, как гражданского, так и природоресурсного. Это все потому, что ни ГК РФ, ни теория не дают однозначного и исчерпывающего перечня признаков вещного права. Так или иначе, чаще всего к ним относят следующие:
- объектом вещного права является вещь (индивидуально определенная);
- вещному праву присуще право следования; вещное право пользуется абсолютной защитой;
- требования, вытекающие из вещных прав, подлежат преимущественному удовлетворению по сравнению с требованиями из прав обязательственных;
- вещное право производно от права собственности;
- вещное право носит, как правило, бессрочный характер.
Многие из этих признаков весьма условны. В частности, такой признак, как бессрочный характер, на деле присущ только праву собственности. Это же относится и к договору водопользования. С другой стороны - индивидуально определенная вещь, например, может быть объектом и обязательственных прав. Что же касается легальных признаков вещного права, то в соответствии с п. 3 и 4 ст. 216 ГК РФ, переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения иных вещных прав на это имущество (п. 3). Вещные права лица, не являющегося собственником, защищаются от их нарушения любым лицом в порядке, предусмотренном ст. 305 ГК РФ (п. 4). То есть, мы здесь видим только два признака - право следования и абсолютный характер защиты. Первый из признаков означает, что переход права собственности на соответствующее имущество к другому лицу не является основанием для прекращения других вещных прав на это имущество (вещь). Смысл нормы ст. 305 ГК РФ в том, что владелец (владелец, но не просто пользователь, и это следует учитывать), не являющийся собственником, но владеющий имуществом по основанию, предусмотренному законом или договором, пользуется против всех третьих лиц той же защитой, что и сам собственник. Причем - против и самого собственника. Что касается первого из признаков - нигде в Кодексе не установлено, что переход права собственности на соответствующий водный объект является основанием для прекращения права водопользования в отношении этого объекта. То есть, этот признак есть. Но речь идет именно о праве пользования водным объектом, и ничего не говорится о владении им. Даже по договору водопользования водопользователь получает водный объект в пользование (см. комментарий к ст. 12 Кодекса), но ничего не говорится о владении. Таким образом, это такая разновидность аренды, при которой арендатор наделяется только правом пользования, - правомочие владения остается за собственником. А это означает, что такой арендатор вещно-правовой защитой не пользуется. Но с другой стороны, водопользователь, осуществляя тот или иной вид водопользования, может фактически и владеть водным объектом. Владение юридически - это так называемое юридическое "держание" вещи, сопряженное с хозяйственным господством над ней, но без права определять ее юридическую судьбу (то есть без права распоряжения вещью). Поэтому, с определенной долей условности, можно вести речь о приравнивании права водопользования к вещным. Но, так как речь идет только о пользовании, нельзя и однозначно относить его к вещным правам. Все это требует детальной проработки данного вопроса, причем это вполне допустимо как в настоящем Кодексе, так и в ГК РФ, который допускает возможность этого (если речь идет только о вопросах гражданского оборота). Кроме того, сама формулировка ст. 216 ГК РФ это позволяет.
Вещными правами, наряду с правом собственности, в частности, являются:
- право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 265 ГК РФ);
- право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 268 ГК РФ);
- сервитуты (ст. 274, 277 ГК РФ);
- право хозяйственного ведения имуществом (ст. 294 ГК РФ) и право оперативного управления имуществом (ст. 296 ГК РФ).
Вещные права на имущество могут принадлежать лицам, не являющимся собственниками этого имущества.
В отношении определения правовой природы права водопользования следует указать и еще на один "запутанный" момент. Это вопрос о классификации видов водопользования. Он тоже имеет здесь значение. Даже в теории экологического права давно уже разработана дифференциация права природопользования на общее и специальное. Так как само природопользование классифицируется на общее и специальное. И критерием здесь называются основания возникновения права природопользования*(2). Но теперь, в соответствии со ст. 38 Кодекса, исходя из условий предоставления водных объектов в пользование, водопользование подразделяется на совместное и обособленное. И еще одна классификация: водопользование с забором и возвратом воды, водопользование с забором и без возврата воды и водопользование без забора воды (см. комментарий к ст. 38 Кодекса). К слову сказать, Водный кодекс 1995 г. тоже в этом отношении не содержал четких формулировок. В настоящее время, несмотря на отсутствие такой градации права водопользования, следует полагать, что она сохраняется, исходя из содержания ст. 11 Кодекса (см. комментарий), где речь и идет об основаниях приобретения права водопользования. В ней те виды водопользования, для которых не требуется ни договора, ни решения (ч. 3 ст. 11) можно отнести к общему водопользованию.
2. Норма ч. 2 комментируемой статьи устанавливает сохранение права водопользования при изменении русла реки - естественное изменение русла реки не влечет изменения или прекращения права пользования этим водным объектом, если из существа правоотношения и настоящего Кодекса не следует иного.
Специальных норм о прекращении права водопользования в случае, если существо правоотношения (подразумевается, следует полагать, и цель водопользования) предполагает прекращения права водопользования в Кодексе нет. Есть нормы общего характера о прекращении права водопользования (см. комментарий к ст. 10 Кодекса). Что касается такого основания приобретения права, как договор водопользования, то здесь применимы правила ст. 451 ГК РФ - о расторжении или изменении договора в связи с существенным изменением обстоятельств.
Если вследствие изменения русла реки использовать водный объект становится невозможным, это может являться основанием и для прекращения права водопользования, приобретенного на основании решения.
3. Относительно порядка приобретения права пользования подземными водными объектами ч. 3 рассматриваемой статьи вновь отсылает к Закону о недрах. В соответствии с ч. 3 ст. 10.1 данного Закона, основанием возникновения права пользования участками недр для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности является решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр (Роснедра) и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр. Общим же правоустанавливающим документом является лицензия на недропользование (ст. 11 Закона о недрах). Она включает установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.
Предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции оформляется тоже лицензией на пользование недрами. Лицензия удостоверяет право пользования указанным участком (участками) недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" и законодательством о недрах. Лицензия определяется как документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Участки недр предоставляются в пользование для целей добычи подземных вод на период до 25 лет.

Статья. 10. Прекращение права пользования водными объектами
1. Часть 1 рассматриваемой статьи устанавливает только перечень групп нормативно-правовых актов, в которых содержатся нормы об основаниях прекращения права водопользования. Это нормы ГК РФ об аренде и о прекращении обязательств (положения гл. 29 и 26 ГК РФ), нормы Кодекса (комментируемая статья и ряд иных норм) и нормы Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - ФЗ "О концессионных соглашениях"). Что касается подземных водных объектов, то основания и порядок прекращения права пользования ими регулируется уже упоминавшемся Законом о недрах.
Что касается договора водопользования, то ст. 17 Кодекса (см. комментарий) прямо закрепляет, что изменение и расторжение договора водопользования осуществляются в соответствии с ГК РФ. При этом, согласно императивному правилу п. 5 ч. 1 ст. 13 Кодекса (см. комментарий), порядок прекращения пользования водным объектом или его частью должен обязательно быть оговорен в договоре водопользования (это означает, в числе прочего, что институт договора водопользования не допускает односторонний отказ от исполнения договора полностью или частично). Но это нисколько не меняет сути отсылочной нормы ст. 17 Кодекса, исходя из ее буквального толкования напрашивается только один вывод, согласно которому на порядок расторжения договора водопользования (и, стало быть, прекращения права водопользования на этом основании) распространяются нормы ГК РФ об аренде. Само собой, что Кодекс является специальным законом по отношению к нормам ГК РФ об аренде, но при этом сам же Кодекс и отсылает к гражданскому законодательству. Что касается норм гл. 29 ГК РФ, то нас здесь должны интересовать положения ст. 617, 619 и 620 ГК РФ, которые, развивая в целом положения гл. 26 ГК РФ о прекращении обязательств, тем не менее, частично их изменяют применительно к специфике арендных правоотношений. Прежде всего - смена собственника арендованного имущества не влечет за собой прекращения аренды, даже если ее заключение было обусловлено личностными качествами арендатора.
Необходимо обратить внимание, что норма ст. 617 ГК РФ имеет отношение не к тому договору водопользования, о котором идет речь в ст. 12 Кодекса, а к сдаче в аренду тех водных объектов, которые находятся в частной собственности, так как Кодекс их сдавать в аренду не запрещает. К случаям сдачи в аренду водных объектов, находящихся в частной собственности, следует полагать, имеют отношение и правила перехода прав арендатора к наследникам (п. 2 ст. 617 ГК РФ), если иное не предусмотрено законом или договором. Что касается ликвидации юридического лица - арендодателя частного водного объекта, то при этом аренда безусловно прекращается. Это же относится и к случаям ликвидации юридических лиц-арендаторов водных объектов по договорам водопользования, заключенных с органами государственной власти (то есть - юридические лица, заключавшие до ликвидации договоры пользования водными объектами, находящимися в государственной или муниципальной собственности). По требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда арендатор:
- пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями;
- существенно ухудшает имущество;
- более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату (здесь, само собой, особенности - см. комментарий к ст. 20 Кодекса);
- не производит капитального ремонта имущества в установленные договором аренды сроки, а при отсутствии их в договоре в разумные сроки в тех случаях, когда в соответствии с законом, иными правовыми актами или договором производство капитального ремонта является обязанностью арендатора - здесь тоже ясно, что термин "ремонт" не имеет к водному объекту никакого отношения. Если же речь идет о ГТС, то это должно в обязательном порядке включаться в условия договора водопользования (см. комментарий к ст. 13 Кодекса).
Если это не противоречит существу договора водопользования, а также началам и смыслу водного законодательства, то норма ГК РФ о том, что договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения договора по требованию арендодателя в соответствии с п. 2 ст. 450 ГК РФ, тоже здесь действуют. Действует, следует полагать, и правило о письменном предупреждении перед требованием о досрочном расторжении договора. Однако все эти правила могут применяться лишь постольку, поскольку не расходятся с существом договора водопользования (это касается "ремонта" и пр.).
Договор водопользования может быть как изменен, так и расторгнут по соглашению сторон, поскольку ни гл. 29 ГК РФ, ни Кодекс этого не запрещают. Прекращение действия договора водопользования должно быть зарегистрировано в государственном водном реестре.
Что касается прекращения права водопользования, полученного на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование, - в Кодексе об этом четкого и прямого ответа нет (обратите внимание - здесь не идет речь об основаниях принудительного прекращения в смысле ч. 3 рассматриваемой статьи). Не содержит таких норм и постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 844 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование". В этом случае при добровольном прекращении права водопользования водопользователь должен, по общему правилу, направить в уполномоченный орган государственной власти или МСУ (органы, о которых идет речь в ч. 4 ст. 11 Кодекса) соответствующее заявление (т.е. именно в тот орган, который принял решении о предоставлении водного объекта в пользование). В случае же принудительного прекращения водопользования (см. далее) этот орган государственной власти или МСУ после направления водопользователю соответствующего предупреждения о возможном прекращении водопользования (см. далее), вправе обратиться в суд (в порядке подведомственности и подсудности дел) с требованием о прекращении такого права.
Сам Кодекс не предусматривает норм, регулирующих порядок сдачи водных объектов в концессию, но это допускает специализированный Закон - ФЗ "О концессионных соглашениях". Статья 4 этого Закона, устанавливающая перечень видов объектов концессионных соглашений, не называет в качестве таковых водные объекты. Но в соответствии со ст. 11 указанного Закона, концессионеру предоставляются права использования им земельного участка, лесного участка, водного объекта, участка недр.
Прекращение концессионного соглашения является основанием для прекращения предоставленных концессионеру прав в отношении земельного участка, лесного участка, водного объекта, участка недр (см. ч. 3 ст. 11 ФЗ "О концессионных соглашениях"). Федеральным законом "О концессионных соглашениях" установлены и основания прекращения концессионного соглашения: ст. 13 устанавливает общий порядок прекращения концессий, ст. 14 - последствия прекращения концессионного соглашения, ст. 15 - основания и порядок расторжения концессионных соглашений по решению суда.
2. По отношению к подземным водным объектам Кодекс традиционно отсылает к Закону о недрах, который, как уже не раз указывалось, прямо порядок использования подземных водных объектов не регулирует. В комментариях к Кодексу часто можно увидеть здесь ссылку на ст. 20 Закона о недрах, однако эта статья ведет речь о прекращении права пользования недрами. Такой пробел обусловлен общим пробелом, - отсутствием в Законе о недрах специальных норм о "подземном" водопользовании. В связи с чем необходима разработка и дифференциация специальных норм по отношению к подземным водным объектам. Если речь идет об их использовании как вместилище минеральных ресурсов и о добыче полезных ископаемых, то это предмет законодательства о недрах, если речь идет именно о водопользовании, то это должно быть предметом водного законодательства. По аналогии следует разработать и непротиворечивые природоохранные нормы к каждому из двух случаев, и, соответственно, порядок приобретения, изменения и прекращения прав.
При пользовании недрами в соответствии с соглашением о разделе продукции право пользования недрами может быть прекращено, приостановлено или ограничено на условиях и в порядке, которые предусмотрены указанным соглашением. Ст. 8 Закона о недрах также устанавливает основания ограничения пользования недрами. Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды. Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде.
Пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий. Ст. 21 Закона о недрах регламентируется также порядок досрочного прекращения недропользования.
3. Третья часть рассматриваемой статьи устанавливает перечень оснований для принудительного прекращения права водопользования. Исходя из характера комментируемых норм ч. 3, следует полагать, что этот перечень является закрытым. Важное условие - такое прекращение права водопользования допускается только по решению суда. При этом норма о судебном порядке сконструирована как императивная. Административный порядок здесь отсутствует.
Приостановление водопользования в случаях, предусмотренных КоАП РФ (см. комментарий к ст. 41 и гл. 7 Кодекса), осуществляется в судебном порядке. В иных случаях приостановление водопользования осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами. Ограничение водопользования устанавливается нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или решением суда.
4. Часть 4 рассматриваемой статьи ведет речь о порядке прекращения права водопользования в случае необходимости использования соответствующих водных объектов для государственных и муниципальных нужд. Но собственно сам этот порядок нигде в Кодексе не урегулирован (еще один пробел). Нет и критериев необходимости использования водных объектов для таких нужд. Единственное, что здесь не вызывает затруднений - это резервирование источников питьевого водоснабжения (см. комментарий к ст. 34 Кодекса). Согласно ч. 4 рассматриваемой статьи принудительное прекращение права пользования водными объектами в случаях возникновения необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами. Путем систематического толкования норм ст. 24 и 33 Кодекса (см. комментарий), можно допустить, что, пока такие критерии специально и недвусмысленно не установлены законом (а именно, Кодексом), они могут присутствовать в схемах комплексного использования водных объектов, которые, по смыслу ст. 24 Кодекса, и утверждаются органами государственной власти - федерального уровня. Что касается компетенции в этом отношении органов МСУ, то ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ содержит ст. 14-17, где подробно сформулированы вопросы компетенции МСУ и полномочий органов МСУ в рамках реализации своих функций. Поэтому следует либо в данных статьях ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ четко определить критерии необходимости и полномочия органов МСУ в рамках прекращения права водопользования в случае необходимости использования водных объектов для муниципальных нужд, либо четко прописать это в самом Кодексе.
Так же из текста Кодекса не ясно, допускается ли в этом случае административный порядок прекращения, или допустим только судебный, - по смыслу части 3 рассматриваемой статьи. Еще один пробел. Учитывая, что пока ни одно из таких полномочий органов государственной власти и МСУ в Кодексе и иных нормативных актах не закреплено, следует полагать, что при наличии такой необходимости соответствующий орган, после направления водопользователю предупреждения (см. далее), должен обращаться с требованием о прекращении права водопользования в соответствующий суд.
5. Императивное правило содержится в ч. 5 рассматриваемой статьи - об обязанности соответствующего органа государственной власти или МСУ вынести и направить водопользователю предупреждение о возможном прекращении права водопользования (это относится ко всем основаниям принудительного прекращения права). Форма такого предупреждения установлена приказом МПР РФ от 7 марта 2007 г. N 49 "Об утверждении формы предупреждения о предъявлении требования о прекращении права пользования водным объектом". Но эта форма составлена только по отношению к тем случаям принудительного прекращения, которые перечислены в ч. 3 рассматриваемой ст. (нецелевое использование, использование с нарушением законодательства и неиспользование водного объекта в установленные сроки). Поэтому требуется также установить подобную форму к случаям прекращения права водопользования в случае необходимости их использования для государственных или муниципальных нужд.
О прекращении права водопользования (по любым основаниям) должна быть сделана запись в государственном водном реестре.
6. Часть 6 рассматриваемой статьи ведет речь об обязанностях водопользователей при прекращении права водопользования. Как это следует из характера нормы, данные виды обязанностей не зависят (и не должны зависеть) от основания прекращения права. Напомним, он должен прекратить в установленный срок использование водного объекта и обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением использования водного объекта.
Прекращение использования водного объекта означает фактическое прекращение осуществления тех операций и действий, которые составляют соответствующий вид водопользования. Срок прекращения должен указываться либо в судебном решении либо в соответствующем акте органа государственной власти. Чаще всего он определяется датой. В соответствии с правилами ст. 34 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливается императивное требование при выводе из эксплуатации, при консервации ликвидации зданий, строений и иных объектов производить эти мероприятия в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.
При этом, правда, устанавливается тоже судебный порядок - прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда - ч. 3 ст. 34 ФЗ "Об охране окружающей среды". Если прекращение водопользования предполагает вывод из эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, то должны соблюдаться требования ст. 39 ФЗ "Об охране окружающей среды". Вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации. При выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны быть разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды.
Присутствуют в этом отношении нормы императивного характера и в ФЗ "О безопасности ГТС". Статья 9 данного Закона устанавливает обязанность собственника ГТС или эксплуатирующей организации обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности ГТС при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации. Остальные обязанности, содержащиеся в ст. 9 указанного Закона тоже должны выполняться в случаях, когда в процессе консервации и ликвидации ГТС они могут исполняться исходя из характера конкретных осуществляемых в ходе консервации и ликвидации мероприятий. Тоже императивное правило - после реконструкции, капитального ремонта, восстановления или консервации ГТС собственник ГТС или эксплуатирующая организация должны составить декларацию безопасности ГТС и представить ее в территориальный орган надзора за безопасностью ГТС. Это является условием получения разрешения на эксплуатацию или вывод из эксплуатации гидротехнического сооружения либо на его восстановление или консервацию.
Данный раздел обязанностей водопользователей регулируется также и множеством подзаконных актов. Так, можно отметить "Перечень объектов, имеющих гидротехнические сооружения, поднадзорные Ростехнадзору и подлежащие декларированию безопасности, и график представления деклараций их безопасности в 2010 году", утвержденные приказом Ростехнадзора от 2 февраля 2010 г. N 49; приказ Минприроды России от 22 июля 2009 г. N 221, которым утверждена форма декларации безопасности гидротехнических сооружений (кроме судоходных гидротехнических сооружений); Положение о декларировании безопасности гидротехнических сооружений, утвержденное постановлением Правительства РФ от 6 ноября 1998 г. N 1303 и ряд других.

Глава 3. Договор водопользования. Решение о предоставлении водного объекта в пользование

Статья 11. Предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование
1. В целом, комментируемый Кодекс содержит три вида оснований предоставления права водопользования: договор водопользования, решение о предоставлении водного объекта в пользование и просто указание в законе, то есть, в последнем случае не требуется ни заключения договора, ни выдачи решения.
Смысл рассматриваемой статьи заключается в дифференциации видов основания возникновения права водопользования в зависимости от специфики конкретного вида деятельности, обусловленного соответствующей целью водопользования. Есть у данной дифференциации и сугубо экономические причины, в частности, связь цели производства электроэнергии и договора водопользования в наших рыночных условиях вполне очевидна.
Первая часть рассматриваемой статьи устанавливает закрытый перечень тех целей водопользования, для которых требуется заключение договора водопользования. Здесь следует дифференцировать забор воды из водных объектов в понимании ч. 1 рассматриваемой ст. (это, в частности для целей водоснабжения) и тех видов забора воды, которые содержатся в ч. 2 и 3 рассматриваемой статьи. Если для изъятия воды в целях водоснабжения и вообще изъятия (забора) воды в понимании ч. 1 рассматриваемой статьи требуется договор, то забор (изъятие) воды во всех иных случаях либо требует решения (ч. 2 рассматриваемой статьи), либо вообще ничего с точки зрения данной ст. не требует (ч. 3). Решение требуется для забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ). Не требуется ни договора, ни решения в случаях:
- забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;
- забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды);
- забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств.
О юридических аспектах обеспечения обороны страны и безопасности государства можно почерпнуть некоторую информацию из Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (далее - ФЗ "Об обороне") и Федерального закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности" (далее - ФЗ "О безопасности"). Рекреация понимается как система оздоровительных мероприятий, осуществляемых в целях восстановления сил и работоспособности здорового человека (лат. recreatio - восстановление).
2. Вторая часть комментируемой статьи содержит закрытый перечень 11 видов целей водопользования, для осуществления которого требуется административный правоприменительный акт - решение о предоставлении водного объекта в пользование. Многие из них будут рассмотрены в 5 главе, некоторые можно затронуть здесь.
Основную нормативную базу в отношении деятельности, связанной с проведением дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов содержит Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - ФЗ "О техническом регулировании"). Глава 2 указанного Закона содержит основные требования к техническим регламентам.
Как сами технические регламенты, так и иные подзаконные акты в данной области должны учитывать специфику водных объектов как экосистем при их разработке.
Подъем затонувших судов здесь следует толковать расширенно, поскольку КВВТ, в гл. 8 относит суда к затонувшему имуществу. В соответствии со ст. 45 КВВТ, правила гл. 8 применяются к подъему, удалению и уничтожению имущества, затонувшего в пределах внутренних водных путей. К затонувшему имуществу относятся потерпевшие крушение суда, их обломки, оборудование, грузы и другие предметы независимо от того, находятся ли они на плаву или под водой, опустились на дно в пределах внутренних водных путей либо выброшены на мелководье или берег.
Правила, установленные гл. 8 КВВТ, не применяются к:
- подъему, удалению, и уничтожению затонувшего военного имущества;
- подъему затонувшего имущества культурного характера, имеющего доисторическое, археологическое или историческое значение, если такое имущество находится на дне и в пределах внутренних водных путей.
В случае, если подъем, удаление, или уничтожение затонувшего имущества рассматривается как спасательная операция в соответствии с правилами, установленными гл. 16 КВВТ, такие правила применяются к вознаграждению и специальной компенсации спасателей независимо от правил, установленных настоящей главой. Предмет регулирования данной главы - отношения, возникающие в рамках подъема, удаления и уничтожения затонувшего в пределах внутренних водных путей имущества - отличается комплексным характером, попадающим в сферу воздействия гражданского, экологического, административного права. Следует заметить, что на уровне Кодекса данный предмет урегулирован недостаточно полно. В частности, не помешало бы более детально на федеральном уровне урегулировать порядок выявления и учета затонувшего имущества (в рассматриваемой главе об этом речи нет, а должно это быть именно здесь), порядок подъема имущества и его уничтожения, а также четко определить источник финансирования указанных мероприятий в случаях, когда имущество поднимается не его собственником.
В случаях, если затонувшее имущество создает угрозу безопасности судоходства или причинением ущерба окружающей среде загрязнением либо препятствует осуществлению промысла водных биологических ресурсов, деятельности на внутреннем водном транспорте и проводимым в пределах внутренних водных путей путевым работам, собственник затонувшего имущества обязан по требованию бассейнового органа государственного управления на внутреннем водном транспорте в установленный им срок поднять затонувшее имущество и при необходимости удалить или уничтожить его (ст. 47 КВВТ). В случае если собственник затонувшего имущества известен, бассейновый орган государственного управления на внутреннем водном транспорте уведомляет его о своем решении. В случае если собственник затонувшего имущества не известен, бассейновый орган государственного управления на внутреннем водном транспорте делает публикацию о сроках, установленных для подъема затонувшего имущества, в сборнике правил и тарифов внутреннего водного транспорта. Согласно ст. 49 КВВТ бассейновый орган государственного управления на внутреннем водном транспорте имеет право поднять затонувшее имущество и при необходимости удалить или уничтожить его в обозначенных в указанной ст. случаях.
3. В ч. 3 рассматриваемой статьи содержится закрытый перечень тех видов целей водопользования, для которых ни договора, ни решения не требуется. Это, впрочем, далеко не означает того, что данные виды деятельности не урегулированы. Часть 3 комментируемой статьи содержит также такую цель, как рыбоводство и воспроизводство водных биоресурсов (далее - ВБР). Ст. 1 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - ФЗ "О рыболовстве") понимает под рыбоводством (аквакультурой) деятельность по содержанию и разведению, в том числе выращиванию, водных биоресурсов в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания и в предусмотренных этим законом случаях по добыче (вылову) данных водных биоресурсов. Специального понятия воспроизводства ВБР указанный закон не содержит, поэтому в нем такая деятельность включается в состав аквакультуры. Само рыболовство определяется как деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов и в предусмотренных указанным законом случаях по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов.
Выделяется промышленное рыболовство - предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству на судах рыбопромыслового флота рыбной и иной продукции из этих водных биоресурсов. Прибрежное рыболовство - предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, приемке, обработке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов в определенные органами государственной власти прибрежных субъектов РФ места доставки на территориях этих субъектов, в том числе в морские порты РФ. Любительское и спортивное рыболовство - деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов в целях личного потребления и в рекреационных целях. Несколько подробнее об этом при рассмотрении ст. 51 Кодекса.
4. Четвертая часть содержит общее правило о дифференциации полномочий соответствующих государственных органов исполнительной власти и органов МСУ в области предоставления водопользователям права водопользования на основании договора или решения. Норма предельно общего и отсылочного характера, отсылающая к ст. 24-27 Кодекса (см. комментарий). При этом о данных органах будет вестись речь и далее, при рассмотрении гл. 3 Кодекса.

Статья 12. Договор водопользования
1. Даже беглый взгляд на содержание рассматриваемой статьи Кодекса позволяет увидеть главный элемент - гражданско-правовую природу договора водопользования. Во-первых, сама конструкция этого договора в ч. 1 рассматриваемой статьи. Во-вторых, сам договор (договор с нормативным содержанием - это один из самостоятельных видов источников права) преобладает в качестве источника, формы права именно как институт права гражданского, это своеобразная визитная карточка именно этой отрасли права и отрасли законодательства. В-третьих, прямая отсылка в части второй рассматриваемой статьи к положениям ГК РФ об аренде.
Часть 1 рассматриваемой статьи содержит легальную дефиницию договора водопользования, то есть его законодательное, официальное определение. Договор водопользования - договор, по которому одна сторона (соответствующий орган государственной власти или орган МСУ) обязуется предоставить другой стороне (водопользователю) водный объект или его часть в пользование за плату. А вот легальная дефиниция договора аренды - по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью (ст. 606 ГК РФ). Бросается в глаза сходство договора водопользования с договором аренды во всех основных положениях. Бросается в глаза и та тенденция, что законодатель постепенно отказывается от публично-правовых начал в области природопользования. По сути, перед нами одна и та же конструкция, выражающая одну и ту же цель - передать во временное пользование имущество и получить за это плату.
2. Договор водопользования, как и договор аренды, - это сделка, которая является консенсуальной, возмездной и взаимной. Консенсуален он в силу того, что для его совершения достаточно волеизъявления сторон ("согласования воль") - во всех случаях законодательного конструирования консенсуальных договоров применяется фраза "обязуется" - обязуется передать, предоставить, выполнить и т.д. Этим консенсуальные договоры отличаются от реальных, где для совершения обязательным условием является реальное (фактическое) исполнение. Возмездный характер проявляется в том, что здесь вносится плата, - по своей природе именно арендная. Взаимный характер договора состоит в том, что здесь имеет место встречное предоставление - видно без труда. Таким образом, здесь четко видны контуры договора найма вещей, имеющего более чем тысячелетнюю историю, как он был еще в римском праве, в период рецепции и в наши дни, ничего принципиального в его конструкции, его форме, не изменилось. Договор аренды есть один из видов договоров о передаче имущества в пользование. И здесь мы видим основное право водопользователя-арендатора водного объекта (именно право пользования этим объектом). Пользование юридически есть извлечение из соответствующей вещи (в данном случае, особого вида недвижимости - водного объекта) ее полезных свойств.
Фактически (экономически) стороны договора водопользования - собственник соответствующего водного объекта (арендодатель) и водопользователь (арендатор). Арендодатель остается собственником сданного в аренду имущества и сохраняет главное правомочие собственника - право распоряжаться имуществом. Часть же 1 рассматриваемой статьи определяет в качестве арендодателя орган исполнительной власти соответствующего уровня. Напомним, согласно ст. 8 настоящего Кодекса (см. комментарий), водные объекты находятся в федеральной собственности, а такие их виды, как пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами. Соответственно, от имени РФ, субъектов РФ, муниципальных образований полномочия собственника-арендодателя осуществляют соответствующие органы исполнительной власти. Об этих органах упоминалось при рассмотрении ст. 8 и 11 (см. комментарий), будет о них упомянуто и при рассмотрении ст. 24-27 Кодекса. Они также будут указываться при рассмотрении ст. 16 Кодекса (см. комментарий).
Арендатор - любое физическое лицо (разумеется, право- и дееспособное), либо юридическое лицо - как коммерческое, так и некоммерческое (здесь уже согласно нормам ГК РФ о специальной правосубъектности юридических лиц). Соответственно, водопользователь здесь понимается так, как он определен в Кодексе, - физическое или юридическое лицо, которому в соответствии с Кодексом предоставляется право пользования водным объектом. Таким образом, сторонами договора водопользования являются соответствующий орган государственной власти и МСУ (читай - арендодатель) и водопользователь (арендатор).
Предмет договора водопользования - водный объект или его часть - индивидуально определенная вещь, недвижимая (см. комментарий к ст. 9 Кодекса) и непотребляемая. Согласно нормам ст. 607 ГК РФ, в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи). Законом могут быть установлены виды имущества, сдача которого в аренду не допускается или ограничивается. Законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов (см. п. 3 ст. 607 ГК РФ). Далее п. 3 ст. 607 ГК РФ определяет в качестве главного, если можно так выразиться, существенного условия договора аренды именно условие о его предмете, - в договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным. Вполне логично.
Подавляющее большинство комментариев к ГК РФ определяют условие о предмете как единственное существенное условие договора аренды. Но так как здесь речь идет о договоре водопользования, особенности которого устанавливаются Кодексом с учетом правила п. 3 ст. 607 ГК РФ, поэтому к существенным условиям договора водопользования относится и ряд иных условий, что следует из диспозиции нормы ч. 1 ст. 13 Кодекса (см. комментарий):
- сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование;
- цель, виды и условия использования водного объекта или его части (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов) в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 11 Кодекса;
- срок действия договора водопользования;
- размер платы за пользование водным объектом или его частью, условия и сроки внесения данной платы;
- порядок прекращения пользования водным объектом или его частью;
- ответственность сторон договора водопользования за нарушение его условий.
Фраза "должен содержать" понимается в ст. 13 как императивное правило. Само собой конечно, в числе существенных условий договора водопользования должно быть условия о его предмете. При отсутствии в договоре согласования и определения одного из перечисленных условий он считается незаключенным - в этом случае его юридически нет.
Форма договора водопользования - письменная, причем договор подлежит государственной регистрации (см. далее) - одно из обязательных условий его вступления в силу. И здесь основу для Кодекса содержит гражданское законодательство - в соответствии со ст. 609 ГК РФ договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, если иное не установлено законом. Напомним также, что договор аренды имущества, предусматривающий переход в последующем права собственности на это имущество к арендатору (ст. 624 ГК РФ), заключается в форме, предусмотренной для договора купли-продажи такого имущества. Подробнее о выкупе арендованного имущества применительно к водным объектам будет сказано при рассмотрении ст. 13 Кодекса.
Цена договора водопользования - это плата по договору водопользования. Это платеж не налогового, а сугубо рыночного, хозяйственного характера. По общему правилу, условие о цене договора аренды не относится к числу существенных, но в силу прямого указания об условиях платы по договору водопользования в ст. 13 Кодекса, в договоре водопользования это одно из существенных условий. Подробнее об этом при рассмотрении ст. 20 Кодекса.
К числу существенных условий договора водопользования, как это следует из ст. 13, является и условие о сроке действия договора. Максимальный срок - 20 лет, с возможностью заключения нового договора, при этом минимальный срок не устанавливается. Подробнее о сроке договора водопользования - в комментарии к ст. 14 Кодекса.
Содержание договора водопользования составляют права и обязанности сторон. Так как в Кодексе есть специальная норма, посвященная содержанию договора (ст. 13), то этот момент подробнее будет рассмотрен в комментарии к этой статье.
3. Часть 3 рассматриваемой статьи содержит норму о государственной регистрации договора водопользования. Государственная регистрация действует как юридический акт признания и подтверждения государством факта возникновения, ограничения (обременения) перехода или прекращения прав на недвижимость. Норма сформулирована как императивная, более того, исходя из ее смысла, условие о государственной регистрации договора водопользования является одним из существенных условий этого договора - при отсутствии государственной регистрации договора он юридически является незаключенным.
Причины принятия этой нормы не нуждаются в излишних пояснениях - водные объекты относятся к недвижимым вещам - согласно п. 1 ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. Что касается аренды недвижимости, то и здесь ГК РФ устанавливает императивную норму о необходимости государственной регистрации - в соответствии с п. 2 ст. 609 ГК РФ договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, если иное не установлено законом. О государственной регистрации вещных прав на водные объекты речь шла при рассмотрении ст. 8 Кодекса (см. комментарий). Можно полагать, что на данный вид регистрации распространяется действие норм Федерального закона от 27 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". В соответствии с ч. 1 ст. 4 данного Закона, наряду с государственной регистрацией вещных прав на недвижимое имущество подлежат государственной регистрации ограничения (обременения) прав на него, в том числе сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда. Согласно ч. 1 ст. 26 этого же Закона государственная регистрация аренды недвижимого имущества проводится посредством государственной регистрации договора аренды этого недвижимого имущества.
Общее законодательство о регистрации предполагает применение специальных норм, должных регулировать конкретизированные в силу различной специфики вопросы, связанные с государственной регистрацией. В этом смысле рассматриваемая норма Кодекса действует как специальный закон - наряду с подзаконными актами, устанавливающими порядок государственной регистрации договоров водопользования в специализированном кадастре природных ресурсов - государственном водном реестре.
Постановлением Правительства РФ от 28 апреля 2007 г. N 253 "О порядке ведения государственного водного реестра" утверждено Положение о ведении государственного водного реестра. Сам реестр определен как систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, об использовании водных объектов, о речных бассейнах и бассейновых округах.
Приказом МПР РФ от 22 августа 2007 г. N 216 утверждены "Правила оформления государственной регистрации в государственном водном реестре договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, прекращения договоров водопользования". Они определяют последовательность действий Федерального агентства водных ресурсов и его территориальных органов (они обобщенно именуются в приказе органами регистрации) по оформлению государственной регистрации перечисленных юридических фактов.

Статья 13. Содержание договора водопользования
1. По сути, в комментируемой статье перечислены существенные условия договора водопользования, то есть такие, при отсутствии согласования которых договора юридически нет. Здесь императивно отражены те виды условий, которые в обязательном порядке должны включаться в договор, о правах же и обязанностях сторон здесь речь не идет. Так как о таких условиях, как срок действия договора, размер и порядок оплаты по договору, ответственность сторон по договору в Кодекс говорят специальные статьи Кодекса (см. комментарии к ст. 14, 17, 18 и 20), то они подробнее будут затронуты при их рассмотрении. Здесь же следует кратко остановиться на тех условиях, которые в специальных статьях Кодекса не регулируются, а также собственно на правах и обязанностях сторон.
К сведениям о водном объекте относятся:
а) водный объект (является источником для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, имеет рыбохозяйственное, природоохранное и иное значение - указывается нужное);
б) место осуществления водопользования и границы предоставленной в пользование части водного объекта (указываются местоположение и географические координаты);
в) морфометрические характеристики водного объекта, в том числе в месте водопользования (по данным государственного водного реестра и регулярных наблюдений);
г) гидрологические характеристики водного объекта в месте водопользования или ближайшем к нему месте регулярного наблюдения (по данным государственного водного реестра и регулярных наблюдений);
д) показатели качества воды в водном объекте в месте водопользования или в ближайшем к нему месте регулярного наблюдения по состоянию на определенную дату (по данным государственного водного реестра и государственного мониторинга водных объектов).
Водный объект, предоставляемый в пользование, размещение средств и объектов водопользования, гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте, а также зоны с особыми условиями их использования (водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы водных объектов, зоны и округа санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, рыбохозяйственные заповедные и рыбоохранные зоны и др.), расположенные в непосредственной близости от места водопользования, отображаются в графической форме в материалах (с пояснительной запиской к ним), прилагаемых к договору и являющихся его неотъемлемой частью.
Такие требования к сведениям о водном объекте установлены постановлением Правительства РФ от 12 марта 2008 г. N 165 "О подготовке и заключении договора водопользования", которым утверждена форма примерного договора водопользования.
Цель водопользования и виды водопользования указываются в соответствии со ст. 38 Кодекса (см. комментарий). Параметры водопользования (объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов, включая объем их забора (изъятия) для передачи абонентам, площадь предоставленной в пользование акватории, количество производимой электроэнергии). В случае невозможности определения объема забранной воды или количества произведенной электроэнергии на основании данных контрольно-измерительной аппаратуры, а также исходя из времени работы и производительности технических средств указываются методы, условия и порядок определения объема забранной воды или количества произведенной электроэнергии определяется с помощью Расчеты параметров водопользования прилагаются к договору и являются его неотъемлемой частью.
Отдельно указываются иные условия водопользования по соглашению сторон.
Порядок прекращения водопользования указывается в договоре также отдельно, по Форме примерного договора - это раздел "Порядок изменения, расторжения и прекращения договора". Все это должно соответствовать нормам Кодекса о прекращении права водопользования и нормам ГК РФ о прекращении, изменении и расторжении договора и договора аренды в частности - в части, не урегулированной специальными нормами Кодекса.
Что же касается содержания договора водопользования в гражданско-правовом смысле, то его составляют непосредственно сами права и обязанности сторон. Соотношение норм ГК РФ и Кодекса здесь аналогично - в первую очередь действует специальная норма (Кодекс), если специальной нормой тот или иной вопрос прав и обязанностей сторон договора не урегулирован - действует общая норма, то есть ГК РФ. ГК РФ действует также и в том случае, если специальная норма отсылает к нему.
В этом смысле общими нормами будут правила ст. 611-624 ГК РФ с той лишь разницей, что по отношению к водным объектам некоторые нормы данных статей неприменимы в принципе, исходя из существа договора водопользования, конкретнее - предмета договора. Само собой, что, к примеру, здесь не применимы нормы о капитальном и текущем ремонте имущества. Если вести речь о ГТС и иных сооружениях, которые находятся на соответствующем водном объекте, то по отношению к ним такие обязанности конечно применяются, но здесь некоторый пробел - сам договор водопользования не предусматривает передачу в пользование еще и ГТС - нельзя увидеть этого из самой легальной конструкции договора водопользования. В пользование передается водный объект - так, как он определен в ст. 1 Кодекса. Выше уже упоминалось одно из предложений относить к водным объектам еще и ГТС, названное в литературе "интересным", но это пока, к счастью, только предложение. Тем не менее, в ст. 39 Кодекса (см. комментарий) и в указанной выше Форме примерного договора содержится обязанность водопользователя поддерживать в исправном состоянии эксплуатируемые им ГТС и очистные сооружения. Но и с другой стороны, согласно ГК РФ (ст. 607) законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов. И почти всегда водопользование неосуществимо без соответствующих ГТС, очистных и иных сооружений. Поэтому возложение такой обязанности на водопользователя представляется вполне обоснованным. Что же касается правового режима соотношения водного объекта и сооружений, можно допустить аналогию с институтом главной вещи и принадлежности - вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим назначением (принадлежность), следует судьбе главной вещи, если договором не предусмотрено иное (ст. 135 ГК РФ).
Согласно ст. 611 ГК РФ имущество сдается в аренду вместе со всеми его принадлежностями и относящимися к нему документами (техническим паспортом, сертификатом качества и т.п.), если иное не предусмотрено договором. Если такие принадлежности и документы переданы не были, однако без них арендатор не может пользоваться имуществом в соответствии с его назначением либо в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении договора, он может потребовать предоставления ему арендодателем таких принадлежностей и документов или расторжения договора, а также возмещения убытков. Но пока на законодательном уровне этот вопрос остается открытым.
О праве водопользователя о передаче прав по договору и о преимущественном праве на заключение нового договора будет вестись речь отдельно при рассмотрении ст. 15 и 19 Кодекса (см. комментарий).
Стоит остановиться на праве выкупа арендованного водного объекта. Именно арендованного - здесь этот термин более чем уместен. Как известно, ст. 624 ГК РФ предоставляет арендатору право выкупа арендованного имущества. В законе или договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Если условие о выкупе арендованного имущества не предусмотрено в договоре аренды, оно может быть установлено дополнительным соглашением сторон, которые при этом вправе договориться о зачете ранее выплаченной арендной платы в выкупную цену. Законом могут быть установлены случаи запрещения выкупа арендованного имущества. Кодекс нигде не содержит такого запрета, который допускается ст. 624 ГК РФ. Это можно толковать как разрешение на выкуп водных объектов. По отношению к "прудам, обводненным карьерам", находящимся в частной собственности которые собственники могут сдавать в аренду, это точно применимо, так как здесь есть уже "чистая аренда" (напомним, что согласно ч. 1 ст. 11 Кодекса, по договорам водопользования предоставляются водные объекты, находящиеся в собственности федеральной, субъектов РФ и муниципальной, о частной там речь не идет). К тем же водным объектам, которые находятся в частной собственности, применимы все положения об аренде (с учетом специфики объекта и самих водных отношений), в том числе и об условиях выкупа. Этим можно объяснить и саму замену терминов на "пруд, обводненный карьер" и исчезновение из гражданского законодательства термина "обособленный водный объект". Небезынтересны в этом отношении и внесенные Законом о введении в действие Водного кодекса изменения в ст. 1181 ГК РФ о наследовании земельных участков.
Запрещение выкупа может устанавливаться в отношении имущества как изъятого из оборота, так и ограниченного в обороте (ст. 129 ГК РФ). Но в данной ст. есть правило, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Правило ст. 8 Кодекса (см. комментарий) устанавливает государственную собственность на подавляющее большинство водных объектов. А если выкуп имущества осуществлен в отношении того имущества, выкуп которого запрещен, такая сделка является ничтожной, ничтожно в этом случае само условие договора о переходе права собственности. Но и сам запрет на выкуп тоже должен быть однозначен и недвусмысленен. В частности, таков он в ст. 1.2 Закона о недрах. Там тоже есть просто установление, что недра находятся в государственной собственности.
Но там же есть и конкретизирующая норма, которая рассеивает все сомнения: участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Кодекс не содержит подобных норм. Если законодатель идет по аналогичному пути и по отношению к водным объектам, находящимся в государственной собственности, то и в Кодексе необходима такая же норма. Но ее нет. Если же толковать правило ст. 8 Кодекса о федеральной собственности на водные объекты как ограничение их оборота, то это означает, что в собственности субъектов РФ, муниципальных образований и частной собственности могут находиться только пруды и обводненные карьеры.
Напомним также, что Кодекс позволяет частнику, то есть физическому и юридическому лицу приобрести в собственность пруд, обводненный карьер у другого частника на основании норм гражданского права, регулирующих оборот недвижимости, в том числе путем аренды с правом выкупа. Что же касается возможности приобретения в частную собственность (в том числе путем аренды с условием о выкупе), прудов и обводненных карьеров, находящихся в государственной и муниципальной собственности, то это в настоящее время зависит правового режима земель. При рассмотрении ст. 8 Кодекса (см. комментарий) указывались привила ст. 27 ЗК РФ и правила Закона о введении в действие Водного кодекса, где устанавливаются формы собственности на пруды и обводненные карьеры. Что же касается правила п. 8 ст. 27 ЗК РФ, согласно которому "запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования", то его следует толковать в системе с правилом ч. 1 ст. 6 Кодекса (см. комментарий), согласно которому поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. Общее водопользование Кодекс распространяет именно на водные объекты государственной и муниципальной форм собственности, о частной там речи нет.
2. Диспозитивная норма ч. 2 рассматриваемой статьи учитывает конкретную ситуацию и экономическую цель заключения договора водопользования. Это и предопределяет конкретное содержание иных условий, которые, однако, противоречить законодательству не должны.
Графические материалы с пояснительной запиской к ним представляют собой юридически неотъемлемую часть договора - их наличие толкуется тоже как одно из его существенных условий. В таких материалах отображаются водный объект, предоставляемый в пользование, размещение средств и объектов водопользования, гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте, а также зоны с особыми условиями их использования (водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы водных объектов, зоны и округа санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, рыбохозяйственные заповедные и рыбоохранные зоны и др.), расположенные в непосредственной близости от места водопользования.

Статья 14. Срок договора водопользования
1. Из того правила, что на договор водопользования распространяются положения ГК РФ об аренде следует, что на него распространяется и действие норм ГК РФ о сроках договора аренды. По общему правилу (ст. 610 ГК РФ), договор аренды может быть заключен как на определенный, так и на неопределенный срок. В случае если договор заключается на определенный срок, то установление срока должно соответствовать требованиям ст. 190 ГК РФ, а к порядку исчисления сроков применимы нормы всей гл. 11 ГК РФ. Согласно ст. 190 ГК РФ, установленный законом, иными правовыми актами, сделкой или назначаемый судом срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами. Срок может определяться также указанием на событие, которое должно неизбежно наступить.
Течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало.
Главой 11 ГК РФ устанавливаются также правила окончания сроков. Если срок договора водопользования исчисляется годами, к договору водопользования применимы положения, касающиеся окончания сроков, исчисляемых месяцами и днями - так как срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года срока действия договора. Вместе с тем, Кодекс нигде не указывает минимальную продолжительность срока договора водопользования, поэтому, теоретически, тут применимы все перечисленные нормы гл. 11 ГК РФ.
Так как по смыслу ст. 13 Кодекса (см. комментарий) условия о сроке договора водопользования и условия о порядке прекращения договора сформулированы как одни из обязательных его условий, а рассматриваемая ст. императивно устанавливает предельный срок договора, то следует полагать, что на договор водопользования не распространяются правила об одностороннем отказе от договора. В этом случае применению подлежат правила о расторжении договора по соглашению сторон (см. комментарий к ст. 17 Кодекса).
В соответствии с п. 3 ст. 610 ГК РФ законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается. Договор аренды, заключенный на срок, превышающий установленный законом предельный срок, считается заключенным на срок, равный предельному. Норма ч. 1 рассматриваемой статьи, основываясь на данном положении ГК РФ, устанавливает предельный срок договора водопользования, определяя его максимальную продолжительность в 20 лет.
2. Правило ч. 2 рассматриваемой статьи также основываются на положениях ГК РФ - договор водопользования, заключенный на срок, превышающий 20 лет, считается заключенным на срок 20 лет. Вместе с тем, ГК РФ не содержит запретительных норм по поводу возможности в таких случаях заключать договор аренды на новый срок. В соответствии со ст. 621 ГК РФ если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок (об оговорке в ГК РФ "при прочих равных условиях" см. комментарий к ст. 15 Кодекса).
Что же касается действия по отношению к договору водопользования правила п. 2 ст. 621 ГК РФ (о возобновлении аренды на неопределенный срок), то здесь в любом случае требуется заключение нового договора водопользования - пусть даже на прежних условиях.

Статья 15. Преимущественное право водопользователя на заключение договора водопользования на новый срок
1. Правила рассматриваемой статьи дублируют положения ст. 621 ГК РФ о праве арендатора на возобновление договора. Экономически такие нормы закрепляют и косвенно способствуют концентрации капитала, а юридически - призваны выполнять стимулирующие функции в отношении добросовестных водопользователей (добросовестных арендаторов).
Согласно правилу ст. 621 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Арендатор обязан письменно уведомить арендодателя о желании заключить такой договор в срок, указанный в договоре аренды, а если в договоре такой срок не указан, в разумный срок до окончания действия договора. При заключении договора аренды на новый срок условия договора могут быть изменены по соглашению сторон. Если арендодатель отказал арендатору в заключении договора на новый срок, но в течение года со дня истечения срока договора с ним заключил договор аренды с другим лицом, арендатор вправе по своему выбору потребовать в суде перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору и возмещения убытков, причиненных отказом возобновить с ним договор аренды, либо только возмещения таких убытков. Такое право арендатора уже давно подтверждено и арбитражной практикой (см. п. 29 информационного письма ВАС РФ от 11 января 2002 г. N 66).
При этом по отношению к договорам водопользования не применяется правило п. 2 ст. 621 ГК РФ, согласно которому, если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок (ст. 610). Следует указать и на запрет в отношении распространения такого права арендатора-водопользователя (да, его так и нужно называть) на те случаи, когда договор водопользования заключен по результатам аукциона (см. комментарий к ст. 16 Кодекса).
Обязанность арендатора (водопользователя) уведомить в письменной форме арендодателя (соответствующий орган государственной власти или МСУ) о своем намерении заключить новый договор выполняет обеспечительную функцию. В отличие от общих правил ст. 621 ГК РФ, ч. 1 рассматриваемой ст. устанавливает предельный срок направления такого уведомления - не позднее чем за три месяца до истечения даты окончания действия договора водопользования. Правила исчисления сроков здесь применяются те же, что и в гл. 11 ГК РФ (см. комментарий к ст. 14 Кодекса).
2. Норма ч. 2 рассматриваемой статьи тоже основывается на указанной выше норме ГК РФ - при заключении договора аренды на новый срок условия договора могут быть по соглашению сторон изменены. В ГК РФ есть оговорка "при прочих равных условиях", которая означает, что если арендатор не согласен с новыми условиями договора, он теряет преимущественное право на заключение договора на новый срок. Такой оговорки в рассматриваемой статье нет. Считать ли это пробелом в законодательстве или реализацией стремления законодателя снизить административные барьеры в реализации прав водопользователей - не первостепенный вопрос, так как по общему правилу, при заключении нового договора стороны не связаны условиями ранее заключенного договора, а в рассматриваемой статье Кодекса устанавливается не что иное, как новый договор. Кроме того, арбитражная практика в этом отношении еще более радикальна и считает даже возобновленный договор аренды новым договором (см. п. 31 и 32 информационного письма ВАС РФ от 11 января 2002 г. N 66), но есть и иные точки зрения.
3. Часть 3 рассматриваемой статьи устанавливает гарантии судебной защиты рассматриваемого права водопользователя - аналогично абз. 3 п. 1 ст. 621 ГК РФ. Перевод прав и обязанностей понимается осуществляемое на основании судебного решения вступление прежнего водопользователя в новый договор. Право на возмещение убытков водопользователь, как и арендатор, имеет как в случае перевода на себя прав и обязанностей по договору, так и без него - в обоих случаях. Здесь следует подчеркнуть, что данное право принадлежит водопользователю только в том случае, если с новым водопользователем договор заключен на условиях прекращенного договора или на иных условиях - но не на таких, на которых водопользователь отказался от заключения нового договора.

Статья 16. Заключение договора водопользования
1. Норма ч. 1 рассматриваемой статьи, отсылая в основном к ГК РФ, при этом устанавливает приоритет правил, регулирующих порядок заключения договора водопользования - Кодекс определен как специальный закон по отношению к ГК РФ. Приоритет, таким образом, закрепляется за Кодексом, но только в том объеме, который Кодексом урегулирован. В остальном применяется ГК РФ. Какие нормы ГК РФ имеют отношение к заключению договора водопользования? Прежде всего, нормы гл. 28 (заключение договора) и гл. 34 (аренда).
Часть 2 рассматриваемой статьи устанавливает случаи, когда договор водопользования заключается по результатам аукциона.
Постановление Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона" (вместе с "Правилами подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе", "Правилами проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования") - тот подзаконный акт, который конкретизирует эти положения Кодекса. Там устанавливается, что право на заключение договора водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей, приобретается на аукционе в случаях, когда договором водопользования предусматриваются разметка границ акватории водного объекта, размещение на ней зданий, строений, плавательных средств, других объектов и сооружений, а также в случаях, предусматривающих иное обустройство акватории водного объекта, в соответствии с водным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности (п. 2 Правил).
Подготовку и заключение договора водопользования на основании обращения юридического лица, физического лица, индивидуального предпринимателя или по своей инициативе осуществляют:
- Росводресурсы или его территориальные органы - в отношении находящихся в федеральной собственности водохранилищ, перечень которых утверждается Правительством РФ, а также морей или их отдельных частей;
- орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный на заключение договоров водопользования, - в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ, и водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъектов РФ, за исключением водных объектов, предусмотренных выше;
- орган местного самоуправления - в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципального образования.
2. Порядок, о котором идет речь в ч. 3 рассматриваемой статьи, как и форма, установлены постановлением Правительства РФ от 12 марта 2008 г. N 165 "О подготовке и заключении договора водопользования". Правила устанавливают порядок подготовки и заключения договоров водопользования, на основании которых в соответствии с ч. 1 ст. 11 Кодекса водные объекты или их части, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ или собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:
- забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;
- использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
- использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для производства электрической энергии.
Правило ч. 4 рассматриваемой статьи сформулировано как императивное правило в целях предотвращения возможных злоупотреблений. В случае нарушения данного требования заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд согласно правилам АПК РФ о подведомственности и подсудности дел арбитражным судам.
На заключение договора по результатам аукциона распространяется и общее правило ст. 449 ГК РФ, в соответствии с которым торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.

Статья 17. Изменение и расторжение договора водопользования
1. В комментируемой статье содержится полная отсылка к гражданскому законодательству, а именно, к нормам ч. 1 ГК РФ, конкретнее, - к правилам ст. 450-452 ГК РФ (гл. 29), а также правилам ст. 619 и 620 ГК РФ.
Общее правило определяется в соответствии с гл. 29 ГК РФ, - изменение или расторжение договора возможно либо по соглашению сторон, либо на основании судебного решения по требованию одной из сторон. Допускается и такое основание, как существенное изменение обстоятельств.
По требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только:
- при существенном нарушении договора другой стороной;
- в иных случаях, предусмотренных ГК РФ, другими законами или договором.
Существенным признается такое нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора. Следует заметить, что односторонний отказ от исполнения договора полностью или частично здесь не допускается, исходя из правил ст. 13 Кодекса (см. комментарий). Об этом же косвенно свидетельствует и круг обязанностей водопользователя при прекращении права водопользования (см. комментарий к ст. 10).
В соответствии со ст. 451 ГК РФ изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях. Если стороны не достигли соглашения о приведении договора в соответствие с существенно изменившимися обстоятельствами или о его расторжении, договор может быть расторгнут, а по основаниям, предусмотренным п. 4 ст. 451 ГК РФ (см. ниже), изменен судом по требованию заинтересованной стороны при наличии одновременно следующих условий:
- в момент заключения договора стороны исходили из того, что такого изменения обстоятельств не произойдет;
- изменение обстоятельств вызвано причинами, которые заинтересованная сторона не могла преодолеть после их возникновения при той степени заботливости и осмотрительности, какая от нее требовалась по характеру договора и условиям оборота;
- исполнение договора без изменения его условий настолько нарушило бы соответствующее договору соотношение имущественных интересов сторон и повлекло бы для заинтересованной стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишилась бы того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора;
- из обычаев делового оборота или существа договора не вытекает, что риск изменения обстоятельств несет заинтересованная сторона.
При расторжении договора вследствие существенно изменившихся обстоятельств суд по требованию любой из сторон определяет последствия расторжения договора, исходя из необходимости справедливого распределения между сторонами расходов, понесенных ими в связи с исполнением этого договора. Изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях (п. 4 ст. 451 ГК РФ).
Соглашение об изменении или о расторжении договора совершается в той же форме, что и договор, если из закона, иных правовых актов, договора или обычаев делового оборота не вытекает иное. Требование об изменении или о расторжении договора может быть заявлено стороной в суд только после получения отказа другой стороны на предложение изменить или расторгнуть договор либо неполучения ответа в срок, указанный в предложении или установленный законом либо договором, а при его отсутствии - в тридцатидневный срок (общее правило). Как это следует из правил ст. 31 Кодекса (см. комментарий), прекращение пользования водным объектом должно быть зарегистрировано в государственном водном реестре. По прекращении права водопользования водопользователь обязан выполнить требования, установленные ч. 6 ст. 10 Кодекса (см. комментарий).
2. При изменении договора обязательства сторон сохраняются в измененном виде, при расторжении договора обязательства сторон прекращаются. В случае изменения или расторжения договора обязательства считаются измененными или прекращенными с момента заключения соглашения сторон об изменении или о расторжении договора, если иное не вытекает из соглашения или характера изменения договора, а при изменении или расторжении договора в судебном порядке - с момента вступления в законную силу решения суда об изменении или о расторжении договора.
Стороны не вправе требовать возвращения того, что было исполнено ими по обязательству до момента изменения или расторжения договора, если иное не установлено законом или соглашением сторон. Если основанием для изменения или расторжения договора послужило существенное нарушение договора одной из сторон, другая сторона вправе требовать возмещения убытков, причиненных изменением или расторжением договора - данное правило распространяется и на договоры водопользования.

Статья 18. Ответственность сторон договора водопользования
1. Если в основных требованиях договор водопользования ориентирован на ГК РФ, на конструкцию договора аренды, то правило ч. 1 рассматриваемой статьи выглядит закономерным.
Речь здесь идет о договорной ответственности, то есть в рамках обязательства (о внедоговорной гражданско-правовой ответственности за нарушение водного законодательства см. комментарий к ст. 69 Кодекса).
Если вести речь об аренде водных объектов, находящихся в частной собственности, то применимы правила о дефекте титула владельца (арендодателя) в случае, если водный объект передан с нарушением прав третьих лиц или лицом, не имеющим на это права. Так как нормы об эвикции не распространяются на договор аренды, то следует считать, что здесь дефект титула приравнивается к недостаткам вещи. Впрочем, теоретически возможна подобная ситуация и в отношении государственных и муниципальных водных объектов.
Что же касается ответственности арендатора, то есть в данном случае водопользователя, то это не что иное, как правила об основаниях прекращения права водопользования. Они были рассмотрены в комментариях к ст. 10 и 17 Кодекса.
По отношению к нарушению водопользователем обязанности по своевременному внесению платы по договору (аналога арендной платы) - это следует толковать через призму правила ч. 3 ст. 10 - здесь договор водопользования может быть расторгнут по решению суда по такому основанию, как использование водного объекта с нарушением законодательства. Помимо этого, в рассматриваемой ст. содержатся нормы специального характера, устанавливающие штрафные санкции по отношению к водопользователю в случае нарушения им условия о периодичности (сроках) внесения платы.
2. Правило ч. 2 комментируемой статьи сформулировано как императивное. Ставка рефинансирования ЦБ, о которой идет речь, представляет собой годовой размер процентов, подлежащих уплате ЦБ за кредиты, предоставленные кредитным организациям. Основной Закон федерального уровня в этом случае - Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". В соответствии со ст. 40 указанного Закона под рефинансированием понимается кредитование Банком России кредитных организаций. Формы, порядок и условия рефинансирования устанавливаются Банком России.
В ч. 3 рассматриваемой статьи устанавливается санкция в виде штрафа за превышение согласованных договором водопользования объемов изъятия (забора) воды - пятикратный размер платы по договору. Следует уточнить, что рассматриваемые правила применимы только в отношении того водопользования, которое в соответствии со ст. 11 Кодекса осуществляется на основании договора.
Как штрафы, так и пени представляют собой элементы неустойки - одного из способов обеспечения выполнения обязательств. В соответствии со ст. 330 ГК РФ неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения. По требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков. Кредитор не вправе требовать уплаты неустойки, если должник не несет ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства. Несоблюдение письменной формы влечет недействительность соглашения о неустойке. При этом устанавливается возможность законной неустойки, разновидность которой и представлена в ч. 2 и 3 рассматриваемой статьи. Такую неустойку кредитор вправе требовать и в том случае, если отсутствует условия о ней в договоре. Если закон не запрещает этого, размер законной неустойки в соглашении может быть увеличен, но здесь установлен максимальный размер - не более чем в размере двух десятых процента за каждый день просрочки.

Статья 19. Передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу
1. В соответствии с п. 2 ст. 615 ГК РФ арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если не установлено иное.
Все эти виды действий арендатора являются формами передачи арендных прав другому лицу. При перенайме осуществляется полная передача прав. Здесь в правоотношения с арендодателем вступает новый арендатор, а прежний выбывает из арендного правоотношения. При этом при перенайме сохраняет силу договор субаренды (см. п. 17 информационного письма ВАС РФ от 11 января 2002 г. N 66). Во всех иных случаях, указанных в п. 2 ст. 615 ГК РФ, следует говорить о частичной передаче прав арендатора третьим лицам. Но в обоих случаях (и при перенайме и при частичной передаче) такое ограниченное распоряжение арендованным имуществом допускается только с согласия арендодателя - собственника или уполномоченного им лица. Кроме самой формулировки о передаче не только прав, но и обязанностей, фактически уже сама передача прав с необходимостью предполагает и передачу обязанностей, что в соответствии со ст. 391 ГК РФ требует обязательного согласия кредитора. Таковым в данном случае является арендодатель (конкретнее - соответствующий орган государственной власти или МСУ, либо частное лицо - при аренде "пруда, обводненного карьера). Кроме перенайма, во всех остальных случаях ответственным перед арендодателем остается арендатор.
Как это видно, законодатель не запрещает сдавать водные объекты в субаренду - гражданский оборот есть гражданский оборот. Нет нигде в Кодексе нормы, запрещающей это. Плюс к этому - отсылка в части, не урегулированной Кодексом, к гражданскому законодательству. Значит, допускается. К слову сказать, еще раз напомним, что ГК РФ допускает возможность подобных запретов в специальном законодательстве.
На практике именно субаренда является наиболее распространенной формой передачи третьим лицам арендных прав. Общее правило - субаренда следует судьбе аренды - распространяется и на данный случай. Это, в числе прочего, означает действие по отношению к такой передаче прав по договору водопользования правила ст. 618 ГК РФ, согласно которому, если иное не предусмотрено договором аренды, досрочное прекращение договора аренды влечет прекращение заключенного в соответствии с ним договора субаренды. Субарендатор в этом случае имеет право на заключение с ним договора аренды на имущество, находившееся в его пользовании в соответствии с договором субаренды, в пределах оставшегося срока субаренды на условиях, соответствующих условиям прекращенного договора аренды. Если договор аренды по основаниям, предусмотренным ГК РФ, является ничтожным, ничтожными являются и заключенные в соответствии с ним договоры субаренды. Если досрочно расторгается договор аренды, расторгается и договор субаренды. Следует полагать, что здесь действует правило, согласно которому при досрочном расторжении аренды, субарендатор имеет право на заключение с ним договора аренды на оставшийся срок - на тех же условиях, что расторгнутый договор аренды. Но по отношению к водопользованию и в этом случае требуется заключение нового договора согласно всем правилам Кодекса.
2. Правила ч. 2 и 3 комментируемой статьи носят строго императивный характер и направлены на обеспечение процедурных и судебных гарантий указанного права водопользователя. Обжалование отказа осуществляется согласно правилам подведомственности и подсудности дел, содержащихся в АПК РФ (подробнее об этом при рассмотрении ст. 23 Кодекса).
Императивный характер носит и правило о регистрации перехода прав в государственном водном реестре (ч. 4 рассматриваемой статьи). Регистрации подлежат все без исключения виды передачи прав, лицо, которому передано соответствующее право, может пользоваться им только после даты регистрации перехода прав в реестре.

Статья 20. Плата за пользование водным объектом
1. В конструкции договора аренды, с которого "смоделирован" в Кодексе договор водопользования, условия об арендной плате относятся к цене договора. По общему правилу, цена договора аренды (арендная плата) не относится к существенным условиям, - это следует из правила п. 1 ст. 614 ГК РФ - арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату). Порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. В случае, когда договором они не определены, считается, что установлены порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах. Оговорка о случае, когда условия цене договора в нем не определены и свидетельствует о диспозитивном характере этой нормы. Что же касается самой обязанности арендатора своевременно вносить арендную плату, эта обязанность императивна, это следует как из правила рассматриваемой статьи, так и из правила п. 4 ч. 1 ст. 13 Кодекса (см. комментарий).
В отличие от ГК РФ, Кодекс определяет условие о цене договора как обязательное - это императивное требование. Это означает, в числе прочего, что при отсутствии в договоре водопользования условия о его цене, он считается незаключенным.
2. Правило ч. 2 комментируемой статьи сформулировано как императивное, хотя все эти принципы в той или иной степени являются выражением тех принципов, что рассматривались в ст. 3 Кодекса (см. комментарий). Принцип стимулирования экономного использования водных ресурсов и охраны водных объектов имеет выраженную природоохранную направленность и проявляется в стремлении законодателя таким образом заинтересовать водопользователей в экономном использовании вод и осуществлению водоохранных мероприятий - один из вариантов реализации общеизвестного принципа экологического права "платит тот, кто загрязняет". Второй принцип, являясь выражением бассейнового подхода (см. комментарий к ст. 3) Кодекса, устанавливает необходимость дифференциации ставок платы в зависимости от специфики речного бассейна. Такая дифференциация должна учитывать всю системную совокупность факторов - экологических, экономических, антропогенных, географических, гидрологических и иных, в связи с чем необходим единый на федеральном уровне конкретизирующий подзаконный акт о порядке определения и применения критериев учета данных факторов. Принцип равномерности поступления платы в течение календарного года призван, следует полагать, способствовать стабилизации экономических отношений в рамках конкретного договора водопользования. В соответствии со ст. 614 ГК РФ, если иное не предусмотрено договором, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год. При этом установлено, что законом могут быть предусмотрены и иные минимальные сроки пересмотра размера арендной платы для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества.
Если законом не предусмотрено иное, арендатор вправе потребовать соответственного уменьшения арендной платы, если в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, условия пользования, предусмотренные договором аренды, или состояние имущества существенно ухудшились (см. п. 4 ст. 614 ГК РФ). В силу распространения на договор водопользования норм ГК РФ об аренде, следует на законодательном уровне также соотнести правило п. 4 ст. 614 ГК РФ с необходимостью обеспечения природоохранных аспектов.
3. В зависимости от юридических форм собственности устанавливаются полномочия соответствующих органов государственной власти и МСУ в установлении ставок платы при водопользовании на условиях договора. По отношению к водным объектам, находящимся в федеральной собственности есть такой подзаконный акт, как постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 876 "О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности".
Постановлением Правительства от 14 декабря 2006 г. N 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" устанавливается порядок расчета и взимания такой платы. Там устанавливается порядок расчета и взимания платы за пользование поверхностными водными объектами или их частями, находящимися в федеральной собственности предоставляемыми на основании договоров водопользования для:
- осуществления забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов или их частей;
- использования водных объектов или их частей без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии;
- использования акватории водных объектов или их частей, в том числе для рекреационных целей.

Статья 21. Предоставление водного объекта в пользование на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование
1. При рассмотрении ст. 11 Кодекса перечислялись случаи, в которых право водопользования возникает на основании административного правоприменительного акта - решения о предоставлении водного объекта в пользование. Само решение представляет собой принимаемый в установленном законом порядке официальный правоприменительный акт уполномоченного органа исполнительной власти, предоставляющий конкретному заявителю право водопользования в соответствии с указанной целью.
Институт решений о предоставлении водных объектов в пользование в некоторых моментах схож с институтом лицензирования водопользования.
Полномочие Правительства РФ решать вопрос о выдаче решений на использование водных объектов, находящихся в федеральной собственности для обеспечения обороны страны и безопасности государства сформулировано как исключительное - императивное правило. О юридических аспектах обеспечения обороны страны и безопасности государства можно почерпнуть некоторую информацию из ФЗ "Об обороне" и "О безопасности".
Основополагающим подзаконным нормативно-правовым актом здесь является постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 844 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование". Им утверждены "Правила подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование". В п. 2 указанных Правил перечисляются все те виды водопользования, как они содержатся в ч. 2 ст. 11 Кодекса - перечень их только что приведен выше. И в соответствии с п. 3 Правил также, предоставление в пользование водных объектов, находящихся в федеральной собственности, для обеспечения обороны страны и безопасности государства осуществляется на основании решения Правительства РФ. В целях предоставления водного объекта в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства заявитель обращается с заявлением в территориальный орган Федерального агентства водных ресурсов по месту расположения водного объекта.
2. Во всех остальных случаях, кроме нужд обороны и безопасности, решение о предоставлении водного объекта в пользование выдается соответствующими органами исполнительной власти федерального и регионального уровня, а также органами МСУ - в соответствии с их полномочиями по владению, пользованию и распоряжению соответствующими водными объектами, как это определено в ст. 24-27 Кодекса.
В соответствии с п. 4 Правил предоставление в пользование в случаях, указанных в п. 2 указанных Правил, водохранилищ, перечень которых устанавливается Правительством РФ в соответствии с ч. 2 ст. 26 Кодекса (см. комментарий), или частей таких водохранилищ, а также морей или их отдельных частей осуществляется на основании решения Федерального агентства водных ресурсов или его территориального органа. Предоставление в пользование водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъекта РФ, в случаях, указанных в п. 2 Правил (перечень как в ст. 11 Кодекса), за исключением случаев, указанных в п. 3 и 4 Правил, а также водных объектов, находящихся в собственности субъекта РФ, осуществляется на основании решения органа исполнительной власти субъекта РФ (п. 5 Правил). Предоставление в пользование водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, в случаях, указанных в п. 2 Правил, осуществляется на основании решения органа местного самоуправления (п. 6 Правил).
Физическое лицо, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, заинтересованные в предоставлении ему водного объекта в пользование в случаях, указанных в п. 2 Правил, обращаются в территориальный орган Росводресурсов с запросом о предоставлении сведений о водном объекте, содержащихся в государственном водном реестре. Потом на основании сведений о водном объекте, содержащихся в государственном водном реестре, физическое лицо, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель (заявитель) обращаются с заявлением о предоставлении водного объекта в пользование в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в соответствии с п. 4-6 Правил (это обозначается в Правилах как исполнительный орган или орган местного самоуправления) по месту расположения водного объекта.
В целях предоставления водного объекта в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства заявитель обращается с заявлением в территориальный орган Росводресурсов по месту расположения водного объекта.

Статья 22. Содержание решения о предоставлении водного объекта в пользование
1. В комментируемой статье содержатся основные требования к содержанию решения о предоставлении водного объекта в пользование. Надо полагать, что при нарушении данных требований решение не действует. Эти требования сформулированы в качестве императивных правил.
Здесь применяется подзаконный акт - приказ МПР РФ от 14 марта 2007 г. N 56, которым утверждена Типовая форма решения о предоставлении водного объекта в пользование, принимаемого Федеральным агентством водных ресурсов, его территориальным органом, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.
Решение должно содержать наименование органа, дату. К сведениям о водопользователе относятся полное и сокращенное наименование - для юридического лица и индивидуального предпринимателя с указанием ОГРН, для физического лица - Ф.И.О. с указанием данных документа, удостоверяющего его личность, а также полный почтовый и юридический адреса водопользователя.
Цели использования водного объекта или его части определяются и указываются в соответствии с ч. 2 ст. 11 Кодекса (см. комментарий). Вид и способ использования водного объекта (его части) указываются в соответствии со ст. 38 Кодекса (см. комментарий).
По отношению к условиям использования водного объекта (части) устанавливается ряд императивных требований. Использование водного объекта (его части), указанного в решении, может осуществляться водопользователем при выполнении им следующих условий:
- недопущении нарушения прав других водопользователей, а также причинения вреда окружающей среде;
- содержании в исправном состоянии расположенных на водном объекте и эксплуатируемых водопользователем гидротехнических и иных сооружений, связанных с использованием водного объекта;
- оперативном информировании соответствующих территориального органа Федерального агентства водных ресурсов, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водном объекте, возникших в связи с использованием водного объекта в соответствии с настоящим Решением;
- своевременном осуществлении мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водном объекте;
- ведении регулярных наблюдений за водным объектом и его водоохранной зоной по программе, согласованной с соответствующим территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов, а также представлении в установленные сроки бесплатно результатов таких регулярных наблюдений в указанный территориальный орган Федерального агентства водных ресурсов;
- отказе от проведения работ на водном объекте (природном), приводящих к изменению его естественного водного режима;
Особые условия использования водного объекта устанавливаются в зависимости от цели использования и содержатся в соответствующих Приложениях к форме решения о предоставлении водного объекта в пользование (см. комментарий к ч. 3 рассматриваемой статьи).
К сведениям о водном объекте относятся наименование водного объекта согласно данным государственного водного реестра и местоположение водного объекта или его части: речной бассейн, субъект РФ, муниципальное образование. Указываются морфометрические характеристики водного объекта (длина реки или ее участка; расстояние от устья до места водопользования; объем водохранилища, озера, пруда, обводненного карьера; площадь зеркала воды в водоеме; средняя, максимальная и минимальная глубины в водном объекте в месте водопользования и др.). К гидрологическим характеристикам относятся среднемноголетний расход воды в створе наблюдения, ближайшем к месту водопользования; скорости течения в периоды максимального и минимального стока; колебания уровня и длительность неблагоприятных по водности периодов; температура воды (среднегодовая и по сезонам) и др. Указываются и качественные характеристики воды в месте использования: качество воды в водном объекте в месте водопользования характеризуется индексом загрязнения вод и соответствующим ему классом качества воды: "чистая", "относительно чистая", "умеренно загрязненная", "загрязненная", "грязная", "очень грязная", "чрезвычайно грязная"; при использовании водного объекта для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и в целях рекреации качество воды указывается по санитарно-эпидемиологическому заключению.
Указывается и перечень ГТС с указанием их основных параметров, а также сведения о наличии зон с особыми условиями их использования (зон и округов санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, рыбохозяйственных и рыбоохранных зон и иное).
2. Материалы в графической форме, включающие схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте, и зон с особыми условиями их использования, а также пояснительная записка к ним прилагаются к решению в обязательном порядке в виде приложений.
Помимо перечисленного, в решении должны быть указаны в обязательном порядке срок водопользования (с даты по дату), наименование органа, принявшего и выдавшего разрешение, а также указание на вступление решения в силу с момента его регистрации в водном реестре. Само собой - указание на руководителя органа, выдавшего решение и печать.
3. Дополнительное установление в ч. 3 рассматриваемой статьи обязательных сведений в случае предоставления водного объекта для сброса сточных и (или) дренажных вод имеет, видимо, цели некоторой гарантии природоохранного направления. Вместе с тем, в указывавшихся выше Приложениях к форме решения о предоставлении водного объекта в пользование содержатся такие дополнительные виды сведений по отношению и к иным целям водопользования. Для указанных в ч. 3 рассматриваемой статьи целей применяется Приложение 1 к форме решения о предоставлении водного объекта в пользование. Помимо общих условий, в этом случае указываются также следующие данные:
- описание места сброса с указанием расстояния от береговой линии и координат оголовка выпуска (место предполагаемого сброса отражается в графических материалах), а также уровня места сброса от поверхности воды в меженный период;
- характеристика водоотводящих сооружений: тип очистных сооружений с указанием типа оголовков выпусков, проектная и фактическая производительность очистных сооружений, степень очистки сточных вод до нормативного уровня и др.;
- максимальный объем сброса вод - тыс. куб. м в час (куб. м в сек.; тыс. куб. м в сутки; тыс. куб. м в год);
- сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объемов сбрасываемых вод;
- условие об осуществлении сброса сточных (дренажных) вод в соответствии с графиками их выпуска (сброса), согласованными с органами, принявшими настоящее решение. Не допускается залповых сбросов сточных вод;
- условие об обработке осадков, образующихся на очистных сооружениях при очистке сточных вод, в строгом соответствии с установленными технологическими режимами. Утилизация (захоронение) осадков сточных вод из очистных сооружений должна осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством по обращению с отходами производства;
- условие соответствии воды в водном объекте в месте сброса вод показателям качества вод и их величины, устанавливаемых органами, принимающими решение о предоставлении водного объекта - сами показатели также указываются;
- условие об обязанности водопользователя содержать в исправном состоянии эксплуатируемые очистные сооружения;
- условие о ежеквартальном бесплатном предоставлении в орган, принявший решение отчета о выполнении условий использования водного объекта с приложением подтверждающих документов, включая результаты учета объема сброса сточных и (или) дренажных вод и их качества, а также качества поверхностных вод в местах сброса, выше и ниже мест сброса.
Помимо этого приводятся показатели максимального содержания загрязняющих веществ в сточных и (или) дренажных водах (в табличной форме, г/м3, по таким веществам, как нефтепродукты, взвешенные вещества, фенолы, СПАВ, БПК, соединения меди, железа, цинка - перечень носит открытый характер). Содержание определяется исходя из установленных нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Перечень загрязняющих веществ может уточняться с учетом специфики образования сточных и/или дренажных вод. Показатели качества сточных и (или) дренажных вод должны определяться инструментальными методами по показаниям аттестованных средств измерений, сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для контроля качества сбрасываемых вод также должны содержаться.
Аналогично перечисленному, в остальных Приложениях к форме решения о предоставлении водного объекта в пользование также содержатся условия по отношению к иным целям водопользования.

Статья 23. Порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование
1. Основной подзаконный акт в данной области - постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 844 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование", которым утверждены Правила подготовки и принятия решений. В заявлении о предоставлении водного объекта в пользование указываются:
а) сведения о заявителе:
- полное и сокращенное наименование и организационно-правовая форма, место нахождения, банковские реквизиты - для юридического лица;
- фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, - для физического лица и индивидуального предпринимателя;
б) наименование и место расположения водного объекта;
в) обоснование вида, цели и срока водопользования.
Правилами также устанавливаются и дополнительные требования о сведениях, в зависимости от целей водопользования.
Представление не в полном объеме документов является основанием для отказа в рассмотрении вопроса о предоставлении водного объекта в пользование. Требовать от заявителя представления документов, не предусмотренных указанными Правилами, запрещено. За представление недостоверных сведений заявители несут соответствующую ответственность. При получении документов исполнительным органом или органом местного самоуправления заявителю выдается расписка с указанием перечня принятых к рассмотрению документов и даты их получения. В случае если документы представляются в исполнительный орган или орган местного самоуправления непосредственно заявителем, расписка выдается заявителю в день получения документов. При поступлении в исполнительный орган или орган местного самоуправления документов, направленных по почте, расписка высылается в течение рабочего дня, следующего за днем поступления документов, по указанному заявителем почтовому адресу с уведомлением о вручении.
Учет и хранение документов осуществляются исполнительным органом или органом местного самоуправления.
2. Соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления в срок не более 30 дней с даты поступления документов:
- рассматривает представленные заявителем документы на предмет их соответствия требованиям, установленным Правилами, с оценкой их полноты и достоверности, а также соответствия условий осуществления намечаемых водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водного объекта требованиям водного законодательства;
- выполняет расчет параметров водопользования;
- определяет условия использования водного объекта;
- обеспечивает согласование условий водопользования с заинтересованными исполнительными органами государственной власти по вопросам, отнесенным к их компетенции;
- рассматривает и оценивает возможность использования водного объекта для заявленной цели.
В случае предоставления в пользование водного объекта для обеспечения обороны страны и безопасности государства по результатам рассмотрения документов и выполнения других процедур, предусмотренных Правилами, территориальный орган Росводресурсов подготавливает соответствующее предложение, направляет документы с обосновывающими материалами в указанное Агентство и уведомляет об этом заявителя. Федеральное агентство водных ресурсов в течение 20 дней с даты поступления указанных документов и обосновывающих материалов рассматривает предложение, готовит проект акта Правительства РФ и представляет его с необходимыми документами и обосновывающими материалами в МПР РФ.
В случае необходимости проведения проверки представляемых территориальным органом Росводресурсов документов и обосновывающих материалов срок подготовки проекта акта Правительства РФ и его представления в МПР может быть увеличен не более чем на 10 дней. МПР в 15-дневный срок с даты получения проекта акта Правительства РФ вносит его в установленном порядке в Правительство РФ после необходимых согласований с руководителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти или возвращает заявителю представленные им документы с обоснованием причин возврата. Исполнительный орган или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении в пользование водного объекта или направляет заявителю мотивированный отказ в течение 30 дней с даты получения документов.
3. Обжалование отказа в предоставлении водного объекта осуществляется в соответствии с правилами подведомственности и подсудности дел и иных норм процессуального права. Так как в основной массе водопользователи - субъекты предпринимательской и иной экономической деятельности, обращаться следует к правилам АПК РФ. При этом следует учитывать, что дела, которые отнесены к подведомственности арбитражных судов в соответствии с предусмотренными АПК РФ правилами (в редакции Федерального закона от 19 июля 2009 г. N 205-ФЗ) и которые уже находятся в производстве судов общей юрисдикции на день вступления в силу Федерального закона от 19 июля 2009 г. N 205-ФЗ, подлежат рассмотрению судами общей юрисдикции по правилам, установленным гражданским процессуальным законодательством - ГПК РФ (см. п. 6 ст. 15 Федерального закона от 19 июля 2009 г. N 205-ФЗ). Суды общей юрисдикции отказывают в принятии заявлений по отнесенным к подведомственности арбитражных судов АПК РФ (в редакции Федерального закона от 19 июля 2009 г. N 205-ФЗ) делам, поступивших до дня вступления в силу Федерального закона от 19 июля 2009 г. N 205-ФЗ и не принятых к производству судами общей юрисдикции на день вступления в силу Федерального закона от 19 июля 2009 г. N 205-ФЗ, в связи с неподведомственностью таких дел судам общей юрисдикции на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ, арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
Согласно ч. 4 ст. 22 ГПК РФ при обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, другие - арбитражному суду, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции. В случае, если возможно разделение требований, судья выносит определение о принятии требований, подведомственных суду общей юрисдикции, и об отказе в принятии требований, подведомственных арбитражному суду.

Глава 4. Управление в области использования и охраны водных объектов

Статья 24. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений
1. Водный кодекс 1995 г. содержал раздел 3, посвященный регулированию государственного управления в области использования и охраны водных объектов. Этот раздел состоял из 3 глав и 20 статей. Ныне действующий Кодекс содержит посвященную этим же вопросам гл. 4, состоящую из 13 статей. Такое сокращение объема нормативного материала само по себе не является еще каким-либо негативным признаком. Но вместе с тем, в сравнении с Водным кодексом 1995 г., изменилась и сама материя данных норм, изменилось их содержание, то есть, помимо количественных изменений, есть и качественные.
Внесенные изменения проявляются, прежде всего, в том, что теперь федеральные органы власти лишены ряда принципиально важных в области обеспечения рационального водопользования полномочий. В настоящее время ситуация в области управления водными ресурсами складывается таким образом, что центральная власть, в известных пределах самоустраняясь от выполнения ряда принципиально важных в области развития водной отрасли и водной экологии полномочий, передает решение данных вопросов на уровень преимущественно договорных отношений в триумвирате "федеральная власть - регионы - бизнес (капитал, в том числе иностранный)".
2. Все из перечисленных в рассматриваемой статье полномочий (функций) обязательно предполагают принятие и реализацию соответствующей нормативно-правовой базы. К настоящему времени вся она уже разработана и принята. Кроме того, все из перечисленных в данной статье полномочий конкретизируются и в иных статьях Кодекса. Поэтому мы здесь не будем рассматривать их лишний раз, это будет сделано при рассмотрении соответствующих статей. В частности, такое полномочие, как владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности, рассматривалось в комментариях к ст. 8-10 Кодекса.
Что касается иных полномочий, то их реализация рассматривается в соответствующих статьях Кодекса, а именно:
- разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы - ст. 33;
- осуществление федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов - ст. 36;
- организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов - ст. 30;
- установление порядка ведения государственного водного реестра и его ведение - ст. 31;
- утверждение порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, порядка подготовки и заключения договора водопользования - гл. 3;
- определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов - ст. 29;
- гидрографическое и водохозяйственное районирование территории РФ - ст. 32;
- установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, порядка расчета и взимания такой платы - ст. 3, 20 и 22;
- установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах - ст. 35 и ряд статей гл. 6;
- территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов - ст. 45 и ряд статей гл. 6;
- утверждение правил использования водохранилищ - ст. 45;
- установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ - ст. 45;
- определение порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов - ст. 36;
- определение порядка резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения - ст. 34;
- установление порядка использования водных объектов для взлета, посадки воздушных судов - ст. 47.
Осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов РФ, регламентируется нормами ст. 33 Кодекса и некоторыми статьями гл. 6 Кодекса. Утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам - ст. 69 Кодекса. Определение критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов; утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, а также установление перечня должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов - ст. 36 Кодекса.

Статья 25. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений
1. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральной и региональной властью имеет конституционную основу. Согласно п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, согласно п. "г" - вопросы разграничения государственной собственности (подобные конституционные нормы есть в большинстве государств с федеративной формой территориального устройства). На этой конституционной норме основано положение ч. 1 рассматриваемой статьи о полномочии субъектов РФ по владению, пользованию и распоряжению водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ. Напомним, к таковым относятся пруды и обводненные карьеры, находящиеся на территории субъектов РФ. Кроме того, следует иметь в виду правила ст. 7 Закона о ведении в действие Водного кодекса, в соответствии с которыми земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности. Земельные участки, которые не находятся в собственности РФ и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью субъектов РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов РФ.
Как и в предыдущей статье (24) Кодекса, все из перечисленных здесь полномочий конкретизируются в соответствующих статьях Кодекса. В частности, полномочия собственника водных объектов - см. комментарий к ст. 11, 12, 21 Кодекса. Полномочия, касающиеся платы - комментарий к ст. 20 Кодекса. Вопросы, касающиеся участия субъектов РФ в деятельности бассейновых советов будут затронуты при рассмотрении ст. 29 Кодекса. Представители органов государственной власти соответствующих субъектов РФ в обязательном порядке включаются в состав бассейновых советов. Данные органы участвуют и в разработке и реализации схем комплексного использования водных объектов (см. комментарий к ст. 33 Кодекса), в частности, они участвуют в работе комиссий по разработке схем, осуществляют мероприятия организационного, финансового и иного характера, и т.д. Разрабатывать региональные программы по использованию и охране водных объектов субъекты РФ вправе только в отношении тех водных объектов и их частей, которые расположены на территории соответствующих субъектов. Вместе с тем, такие программы могут включаться в программы федерального уровня, также допускаются иные формы участия субъектов в федеральных программах.
О резервировании источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения см. комментарий к ст. 34 Кодекса. Здесь лишь укажем, что в исполнение норм ст. 34 Кодекса принято постановление Правительства от 20.11.2006 N 703 "Об утверждении Правил резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения", в котором полномочия субъектов РФ определены несколько конкретизировано.
В соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды" государственный экологический контроль подразделяется на федеральный и контроль, осуществляемый органами государственной власти субъектов РФ (федеральный и региональный) - это положение развивается в рассматриваемой ст., а также в ст. 36 Кодекса (см. комментарий). Базовые нормы здесь определяет Закон об охране окружающей среды. В соответствии со ст. 65 данного Закона, государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. Подробнее об этом см. при рассмотрении ст. 36 Кодекса.
Утверждение правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах и правил охраны жизни людей на водных объектах относятся к специфическим полномочиям региональных органов власти, а утверждение правил охраны жизни на водных объектах, - к исключительным полномочиям. К маломерным судам относятся:
- самоходные суда внутреннего плавания и иные плавучие объекты вместимостью менее 80 тонн с главными двигателями мощностью менее 55 киловатт или с подвесными моторами независимо от мощности, водные мотоциклы (гидроциклы) и несамоходные суда вместимостью менее 80 тонн (кроме пассажирских, наливных, военных, прогулочных парусных и спортивных судов, судов смешанного (река-море) плавания, а также принадлежащих физическим лицам гребных лодок грузоподъемностью менее 100 килограммов, байдарок - менее 150 килограммов и надувных безмоторных судов - менее 225 килограммов), эксплуатируемых во внутренних водах;
- прогулочные суда пассажировместимостью не более 12 человек независимо от мощности главных двигателей и вместимости, иные суда и плавучие средства пассажировместимостью не более 12 человек с главными двигателями мощностью менее 55 киловатт или подвесными моторами независимо от мощности, водные мотоциклы (гидроциклы) и несамоходные суда вместимостью менее 80 тонн (кроме пассажирских, грузопассажирских, нефтеналивных, буксирных, военных и спортивных судов), используемые в целях мореплавания.
Порядок государственной регистрации маломерных судов установлен приказом МЧС РФ от 29 июня 2005 г. N 500, которым утверждены Правила государственной регистрации маломерных судов, поднадзорных Государственной инспекции по маломерным судам МЧС РФ. Данная Инспекция (ГИМС) утверждена постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. N 835 "Об утверждении Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий". Приказом МЧС РФ также утверждены Правила пользования маломерными судами на водных объектах РФ (см. приказ от 29 июня 2005 г. N 502).
2. Примером реализации полномочия по установлению правил охраны жизни людей на водных объектах может стать любой нормативный акт соответствующего субъекта РФ в данной области. В частности, можно указать на Правила охраны жизни людей на водных объектах в Самарской области, утвержденные постановлением Самарской Губернской Думы от 23 октября 2007 г. N 346. Эти Правила содержат ряд требований и запретительных норм. К примеру, пляжи должны быть радиофицированы, иметь телефонную связь и помещения для оказания пострадавшим первой медицинской помощи.
Согласно п. 14 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. N 219, органы исполнительной власти субъектов РФ, участвуя в организации и осуществлении мониторинга:
- организуют проведение регулярных наблюдений за состоянием дна, берегов, изменениями морфометрических особенностей, состоянием водоохранных зон водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъекта РФ, а также водных объектов и гидротехнических сооружений, расположенных на территории субъекта РФ и находящихся в собственности как субъектов РФ, так и муниципальных образований;
- осуществляют сбор, обработку, обобщение и хранение сведений, полученных в результате наблюдений за состоянием дна, берегов и водоохранных зон водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности, и наблюдений за водными объектами, гидротехническими сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ, представляют их в территориальные органы Росводресурсов в соответствии с установленными формами и порядком представления данных, формами и порядком представления сведений и порядком информационного обмена, а также представляют сведения о нарушениях режима использования водоохранных зон водных объектов, полученные в результате осуществления регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.
Подробнее о мониторинге будет сказано при рассмотрении ст. 30 Кодекса.
Об осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ - см. комментарий к ст. 26 и 67 Кодекса.
Полномочия субъектов РФ в области охраны водных объектов, находящихся в собственности субъектов, будут несколько подробнее рассмотрены в комментарии к гл. 6 Кодекса - например, полномочия в рамках установления режима использования водных объектов в условиях чрезвычайных экологических ситуаций (ст. 67), в области установления водоохранных зон и прибрежных защитных полос (ст. 65), в области противопаводковых мероприятий (ст. 67) и ряд иных.
Перечень полномочий субъектов, установленный в рассматриваемой ст. исчерпывающим не является - иные полномочия конкретизированы в соответствующих статьях Кодекса, иные - в подзаконных актах. Кроме того, некоторые полномочия, хотя и не названы здесь, но в действительности имеют место быть - в частности полномочия по принятию соответствующих нормативно-правовых актов - в рамках функции регионального отраслевого нормотворчества.

Статья 26. Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации
1. В соответствии со ст. 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. На данной конституционной норме и основываются правила рассматриваемой ст. Кодекса (в частности, ч. 8 и 9), которые, говоря опять-таки языком экономического фактора, содержат некоторый потенциал излишней децентрализации в области управления водными отношениями. Наряду с такой передачей полномочий практикуется также и заключение соглашений между федеральными и региональными органами власти.
Перечень передаваемых полномочий сформулирован как исчерпывающий, но при этом следует иметь в виду и нормы ст. 25 Кодекса (см. комментарий) и развивающие положения указанной статьи иные правила - глав 4, 5 и 6 Кодекса.
Императивно и правило ч. 2 рассматриваемой статьи, - действие ч. 1 настоящей статьи не распространяется на водоемы, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов РФ и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов РФ. Перечень таких водоемов устанавливается Правительством РФ (см. распоряжение Правительства от 31 декабря 2008 г. N 2054-р "Об утверждении Перечня водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения 2 и более субъектов Российской Федерации"). К таким объектам относятся, например, Белгородское водохранилище, Братское водохранилище, Верхневолжское водохранилище, Воткинское водохранилище, Красноярское водохранилище, Рыбинское водохранилище, озеро Байкал, Онежское озеро и иное - всего 72 водных объекта.
2. Согласно ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Особый вид трансфертов - дотации - определены как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Ст. 129 БК РФ устанавливает следующие формы трансфертов, предоставляемых их федерального бюджета:
- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
- субсидии бюджетам субъектов РФ;
- субвенции бюджетам субъектов РФ;
- иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ;
- межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Рассматриваемая статья ведет речь о субвенциях, поэтому акцентируем внимание на них. Согласно ст. 133 БК РФ, под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций. Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между субъектами РФ в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством в соответствии с требованиями БК, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента и Правительства.
Проект распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета между субъектами РФ вносится в Государственную Думу в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. При этом допускается утверждение не распределенной между субъектами РФ субвенции в объеме, не превышающем 5% общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между субъектами РФ в порядке, установленном Правительством, на те же цели в процессе исполнения федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.
Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ, зачисляются в бюджет субъекта РФ и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства. Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, расходуются в порядке, установленном федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства и (или) нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Указанные субвенции предоставляются бюджетам субъектов РФ для предоставления субвенций местным бюджетам в порядке, предусмотренном ст. 140 БК РФ. Субъекты РФ вправе предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав.
Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах РФ. Использование при распределении субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета показателей, характеризующих собственные доходы бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов), не допускается.
Методики (проекты методик) распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета представляются Правительством РФ в составе документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Главные распорядители средств федерального бюджета до 1 августа текущего финансового года направляют высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ методики (проекты методик) распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, а также исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и до 20 августа текущего финансового года проводят сверку указанных исходных данных с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в установленном соответствующим главным распорядителем средств федерального бюджета порядке.
Внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период после 20 августа текущего финансового года не допускается.
Внесение изменений во внесенный Правительством РФ проект распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период без внесения соответствующих изменений и дополнений в методики (проекты методик) распределения указанных субвенций и (или) изменения общего объема субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета и их распределение по видам субвенций не допускаются.
3. На основании ч. 3 рассматриваемой статьи разработана "Методика определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ для осуществления отдельных полномочий РФ в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов РФ", утвержденная постановлением Правительства РФ от 30 октября 2006 г. N 636. В соответствии с этой Методикой определяется общий объем субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ для осуществления следующих отдельных полномочий РФ в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов РФ:
- предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ (далее - предоставление водных объектов или их частей), в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в части 1 ст. 21 Кодекса;
- осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ;
- осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов РФ.
4. В развитие положения ч. 5-7 рассматриваемой статьи также принято постановление Правительства РФ от 27 октября 2006 г. N 629 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений". Согласно данным Правилам субвенции предоставляются бюджетам субъектов РФ в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Федеральному агентству водных ресурсов на соответствующий финансовый год, на финансовое обеспечение следующих полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов РФ:
- предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, в пользование на основании договоров водопользования, а также решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в части 1 ст. 21 Кодекса;
- осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ;
- осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов РФ.
Органы исполнительной власти субъектов РФ не позднее 1 декабря текущего финансового года согласовывают с Росводресурсами целевые прогнозные показатели на очередной финансовый год и плановый период (в случае необходимости их установления) и мероприятия, направленные на их достижение, в соответствии с примерным перечнем мероприятий по осуществлению переданных полномочий, утверждаемым МПР России. Перечисление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ осуществляется в установленном порядке на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ, для последующего перечисления в установленном порядке в бюджеты субъектов РФ. Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий переданные полномочия, направляет в Росводресурсы, не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, отчет о расходах бюджета субъекта РФ, источником финансового обеспечения которых является субвенция, и достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления, а также направляет в МПР России заверенные в установленном порядке копии нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий.
Содержание и формы представления отчета о расходах бюджета субъекта РФ, источником финансового обеспечения которых является субвенция, и о достижении целевых прогнозных показателей устанавливаются также МПР.
В случае утверждения в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не распределенной между субъектами РФ субвенции (нераспределенный резерв) эти средства направляются бюджетам субъектов РФ дополнительно на финансовое обеспечение осуществления переданных полномочий. При недостаточности субвенций органы исполнительной власти субъектов РФ не позднее 15 сентября текущего финансового года обращаются в Росводресурсы с просьбой о выделении средств нераспределенного резерва (при этом представляются документы, обосновывающие размер запрашиваемых средств, по перечню, устанавливаемому Агентством). Если орган исполнительной власти субъекта РФ не представляет необходимые документы о выделении средств нераспределенного резерва, то вопрос не рассматривается. Основанием для выделения бюджету субъекта РФ средств нераспределенного резерва является решение Росводресурсов, принимаемое в месячный срок с даты поступления обращения органа исполнительной власти субъекта РФ. В случае если общий размер запрашиваемых субъектами РФ дополнительных средств превышает размер нераспределенного резерва, выделение дополнительных средств бюджетам субъектов РФ осуществляется с учетом показателя бюджетной обеспеченности регионов в соответствии с методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на соответствующий финансовый год.
При наличии потребности в не использованном в текущем финансовом году остатке субвенций указанный остаток в соответствии с решением Росводресурсов может быть использован субъектом РФ в очередном финансовом году на те же цели в порядке, установленном бюджетным законодательством для осуществления расходов бюджета субъекта РФ, источником финансового обеспечения которых являются субвенции. В случае если неиспользованный остаток субвенций не перечислен в доход федерального бюджета, указанные средства подлежат взысканию в доход федерального бюджета в порядке, установленном Минфином.
Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие переданные полномочия, несут ответственность за целевое использование субвенций и достоверность предоставляемой отчетности.
Контроль за целевым использованием субвенций осуществляют Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. В случае использования субвенций не по целевому назначению соответствующие средства взыскиваются в установленном порядке в федеральный бюджет.
Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 утверждено Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Росфиннадзор находится в ведении Минфина и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (см. Рекомендации о порядке взаимодействия должностных лиц и сотрудников центрального аппарата и территориальных управлений Росфиннадзора с представителями государственных органов и иных организаций по вопросам, связанным с осуществлением контрольной и надзорной деятельности, утвержденные приказом Росфиннадзора от 23 апреля 2009 г. N 90).
Росфиннадзор осуществляет контроль и надзор:
- за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
- за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;
- за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;
- за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
5. Уполномоченным органом государственной власти РФ, о котором идет речь в ч. 8 и 9 рассматриваемой статьи, являются Росводресурсы - Федеральное агентство водных ресурсов РФ, взаимодействующее в рамках реализации перечисленных в этих частях полномочий с другими органами государственной власти как федерального, так и регионального уровней. Основные вопросы полномочий, организации деятельности данного Агентства устанавливаются Положением о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 282. Федеральное агентство водных ресурсов является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов и находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ. Агентство осуществляет свою деятельность непосредственно или через свои территориальные органы (в том числе бассейновые) и через подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
В числе прочих полномочий Росводресурсы осуществляют экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса (см. "Методические рекомендации по проведению и оформлению результатов проверок финансово-хозяйственной деятельности территориальных органов и подведомственных Федеральному агентству водных ресурсов федеральных государственных учреждений", утвержденные приказом Росводресурсов от 29 декабря 2007 г. N 276). Кроме того, к компетенции Росводресурсов относится осуществление функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на его содержание и реализацию возложенных на него функций (об организации еженедельного мониторинга исполнения федерального бюджета в системе Росводресурсов см. приказ Росводресурсов от 14 января 2011 г. N 6).
Полномочия органов регионального уровня, перечисленные в ч. 10 рассматриваемой статьи относятся именно к тем полномочиям, область которых обозначена в ч. 1 рассматриваемой статьи. Основное положение здесь заключается в том, что все нормативно-правовые акты регионального уровня не должны противоречить федеральным, включая полномочие, установленное п. 3.1 ч. 10 комментируемой статьи.
6. Правила ч. 8 рассматриваемой статьи конкретизируются также приказом Минприроды России от 29 сентября 2010 г. N 425 "Об утверждении Методических указаний по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации". В соответствии с этим приказом, размер субвенции зависит от общего объема субвенций, предоставляемых для осуществления отдельных полномочий РФ в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов РФ, в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также коэффициента водохозяйственной обстановки на территории субъекта РФ, при расчете которого учитываются:
- объем забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов на территории субъекта РФ;
- количество жителей, проживающих на территории субъекта РФ, подверженной негативному воздействию вод;
- протяженность береговой линии водных объектов в границах поселений, расположенных на территории субъекта РФ.
В соответствии с Правилами расходования и учета средств, целевые прогнозные показатели, характеризующие осуществление мер по охране водных объектов, определяются в соответствии с приказом МПР России от 1 августа 2008 г. N 168 и включают в себя:
- долю установленных (нанесенных на землеустроительные карты) водоохранных зон водных объектов в протяженности береговой линии, требующей установления водоохранных зон (участков водных объектов, испытывающих антропогенное воздействие);
- долю вынесенных в натуру водоохранных зон и прибрежных защитных полос в общей протяженности установленных (нанесенных на землеустроительные карты) водоохранных зон;
- долю водохозяйственных участков, класс качества которых (по индексу загрязнения вод) повысился.
Для реализации переданного полномочия РФ по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей органам государственной власти субъектов РФ необходимо решить следующие основные задачи:
- выделить из общего числа водных объектов, расположенных на территории субъекта РФ, водные объекты или их части, подверженные наибольшему антропогенному воздействию хозяйственной или иной деятельности, вызывающему загрязнение, засорение и истощение вод;
- установить причины возникновения загрязнения, засорения и истощения водных объектов или их частей;
- разработать перечень мероприятий, целью которых является охрана водных объектов или их частей от загрязнения, засорения и истощения, определить сроки проведения мероприятий и необходимые объемы финансирования;
- согласовать в Росводресурсах значения целевых прогнозных показателей осуществления субъектами РФ переданных полномочий РФ в области водных отношений и перечень мероприятий, направленных на их достижение в установленные сроки;
- обеспечить выполнение планируемых в рамках утвержденных мероприятий работ и достижение целевых прогнозных показателей;
- подготовить отчетность о расходах бюджета субъекта РФ на реализацию мероприятий по охране водных объектов или их частей, источником финансового обеспечения которых являются субвенции, и о достижении целевых прогнозных показателей.
До утверждения в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов, мероприятия, направленные на охрану водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности, определяются Росводресурсами на основании предложений субъектов РФ, согласованных территориальными органами Росводресурсов с учетом рекомендаций бассейновых советов соответствующих бассейновых округов.
Органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие переданные полномочия направляют свои предложения по мероприятиям, планируемым к реализации за счет субвенций, в территориальные органы Росводресурсов, которые по итогам рассмотрения их на заседаниях соответствующих бассейновых советов, готовят заключения по каждому мероприятию, предлагаемому к финансированию за счет средств федерального бюджета. Бюджетные заявки с заключениями территориальных органов Росводресурсов и комплектом обосновывающих материалов представляются органами государственной власти субъектов РФ, осуществляющими переданные полномочия в Росводресурсы и рассматриваются в порядке, установленном регламентом формирования бюджетных проектировок Росводресурсов на соответствующий финансовый год и плановый период. По итогам рассмотрения Росводресурсами согласуется:
- перечень мероприятий, направленных на достижение целевых прогнозных показателей и финансируемых за счет средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление отдельных полномочий в области водных отношений на очередной финансовый год, утвержденный руководителем высшего органа государственной власти субъекта РФ;
- сводная таблица значений целевых прогнозных показателей на очередной финансовый год по осуществлению переданных полномочий РФ в области водных отношений, реализация которых передана субъектам РФ, согласованную руководителем органа государственной власти субъекта РФ.
Выбор подрядной организации для выполнения работ по охране водных объектов или их частей или разработки проектной документации осуществляется в соответствии с положениями ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ.
7. Помимо Росфиннадзора, контрольные функции также осуществляет Счетная палата РФ, основы статуса и порядка деятельности которой определены Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Счетная палата является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием.
К рассматриваемой статье имеют отношение также следующие подзаконные акты:
- приказ Минприроды России от 31 октября 2008 г. N 290 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению контроля и надзора за исполнением органа государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий";
- приказ Минприроды России от 13 октября 2008 г. N 257 "Об утверждении целевых прогнозных показателей по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации";
- приказ МПР РФ от 18 марта 2008 г. N 61 "Об утверждении примерного перечня мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации".

Статья 27. Полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений
1. Органы МСУ наделяются полномочиями собственника в отношении водных объектов, находящихся в муниципальной собственности, а также рядом полномочий управленческого, организационного и контрольного характера. Вместе с тем, следует напомнить положения и ст. 7 Закона о введение в действие Водного кодекса, согласно которой земельные участки, которые не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений. Земельные участки, которые не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских округов.
Напомним также, что ст. 7 указанного Закона под земельными участками, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, понимает земельные участки, в состав которых входят земли, покрытые поверхностными водами, в пределах береговой линии. Основным нормативно-правовым актом о МСУ является ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.
Вопросы местного значения определены как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и указанным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Вопросы местного значения поселения содержатся в ст. 14 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Здесь мы укажем те, которые имеют непосредственное и опосредованное отношение к водопользованию и водоохране:
- формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
- организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
- создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;
- организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
- осуществление в пределах, установленных водным законодательством РФ, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования;
- осуществление муниципального лесного контроля и надзора.
К вопросам местного значения относится и утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ также дифференцирует круг полномочий поселений, муниципальных районов, городских округов. Пункт 28 ч. 1 ст. 15 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ устанавливает в качестве одного из вопросов местного значения осуществление в пределах, установленных водным законодательством, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд. Также к вопросам местного значения муниципального района, имеющим отношение к водопользованию относятся:
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
- организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
- утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд;
- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района.
Статья 16 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ устанавливает сферу вопросов местного значения городского округа. К решению вопросов водопользования будут иметь отношение такие вопросы:
- осуществление в пределах, установленных водным законодательством РФ, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов;
- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;
- организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;
- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;
- организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;
- организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа;
- утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки.
Помимо этого следует указать и на организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.
Многие из вопросов относятся к сфере водных отношений второстепенно, но, тем не менее, при их решении должна учитываться ситуация с водными объектами.
В целом же, в настоящее время вследствие изменений в природоресурсном законодательстве и иных факторов органы МСУ наделяются широки кругом полномочий, включая передачу им ряда полномочий в области экологического контроля, а также передачу иных государственных функций. Кроме того, органы МСУ могут наделяться отдельными государственными полномочиями и регионального уровня - соответствующими нормативными актами регионального уровня. Все это при отсутствии сбалансированной бюджетной политики может не достичь поставленных целей. Не следует также забывать и о ст. 12 Конституции РФ, смысл которой в том, что органы МСУ не относятся к системе органов государственной власти. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" устанавливает, кроме того, запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Статья 28. Бассейновые округа
1. При анализе п. 9 ст. 3 Кодекса (см. комментарий) был рассмотрен принцип бассейнового подхода к управлению в области использования и охраны водных ресурсов. Рассматриваемая статья, наряду со ст. 29 Кодекса (см. комментарий) являются конкретизирующими нормами в рамках реализации бассейнового подхода. Некоторые моменты реализации бассейнового подхода будут также указаны при рассмотрении ст. 32 Кодекса (см. комментарий).
Бассейновый округ, согласно ч. 1 рассматриваемой статьи, является основной единицей управления. Сам бассейновый округ в приказе МПР РФ от 25 апреля 2007 г. N 112 "Об утверждении Методики гидрографического районирования территории Российской Федерации" легально так и определяется, это - основная единица управления в области использования и охраны водных объектов, состоящая из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей.
Бассейновый подход содержит в себе, наряду с позитивными моментами, также и заметную децентрализационную составляющую, особенно сейчас, когда передан ряд полномочий на региональный уровень (см. комментарий к ст. 26 Кодекса) и в условиях общего смещения управления в области природопользования в сторону рыночных начал. А целесообразнее, все же, сохранить наряду с этим и компетенцию централизованного органа федерального уровня, который контролировал бы "насквозь" всю водохозяйственную практику на региональном и бассейновом уровнях и корректировал ее.
2. Вторая часть рассматриваемой статьи содержит закрытый перечень бассейнов. С их конкретными границами можно ознакомиться на сайтах соответствующих бассейновых управлений (БВУ), которые являются территориальными органами Росводресурсов.
Согласно положениям ч. 3 комментируемой статьи утверждение границ бассейновых округов относится к деятельности в области водохозяйственного и гидрографического районирования, о котором подробнее будет вестись речь при рассмотрении ст. 32 Кодекса (см. комментарий). Но с соответствующей подзаконной нормативной базой можно ознакомиться и здесь. Основным подзаконным документом в данной области является постановление Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. N 728 "О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждении границ бассейновых округов".
В соответствии с указанным постановлением гидрографическое районирование территории РФ (установление, документирование и утверждение количества гидрографических единиц и их границ) осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на основе методики гидрографического районирования территории РФ. Водохозяйственное районирование территории РФ (выделение, документирование и утверждение количества водохозяйственных участков и их границ) осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов на основе методики водохозяйственного районирования территории РФ. Границы бассейновых округов определяются по границам гидрографических единиц, включенных в бассейновый округ, и границам прилегающих к ним участков внутренних морских вод и территориального моря РФ и утверждаются МПР России.
Постановлением Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. N 728 определено разграничение компетенции исполнительных органов федерального уровня по отношению к районированию. В частности, МПР России:
- утверждает методику гидрографического районирования территории РФ;
- разрабатывает с учетом предложений органов государственной власти субъектов РФ и утверждает методику водохозяйственного районирования территории РФ;
- утверждает границы бассейновых округов.
Росводресурсы осуществляют:
- гидрографическое районирование территории РФ;
- водохозяйственное районирование территории РФ.
В исполнение указанного постановления издан приказ МПР РФ от 25 апреля 2007 г. N 112. Гидрографическое районирование осуществляется для целей разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов и основано на гидрографо-географическом подходе к районированию территорий.

Статья 29. Бассейновые советы
1. Институт бассейновых советов закреплен в Кодексе в качестве развивающего в отношении бассейнового подхода в водопользовании и охране водных объектов (см. комментарий к ст. 3 Кодекса). Предыдущая статья Кодекса (ст. 28) также посвящена реализации бассейнового подхода, возведенного Кодексом в ранг принципов водного законодательства.
Часть 1 рассматриваемой статьи очерчивает общие контуры целей института бассейновых советов - способствование рациональному водопользованию и охране водных объектов. Именно "способствование", а не "обеспечение" потому, что в самой ч. 1 содержится указание на рекомендательный характер решений бассейновых советов - в границах соответствующего бассейнового округа (см. комментарий к ст. 28 Кодекса). О схемах комплексного использования водных объектов см. комментарий к ст. 33 Кодекса. Некоторыми гарантиями реализации решений бассейновых советов могут быть правила ч. 1 ст. 33 Кодекса, согласно которой схемы комплексного использования и охраны водных объектов включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов.
Кроме того, согласно ч. 5 ст. 33 Кодекса схемы комплексного использования и охраны водных объектов являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления. Однако отсутствие подобной недвусмысленной императивной нормы в рассматриваемой статье не позволяет определенно утверждать, что если то или иное решение бассейнового совета будет расходиться в чем-либо с интересами экономической элиты, с теми интересами, которые будут пересекаться в соответствующем регионе, то в подобном случае соответствующее решение будет лоббировано. Да и сами бассейновые советы при существующей экономической системе объективно могут тяготеть в своей практике к роли инструмента реализации имманентных экономической ситуации интересов власти и капитала. При этом, справедливости ради, еще раз заметим, что в самом институте бассейновых советов (как и в самом бассейновом подходе), если можно так выразиться - онтологически, то есть в сущности - негативных сторон, конечно, нет. Если его реализовывать в адекватном соотношении с централизованными методами управления и при соответствующей экономической основе (думаем, что уже понятно, о чем речь).
2. Требования к составу, а также порядок создания и деятельности бассейновых советов конкретизируются постановлением Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. N 727 "О порядке создания и деятельности бассейновых советов", которым утверждено соответствующее названию Положение.
Создается бассейновый совет решением Росводресурсов на 5 лет в составе председателя бассейнового совета, двух заместителей и членов бассейнового совета, которые осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе. Это оформляется соответствующим приказом Росводресурсов. В таких приказах указывается о создании соответствующего бассейнового совета (с указанием его названия, допустим - бассейновый совет Нижнеобского бассейнового округа), утверждается количественный и персональный состав совета, могут также содержаться рекомендации (да, рекомендации в приказе - см. например, приказ Росводресурсов от 30 апреля 2009 г. N 86 "О создании бассейнового совета Нижнеобского бассейнового округа") относительно регламента деятельности создаваемого совета, вопросов информационного обеспечения деятельности совета и вопросы организационно-технического обеспечения деятельности совета.
Организационно-техническое обеспечение деятельности бассейнового совета, в том числе размещение в информационных системах общего пользования информации о создании бассейновых советов, дате и месте проведения заседания бассейнового совета, повестке дня, решениях бассейнового совета, осуществляется соответствующим территориальным органом Росводресурсов, а регламент работы бассейнового совета утверждается на заседании бассейнового совета.

Статья 30. Государственный мониторинг водных объектов
1. Государственный мониторинг водных объектов - разновидность экологического мониторинга и он традиционно является неотъемлемой частью государственного экологического мониторинга. В силу этого обстоятельства три первые части комментируемой ст. будут рассмотрены одним пунктом.
Сам по себе экологический мониторинг не выполняет прямой природоохранной функции (есть противоположные точки зрения), но его общее значение в обеспечении данной функции трудно переоценить. При отсутствии данных, получаемых с помощью методов экологического мониторинга, не будут возможны ни адекватная оценка состояния природного объекта и уровня антропогенной нагрузки на него, ни разработка соответствующих этому природоохранных мероприятий, ни адекватное применение уже реализуемых природоохранных мер. Экологический мониторинг является одним из важнейших средств в области информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. Как и любая область, где присутствуют общественные интересы, преломленные через призму государственного регулирования, данная область так же подвергается правовому воздействию. Поэтому можно вполне определенно вести речь о существовании в экологическом праве и законодательстве института правового регулирования информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. В экологическом законодательстве существуют нормы как общего характера, устанавливающие основы осуществления экологического мониторинга, так и нормы более узкой направленности, регулирующие процесс осуществления мониторинга применительно к отдельным видам природных ресурсов (наш пример - мониторинг водных объектов) и природных комплексов (допустим, мониторинг континентального шельфа). Механизм сбора, накопления и систематизации экологически значимой информации состоит из систем экологического мониторинга, статистической отчетности, ведения кадастров природных ресурсов, государственных (федеральных и региональных) докладов о состоянии окружающей среды. Все его элементы подвергаются правовому регулированию. Таким образом, экологический мониторинг функционально представляет собой одну из составляющих информационного механизма природопользования и охраны окружающей среды.
Прежде всего, следует подчеркнуть, что согласно ч. 2 рассматриваемой статьи государственный мониторинг водных объектов является составной частью (неотъемлемым элементом) государственного мониторинга окружающей среды. Этому, правда, в процессе правоприменения, не полностью соответствует такой разброс полномочий в рамках организации и осуществления мониторинга, как он определен в постановлении Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. N 219 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов" (см. далее).
Правовое регулирование экологического мониторинга является важным инструментом в механизме правового регулирования и правового обеспечения природопользования и охраны окружающей среды. Суть экологического мониторинга проявляется в получении и систематизации экологически значимой информации. Экологически значимая информация применительно к водопользованию может быть определена как систематизированный набор данных о состоянии водных объектов, их природных ресурсов и непосредственно взаимодействующих с ними экосистем, а также о результатах и предполагаемых последствиях воздействия на качественные и количественные характеристики водных объектов природных и антропогенных факторов.
Единого на федеральном уровне законодательного акта о государственном экологическом мониторинге нет (есть положения в ФЗ "Об охране окружающей среды" и ряд подзаконных актов), отсутствует единообразие в подходах к сути и понятию мониторинга и в литературе, что иной раз приводило и приводит к разнотолкам и инверсивным проявлениям в оценках данного вида экологически значимой деятельности. Есть, например, точка зрения, согласно которой экологический мониторинг представляет собой проявление концепции ПДК (предельно допустимых норм концентрации вредных веществ в природных объектах). Но ясно, что ПДК и иные нормы допустимого негативного воздействия на окружающую среду представляют собой суть не мониторинга, а экологического нормирования, что никогда не следует смешивать. Мониторинг, что следует из самой даже семантики слова, это, прежде всего наблюдение, получение информации, данных, это отслеживание процессов и изменений в объектах наблюдения в определенных целях. В приведенном примере установление на основании данных мониторинга (кстати - далеко не только таких данных) ПДК и иных видов допустимого антропогенного воздействия на окружающую среду представляет собой одну из целей мониторинга - цель разработки критериев в рамках экологического нормирования. Но никак нельзя свести установление нормативов к мониторингу окружающей среды - это два вида экологически значимой деятельности - хоть и взаимозависимых, но онтологически различных.
2. Статья 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" дифференцирует понятия экологического мониторинга вообще и государственного экологического мониторинга. Согласно данной статье под мониторингом окружающей среды (экологический мониторинг) понимается комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Государственный же мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) определен как мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией. Но в любом случае, определение государственного экологического мониторинга в Законе сформулировано как подчиненное определению экологического мониторинга вообще.
Основополагающим нормативным материалом относительно государственного мониторинга окружающей среды является гл. 10 ФЗ "Об охране окружающей среды" Согласно ст. 63 ФЗ "Об охране окружающей среды" государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) осуществляется в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.
Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Такой орган (их, по сути, несколько, при одном координирующем) определен Положением об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), утвержденным постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)".
Согласно ч. 3 ст. 63 ФЗ "Об охране окружающей среды" информация о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), используется органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития РФ, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ и мероприятий по охране окружающей среды. Порядок предоставления информации о состоянии окружающей среды регулируется законодательством.
При сравнительном анализе определений данного института бросаются в глаза различия в самих видах легальных дефиниций - в ст. 30 Водного кодекса 1995 г. и ст. 30 настоящего Кодекса. В первом случае мониторинг водных объектов определялся как система регулярных наблюдений за гидрологическими или гидрогеологическими и гидрогеохимическими показателями их состояния, обеспечивающая сбор, передачу и обработку полученной информации в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий. В комментируемой статье мониторинг определяется как система наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц. В первом случае мы видим более объемное, но в то же время отвечающее именно экологической задаче определение мониторинга. Во втором случае определение предельно сжато, в нем нет целевой экологической, природоохранной составляющей, отсутствует такой важный признак, как регулярность наблюдений. Но при этом, правда, это несколько компенсируется указанием в ч. 3 целей мониторинга: своевременное выявление и прогнозирование развития негативных процессов, влияющих на качество воды в водных объектах и их состояние, разработка и реализация мер по предотвращению негативных последствий этих процессов; оценка эффективности осуществляемых мероприятий по охране водных объектов; информационное обеспечение управления в области использования и охраны водных объектов, в том числе для государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.
3. Части 4, 5 и 6 рассматриваемой статьи устанавливают структуру мониторинга, его конкретизированные виды и связывают мониторинг с реализацией бассейнового принципа. Все это, в свою очередь, конкретизируется постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. N 219 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов", которым утверждено указанное Положение (см. далее). Оно, в свою очередь, призвано реализовывать положения не только Кодекса, но также и ФЗ "Об охране окружающей среды", и принятого в соответствии с указанным Законом постановления Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)". Под государственным мониторингом окружающей среды (государственным экологическим мониторингом) в этом Положении понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов (далее именуется - экологический мониторинг). Выше указывалось, что он в себя включает.
Организацию и осуществление экологического мониторинга обеспечивают в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти - Росводресурсы, Роснедра, Росгидромет, Росприроднадзор с участием уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ. Ведение мониторинга осуществляется на основе унификации программных (информационных и технических) средств, обеспечивающих совместимость его данных с данными других видов мониторинга окружающей среды. Формы и порядок представления в Росводресурсы данных мониторинга, полученных Росгидрометом, Роснедрами, Росприроднадзором и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ, формы и порядок представления сведений, полученных в результате наблюдений за водными объектами заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, собственниками водных объектов и водопользователями, а также порядок информационного обмена данными мониторинга между участниками ведения мониторинга устанавливаются МПР России по согласованию с участниками ведения мониторинга (за исключением уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ). Положением об осуществлении государственного мониторинга водных объектов определены и конкретные полномочия перечисленных органов государственной власти.
4. Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2009 г. N 351 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" уточнен и круг обязанностей собственников водных объектов и водопользователей. В этом отношении важно оперативное взаимодействие с таким видом мониторинга (собственниками и пользователями) средств контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов (см. комментарий к ст. 36 Кодекса).
Росводресурсы, Роснедра, Росгидромет и Росприроднадзор взаимодействуют при осуществлении мониторинга со следующими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:
- с Ростехнадзором - в части использования сведений, получаемых при осуществлении контроля и надзора за безопасностью поднадзорных гидротехнических сооружений;
- с Роспотребнадзором - в части использования сведений, получаемых при ведении социально-гигиенического мониторинга, об оценке качества воды источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также об оценке состояния водных объектов, используемых для рекреационных целей и содержащих природные лечебные ресурсы;
- с Росрыболовством - в части использования сведений, получаемых при ведении мониторинга состояния водных биологических ресурсов в части оценки состояния водных объектов как среды обитания водных биологических ресурсов;
- с Ространснадзором - в части использования сведений, получаемых при осуществлении контроля и надзора в сфере морского (включая морские торговые, специализированные и рыбные порты, кроме портов рыбопромысловых колхозов) и внутреннего водного транспорта.
Устанавливается императивная обязанность данных органов обеспечивать сбор, обработку, хранение и представление в установленном порядке в Росводресурсы указанных сведений.

Статья 31. Государственный водный реестр
1. Практика систематизированных сводов данных (реестров, кадастров и иных) является одним из элементов информационного обеспечения охраны окружающей среды и природопользования - это собственно, и конкретизировано правилом ч. 3 рассматриваемой статьи. Такие элементы, как государственные реестры и кадастры, экологический мониторинг, экологические паспорта предприятий, декларации безопасности промышленных объектов, государственные доклады о состоянии окружающей среды и пр. являются специфическими конкретизированными источниками экологически значимой информации. Вместе с тем, кадастры и реестры природных ресурсов выполняют также регистрационные, правоустанавливающие и иные функции, то есть, их роль не ограничивается только реализацией экологической функции, хотя они и должны быть в итоге подчинены именно ей. Но именно регистрационная и правоустанавливающая составляющая реестра взята за основу его понятия, содержащегося в ч. 1 рассматриваемой ст.
Что же касается правила ч. 2 рассматриваемой ст., то здесь попросту аналог "государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Статья 79 Водного кодекса 1995 г. содержала основные правила о государственном учете поверхностных и подземных вод и о государственном водном кадастре. Государственный учет поверхностных и подземных вод определялся как систематическое определение и фиксацию в установленном порядке количества и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории. Императивно устанавливалось, что государственный учет поверхностных и подземных вод должен осуществляться в целях обеспечения текущего и перспективного планирования рационального использования водных объектов, их восстановления и охраны. Данные государственного учета поверхностных и подземных вод характеризуют состояние поверхностных и подземных водных объектов по качественным и количественным показателям, степени их изученности и использования. Государственный водный кадастр определялся как свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Государственный водный кадастр велся по единой системе и основывался на данных государственного учета вод. Тогда усматривалась в этих правилах более выраженная экологическая составляющая, по сравнению с ныне действующими правилами о водном реестре.
Постановлением Правительства РФ от 28 апреля 2007 г. N 253 "О порядке ведения государственного водного реестра" утверждено Положение о ведении государственного водного реестра. Порядок ведения Реестра определяется этим Положением. Реестр формируется и ведется в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов и их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. Обязанность ведения Реестра возложена на Росводресурсы.
2. Часть 4 рассматриваемой статьи содержит обязательный перечень сведений, подлежащих фиксации в Реестре. В раздел "Водные объекты и водные ресурсы" реестра включаются сведения:
- о бассейновых округах;
- о речных бассейнах;
- о водных объектах, расположенных в границах речных бассейнов, в том числе об особенностях режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностях.
В раздел "Водопользование" реестра включаются сведения:
- о водохозяйственных участках;
- о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, а также других зонах с особыми условиями их использования;
- об использовании водных объектов, в том числе о водопотреблении и водоотведении;
- о договорах водопользования, в том числе об их государственной регистрации, переходе прав и обязанностей по договорам водопользования, а также о прекращении указанных договоров;
- о решениях о предоставлении водных объектов в пользование, в том числе об их государственной регистрации;
- об иных документах, на основании которых возникает право собственности на водные объекты или право пользования водными объектами.
В раздел "Инфраструктура на водных объектах" реестра включаются сведения:
- о водохозяйственных системах;
- о гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах.
Разделы реестра состоят из подразделов, обеспечивающих систематизацию сведений.
Росводресурсы вносят в реестр сведения, предоставляемые на безвозмездной основе Минсельхозом РФ, Росрегистрацией (ФРС), Росгидрометом, Роспотребнадзором, Росприроднадзором, Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, Ростехнадзором, Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральным агентством морского и речного транспорта, Федеральным агентством по недропользованию, Росрыболовством. Кроме того:
- органами исполнительной власти субъектов РФ - о договорах водопользования, о переходе прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращении договоров водопользования, сторонами которых они являются, о принятых решениях о предоставлении в пользование водных объектов, о рыбопромысловых участках, режимах округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленных для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения, в границах которых расположены водные объекты, о водных объектах и расположенных на них гидротехнических и иных сооружениях, находящихся в собственности субъектов РФ;
- органами МСУ - о режимах особой охраны для водных объектов, расположенных в границах зон санитарной охраны водных объектов, установленных в соответствии с требованиями санитарных норм, о договорах водопользования, о переходе прав и обязанностей по договорам водопользования, а также прекращении договоров водопользования, сторонами которых они являются, принятых решениях о предоставлении в пользование водных объектов, водных объектах и расположенных на них гидротехнических и иных сооружениях, находящихся в собственности муниципальных образований.
Сведения, полученные в установленном порядке Росводресурсами в результате наблюдений в рамках государственного мониторинга водных объектов, включаются в реестр в 30-дневный срок с даты их поступления в соответствии с правилами внесения в него сведений, утверждаемыми МПР РФ.
Росводресурсы или территориальный орган на основании оформленных в установленном порядке документов осуществляет регистрацию в установленные сроки (10 рабочих дней). Регистрация осуществляется путем внесения записей в соответствующие формы реестра, для подтверждения которой на оригиналах документов, представленных на регистрацию, проставляется штамп установленного образца (отметка о регистрации) согласно правилам оформления регистрации, утверждаемым МПР. Внесение в реестр сведений о решениях Правительства о предоставлении в пользование водных объектов в целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства осуществляется Росводресурсами. Оригиналы документов затем возвращаются Росводресурсами в установленном Положением порядке.
Внесение изменений в сведения, содержащиеся в реестре, осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов в порядке, установленном настоящим Положением для первичного внесения таких сведений. Федеральное агентство водных ресурсов несет ответственность за своевременное и правильное внесение сведений в реестр, а также за полноту и подлинность предоставляемых из реестра сведений. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, также, несут ответственность за полноту и достоверность представленных ими для внесения в реестр сведений.
Сведения, содержащиеся в реестре, относятся к государственным информационным ресурсам и носят открытый характер, за исключением информации, отнесенной законодательством к категории ограниченного доступа (см. далее).
3. Сбор и хранение документированных сведений о подземных водных объектах осуществляются в соответствии с законодательством о недрах - эта норма ч. 5 рассматриваемой статьи отсылает к не раз уже упоминавшемуся Закону о недрах. Однако в этом Законе отсутствуют специальные нормы, посвященные регулированию учета и систематизации информации именно о подземных водных объектах как самостоятельных природных объектах. Нормы общего характера, содержащиеся в Законе о недрах, могут иметь отношение к подземным водным объектам, но в этом случае требуется систематизированный конкретизирующий подзаконный акт.
Согласно ст. 28 Закона о недрах государственному учету и включению в государственный реестр подлежат работы по геологическому изучению недр, участки недр, предоставленные для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензии на пользование недрами. Государственные учет и ведение государственного реестра осуществляются по единой системе в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления государственным фондом недр. Информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах, может находиться в государственной собственности или в собственности пользователя недр. Геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет государственных средств, является государственной собственностью и представляется пользователем недр по установленной форме в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, осуществляющие ее хранение и систематизацию. Порядок и условия использования указанной информации определяются федеральным органом управления государственным фондом недр. Геологическая и иная информация о недрах, полученная пользователем недр за счет собственных средств, является собственностью пользователя недр.
В соответствии со ст. 30 Закона о недрах в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народно-хозяйственных целях ведется государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых. Он должен включать в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку каждому месторождению, а также включать в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых. С целью учета состояния минерально-сырьевой базы ведется государственный баланс запасов полезных ископаемых.
4. То положение, что документированные сведения государственного водного реестра относятся к государственным информационным ресурсам, конкретизирует информационную функцию реестра. Презюмируется открытый характер таких сведений, за исключением информации, отнесенной к категории ограниченного доступа. Основной нормативно-правовой акт в области информации - это Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". В соответствии со ст. 7 указанного Закона к общедоступной информации относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен, - вполне логичное определение, напоминающее знаменитое определение хлопкопрядильной машины. Общедоступная информация может использоваться любыми лицами по их усмотрению при соблюдении установленных федеральными законами ограничений в отношении распространения такой информации. Обладатель информации, ставшей общедоступной по его решению, вправе требовать от лиц, распространяющих такую информацию, указывать себя в качестве источника такой информации.
Обязанность, установленная ч. 7 рассматриваемой статьи Кодекса носит строго императивный характер, - в течение 5 рабочих дней уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти предоставляет заинтересованному лицу сведения из государственного водного реестра или в письменной форме направляет ему мотивированный отказ в предоставлении таких сведений. Отказ может быть обжалован заинтересованным лицом в судебном порядке - напомним, согласно правилам о подведомственности и подсудности дел в ГПК РФ и АПК РФ.
Установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами. Один из таких случаев представлен ч. 8 рассматриваемой статьи. Это конкретизировано постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 667 "О размере платы, взимаемой за предоставление копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр, и порядке ее взимания". Размер платы за предоставление копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр, составляет для юридических и физических лиц 50 рублей за 1 лист формата А4.
Предоставление копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр, осуществляется на основании заявления, направляемого в Росводресурсы или территориальный орган. Росводресурсы (его территориальный орган) уведомляет заинтересованное лицо о размере платы, которая рассчитывается с учетом количества листов копий документов. Плата вносится заинтересованным лицом через банк или иную кредитную организацию путем наличного или безналичного расчета и зачисляется в доход федерального бюджета. Внесение платы в безналичном порядке подтверждается копией платежного поручения с отметкой банка или иной кредитной организации о его исполнении. Внесение платы наличными средствами подтверждается квитанцией установленной формы. Документ, подтверждающий внесение платы, представляется в Федеральное агентство водных ресурсов или его территориальный орган, в которые поступило заявление.
Информацию о предоставлении водных объектов в пользование на просторах интерактивных ресурсов можно найти на сайте Росводресурсов и на сайтах территориальных бассейновых управлений.

Статья 32. Гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации
1. Комментируемая статья устанавливает два вида районирования территории в отношении к водопользованию - гидрографическое и водохозяйственное. Вообще гидрография определяется как раздел гидрологии, посвященный описанию водных объектов и их отдельных частей. Раздел гидрологии суши, основными задачей которого является изучение и описание отдельных водных объектов: рек, озер, водохранилищ (и их совокупности на конкретной территории), их положения и физико-географических условий, размеров и режима. Изучение отдельных водных объектов позволяет выявить закономерности в распространении вод суши, понять особенности их режима. Гидрография опирается на закономерности, устанавливаемые общей гидрологией и физической географией. К задачам гидрографии относится также изучение изменений режима водных объектов, вызываемых деятельностью человека. Также под гидрографией понимается и раздел океанологии, занимающийся описанием подразделения Мирового океана. К задачам морской гидрографии также относят комплекс научных дисциплин, изучающих гидрометеорологический режим, геодезические поля в Мировом океане, характер грунтов и берегов океанов и морей и динамику рельефа морского дна.
Гидрографическое районирование предполагает, таким образом, процесс исследования, изучения и описания водных объектов в рамках описания их положения, физико-географических показателей, размеров и режима исходя из методов гидрологии и физической географии, а также оформление такого исследования в форме различных картографических и схематических материалов.
В качестве основных гидрографических единиц рассматриваемая статья определяет речной бассейн и подбассейн реки, впадающий в главную реку бассейна. Вопросы количества и границ гидрографических единиц конкретизируются рядом подзаконных актов, среди которых основными являются:
- постановление Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. N 728 "О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации и утверждения границ бассейновых округов";
- приказ МПР РФ от 25 апреля 2007 г. N 111 "Об утверждении Методики водохозяйственного районирования территории Российской Федерации".
Гидрографическое районирование, напомним, конкретизируется приказом МПР России от 25 апреля 2007 г. N 112 "Об утверждении Методики гидрографического районирования территории Российской Федерации".
2. Водохозяйственное районирование определяется исходя из понятия водохозяйственного участка, как он определен в ст. 1 Кодекса (см. комментарий). Водохозяйственный участок определен через критерии возможности установления параметров использования водного объекта или его части. Он определен, напомним, как часть речного бассейна, имеющая характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования водного объекта (водопользования). Одно из основных понятий в области районирования при водопользовании и охране водных объектов. Что касается конкретных параметров, включая и лимиты (пределы) водозабора, то все это полностью устанавливается подзаконными актами.
Методика водохозяйственного районирования, утвержденная МПР РФ от 25 апреля 2007 г. N 111 устанавливает в том числе:
- основные принципы и критерии деления гидрографических единиц на водохозяйственные участки, порядок определения и описания границ водохозяйственных участков;
- правила кодирования (нумерации) водохозяйственных участков, а также состав документов, необходимых для утверждения количества водохозяйственных участков и их границ.

Статья 33. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов
1. Институт схем комплексного использования и охраны вод не является новеллой. Еще в 1976 году Совет Министров РСФСР принял основополагающий в этом отношении документ - постановление СМ РСФСР от 9 июля 1976 г. N 375 "О порядке разработки и утверждения схем комплексного использования и охраны вод". Оно действовало вплоть до принятия Водного кодекса 1995 г., в котором основные моменты данного вопроса были урегулированы правилами ст. 76, а также принимаемыми в ее исполнение подзаконными актами. Основным среди них было постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. N 1097 "О порядке разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов". Тогда разрабатывались схемы трех уровней: федеральная, бассейновые и территориальные схемы. И в прошлом законодательстве схемы также определялось значение схем как информационной базы для разработки адекватных мер и решений при разработке, планировании и осуществлении различного уровня программ по осуществлению водопользования, равно как и восстановлению и охране водных объектов, а также для целей экологического нормирования в области водопользования. Порядок утверждения схем тогда утверждался Правительством РФ, заказчиком определен был федеральный орган в области управления водными ресурсами (он тогда именовался Роскомвод), а утверждались схемы Минэкономики, разработка их осуществлялась по решению Правительства РФ. Источником финансирования работ по разработке схем был определен федеральный бюджет. Статья 76 Водного кодекса 1995 г. определяла, что комплексного использования и охраны водных ресурсов разрабатываются в целях определения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, обеспечения рационального использования и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод.
В настоящее время схемы комплексного использования и охраны вод определены как систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов. Цели же определяются хоть и более развернуто, но суть их заметно не изменилась: определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты; определения потребностей в водных ресурсах в перспективе; обеспечения охраны водных объектов; определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод. Но при этом существенно изменились порядок разработки схем, а также сам их видовой состав - теперь есть только схемы, разрабатываемые для бассейнов. Не предусматривается теперь схема федерального и схемы регионального уровней.
2. Перечень материалов, устанавливаемых схемами, а также конкретизация порядка разработки и принятия схем устанавливаются подзаконными нормативными актами. Речь идет о постановлении Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 883 "О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы" и приказе МПР РФ от 4 июля 2007 г. N 169 "Об утверждении Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов".
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 883, схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются Росводресурсами в соответствии с Правилами, утвержденными указанным постановлением, методическими указаниями по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов и с учетом рекомендаций бассейновых советов и утверждаются МПР России при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Схемы разрабатываются для каждого речного бассейна и представляют собой совокупность систематизированных материалов в текстовой, табличной и графической форме на электронных и бумажных носителях о состоянии водных объектов и об их использовании, полученных в результате наблюдений, исследований состояния водных объектов, изысканий, предпроектных и проектных работ по планированию и реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий, а также осуществления мероприятий по уменьшению негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод. Они разрабатываются на срок не менее 10 лет и отражают количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по речному бассейну, подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов РФ. Очередность разработки схем определяется Росводресурсами исходя из водохозяйственной обстановки в границах речных бассейнов. В разработке схем принимают также участие Минэкономразвития, Минздравсоцразвития, Минсельхоз, Росгидромет, Ростехнадзор и иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти. Вроде как императивно установлено, что при разработке схем учитываются прогнозы социально-экономического развития РФ на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу по РФ, по отраслям экономики, по регионам, а в отношении трансграничных водных объектов - также положения международных договоров в области совместного использования и охраны трансграничных водных объектов.
Росводресурсы направляют проекты схем бассейновым советам, которые в месячный срок с даты поступления проектов схем представляют в Росводресурсы соответствующие рекомендации. Затем Росводресурсы рассматривает рекомендации бассейновых советов, при необходимости вносит изменения в проекты схем, после чего направляет проекты схем на государственную экологическую экспертизу и в 2-недельный срок после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы представляет проекты схем в Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Минприроды утверждает схемы в месячный срок с даты их поступления и передает в Росводресурсы для направления в заинтересованные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также для размещения на сайте Росводресурсов в сети Интернет.
Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путем планирования на их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного воздействия вод.
3. Что касается водохозяйственных балансов, то в связи с этим издан приказ МПР РФ от 30 ноября 2007 г. N 314 "Об утверждении Методики расчета водохозяйственных балансов водных объектов". Водохозяйственный баланс является итогом водохозяйственных расчетов, осуществляемых при подготовке водохозяйственного обоснования схем и проектов и определяет соотношение располагаемых водных ресурсов (объемов поверхностных и подземных вод, доступных для многолетнего гарантированного использования при существующем и проектируемом составе водохозяйственного комплекса) и расчетного водопотребления при прогнозируемом уровне развития экономики.
Водохозяйственные балансы составляются для речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков. Расчет водохозяйственных балансов осуществляется по расчетным створам, являющимся замыкающими для вышерасположенных частей речного бассейна. Количество доступных для использования водных ресурсов в границах расчетного водохозяйственного участка определяется как сумма объема стока, поступившего с вышележащего участка рассматриваемого водного объекта и объема стока, формируемого в пределах расчетного водохозяйственного участка. Потребности в водных ресурсах для расчетного водохозяйственного участка включают потребности в водных ресурсах всех нижележащих водохозяйственных участков, а также объем экологического попуска.
На основании расчетов водохозяйственных балансов для всех расчетных водохозяйственных участков, входящих в речной бассейн, определяется водохозяйственная обстановка соответствующего речного бассейна на всех расчетных уровнях, оценивается достаточность водных ресурсов для удовлетворения установленных водопользователям объемов допустимого забора (изъятия) водных ресурсов и возможность развития водохозяйственного комплекса в ближайшей, планируемой и отдаленной перспективе.
Постворные водохозяйственные балансы составляются на основе расчета проектного стока в створе, замыкающем водохозяйственный участок, или транзитного стока на нижерасположенный участок, исчисляемого из распределения дефицита между участниками водохозяйственного комплекса и комплексным попуском. Распределение дефицита между участниками водохозяйственного комплекса осуществляется исходя из установленных законодательством приоритетов в использовании водных ресурсов, правил использования водных ресурсов водохранилищ и водохозяйственных систем, технико-экономических обоснований. При наличии в составе водохозяйственной системы на водохозяйственном участке элементов многолетнего регулирования стока водохозяйственный баланс выполняется только по многолетним гидрологическим рядам. Расчет постворных водохозяйственных балансов в иных случаях - по многолетнему ряду, либо по расчетным годам, близким по водности к характерной обеспеченности на всех водохозяйственных участках речного бассейна.
Структура стандартного водохозяйственного баланса включает приходную (П) и расходную (Р) части, а также результат водохозяйственного баланса. Определенные составляющие баланса являются отражением инженерных решений, связанных с рациональным водопользованием, регулированием стока и его территориальным перераспределением. Результат водохозяйственного баланса характеризуется наличием резервов (П>=Р) или дефицитов (П<Р) стока.
Методика расчета водохозяйственных балансов водных объектов содержит материалы, необходимые для выполнения ее целей - установления совокупности методов и порядок расчета водохозяйственных балансов по речным бассейнам, подбассейнам и водохозяйственным участкам с целью оценки количества и степени освоения доступных для использования водных ресурсов при различных условиях водности водных объектов, а также регламентации выполнения постворных водохозяйственных балансов применительно к выделенным водохозяйственным участкам с учетом условий формирования поверхностного и подземного стока, сценариев изменений водопотребления и реализации соответствующих водохозяйственных мероприятий, отвечающих прогнозируемым уровням развития.
4. Лимиты (предельные объемы) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты (предельные объемы) сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков при различных условиях водности, а также квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и квоты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта РФ, являющиеся частью лимитов, до утверждения в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов (но не позднее чем до 1 января 2015 г.) устанавливаются Росводресурсами - правило, установленное постановлением Правительства РФ от 10 марта 2009 г. N 223 "О лимитах (предельных объемах) и квотах забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод".
Лимиты устанавливаются на период с 2010 по 2012 год и на период с 2013 по 2014 год с разбивкой по годам на основании сведений и предложений, представляемых в Федеральное агентство водных ресурсов его территориальными органами, водохозяйственных балансов, сведений о водном объекте и водопользовании, в том числе содержащихся в государственном водном реестре и формах федерального государственного статистического наблюдения за использованием воды, сведений о заборе (изъятии) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков с учетом режима, состояния, физико-географических, морфометрических и других особенностей водного объекта.
Квоты устанавливаются на период с 2010 по 2012 год и на период с 2013 по 2014 год с разбивкой по годам на основании заявок уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ на установление квот. Заявки должны были предоставляться в соответствующий территориальный орган Росводресурсов до 15 сентября 2009 г. и в дальнейшем должны предоставляться до 15 сентября 2012 г. на соответствующий период. В заявках указываются ежегодные потребности субъекта РФ в использовании водных объектов, расположенных на его территории в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков при различных условиях водности, для забора (изъятия) водных ресурсов (по целям их использования) и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, с учетом заключенных договоров водопользования, принятых решений о предоставлении водных объектов в пользование, а также лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, соответственно выданных и заключенных до введения в действие Кодекса, по которым сохраняются права водопользования до истечения срока действия таких лицензий и договоров.
Потребности в водных ресурсах при использовании водных объектов, в отношении которых водным законодательством не требуется заключение договора водопользования или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, определяются на основе соответствующих нормативов, а также оценочных расчетов. Установление квот забора (изъятия) водных ресурсов (по целям их использования) и квот сброса сточных вод осуществляется с учетом норм и нормативов водопотребления и водоотведения - сформулировано как императивное правило.
Территориальные органы Росводресурсов рассматривают и обобщают заявки в отношении каждого субъекта РФ в соответствии с гидрографическим и водохозяйственным районированием территории, сведениями о водопользовании, содержащимися в государственном водном реестре и формах государственного статистического наблюдения за использованием воды, сведениями о заборе (изъятии) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов), а также данными, полученными в ходе осуществления государственного мониторинга водных объектов. На основе обобщенных сведений и предложений, представленных территориальными органами Росводресурсов, Росводресурсы устанавливают квоты, которые должны соответствовать нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков в отношении каждого субъекта РФ на период с 2010 по 2012 год и на период с 2013 по 2014 год с разбивкой по годам и в двухнедельный срок доводит их в письменной форме до сведения субъектов РФ.
Изменяются квоты Росводресурсами в случае изменения состояния, режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей водного объекта, а также при обращении уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ о необходимости (с обоснованием) изменения установленных квот.
Негативное воздействие вод понимается в рассматриваемой статье, как и в постановлении Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 883 и приказе МПР России от 4 июля 2007 г. N 169, и так же, как и в ст. 1 Кодекса - затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты.
Что же касается ч. 5 рассматриваемой статьи, то здесь установлено императивное правило об обязательности схем для таких субъектов водных отношений, как органы государственной власти и МСУ, неясно, правда - а как с водопользователями? Следует полагать, что такие материалы схем, как лимиты, квоты, целевые показатели, и иные подобного характера для водопользователей обязательны - хотя бы в силу закона.

Статья 34. Резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения
1. В комментируемой статье закреплено императивное правило, устанавливающее в качестве обязательной меры резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в целях обеспечения населения водой в случае возникновения чрезвычайной ситуации.
Нормативный массив, посвященный режимам чрезвычайных ситуаций весьма разбросан в отраслевом отношении. Правила относительно этого содержатся в нормах экологического, санитарного, административного и иного законодательства.
Что касается зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия, то данные вопросы будут подробнее освещены при рассмотрении ст. 67 Кодекса (см. комментарий), специально посвященной этим видам особо охраняемых природных территорий. Здесь лишь следует, несколько забегая вперед, отметить, что термин "чрезвычайная ситуация", применяемый в рассматриваемой ст., применим и к таким специальным правовым режимам, как режим чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия. Специального "права чрезвычайных ситуаций" в системе права в настоящий момент не сложилось, хотя есть специализированный Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ). Указанным Законом устанавливаются основы правового режима чрезвычайных ситуаций, полномочия органов государственной власти и МСУ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, правового статуса граждан в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и социальной защиты пострадавших, подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, порядка финансового и материального обеспечения мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, статуса норм международного права в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
В соответствии со ст. 1 ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ чрезвычайная ситуация определяется как обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Законом предусматривается создание единой государственной системы предупреждения чрезвычайных ситуаций, которая объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах.
Некоторую связь с нормами рассматриваемой статьи можно увидеть с нормами ФЗ "Об охране окружающей среды", но непосредственно подобных правил в нем нет. Есть лишь норма предельно общего и декларативного характера, содержащаяся в ст. 57 данного Закона, - о порядке установления зон экологического бедствия и зон чрезвычайных ситуаций - вот ее правила: порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается федеральным законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Но ФЗ "Об охране окружающей среды", являясь общеполагающим, и не должен подробно рассматривать это, хотя вполне приемлем и метод включения в его содержание специальной развернутой главы, которая содержала хотя бы основные критерии выделения таких зон. Что же касается норм ст. 58 и 59 ФЗ "Об охране окружающей среды", то они больше направлены на установление статуса особо охраняемых природных территорий.
Обязанности по обеспечению водой населения в чрезвычайных ситуациях возложены на органы государственной власти федерального и регионального уровня, на органы МСУ. В частности, органы МСУ, организации питьевого водоснабжения обязаны осуществлять мероприятия по подаче воды, применяя требуемые подзаконными актами средства очистки, поставку питьевой воды в расфасованном виде и иные обязанности. Указанный выше Закон устанавливает общий круг обязанностей органов государственной власти и МСУ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Устанавливается обязанность органов МСУ содействовать федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.
Конкретизированные меры именно в области снабжения населения питьевой водой в условиях чрезвычайных ситуаций могут осуществляться в рамках оперативных планов, разрабатываемых совместно с органами специальной компетенции. С помощью СМИ должна предоставляться бесплатная информация о качестве воды.
2. Часть 1 рассматриваемой статьи также предусматривает создание для зарезервированных источников зон специальной охраны, режим которых соответствует режиму зон санитарной охраны подземных источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. В теории экологического права на основе анализа законодательства выделяют, как правило, следующие виды особо охраняемых природных территорий и объектов. Первый вид - это специальные защитные зоны, к которым относятся: водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы (см. комментарий к ст. 65); санитарно-защитные зоны между промышленными и жилыми секторами; округа санитарной охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей; зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения; запретные полосы лесов по берегам некоторых водных объектов и иное подобное. Второй вид - экологически неблагополучные территории. Здесь раньше было два их вида - зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия (см. комментарий к ст. 67 Кодекса - сразу скажем, в этой области множество пробелов). И третий вид - это и есть особо охраняемые территории в собственном смысле - см. комментарий к ст. 66 Кодекса. Объединяет все виды в одну группу то, что во всех трех случаях мы имеем дело с особым эколого-правовым и режимом и особым режимом природопользования.
В рассматриваемой статье мы имеем дело с первым из перечисленных видов, с одной из его разновидностей. Основные требования содержатся в ряде норм Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"). В соответствии со ст. 18 данного Закона водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень радиационного фона устанавливаются санитарными правилами. Среди них можно указать, в частности:
- ГН 2.1.5.2738-10 "Предельно допустимая концентрация (ПДК) О-изопропилметилфторфосфоната в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденный постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 3 сентября 2010 г. N 119;
- ГН 2.1.5.2307-07 "Ориентировочные допустимые уровни (ОДУ) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 декабря 2007 г. N 90;
- ГН 2.1.5.1315-03 "Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 30 апреля 2003 г. N 78.
Использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта. Для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются в соответствии с законодательством согласованные с органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты. О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей есть постановление Правительства РФ от 23 июля 2007 г. N 469, что касается порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты, то об этом будет подробнее указано при рассмотрении ст. 35 Кодекса (см. также постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 881).
Проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам. Органы исполнительной власти субъектов РФ, органы МСУ, индивидуальные предприниматели и юридические лица в случае, если водные объекты представляют опасность для здоровья населения, обязаны в соответствии с их полномочиями принять меры по ограничению, приостановлению или запрещению использования указанных водных объектов. Границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.
Статья 19 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" специально устанавливает основы санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, а также к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению. Питьевая вода должна быть безопасной в эпидемиологическом и радиационном отношении, безвредной по химическому составу и должна иметь благоприятные органолептические свойства. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие эксплуатацию централизованных, нецентрализованных систем питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также иных систем обязаны обеспечить соответствие качества питьевой воды указанных систем санитарным правилам. Население городских и сельских поселений должно обеспечиваться питьевой водой в приоритетном порядке в количестве, достаточном для удовлетворения физиологических и бытовых потребностей.
Постановлением Главного государственного санитарного врача от 14 марта 2002 г. N 10 "О введении в действие санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" утверждены СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения". Они определяют санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны (далее - ЗСО) источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. Соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. ЗСО организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников. Основной целью создания и обеспечения режима в ЗСО является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены. ЗСО организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. Санитарная охрана водоводов обеспечивается санитарно-защитной полосой. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды. Можно по указанным реквизитам ознакомиться с текстом перечисленных подзаконных актов.
2. Во исполнение правила ч. 2 рассматриваемой статьи принято постановление Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. N 703 "Об утверждении Правил резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения". В качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения для обеспечения граждан питьевой водой в случае возникновения чрезвычайной ситуации используются защищенные от загрязнения и засорения подземные водные объекты с разведанными запасами подземных вод, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений. Орган государственной власти субъекта РФ по согласованию с территориальным органом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту РФ, формирует и утверждает перечень городов и других населенных пунктов, для обеспечения питьевой водой граждан которых необходимо осуществить резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на случай возникновения чрезвычайной ситуации.

Статья 35. Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах
1. Правила, установленные в рассматриваемой статье, относятся к институту экологического нормирования. Оно представляет собой урегулированное правовыми нормами установление предельно допустимого антропогенного воздействия на природную среду, воздействия в его широком понимании, включая изъятие компонентов природной среды. Иными словами, это установление органами государственной власти экологических нормативов. Все экологические нормативы имеют целью обеспечивать соответствие антропогенной нагрузки (в широком смысле) на природную среду научно обоснованным, установленным государственной властью и охраняемым правовыми средствами пределам такой нагрузки - исходя из долгосрочных перспектив обеспечения должного уровня состояния окружающей среды. В этом смысле экологическое нормирования выполняет функцию сдерживания негативного воздействия на компоненты окружающей среды.
Если рассматривать систему экологического нормирования в целом, то выделяют три основные группы нормативов:
- нормативы качества окружающей среды;
- нормативы предельно допустимого вредного воздействия на окружающую среду;
- нормативы допустимого изъятия природных ресурсов.
Эта классификация имеет отношение и к водным объектам. Относительно нормативов изъятия водных ресурсов речь шла при рассмотрении ст. 34 Кодекса (см. комментарий). Комментируемая же статья акцентирована на нормативах первых двух групп.
Основные положения об экологическом нормировании содержатся в гл. 5 ФЗ "Об охране окружающей среды", которая выделяет следующие виды экологических нормативов:
- нормативы качества окружающей среды (исходя из химических, физических и биологических показателей);
- нормативы допустимого воздействия на окружающую среду.
Вместе с тем, ст. 19 ФЗ "Об охране окружающей среды" оставляет перечень видов нормативов открытым, устанавливая, что нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.
2. Разработка нормативов в области охраны окружающей среды включает в себя:
- проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов в области охраны окружающей среды;
- проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в области охраны окружающей среды в установленном порядке;
- установление оснований разработки или пересмотра нормативов в области охраны окружающей среды;
- осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов в области охраны окружающей среды;
- формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов в области охраны окружающей среды;
- оценку и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов в области охраны окружающей среды.
В соответствии со ст. 21 ФЗ "Об охране окружающей среды" нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.
При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение - правило сформулировано как императивное. Нормативы качества окружающей среды устанавливаются в виде нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) веществ и микроорганизмов и в виде нормативов предельно допустимых уровней (ПДУ) негативных физических воздействий на окружающую среду. По отношению к водным объектам - еще в 1939 году были приняты Правила об условиях сброса сточных вод в водоемы, что представляло собой одно из проявлений осуществления нормирования в области использования водных объектов. К настоящему времени установлены ПДК по более чем 1600 видам вредных веществ для водных объектов питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Единого подзаконного нормативного акта, который касался бы только нормативов качества водных объектов сейчас нет, что же касается схем комплексного использования водных объектов, то в приказе МПР России от 4 июля 2007 г. N 169, несмотря на множество эколого-правовых терминов и положений декларативного характера, присутствует явный прагматично-целевой подход к данному вопросу. В целом, здесь следует несколько подробнее остановиться на рассмотрении подзаконных актов.
До 2001 г. действовали Общесоюзные санитарно-гигиенические и санитарно-противоэпидемические правила и нормы СанПиН 4630-88 "Санитарные правила и нормы охраны поверхностных вод от загрязнения" (утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 4 июля 1988 г. N 4630-88). С 2001 г. действуют Санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.5.980-00 "2.1.5. Водоотведение населенных мест, санитарная охрана водных объектов. Гигиенические требования к охране поверхностных вод" (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 22 июня 2000 г.). СанПиН 2.1.5.980-00 установлены гигиенические нормативы состава и свойств воды в водных объектах для двух категорий водопользования. К первой категории водопользования относится использование водных объектов или их участков в качестве источника питьевого и хозяйственно-бытового водопользования, а также для водоснабжения предприятий пищевой промышленности. Ко второй категории водопользования относится использование водных объектов или их участков для рекреационного водопользования. Требования к качеству воды, установленные для второй категории водопользования, распространяются также на все участки водных объектов, находящихся в черте населенных мест.
Качество воды водных объектов должно соответствовать требованиям, указанным в Приложении 1 к СанПиН 2.1.5.980-00, в котором содержатся общие требования к составу и свойствам воды водных объектов в контрольных створах и местах питьевого, хозяйственно-бытового и рекреационного водопользования.
Содержание химических веществ не должно превышать гигиенические предельно допустимые концентрации и ориентировочные допустимые уровни веществ в воде водных объектов, утвержденные в установленном порядке.
Некоторые моменты относительно нормативов качества содержатся в "Методических указаниях по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты", утвержденных приказом МПР РФ от 12 декабря 2007 г. N 328.
Ряд подзаконных актов принимался в рамках установления санитарно-гигиенических нормативов:
- ГН 2.1.5.2738-10 "Предельно допустимая концентрация (ПДК) О-изопропилметилфторфосфоната (зарина) в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденный постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 3 сентября 2010 г. N 119;
- ГН 2.1.5.2307-07 "Ориентировочные допустимые уровни (ОДУ) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 декабря 2007 г. N 90;
- ГН 2.1.5.1315-03 "Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 30 апреля 2003 г. N 78.
В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей устанавливаются следующие нормативы допустимого воздействия на окружающую среду:
- нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;
- нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;
- нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);
- нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;
- нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;
- нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ в целях охраны окружающей среды.
Здесь нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды определены как подвид нормативов допустимого воздействия, аналогично они рассматриваются в Кодексе и принятых в исполнение ст. 35 подзаконных актов (см. далее). Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий и акваторий - отсюда следует вывод, что нормативны допустимого воздействия основываются на нормативах качества.
За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут установленную ответственность (см. комментарий к гл. 7 Кодекса).
Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты" установлено, что нормативы допустимого воздействия на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть) разрабатывают Росводресурсы с участием Росрыболовства, Росгидромета и Роспотребнадзора на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах и в соответствии с методическими указаниями по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты и утверждает указанные нормативы при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. На основании данного постановления приказом МПР РФ от 12 декабря 2007 г. N 328 утверждены Методические указания по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты.
Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов. Технологические нормативы устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов. При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. За выдачу разрешений на выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов уплачивается госпошлина в размерах и порядке, установленных НК РФ.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 23 июля 2007 г. N 469 издан приказ МПР РФ от 17 декабря 2007 г. N 333 "Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей". Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей (НДС) не предусматривает разработку нормативов допустимых сбросов для радиоактивных веществ. Величины НДС определяются исходя из нормативов качества воды. Если нормативы качества воды в водных объектах не могут быть достигнуты из-за воздействия природных факторов, не поддающихся регулированию, то величины НДС определяются исходя из условий соблюдения в контрольном пункте сформировавшегося природного фонового качества воды. Нормирование качества воды осуществляется в соответствии с физическими, химическими, биологическими (в том числе микробиологическими и паразитологическими) и иными показателями состава и свойств воды водных объектов, определяющими пригодность ее для конкретных целей водопользования и/или устойчивого функционирования экологической системы водного объекта в соответствии со ст. 20 и 21 ФЗ "Об охране окружающей среды". Расчетная величина норматива допустимого сброса тесно связана с числовым значением норматива качества вод водных объектов.
Нормативы качества воды разрабатываются для условий питьевого, хозяйственно-бытового и рыбохозяйственного водопользования, определяемых в соответствии с действующим законодательством, и согласно названной Методике разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей включают:
- общие требования к составу и свойствам поверхностных вод для различных видов водопользования;
- перечень предельно допустимых концентраций (ПДК) веществ в воде водных объектов питьевого и хозяйственно-бытового водопользования;
- перечень ПДК веществ для водных объектов рыбохозяйственного значения.
При сбросе сточных вод или других видах хозяйственной деятельности, влияющих на состояние водных объектов, используемых для питьевых и хозяйственно-бытовых целей, нормативы качества вод или их природный состав и свойства выдерживаются на водотоках начиная со створа, расположенного на 1 км выше ближайшего по течению пункта водопользования (водозабор для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, места купания, организованного отдыха, территория населенного пункта и т.п. вплоть до самого места водопользования), а на водоемах - на акватории в радиусе 1 км от пункта водопользования. В водохранилищах и в нижнем бьефе плотины гидроэлектростанции, работающей в резко переменном режиме, учитывается возможность воздействия на пункты водопользования обратного течения при резкой смене режима работы электростанции или прекращении ее работы. При сбросе сточных вод или других видах хозяйственной деятельности, влияющих на состояние водных объектов рыбохозяйственного значения, нормативы качества поверхностных вод или их природные состав и свойства (в случае природного превышения этих нормативов) соблюдаются на протяжении всего участка водопользования начиная с контрольного створа (контрольный створ - поперечное сечение водного потока, в котором контролируется качество воды), но не далее чем 500 м от места сброса сточных вод или расположения других источников загрязнения поверхностных вод (мест добычи полезных ископаемых, производства работ на водном объекте и т.п.).
В случае одновременного использования водного объекта или его участка для различных нужд для состава и свойств его вод принимаются наиболее жесткие нормы качества воды из числа установленных. Для веществ, относящихся к 1 и 2 классам опасности при всех видах водопользования, НДС определяются так, чтобы для веществ с одинаковым лимитирующим признаком вредности (ЛПВ), содержащихся в воде водного объекта, сумма отношений концентраций каждого вещества к соответствующим ПДК не превышала 1.
Для сбросов сточных вод в черте населенного пункта НДС определяются исходя из отнесения нормативных требований к составу и свойствам воды водных объектов к самим сточным водам. При сбросе сточных вод в водный объект через рассеивающие выпуски, гарантирующие необходимое смешение и разбавление сбрасываемых вод, нормативные требования к составу и свойствам воды должны обеспечиваться в створе начального разбавления рассеивающего выпуска.
Если фоновая загрязненность водного объекта по каким-либо показателям не позволяет обеспечить нормативное качество воды в контрольном пункте, то НДС по этим показателям разрабатываются исходя из отнесения нормативных требований к составу и свойствам воды водных объектов к самим сточным водам. Для тех веществ, для которых нормируется приращение к природному естественному фону, НДС определяются с учетом этих допустимых приращений к природному фоновому качеству воды.
В числе естественных факторов, формирующих качество воды, рассматриваются факторы, не входящие в хозяйственное звено круговорота воды, включающее возвратные воды всех видов (сточные, сбросные и дренажные).
При сбросе теплообменных вод ТЭС, АЭС и других подобных объектов НДС разрабатываются на уровне концентраций нормированных веществ в воде водного объекта в месте водозабора (при условии водопользования одним водным объектом) или соблюдения в сточных водах нормативов качества воды для вида водопользования, установленного на рассматриваемом участке водного объекта - приемника сточных вод.
Исходная информация для разработки проекта НДС может быть получена в территориальных органах Росгидромета или принята по данным организаций, имеющих лицензию на выполнение работ, связанных с получением требуемых данных.
3. Правило ч. 4 рассматриваемой статьи носит строго императивный характер и в числе прочего означает, что в случае нарушения требований, установленных нормативами, соответствующая деятельность по использованию водного объекта может быть прекращена или приостановлена (см. комментарии к ст. 10 и 41 Кодекса). Кроме того, подобные нарушения могут представлять собой один из элементов составов соответствующих правонарушений, что предполагает применение к нарушителю мер юридической ответственности (см. комментарий к гл. 7 Кодекса).
До утверждения в соответствии со ст. 35 Кодекса нормативов допустимого воздействия на водные объекты, но не позднее чем до 1 января 2015 г. нормирование содержащихся в сбросах сточных вод и (или) дренажных вод веществ и микроорганизмов осуществляется на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ и микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах.

Статья 36. Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов
1. В рассматриваемой статье речь идет о государственном экологическом контроле в рамках водопользования.
Институт экологического контроля является одним из важнейших инструментов в механизме охраны окружающей природной среды в целом - это касается любой экологически значимой деятельности и любого из всех существующих природных комплексов и иных объектов охраны окружающей природной среды (природных объектов - вод, недр, лесов, земель и иных), деятельность по использованию которых может влиять на состояние данных комплексов и объектов и на их соответствие требованиям экологической безопасности. Возникновение и развитие института экологического контроля было обусловлено характером и результатами антропогенного воздействия на природную среду, негативными последствиями этого воздействия и, как следствие, необходимостью поиска, разработки и совершенствования правовых средств контроля и надзора за экологически вредной или потенциально вредной деятельностью. А то, что в настоящее время экологический кризис является одной из глобальных проблем современности, предопределяет необходимость подвергать экологическому контролю практически любой вид деятельности, связанный с использованием объектов окружающей среды и оказывающий какое-либо антропогенное воздействие на элементы окружающей природной среды.
В своем проявлении экологический контроль представляет собой один из видов социально значимой деятельности, а так как он осуществляется государством, то это позволяет рассматривать его и как одно из проявлений оперативно-исполнительной деятельности государства в рамках правоприменительной формы осуществления экологической функции государства.
Экологическая функция государства представляет такое направление деятельности государственной власти, которое имеет целью улучшение экологической ситуации в стране - по классификации это одна из внутренних функций государства. В теории экологического права среди форм осуществления данной функции часто выделяют следующие виды деятельности государства:
- нормотворческую деятельность, которая выражается в издании нормативных актов по данному вопросу, их отмене, изменении и дополнении;
- правоприменительную деятельность, выражающуюся в виде деятельности органов государства, направленной на реализацию и обеспечение соблюдения требований экологического законодательства - издание правоприменительных актов, в теории государства в рамках этой формы выделяют оперативно-исполнительную и правоохранительную деятельность государства.
Оперативно-исполнительная деятельность выражается в управлении экологической сферой общественных отношений, во властно-распорядительной и исполнительной работе соответствующих органов государственной власти. Здесь тоже имеет место издание правоприменительных актов.
Правоохранительная деятельность выражается в деятельности правоохранительных органов по охране экологических правовых норм от нарушений и в восстановлении нарушенных экологических прав физических и юридических лиц, а также государства. В рамках правоохранительной формы осуществления экологической функции государства чаще всего достигаются цели общей и частной превенции - то есть предупреждения нарушений соответствующей правовой нормы. Общая превенция возможна благодаря самому наличию санкции нормы, которая реализуется именно на той стадии механизма правового регулирования, которая представляет собой применение государством санкции правовой нормы. Частная превенция имеет место в отношении конкретных нарушителей требований экологических норм.
Считается, что экологический контроль, если речь вести только о государственном экологическом контроле, как и экологическая экспертиза и экологический мониторинг, составляют именно оперативно-исполнительную деятельность в рамках правоприменительной формы осуществления экологической функции государства, так как выражают управленческий аспект функции.
Исходя из указанного, государственный экологический контроль за использованием и охраной водных объектов можно определить как основанную на нормах экологического права и водного законодательства деятельность уполномоченных органов государственной власти и их структурных подразделений, выражающуюся в проверке соблюдения и выполнения всеми субъектами деятельности по использованию и охране водных объектов требований норм экологического законодательства и направленную на обеспечение исполнения и соблюдения экологического законодательства органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами в рамках деятельности, связанной с использованием и охраной водных объектов, а также на обеспечение требований экологической безопасности в ходе такой деятельности.
Во внутригосударственном законодательстве не содержится федерального закона именно об экологическом контроле, существуют лишь правила гл. 11 ФЗ "Об охране окружающей среды" и ряд подзаконных актов. Тут могут быть две точки зрения: о необходимости такого закона и о возможности регулирования данной сферы на ведомственном уровне, сохранив в качестве законодательной базы нормы гл. 11 ФЗ "Об охране окружающей среды". Представляется, что реализация второй точки зрения более целесообразна.
2. Экологический контроль в целом подразделяется на государственный, муниципальный, производственный и общественный, как об этом говорит гл. 11 ФЗ "Об охране окружающей среды". Рассматриваемая статья Кодекса ведет речь именно о государственном контроле.
Государственный экологический контроль часто подразделяют на общий и специальный, что имеет место и в отношении контроля в области водопользования. Общий контроль осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. В частности, контрольные полномочия Правительства РФ могут осуществляться путем заслушивания и анализа докладов и отчетных актов ответственных работников Минприроды России и иных органов исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, а также путем осуществления контрольных мер по отношению к соблюдению соответствующих ведомственных нормативных актов. Детальное же урегулирование и наибольшая функциональная нагрузка характерны именно для специального государственного экологического контроля. Для него характерно то, что он осуществляется органами исполнительной власти надведомственной компетенции, между субъектами (те, кто осуществляет контроль) и объектами такого контроля нет внутриорганизационных отношений власти-подчинения. Именно об этом виде государственного экологического контроля идет речь в гл. 11 ФЗ "Об охране окружающей среды", где устанавливаются общие вопросы осуществления данного контроля.
Кроме того, государственный экологический контроль подразделяется на федеральный и региональный - контроль, осуществляемый органами государственной власти субъектов РФ (федеральный и региональный) - это положение развивается в ст. 25 Кодекса и в комментируемой статье. Базовые нормы здесь тоже определяет ФЗ "Об охране окружающей среды".
В соответствии со ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды" государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. В случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный экологический контроль осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю в соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды", другими федеральными законами, определяется Правительством РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, в отношении которых осуществляется федеральный контроль. Перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды), определяется Правительством РФ. Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов РФ), определяется в соответствии с законодательством субъектов РФ. Запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
3. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, о котором идет речь в ч. 2 рассматриваемой статьи - это Росприроднадзор. Согласно п. 2 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404, Министерство природных ресурсов и экологии РФ осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.
Основные полномочия Росприроднадзора определены в постановлении Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370" (далее - Положение).
Согласно п. 5.1.5 указанного Положения Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор). В соответствии с п. 5.1.10. Положения, Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных им для осуществления полномочий РФ в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.
Критерии отнесения водных объектов к объектам экологического контроля и надзора федерального уровня определены постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 640 "О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов". При этом данным же положением определен и критерий отнесения водных объектов к объектам регионального экологического контроля.
Во исполнение указанного постановления издан приказ МПР РФ от 18 декабря 2006 г. N 288 "Об утверждении перечня объектов, подлежащих Федеральному Государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов".
4. Согласно ст. 66 ФЗ "Об охране окружающей среды" государственные инспектора в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке:
- посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами;
- проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;
- проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;
- проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;
- предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;
- привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
- осуществлять иные определенные законодательством полномочия.
Государственные инспектора в области охраны окружающей среды обязаны:
- предупреждать, выявлять и пресекать нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
- разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности;
- соблюдать требования законодательства.
Решения государственных инспекторов в области охраны окружающей среды могут быть обжалованы в соответствии с законодательством РФ. Государственные инспектора в области охраны окружающей среды подлежат государственной защите в соответствии с законодательством. Данные правила Закона об охране окружающей среды составляют основу специального правового статуса лиц, осуществляющих государственный экологический контроль. Главной целью таких норм является обеспечительная функция - причем как в рамках установления прав, так и в рамках установления обязанностей таких лиц - и то и другое в итоге призвано обеспечить надлежащий уровень осуществления данной контрольно-надзорной функции. Вместе с тем, предоставленное право обжалования действий (бездействия) и решений таких лиц представляет собой один из элементов гарантии против нарушений законодательства такими лицами, злоупотребления их своими правами и, в итоге - опять же призвано способствовать осуществлению указанной функции в соответствии с нормами закона - касается, впрочем, не только данной функции государственных органов исполнительной власти.
Применительно к водным объектам данные элементы специального статуса государственных инспекторов в области охраны окружающей среды конкретизируются правилами "Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов", утвержденным постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. N 801.
Федеральный государственный контроль и надзор осуществляется Росприроднадзором, а региональный - органами исполнительной власти субъектов РФ.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов на подлежащих федеральному государственному контролю и надзору объектах по перечню, утверждаемому МПР РФ в соответствии с критериями, установленными Правительством РФ (см. выше).
Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов на подлежащих региональному государственному контролю и надзору объектах по перечню, утверждаемому указанными органами.
Указанные в п. 9 ч. 5 рассматриваемой статьи научно-исследовательские, проектно-изыскательские и другие организации выполняют в рамках контроля экспертные функции и не обладают полномочиями, аналогичными полномочиям государственных инспекторов. В самой статье акцентируется внимание на цели привлечения таких учреждений и организаций - они привлекаются для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и выдачи заключений в случаях аварий на водных объектах.
5. Порядок осуществления Росприроднадзором контрольно-надзорных функций конкретизируется Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, утвержденным приказом МПР РФ от 26 августа 2008 г. N 192. Административный регламент определяет последовательность и сроки действий (административных процедур) по исполнению государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов. Государственная функция по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов исполняется непосредственно Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальными органами.
Конечным результатом мероприятия по федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов является составление акта проверки. В случае выявления в ходе мероприятия по контролю нарушений должностное лицо (лица) Росприроднадзора или его территориального органа на основании акта проверки выдает (выдают) уполномоченному представителю юридического или физического лица предписание по устранению выявленных нарушений.
Мероприятия по контролю осуществляются в форме плановых мероприятий по контролю, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Росприроднадзором, а также в форме внеплановых мероприятий по контролю с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан в соответствии с законодательством. Основанием для проведения планового мероприятия по контролю является план проведения мероприятий по контролю Росприроднадзора или его территориального органа.
О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются не позднее чем за 3 рабочих дня до начала ее проведения путем направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя Росприроднадзора и его территориальных органов о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.
Ежегодные планы проведения территориальными органами Росприроднадзора мероприятий по контролю составляются в каждом территориальном органе и утверждаются приказами Росприроднадзора. С учетом планов проведения территориальными органами Росприроднадзора мероприятий по контролю составляется план проведения центральным аппаратом Росприроднадзора мероприятий по контролю, который состоит из плановых мероприятий по контролю, проводимых центральным аппаратом Росприроднадзора или совместно с представителями центрального аппарата Росприроднадзора. Утвержденный руководителем Росприроднадзора ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте Росприроднадзора, а также иным доступным способом.
В срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, Росприроднадзор и его территориальные органы направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой ежегодного сводного плана проведения плановых проверок с учетом положений Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации". Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.
6. Образец служебного удостоверения, о котором идет речь в ч. 6 рассматриваемой статьи, утвержден приказом Росприроднадзора от 3 августа 2009 г. N 209 "О служебном удостоверении государственного инспектора Федеральной службы по надзору в сфере природопользования".
Правило ч. 7 уже, по сути, рассматривалось выше, норма об обязательности к исполнению решений контролирующих органов сформулирована как строго императивная и имеет целью обеспечение выполнения рассмотренной функции. Этой же цели (косвенно) подчинено и право обжалования решений контролирующих органов - наряду со своей основной целью - целью защиты прав физических и юридических лиц в области взаимодействия с публичной властью.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" устанавливает также производственный и общественный экологический контроль, о котором Кодекс не упоминает ни слова. Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного экологического контроля в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий государственный экологический контроль.
Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Общественный экологический контроль осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.
Представляется, что было бы не лишним установить в Кодексе основы взаимодействия производственного, общественного и государственного экологического контроля - особенно это представляется актуальным на местах, а также в регионах с особо охраняемыми природными территориями.

Глава 5. Водопользование

Статья 37. Цели водопользования
Смысл комментируемой статьи представляется весьма пространным - водные объекты, во-первых - используются и, во-вторых - используются для каких-то, в том числе иных, целей. В сущности, данную статью можно было бы вообще не вводить, поскольку это ясно любому, - если водные объекты используются, то, безусловно, для определенных целей. Если же вводная статья для данной главы Кодекса необходима, то эту статью следует сконструировать таким образом, чтобы ее положения включали, по возможности, исчерпывающий перечень видов использования водных объектов по целевому критерию, а также видов водопользования по тем критериям, на основании которых Кодекс их разграничивает в ст. 38, ведь это, по сути, один и тот же предмет.
Если вести речь о целевом критерии, то водные объекты могут использоваться для целей:
- питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
- здравоохранения;
- промышленности и энергетики;
- сельского хозяйства;
- лесного хозяйства;
- гидроэнергетики;
- рекреации;
- транспорта;
- строительства;
- пожарной безопасности;
- рыбного хозяйства;
- охотничьего хозяйства;
- лесосплава;
- добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля;
- для иных целей.
Именно так это устанавливалось в ст. 85 Водного кодекса 1995 г., за исключением разве что того, что этот перечень носил открытый характер. Но, по крайней мере, любой, желающий изучить главу, посвященную водопользованию, исходя уже из такой информации представлял себе, с чем он будет иметь дело. Действующий Кодекс, впрочем, содержит подобный перечень в ст. 11, но там речь идет о градации способов возникновения права водопользования в зависимости от целевого и критерия, что отнюдь не тождественно целям водопользования.
Полагаем, для того, чтобы сформировать целостное представление о гл. 5 Кодекса, сначала следует изучить гл. 3 Кодекса (со всеми ее недостатками и плюсами). И в тоже время, изучая гл. 5 Кодекса, комплексно (можно сказать, "бегло") рассмотреть также требования гл. 6 (охрана водных объектов), а затем уже более подробно исследовать нормы гл. 6 Кодекса (со всеми ее недостатками и позитивными моментами). Необходимость тесного взаимодействия норм, регулирующих природопользование, и норм сугубо природоохранных обусловлена уже самой сущностью и историческими предпосылками формирования отрасли экологического права и законодательства, и, само собой, отраслей этого законодательства. Соблюдение природоохранных норм является одним из условий беспрепятственного осуществления определенного вида природопользования, включая и водопользование, по крайней мере, должно являться, что на практике, к сожалению, соблюдается далеко не всегда.
В целом же в рассматриваемой главе Кодекса содержатся более или менее конкретизированные правила о порядке тех видов водопользования, право на которые возникает по основаниям, установленным гл. 3. О самом характере права водопользования см. комментарий к ст. 9 Кодекса. О принципе целевого использования водных объектов см. комментарий к ст. 3 Кодекса. Что же касается видов водопользования, определяемых исходя из условий предоставления водных объектов в пользование, то это является предметом рассмотрения ст. 38 Кодекса (см. комментарий).

Статья 38. Виды водопользования
Рассматриваемая статья заменяет действовавшие ранее правила ст. 86 и 87 Водного кодекса 1995 г. Следует сказать, что по сравнению с ними, данная статья не лишена недостатков, особенно в части ясности ее положений. Способ использования водного объекта - это вообще весьма высокий уровень обобщения. В действительности каждый из видов водопользования предполагает множество способов тех видов деятельности, которые соответствующий вид водопользования составляют. Примененный в ч. 3 рассматриваемой статьи критерий юридически означает различные по объему и характеру обязанности водопользователей в зависимости от того, какой из перечисленных в ней способов реализуется при водопользовании. В частности, водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов предполагает соблюдение нормативов допустимого изъятия, а любой из перечисленных видов предполагает и соблюдение нормативов качества водных объектов. Конкретнее эти обязанности будут указаны при рассмотрении соответствующих статей гл. 5 и 6 Кодекса. Что касается порядка приобретения права водопользования, то здесь критерием является цель водопользования (см. комментарий к ст. 11 Кодекса).

Статья 39. Права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов
1. Как по отношению к правам, так и по отношению к обязанностям водопользователей рассматриваемая статья устанавливает только наиболее общий круг основных прав и обязанностей. Право водопользования - одно из видов права природопользования, дифференцированное по объектному признаку - наряду с правом недропользования, лесопользования, землепользования, правом пользования атмосферным воздухом, правом пользования растительным миром вне лесов, правом пользования животным миром. О понятии и сущности самого права водопользования см. комментарий к ст. 9 Кодекса.
Право природопользования существует и рассматривается в двух значениях - как правовой институт (система норм, право в объективном смысле) и как конкретное правомочие природопользователя (право в субъективном смысле). Иногда добавляют еще третье значение - как правоотношение, но в действительности правоотношение это не что иное, как общественное отношение, урегулированное соответствующими правовыми нормами согласно объективным потребностям и специфике предмета регулирования. В правоотношениях право воплощается, "работает", но отождествлять их нельзя. Все сказанное относится и к праву водопользования.
Каждый вид права природопользования конкретизируется в зависимости от его целей, основания возникновения, самого характера природопользования - как и в случае в правом водопользования в рассматриваемой ст. Право природопользования предполагает и выполнение природопользователями императивных обязанностей, которые служат не только природоохранным задачам, но и обеспечению самой возможности природопользования - основные обязанности водопользователей, установленные ч. 2 рассматриваемой статьи. Норма экологического права и природоресурсного законодательства функционирует как правило поведения, именно через установление системы прав и обязанностей субъектов тех правоотношений, которые составляют предмет регулирования соответствующего отраслевого, подотраслевого или институционального блока норм.
2. Как права, так и обязанности водопользователей, конкретизируются в соответствующих статьях Кодекса и иных нормативных актах, и рассматривать их здесь все нет смысла - большинство из них будет рассмотрено в комментариях к статьям гл. 5 и 6 Кодекса, а некоторые уже были рассмотрены (см. комментарий к гл. 3). Приведенный в рассматриваемой статье перечень прав и обязанностей водопользователей носит открытый характер, да и нет возможности "собрать" их все в одной статье нормативного акта, пусть даже и кодифицированного.
Обязанность не допускать нарушение прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде носит предельно общий характер, основываясь на положении ст. 11 ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которому граждане обязаны сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природе и природным богатствам, соблюдать иные требования законодательства. Это правило, в свою очередь, имеет конституционную основу. Наиболее общая норма, что же касается водопользователей-предпринимателей, водопользователей-организаций, то на них распространяются, помимо общих обязанностей, все требования всех нормативных актов в области использования и охраны вод, а также иной соответствующей экологически значимой деятельности, если таковая сопряжена с водопользованием.
В соответствии со ст. 34 ФЗ "Об охране окружающей среды" размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (см. комментарий к ст. 41 Кодекса). Прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда.
Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.
Вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации. При выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны быть разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды. Перепрофилирование функций зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, жилищным законодательством.
Обязанность водопользователей содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения коррелирует с такими же базовыми на этот счет нормами, но узкоотраслевого нормативного акта - ФЗ "О безопасности ГТС".
Обязанность информировать уполномоченные исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах призвана выполнять некоторые элементы гарантии обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду и на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. В действительности у данной обязанности есть и сугубо "прагматические" задачи - прежде всего в области превенции возможного негативного воздействия на водные объекты и иные компоненты окружающей среды, а также предотвращения (в случае с ликвидацией последствий) эскалации такого воздействия. Отсутствие подобной информации, поставляемой вовремя, не позволяет оперативно осуществлять адекватные мероприятия по предотвращению негативного воздействия аварий и иных чрезвычайных ситуаций.
Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" устанавливает принцип гласности в данной области. Информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций составляют сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, их последствиях, а также сведения о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях. Информация в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов МСУ и организаций в этой области является гласной и открытой, если иное не предусмотрено законодательством (такая деятельность может граничить с использованием сведений, составляющих один из видов охраняемых тайн, а кроме того - это "иное" может предусматриваться и самим чрезвычайным законодательством). Органы государственной власти и МСУ и администрация организаций обязаны оперативно и достоверно информировать население через СМИ, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, и по иным каналам о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них. Сокрытие, несвоевременное представление либо представление должностными лицами заведомо ложной информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством.
Обязанность вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти - так как эта обязанность в дальнейшем рассматриваться не будет, есть смысл рассмотреть ее здесь. Она конкретизирована постановлением Правительства РФ от 8 июля 2009 г. N 205 "Об утверждении порядка ведения собственниками водных объектов и водопользователями учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества". Это является неотъемлемой частью системы мониторинга водных объектов (см. комментарий к ст. 30 Кодекса).
Обязанность ведения учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества возлагается на физические или юридические лица, которым предоставлено право пользования водным объектом в целях забора (изъятия) водных ресурсов и (или) сброса сточных вод и (или) дренажных вод. Собственники водных объектов осуществляют учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества в случае использования таких водных объектов в указанных целях.
Учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества включает измерение объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, обработку и регистрацию результатов таких измерений и осуществляется по формам, указанным в приложении к Порядку ведения собственниками водных объектов и водопользователями учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества.
Для организации учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества водопользователем составляется схема систем водопотребления и водоотведения, предоставляющая информацию о размещении мест забора и сброса сточных вод и (или) дренажных вод, количестве и качестве забираемых (изымаемых) и сбрасываемых сточных вод и (или) дренажных вод, о системах оборотного водоснабжения, повторного использования вод, а также передачи (приема) воды потребителям. Схема подлежит согласованию территориальным органом Росводресурсов в 15-дневный срок. В случае использования подземных водных объектов Схема подлежит также согласованию территориальным органом Федерального агентства по недропользованию в 15-дневный срок.
Схема выполняется в графическом виде с приложением пояснительной записки.
Содержащийся в рассматриваемой статье перечень обязанностей не является (и не может являться) исчерпывающим - многие из них будут рассмотрены в комментариях к следующим статьям Кодекса. Кроме того, водопользователи обладают правами и несут обязанности, предусмотренные далеко не одним только Кодексом - любой вид природопользования не может осуществляться изолированно от воздействия на иные компоненты окружающей среды, о таких обязанностях также будет в дальнейшем упомянуто.

Статья 40. Защита конкуренции в области использования водных объектов
1. Основным нормативно-правовым актом в области антимонопольной политики является Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - ФЗ "О защите конкуренции"). Его положения распространяются и на область водных отношений (в свете рассматриваемой статьи Кодекса). Федеральный закон "О защите конкуренции" определяет монополистическую деятельность как злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью. Систематическое осуществление монополистической деятельности - осуществление хозяйствующим субъектом монополистической деятельности, выявленное в установленном ФЗ "О защите конкуренции" порядке более двух раз в течение трех лет.
Федеральным законом "О защите конкуренции" запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц. В целях предупреждения создания дискриминационных условий Правительство РФ устанавливает правила недискриминационного доступа на товарные рынки и (или) к товарам, производимым или реализуемым субъектами естественных монополий, регулирование деятельности которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях". Эти требования не распространяются на действия по осуществлению исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ или услуг.
2. Основы системы государственного контроля за экономической концентрацией устанавливаются гл. 7 ФЗ "О защите конкуренции". По отношению же к предмету рассматриваемой статьи действует также подзаконный акт - постановление Правительства РФ от 8 апреля 2009 г. N 314 "Об утверждении Правил осуществления государственного контроля за экономической концентрацией в области использования водных объектов".
Государственный контроль за экономической концентрацией в области использования водных объектов осуществляется Федеральной антимонопольной службой (ФАС, антимонопольный орган).

Статья 41. Приостановление или ограничение водопользования
1. Институт приостановления, ограничения, как и прекращения деятельности в случае ее осуществления с нарушениями требований законодательства присутствует во многих отраслях права и реализуется двумя основными способами - в административном и судебном порядке. В первом случае правом приостанавливать, ограничивать или прекращать деятельность наделяются соответствующие контрольно-надзорные и (или) правоохранительные органы в рамках выполнения ими контрольно-надзорных функций и функций по реализации мер административной ответственности. Рассматриваемая статья, на первый взгляд, устанавливает как судебный, так и административный порядок. Но в действительности полномочия контролирующих органов в данной области существенно ограничены. Практически, сугубо административного приостановления, которое предусматривалось ранее в ст. 66 ФЗ "Об охране окружающей среды", сейчас нет (см. ниже). О прекращении водопользования см. комментарий к ст. 10 Кодекса.
На приостановление, ограничение и прекращение деятельности в случае ее осуществления с нарушением законодательства существуют различные точки зрения, в частности - в эколого-правовой науке. Чаще всего высказываются мнения того плана, что все три правовые меры - это проявление специфического вида юридической ответственности за нарушения определенного (в данном случае - природоохранного) законодательства. Аналогично - если это применяется вследствие нарушений иного законодательства. Между тем, в структурно-функциональном отношении юридическая ответственность (любой отраслевой направленности) выступает как единство карательного, правовосстановительного и воспитательного элементов. Ее главная цель при этом - не сугубо наказание нарушителя, а обеспечение выполнения требований правовых норм путем реализации механизма государственного принуждения - юридическая ответственность прочно связана с санкцией соответствующей правовой нормы. В рамках реализации санкций правовых норм воплощается, действует общая и частная превенция. Поэтому в конечном счете главной целью юридической ответственности является, как бы странно это не звучало, именно регулирование общественных отношений - как и цель права вообще. Не случайно реализация санкций правовых норм рассматривается в качестве самостоятельной стадии механизма правового регулирования. В данном же случае на первый план выступает именно превентивный момент - приостановление (прекращение, ограничение) деятельности. Прекращается она потому, что причиняет вред регулируемым соответствующими правовыми нормами отношениям, вред охраняемым правом общественным отношениям, правам, законным интересам. Но так как в прекращении (приостановлении, ограничении) деятельности присутствует элемент связи с правонарушающим поведением, то вполне можно отнести их к мерам юридической ответственности. Но не всегда есть такая связь с правонарушающим поведением - например при ограничении водопользования в связи с чрезвычайными ситуациями природного характера. Поэтому, говоря предельно обобщенно - институт приостановления, ограничения и прекращения деятельности комплексный - он призван выполнять превентивную функцию в целях предупреждения негативного воздействия на окружающую среду. А вопрос о том, каковы факторы такого воздействия - техногенные, антропогенные, или природные - это вопрос частный, определяющий конкретные основания и порядок приостановления (ограничения, прекращения).
Приостановление деятельности является временной превентивной мерой и применяется, как правило, до устранения соответствующих нарушений. Если они в установленные сроки не устраняются, применяется прекращение деятельности.
Ограничение представляет собой наложение запрета на осуществление определенных видов операций в рамках деятельности.
Прекращение деятельности представляет собой полный запрет осуществления любых составляющих данную деятельность работ и операций - это самый длительный вид из таких мер воздействия.
Рассматриваемые нормы имеют также и конституционную основу - ст. 17, 36 и 55 Конституции РФ.
2. Перечень оснований приостановления и ограничения водопользования, представленный в ч. 1 рассматриваемой статьи, носит открытый характер - иные основания предусматриваются как Кодексом, так и иными нормативными актами. Допустим, ст. 44 Кодекса (см. комментарий) устанавливает, что сброс сточных и (или) дренажных вод может быть ограничен, приостановлен или запрещен по основаниям и в порядке, установленным федеральными законами. Специальные ограничения общего водопользования могут быть установлены на водных объектах общего пользования, где возможны запреты на забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов и пр. Ограничения права водопользования содержатся в правилах использования водохранилищ (см. комментарий к ст. 45). Причем все из перечисленных примеров не относятся к мерам юридической ответственности, здесь выражается сугубо превентивно-природоохранная составляющая. Хотя, при этом, в этих же случаях приостановление, ограничение, как и прекращение соответствующей деятельности может являться и как самостоятельной юридической санкцией (см. ниже), и как превентивно-обеспечительной мерой в рамках реализации иных санкций - в случаях, если присутствуют признаки тех или иных составов правонарушений (см. комментарий к гл. 7). Весьма существенные ограничения в области водопользования могут вводиться при защите от чрезвычайных ситуаций и в зонах чрезвычайных экологических ситуаций, когда для достижения защитных целей вводится специальный правовой режим - см. комментарий к ст. 67 Кодекса.
В соответствии со ст. 34 ФЗ "Об охране окружающей среды" нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда. Общая норма содержится и в ст. 56 ФЗ "Об охране окружающей среды" - при нарушении предусмотренных настоящей главой природоохранных требований деятельность, осуществляемая с нарушением указанных требований, может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, установленном законодательством.
В соответствии со ст. 12 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, их финансирование и (или) кредитование, в случае выявления нарушения санитарных правил или невозможности их выполнения обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение указанных работ и их финансирование и (или) кредитование. Статья 18 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" устанавливает обязанность органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в случае, если водные объекты представляют опасность для здоровья населения, в соответствии с их полномочиями принять меры по ограничению, приостановлению или запрещению использования указанных водных объектов. Индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны приостановить либо прекратить свою деятельность или работу отдельных цехов, участков, эксплуатацию зданий, сооружений, оборудования, транспорта, выполнение отдельных видов работ и оказание услуг в случаях, если при осуществлении указанных деятельности, работ и услуг нарушаются санитарные правила (ст. 24 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").
Согласно ч. 1 ст. 12 ФЗ "Об охране окружающей среды" общественные и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право подавать в органы государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления, и в суд обращения об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду.
В соответствии со ст. 80 ФЗ "Об охране окружающей среды" требования об ограничении, приостановлении или прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.
Отраслевыми нормативными актами также могут предусматриваться основания ограничения и приостановления иных видов природопользования, которые совмещаются на практике с использованием водных объектов. В частности, в соответствии со ст. 26 ФЗ "О рыболовстве" в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования могут устанавливаться следующие ограничения рыболовства:
- запрет рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов;
- закрытие рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов;
- минимальные размер и вес добываемых (вылавливаемых) водных биоресурсов и т.д.
Ограничения рыболовства устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. В целях сохранения водных биоресурсов и среды их обитания запрещается ввоз на территорию РФ рыболовных сетей из синтетических материалов, электроловильных систем. Осуществляют их изъятие.
Приостановление рыболовства может быть осуществлено в случаях, предусмотренных федеральными законами. Приостановление рыболовства в случаях, предусмотренных КоАП РФ, осуществляется в судебном порядке. В иных случаях приостановление рыболовства осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства - норма, аналогичная рассматриваемому правилу Кодекса.
В целях сохранения занесенных в Красную книгу РФ и (или) Красную книгу субъекта РФ редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биоресурсов добыча (вылов) таких видов водных биоресурсов запрещена. В исключительных случаях добыча (вылов) редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биоресурсов допускается в порядке, предусмотренном Правительством.
3. Согласно ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, в области градостроительной деятельности, в области транспортной безопасности.
Административное приостановление деятельности назначается только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.
Административное приостановление деятельности назначается судьей. За административное правонарушение, предусмотренное ч. 3 ст. 9.1 КоАП РФ (в части грубого нарушения требований промышленной безопасности), административное приостановление деятельности назначается должностными лицами, указанными в п. 1 и 4 ч. 2 ст. 23.31 КоАП РФ. Административное приостановление деятельности в соответствии со ст. 9.1. КоАП РФ устанавливается на срок до 90 суток.
Судья, орган, должностное лицо, назначившие административное наказание в виде административного приостановления деятельности, на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица досрочно прекращают исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, указанные в ч. 1 настоящей ст., послужившие основанием для назначения данного административного наказания.
Далеко не все составы административных правонарушений в области природопользования содержат такую санкцию, как приостановление деятельности. К рассматриваемой области имеют отношение такие составы, как:
- нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде (ст. 6.5 КоАП РФ);
- нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.3 КоАП РФ);
- нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их использования (ст. 8.12 КоАП РФ);
- нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13 КоАП РФ);
- нарушение правил водопользования (ст. 8.14 КоАП РФ);
- нарушение правил охраны водных биологических ресурсов (ст. 8.38 КоАП РФ);
- нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений (ст. 9.2 КоАП РФ);
- нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства (ст. 9.4 КоАП РФ);
- нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию (ст. 9.5 КоАП РФ);
- ряд иных составов.
Все перечисленные конструкции составов административных правонарушений предусматривают, в числе прочих, и такой вид административного наказания, как административное приостановление деятельности. Вместе с тем, ряд составов КоАП РФ, следует полагать, необоснованно отказывается от такого вида санкций, в частности, это явно не помешало бы предусмотреть в качестве одного из видов санкций за такое правонарушение, как нарушение специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на прибрежной защитной полосе водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 8.42).
Судьи, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, определены гл. 23 КоАП РФ.
4. Государственные инспектора в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке:
- посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами;
- проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;
- проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;
- проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;
- предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;
- привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
- осуществлять иные определенные законодательством полномочия.
Государственные инспектора в области охраны окружающей среды обязаны:
- предупреждать, выявлять и пресекать нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
- разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности;
- соблюдать требования законодательства.
Решения государственных инспекторов в области охраны окружающей среды могут быть обжалованы в соответствии с законодательством. Государственные инспектора в области охраны окружающей среды подлежат государственной защите (на том спасибо).
Видно, что при сохранении контрольных и некоторых превентивных полномочий, полномочия на приостановление экологически опасной деятельности нет. При этом, правда, инспектора обладают правом подавать в суды иски о соответствующем приостановлении деятельности. Но все же, представляется что не следовало полностью отказываться от такого порядка приостановления деятельности.
5. Временный запрет деятельности заключается в кратковременном, установленном на срок до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Временный запрет деятельности может применяться, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности. Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, для устранения допущенных нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в несоблюдении установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.
При нарушении законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма временный запрет деятельности не применяется. Приостановление операций по счетам организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, производится в соответствии с законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Временный запрет деятельности осуществляется должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности.

Статья 42. Основные требования к использованию водных объектов
1. Комментируемая статья содержит нормы общего характера, имеющие конституционную основу (ст. 36 Конституции) и предельно обобщенное содержание. Схожие нормы содержит ст. 209 ГК РФ.
Конкретизация установленных в рассматриваемой статье требований осуществляется как в иных статьях Кодекса (см. комментарий к гл. 6), так и в иных отраслевых и институциональных нормативно-правовых актах, составляющих объемную сферу природоохранных и природоресурсных норм в экологическом праве. В подзаконных актах, включая санитарные, технические, гигиенические нормы и правила, а также нормативы (см. комментарий к ст. 35 Кодекса), содержатся полностью детализированные природоохранные требования. Отличительной чертой нормы ч. 1 рассматриваемой статьи является ее распространение не только на водные объекты, но и на иные компоненты окружающей среды. Поэтому здесь нет необходимости рассматривать все отраслевые, институциональные и комплексные нормативные акты в данной области (их несколько десятков - одних только законов), но некоторые общие моменты можно вспомнить.
Глава 7 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает основные требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которые в равной мере распространяются на те виды деятельности, которые указаны в ч. 1 рассматриваемой статьи. Размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (здесь это ст. 41 Кодекса).
Статья 40 ФЗ "Об охране окружающей среды" содержит требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики (см. комментарий к ст. 46 Кодекса).
Также гл. 7 ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет основные природоохранные требования:
- при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники;
- при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения;
- при мелиорации земель, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений;
- при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений;
- при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств;
- при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки и т.д.
2. Основные требования в области безопасности ГТС устанавливаются гл. 2 ФЗ "О безопасности ГТС".
На стадиях проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация составляет декларацию безопасности гидротехнического сооружения.
Декларация безопасности гидротехнического сооружения является основным документом, который содержит сведения о соответствии гидротехнического сооружения критериям безопасности. Содержание декларации безопасности гидротехнического сооружения и порядок ее разработки устанавливает Правительство с учетом специфики гидротехнического сооружения. Форма декларации безопасности гидротехнических сооружений (кроме судоходных гидротехнических сооружений), утверждена приказом Минприроды России от 22 июля 2009 г. N 221. Собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация представляет декларацию безопасности гидротехнического сооружения в орган надзора за безопасностью гидротехнических сооружений. Поступление в указанный орган декларации безопасности гидротехнического сооружения, разрабатываемой в составе проектной документации, прошедшей государственную экспертизу в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности, либо утверждение таким органом декларации безопасности гидротехнического сооружения, составляемой на стадии эксплуатации, вывода из эксплуатации гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления или консервации, является основанием для внесения гидротехнического сооружения в Регистр и получения разрешения на эксплуатацию или вывод из эксплуатации гидротехнического сооружения либо на его восстановление или консервацию.
Минприроды России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 ноября 1998 г. N 1303 "Об утверждении Положения о безопасности гидротехнических сооружений" издало приказ от 15 декабря 2009 г. N 412 "Об утверждении Дополнительных требований к содержанию деклараций безопасности гидротехнических сооружений и методики их составления, учитывающих особенности декларирования безопасности гидротехнических сооружений различных видов в зависимости от их назначения, класса, конструкции, условий эксплуатации и специальных требований к безопасности".
Природоохранные нормы в отношении использования водных объектов в целях рыболовства содержит и ФЗ "О рыболовстве". Нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения, разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ (см. комментарий к ст. 51 Кодекса). Сброс в водные объекты рыбохозяйственного значения и рыбоохранные зоны вредных веществ, предельно допустимые концентрации которых в водах водных объектов рыбохозяйственного значения не установлены, запрещается. Установление требования к водному режиму водных объектов рыбохозяйственного значения (ограничение объема безвозвратного изъятия поверхностных вод, обеспечение оптимального уровня воды и сбросов вод в рыбохозяйственных целях) должно обеспечивать сохранение водных биоресурсов.
В целях сохранения условий для воспроизводства водных биоресурсов устанавливаются рыбоохранные зоны, на территориях которых вводятся ограничения хозяйственной и иной деятельности. Рыбоохранной зоной является территория, которая прилегает к акватории водного объекта рыбохозяйственного значения.
Водные объекты рыбохозяйственного значения или их участки, имеющие важное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов, могут быть объявлены рыбохозяйственными заповедными зонами. Рыбохозяйственной заповедной зоной является водный объект или его часть с прилегающей к ним территорией, на которых устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности в целях сохранения водных биоресурсов и создания условий для развития рыбоводства и рыболовства. В рыбохозяйственных заповедных зонах хозяйственная и иная деятельность может быть запрещена полностью или частично либо постоянно или временно. Порядок образования рыбохозяйственных заповедных зон, виды хозяйственной и иной деятельности, которые могут быть запрещены или ограничены в рыбохозяйственных заповедных зонах, определяются Правительством РФ.
При территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Такая деятельность осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в порядке, установленном Правительством.
Меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания, порядок их осуществления также определяются Правительством РФ. Подробнее об этом см. комментарий к ст. 51 Кодекса.
И так далее - каждый нормативный акт в структуре экологического законодательства, принятый по объектному (земля, воды, недра и пр.) или институциональному (санитарно-эпидемиологическое благополучие, охрана при проведении работ и т.д.) критериям, устанавливает "свой" спектр обязанностей, которые водопользователи должны выполнять, если в ходе водопользования осуществляются виды деятельности, которые попадают в поле регулирующего воздействия таких нормативных актов.
3. Правила ч. 2 и 3 рассматриваемой статьи имеют не только природоохранное (да и не столько) назначение, но и социально-экономическую составляющую, если речь идет о защите прав третьих лиц. По сути, эта норма дублируется правилами ст. 60 Кодекса. В частности, для строительства гидротехнических сооружений нового водохранилища осуществляется изъятие земельных участков, расположенных в границах зоны затопления, в соответствии с земельным законодательством и гражданским законодательством. Порядок изъятия земельных участков установлен ст. 49 и 55 ЗК РФ, а также ст. 279-287 ГК РФ. В соответствии со ст. 55 ЗК РФ, принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда - ведь нельзя же нарушать "естественный" процесс имущественного расслоения населения. Собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его целевым назначением. При этом собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка (ст. 281 ГК РФ) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период.
Плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. Соглашение включает обязательство РФ, субъекта РФ или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду (ст. 281 ГК РФ). По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.
Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган МСУ, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение 3 лет с момента направления собственнику участка уведомления.
При этом, правило ч. 2 рассматриваемой статьи не распространяется полностью на те случаи, когда водные объекты используются в целях предотвращения пожаров (см. комментарий к ст. 53 Кодекса), иных техногенных и (или) природных катастроф, а также в рамках режима чрезвычайных ситуаций (см. комментарий к ст. 67 Кодекса) - в этом случае действуют соответствующие нормы законодательства о защите населения от чрезвычайных ситуаций, хотя, при этом продолжают действовать нормы о соответствующем виде юридической ответственности.
Естественное происхождение водного объекта, о котором ведет речь ч. 3 рассматриваемой статьи, это не что иное, как взятые в динамике природных процессов те свойства его гидрологического режима, которые его характеризуют как часть соответствующей экосистемы и как самостоятельную экосистему, характеризуют и обусловливают ту естественную взаимосвязь водного объекта с остальными компонентами окружающей среды, которая существовала до антропогенного воздействия на данный водный объект. Сохранить естественное происхождение - значит обеспечить дальнейшее существование такой взаимосвязи, предотвратить нарушение естественного экологического баланса во взаимодействии водного объекта с окружающей средой в целом. На практике это достигается (далеко, конечно, не всегда) путем разработки и реализации природоохранных норм (включая нормативы), а также организационных, экономических и иных мероприятий, составляющих основу для реализации соответствующих природоохранных требований.

Статья 43. Использование водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения
1. Использование водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения является приоритетным. При этом, согласно действующей редакции ст. 102 ЗК РФ к землям водного фонда относятся земли покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах; земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. Как видим, речь здесь не идет о водоохранных зонах, нет и зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения. Статья 14 Закона о введении в действие Водного кодекса исключила из состава земель природоохранного назначения водоохранные зоны, - подп. 1 ч. 1 ст. 97 ЗК РФ был признан утратившим силу. Нет теперь в ЗК РФ и понятия "водоохранные зоны". Не относятся теперь водоохранные зоны, как и зона санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, к категории земель природоохранного назначения.
Санитарно-эпидемиологические заключения, о которых идет речь ч. 1 рассматриваемой статьи, являются одним из обязательных правоприменительных актов, на основании которых водный объект вообще может использоваться в указанных целях. Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определяет санитарно-эпидемиологическое заключение как документ, удостоверяющий соответствие или несоответствие санитарным правилам факторов среды обитания, хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг; зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления предусмотренных ст. 40 указанного Закона видов деятельности; проектов нормативных актов, эксплуатационной документации.
Согласно ст. 18 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень радиационного фона устанавливаются санитарными правилами, в частности:
- ГН 2.1.5.2738-10 "Предельно допустимая концентрация (ПДК) О-изопропилметилфторфосфоната (зарина) в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденный постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 3 сентября 2010 г. N 119;
- ГН 2.1.5.2307-07 "Ориентировочные допустимые уровни (ОДУ) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 декабря 2007 г. N 90;
- ГН 2.1.5.1315-03 "Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденные Главным государственным санитарным врачом 30 апреля 2003 г. N 78 и др.
Использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта. Для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются в соответствии с законодательством РФ согласованные с органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты (см. комментарий к ст. 35).
Проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам. Границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.
Органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, индивидуальные предприниматели и юридические лица в случае, если водные объекты представляют опасность для здоровья населения, обязаны в соответствии с их полномочиями принять меры по ограничению, приостановлению или запрещению использования указанных водных объектов.
Основные конкретизированные требования к качеству таких водных объектов содержатся в нормативах, стандартах и иных специальных правилах, которые периодически пересматриваются.
СанПиН 2.1.5.980-00 устанавливают гигиенические требования к качеству воды водных объектов в пунктах питьевого, хозяйственно-бытового и рекреационного водопользования. Указанными санитарными правилами установлены гигиенические нормативы состава и свойств воды в водных объектах для двух категорий водопользования. К первой категории водопользования относится использование водных объектов или их участков в качестве источника питьевого и хозяйственно-бытового водопользования, а также для водоснабжения предприятий пищевой промышленности. Ко второй категории водопользования относится использование водных объектов или их участков для рекреационного водопользования. Требования к качеству воды, установленные для второй категории водопользования, распространяются также на все участки водных объектов, находящихся в черте населенных мест. Качество воды водных объектов должно соответствовать требованиям, указанным в приложении 1 СанПиН 2.1.5.980-00. Содержание химических веществ не должно превышать гигиенические предельно допустимые концентрации и ориентировочные допустимые уровни веществ в воде водных объектов, утвержденные в установленном порядке.
2. Требования к качеству подаваемой питьевой воды устанавливаются СанПиН 2.1.4.1074-01. "2.1.4. Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества. Гигиенические требования к обеспечению безопасности систем горячего водоснабжения. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы" (утв. Постановлением Главного государственного врача РФ от 26 сентября 2001 г. N 24) (введены с 1 января 2002 г.). Требования этих Правил должны выполняться при разработке государственных стандартов, строительных норм и правил в области питьевого водоснабжения населения, проектной и технической документации систем водоснабжения, а также при строительстве и эксплуатации систем водоснабжения. Качество питьевой воды, подаваемой системой водоснабжения, должно соответствовать требованиям данных санитарных правил. Показатели, характеризующие региональные особенности химического состава питьевой воды, устанавливаются индивидуально для каждой системы водоснабжения в соответствии с правилами, указанными в приложении 1 к СанПиН 2.1.4.1074-01. На основании требований правил индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющее эксплуатацию системы водоснабжения, разрабатывает рабочую программу производственного контроля качества воды в соответствии с правилами, указанными в приложении 1 к СанПиН 2.1.4.1074-01. Рабочая программа согласовывается с центром госсанэпиднадзора в городе или районе и утверждается на соответствующей территории в установленном порядке.
Порядок установления и режим зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения регулируется СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" (утв. постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 14 марта 2002 г. N 10 (дата введения 1 июня 2002 г.)).
Зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников. Основной целью создания и обеспечения режима в ЗСО является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены.
Зоны санитарной охраны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.
Санитарная охрана водоводов обеспечивается санитарно-защитной полосой. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.
3. В соответствии со ст. 10.1 Закона о недрах, основанием возникновения права недропользования для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой промышленных объектов является решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр. Участки недр предоставляются в пользование для добычи подземных вод на срок до 25 лет. Правило ч. 4 рассматриваемой статьи корреспондирует обязанностям недропользователей и водопользователей обеспечивать соблюдение указанных выше требований к качеству вод.

Статья 44. Использование водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод
1. В соответствии со ст. 6.4 Закона о введении в действие Водного кодекса, сброс сточных и (или) дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах второго и третьего поясов зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, хозяйственными и иными объектами, которые введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до введения в действие Водного кодекса, допускается с соблюдением санитарных правил и норм в соответствии с ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
Сточные и дренажные воды понимаются здесь в смысле их определений, содержащихся в ст. 1 Кодекса. Сточные воды - это воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории. Дренажные воды - воды, отвод которых осуществляется дренажными сооружениями для сброса в водные объекты. Под дренажом понимается устройство для сбора и отвода отфильтрованных и подземных вод (см. ГОСТ 19185-73. Гидротехника. Основные понятия. Термины и определения).
В правоприменительной практике встречается также понятие коллекторно-дренажных вод.
Стандарт TGL 92-023 "Сточные воды - терминология, определения понятий" определяет, что сточная вода - это вода, загрязненная вследствие использования ее в быту и на производстве, а также атмосферная вода, отводимая с территорий населенных пунктов. Эколого-технологически сточные воды часто классифицируются по источнику происхождения:
- промышленные (производственные), которые образуются в результате технологических процессов и при добыче полезных ископаемых и отводятся посредством систем промышленной или общесплавной канализации;
- бытовые - образующиеся в жилых и подсобных помещениях;
- поверхностные, то есть дождевые, ливневые, талые.
Отдельно выделяются сточные воды с судов (см. Международную конвенцию по предотвращению загрязнения с судов 1973 г. (МАРПОЛ) (Лондон, 2 ноября 1973 г.)).
Технологически существуют различные методы очистки таких вод. При механическом методе осуществляется фильтрация и отстаивание. Химический метод, когда применяются специальные вещества и соединения-реагенты, которые превращают загрязняющие вещества в нерастворимые осадки. Физико-химический метод состоит в применении термического воздействия, озона и ультразвукового воздействия. Биологический (микробиологический) состоит в применении свойств особых микроорганизмов, в результате чего загрязняющие вещества распадаются на безвредные или относительно безвредные компоненты. Оптимальным считается повторное применение сточных вод после очистки, для этого создаются системы оборотного водоснабжения, а также замкнутые системы водоснабжения и канализации.
Требования, о которых ведет речь ч. 1 рассматриваемой статьи, содержатся как в Кодексе, так и иных нормативных актах в области обращения со сточными водами и нормативных актах экологического законодательства в целом. В Кодексе сюда относятся правила ст. 35 о нормировании (см. комментарий). Конкретизируются также как нормы Кодекса, так и нормы иных законов (см. далее) - в специальных стандартах, правилах и нормативах.
Прежде всего, водопользователи (и собственники) обязаны соблюдать действующие на данный момент установленные нормативы допустимых сбросов (НДС), о которых подробнее шла речь при рассмотрении ст. 35 Кодекса (см. комментарий). Собственники и водопользователи, далее, обязаны соблюдать действующие на данный момент санитарные, гигиенические, технологические и иные нормы, правила и нормативы, которые касаются как самих сточных вод, так и систем водоотведения и технологических процессов водоотведения.
Запреты же, содержащиеся в ч. 2 и 3 рассматриваемой статьи (не считая указанной в начале рассмотрения нормы ст. 6.4 Закона о введении в действие Водного кодекса) носят строго императивный характер и толковаться должны однозначно - в указанные здесь виды водных объектов и в водные объекты, расположенные на указанных здесь территориях сброс сточных и дренажных вод запрещен. Аналогичные нормы содержатся и в иных законах, с которыми коррелируют данные нормы Кодекса, в частности, ст. 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - ФЗ "О природных лечебных ресурсах") императивно ограничивает на территории округа санитарной охраны ряд видов деятельности:
- на территории первой зоны округа запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий;
- на территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению;
- на территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
2. Помимо нормативов допустимых сбросов, существует ряд иных конкретизирующих документов, в которых детализируются и установленные ч. 2 и 3 рассматриваемой статьи запрещающие нормы. Можно указать на СанПиН 2.1.5.980-00 "2.1.5. Водоотведение населенных мест, санитарная охрана водных объектов. Гигиенические требования к охране поверхностных вод" (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 22 июня 2000 г.). Сброс, удаление и обезвреживание сточных вод, содержащих радионуклиды, должен осуществляться в соответствии с действующими нормами радиационной безопасности НРБ-99/2009 (СанПиН 2.6.1.2523-09, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 7 июля 2009 г. N 47) (см. комментарий к ст. 56 Кодекса). Проведение строительных, дноуглубительных и взрывных работ, добыча полезных ископаемых, прокладка коммуникаций, гидротехническое строительство и любые другие работы, включая реабилитационные, на водоемах и в зонах санитарной охраны допускаются только при положительном заключении органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы.
Предоставление отдельных водоемов, водотоков или их участков в обособленное водопользование для конкретных хозяйственных целей, в т.ч. для охлаждения подогретых вод (пруды-охладители), создание лесотоварных баз и др. производится только вне 1 - 2 поясов зоны санитарной охраны источников.
Отведение поверхностного стока с промплощадок и жилых зон через дождевую канализацию должно исключать поступление в нее хозяйственно-бытовых, производственных сточных вод и промышленных отходов. К отведению поверхностного стока в водные объекты предъявляются такие же требования, как к сточным водам.
Строительство хозяйственных, промышленных и других объектов, в т.ч. очистных сооружений, допускается по проектам, имеющим заключение органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы об их соответствии санитарным нормам и правилам. Не допускается ввод в эксплуатацию новых и реконструируемых хозяйственных и других объектов, которые не обеспечены мероприятиями и сооружениями для предотвращения или устранения существующего загрязнения поверхностных вод, без опробования, испытания и проверки работы всего оборудования, включая лабораторный контроль за качеством водных объектов.
Любое изменение технологических процессов, связанных с увеличением объема, изменением состава сточных вод, а также концентраций содержащихся в них веществ без заключения органов государственной санитарно-эпидемиологической службы не допускается.
Место выпуска сточных вод населенного пункта должно быть расположено ниже по течению, за его пределами с учетом возможного обратного течения при нагонных явлениях. Место выпуска сточных вод в непроточные и малопроточные водные объекты должно определяться с учетом санитарных, метеорологических и гидрологических условий. Сброс сточных и дренажных вод в черте населенных мест через существующие выпуски допускается лишь в исключительных случаях при соответствующем технико-экономическом обосновании и по согласованию с органами государственной санитарно-эпидемиологической службы. В этом случае нормативные требования, предъявленные к составу и свойствам сточных вод должны соответствовать требованиям, предъявляемым к воде водных объектов питьевого, хозяйственно-бытового и рекреационного водопользования.
При проектировании сооружений обеззараживания сточных вод выбирается метод (хлорирование, ультрафиолетовая обработка, озонирование и др.) с учетом эффективности обеззараживания и сравнительной опасности продуктов трансформации в соответствии с МУ 2.1.5.800-99 "2.1.5. Водоотведение населенных мест, санитарная охрана водоемов. "Организация госсанэпиднадзора за обеззараживанием сточных вод" (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 27 декабря 1999 г.). Расчет допустимых сбросов сточных вод, подвергшихся обеззараживанию, должен быть выполнен с учетом количественного и качественного состава продуктов трансформации.
В случае строительства очистных сооружений, в т.ч. сооружений биологической очистки сточных вод, водопользователи обязаны обеспечить проведение пуско-наладочных работ в сроки, установленные приемочной комиссией. После выхода объекта на полную проектную мощность водопользователи обязаны обеспечить проведение лабораторных исследований качества воды водных объектов в створах, расположенных до и после выпуска сточных вод и передать результаты исследований в органы государственной санитарно-эпидемиологической службы для подтверждения соответствия объекта настоящим санитарным правилам, согласования ПДС и перечня контролируемых показателей.
Ввод в эксплуатацию объектов и сооружений допускается при наличии системы противоаварийных мер. В целях обеспечения безопасных условий водопользования населения на объектах и сооружениях, подверженных авариям, в т.ч. нефте- и продуктопроводах, нефте- и продуктохранилищах, нефтяных скважинах, буровых платформах, судах и других плавающих средствах, накопителях сточных вод, канализационных коллекторах и очистных сооружениях предприятий и т.п., должны разрабатываться и осуществляться противоаварийные мероприятия в соответствии с водным законодательством, МУ 1.1.724-98 "Организация и проведение санитарно-гигиенических мероприятий в зонах химических аварий" (утв. Первым заместителем Министра здравоохранения РФ, Главным государственным санитарным врачом РФ 3 декабря 1998 г.) и с учетом рекомендаций, изложенных в международных Картах химической безопасности. Меры предупреждения и ликвидации аварийного загрязнения водных объектов согласовываются органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы и утверждаются в установленном порядке.
Напомним, что согласно приказу МПР РФ от 17 декабря 2007 г. N 333 "Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" величины НДС определяются исходя из нормативов качества воды. Если нормативы качества воды в водных объектах не могут быть достигнуты из-за воздействия природных факторов, не поддающихся регулированию, то величины НДС определяются исходя из условий соблюдения в контрольном пункте сформировавшегося природного фонового качества воды. Нормирование качества воды осуществляется в соответствии с физическими, химическими, биологическими (в том числе микробиологическими и паразитологическими) и иными показателями состава и свойств воды водных объектов, определяющими пригодность ее для конкретных целей водопользования и/или устойчивого функционирования экологической системы водного объекта в соответствии со ст. 20 и 21 ФЗ "Об охране окружающей среды". Расчетная величина норматива допустимого сброса тесно связана с числовым значением норматива качества вод водных объектов.
3. Как национальное (российское), так и международное право содержит также ряд норм о защите водных объектов от загрязнения вод сточными водами с судов. В соответствии со ст. 39 КВВТ обеспечение экологической безопасности при эксплуатации судов, предотвращение загрязнения с судов хозяйственно-бытовыми, сточными и нефтесодержащими водами, нефтью и другими вредными для здоровья людей и водных биологических ресурсов веществами являются обязанностью судовладельцев.
Запрещается эксплуатация самоходных и несамоходных судов, а также иных объектов, находящихся на поверхности водных объектов, без устройств по сбору сточных вод, отходов и отбросов, образующихся на этих судах и объектах. На судах и иных плавсредствах должны устанавливаться емкости для приема загрязняющих веществ и их последующей передачи на береговые очистные сооружения. Применяется также сбор загрязнения специальными судами и средства для полной очистки судовых сточных вод. Само собой - подлежит сбору разлившаяся нефть (см. комментарий к ст. 67 Кодекса).
Требования обеспечения экологической безопасности при эксплуатации судов в отношении судовладельцев устанавливаются правилами предотвращения загрязнения с судов сточными и нефтесодержащими водами внутренних водных путей. Указанные правила утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, полномочиями которых является обеспечение экологической безопасности. Требования обеспечения экологической безопасности судов в отношении судовладельцев устанавливаются правилами предотвращения загрязнения с судов нефтью, сточными водами внутренних водных путей. Они разрабатываются органами в области охраны окружающей среды, органами в области обеспечения экологической безопасности (органы надзора за экологической безопасностью), Минтрансом России и им утверждаются по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения экологической безопасности.
Сброс в море сточных вод с новых судов запрещается со дня вступления в силу Приложения 4 к МАРПОЛ (Лондон, 2 ноября 1973 г.), а с существующих судов - через 10 лет после вступления в силу этого Приложения, за исключением следующих случаев:
- если судно сбрасывает измельченные и обеззараженные сточные воды на расстоянии более 4 морских миль от ближайшего берега, используя систему, одобренную Морским Регистром Судоходства;
- если судно постепенно сбрасывает неизмельченные и необеззараженные сточные воды на расстоянии более 12 морских миль от ближайшего берега при скорости не менее 4 уз.;
- если судно сбрасывает обработанные сточные воды, используя установку для обработки сточных вод, имеющую свидетельство о типовом испытании, выданное Морским Регистром Судоходства, и на судне имеется действующее Международное свидетельство о предотвращении загрязнения сточными водами, кроме того, сток не дает видимых плавающих твердых частиц и не вызывает изменения цвета окружающей воды.
Если сточные воды смешаны с отходами или другими загрязненными водами, сброс которых подпадает под другие требования, то применяются более строгие требования.
Разрешается сброс с судов очищенных и обеззараженных сточных вод в морских портах, а также в пределах 1 и 2 поясов санитарной охраны во внутренних морских и территориальных водах России при соблюдении следующих условий:
- на судне действует установка, одобренная Морским Регистром Судоходства, показатели очистки и обеззараживания которой соответствуют нормам по коли-индексу не более 2500; по БПК не более 50 мг/л; взвешенным веществам - не более 100 мг/л сверх содержания взвешенных веществ в промывочной воде;
- сброс не носит залповый характер.
В случае ухудшения санитарного или экологического состояния прибрежной полосы моря специально уполномоченным государственным органам в области охраны окружающей природной среды и их территориальным органам, а также рыбоохраны и санитарно-эпидемиологического надзора, предоставляется право с учетом местных условий принимать решение по полному прекращению сброса сточных вод с судов.
Разрешается сбрасывать в территориальных водах необработанные сточные воды с судов, где численность экипажа, специального персонала и пассажиров не превышает 10 человек.
Запрещения по сбросу сточных вод не применяются:
- к сбросу сточных вод с судна в целях обеспечения безопасности судна и находящихся на его борту людей или спасения человеческой жизни на море;
- к сбросу сточных вод в результате повреждения судна или его оборудования при условии, что до и после повреждения были приняты все разумные меры для предотвращения или сведения к минимуму такого сброса.
В случае неразрешенного сброса сточных вод в пределах внутренних и территориальных вод России, когда сброс произошел случайно или произведен по причинам, указанным выше, должны быть приняты все возможные меры по сведению к минимуму такого сброса, дано сообщение о происшедшем в соответствии с действующей "Инструкцией о порядке передачи сообщений капитанами морских судов и других плавучих средств и командирами воздушных судов о всех случаях нарушения правил по предотвращению загрязнения моря" и произведена регистрация этого факта в журнале операций со сточными водами и мусором. В случае неразрешенного сброса сточных вод во внутренних и территориальных водах какого-либо иностранного государства, когда сброс с судна произошел случайно или по причинам, указанным выше, капитан судна должен действовать в соответствии с предписаниями по оформлению аварий судов за границей и порядком ведения дел с иностранными организациями, одновременно учитывая положение национальных правил на такой случай.
При обслуживании системы сточных вод должны выполняться требования инструкции по ее эксплуатации. Слив с судна сточных вод на приемные сооружения должен производиться по специально предназначенным для этой цели трубопроводам через стандартные сливные соединения. Перед сливом сточных вод содержимое сборной цистерны следует подвергнуть предварительному перемешиванию (взрыхлению). Перед сливом сточных вод на приемные сооружения необходимо проверить готовность системы. В темное время суток следует позаботиться об обеспечении достаточного освещения в районе проведения операции. В районах, где сброс сточных вод запрещен, запорная арматура трубопровода сброса сточных вод за борт должна быть опломбирована в закрытом состоянии, а средства автоматического запуска и остановки насосов, предназначенных для опорожнения сборных цистерн, должны быть переведены на ручной режим. Сдача сточных вод на приемные сооружения и сброс этих вод за пределами запретных районов фиксируются в журнале операций со сточными водами и мусором. После окончания слива сточных вод сборная цистерна, сливные трубопроводы должны быть промыты забортной водой со сдачей ее на приемные сооружения или сливом за борт, если такой слив разрешен.
Правила, аналогичные указанным выше, содержатся и в Кодексе торгового мореплавания (Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ).
4. О приостановлении и ограничении водопользования см. комментарий к ст. 41 Кодекса. При возникновении угрозы здоровью населения, а равно существованию водных и (или) околоводных животных и растений, контролирующие органы вправе приостановить сброс сточных и дренажных вод, но, с учетом нововведений в области порядка приостановления экологически вредной деятельности (см. комментарий к ст. 41).

Статья 45. Использование водохранилищ
1. В соответствии со ст. 6.3 Закона о введении в действие Водного кодекса, до утверждения в соответствии со ст. 45 Водного кодекса правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ, но не позднее чем до 1 января 2015 года допускается применять разработанные и утвержденные до введения в действие Водного кодекса правила эксплуатации водохранилищ. Об основных моментах эксплуатации водохранилищ при их использовании в целях энергетики см. комментарий к ст. 46 Кодекса.
Поддержание требуемого режима водохранилища осуществляется, в числе прочего, путем специализированных попусков. Попуск вообще - это периодический или эпизодический выпуск воды из водохранилища для регулирования расхода воды на нижележащем участке водотока или уровня воды в самом водохранилище. Попуски производят для нужд энергетики, регулирования глубин (уровней воды), для судоходных целей, для целей рыболовства, орошения и иных. Основные требования к производству попусков содержатся в правилах использования водохранилищ и основанных на них режимах работы водохранилищ (см. далее). В них содержатся требования к режимам и назначению попусков, графикам диспетчерского регулирования попусков, допустимым диапазонам регулирования уровня в различных временных интервалах и пр. Путем попусков осуществляется поддержание режима наполнения и сработки водохранилищ. Производятся при необходимости специализированные попуски, такие как энергетические, рыбохозяйственные, сельскохозяйственные, судоходные (водно-транспортные), чрезвычайные, зимние, ливневые. Экологические попуски также подразделяют на санитарно-экологические и репродукционные (нерестовые).
Как при проектировании, так и при строительстве водохранилищ необходимо всестороннее прогнозирование возможных экологических последствий, а в ходе эксплуатации водохранилищ - тщательное соблюдение всех природоохранных норм и требований, которые должны разрабатываться на основе такого прогнозирования и пересматриваться в установленные периоды.
Части 1 и 2 рассматриваемой статьи Кодекса устанавливают базовые нормы, основу регулятивного массива в области использования водохранилищ. Само их использование осуществляется в соответствии с тремя основными элементами этого массива: правилами использования водных ресурсов водохранилища, правилами технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ (правила эксплуатации) и установленными режимами работы водохранилищ, куда включаются режимы экологических и специальных попусков, режимы пропуска паводков, наполнения и сработки водохранилищ. Последнее разрабатывается и устанавливается в соответствии с двумя видами указанных правил, включающихся в структуру правил использования водохранилищ.
Территориальные органы Росводресурсов устанавливают режимы специальных попусков, режимы наполнения и сработки водохранилищ, пропуска половодья и паводков на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, в зонах деятельности территориальных органов руководствуясь утвержденными правилами использования водных ресурсов водохранилищ. Они же устанавливают режимы работы крупных водохранилищ комплексного назначения с учетом рекомендаций специальных межведомственных оперативных (рабочих) групп (МОГ, МРГ) по регулированию режимов работы водохранилищ. На этом основании также водохранилища подразделяются на те, по которым режим работы устанавливается Росводресурсами и на те, установление и изменение режима которых осуществляется с обязательным (в течение суток) уведомлением Росводресурсов (см. приказ Росводресурсов от 30 марта 2005 г. N 42 "Об установлении режимов работы водохранилищ и водохозяйственных систем"). Упомянутые выше зоны ответственности территориальных органов устанавливаются Приложением 1 к этому приказу.
Указанные МОГ образуются на основании приказов Росводресурсов, которыми также утверждаются регламенты работы таких групп. Их основными задачами являются подготовка рекомендаций по установлению режимов наполнения и сработки, пропуска половодий и паводков, осуществлению специальных попусков. МОГ рассматривают предложения территориальных органов власти, специализированных и научных организаций, самих водопользователей, которые осуществляют свою деятельность в пределах участков влияния соответствующих водохранилищ, на основании чего разрабатывают рекомендации. Также МОГ анализируют водохозяйственную обстановку в пределах соответствующих участков, готовят предложения по оптимальному режиму работы водохранилищ.
2. Перечень водохранилищ (в том числе водохранилищ с емкостью более десяти миллионов кубических метров), в отношении которых разработка правил использования водохранилищ осуществляется для каждого водохранилища (нескольких водохранилищ, каскада водохранилищ или водохозяйственной системы в случае, если режимы их использования исключают раздельное функционирование), установлен распоряжением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. N 197-р "О перечне водохранилищ". Полностью это называется "Перечень водохранилищ (в том числе водохранилищ с емкостью более 10 млн. куб. метров), в отношении которых разработка правил использования водохранилищ осуществляется для каждого водохранилища (нескольких водохранилищ или водохозяйственной системы в случае, если режимы их использования исключают раздельное функционирование". Перечень содержит несколько сотен водохранилищ.
Устанавливаются на подзаконном уровне и общие правила, относящиеся как к указанным выше видам водохранилищ, так и к разработке типовых правил, о которых идет речь в ч. 5 рассматриваемой статьи. Один из основных документов - постановление Правительства РФ от 22 апреля 2009 г. N 349 "Об утверждении Положения о разработке, согласовании и утверждении правил использования водохранилищ, в том числе типовых правил использования водохранилищ".
Правила использования водохранилищ включают правила использования водных ресурсов водохранилищ, определяющие режим их использования, в том числе режим наполнения и сработки водохранилищ, и правила технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ, определяющие порядок использования их дна и берегов. В случае если режимы использования нескольких водохранилищ, каскада водохранилищ или водохозяйственной системы исключают раздельное функционирование водохранилищ, разрабатываются правила использования указанных водохранилищ, каскада водохранилищ или водохозяйственной системы. Разработку, согласование и утверждение правил использования водохранилищ, включенных в перечень водохранилищ, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. N 197-р, осуществляют Росводресурсы. Разработка правил использования указанных водохранилищ осуществляется в соответствии с методическими указаниями по разработке правил использования водохранилищ, утверждаемыми МПР РФ. Допускаются раздельная разработка, согласование и утверждение правил использования водных ресурсов и правил технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ.
Для проектируемого (строящегося) водохранилища проект правил его использования разрабатывается заказчиком (застройщиком) строительства водохранилища одновременно с проектной документацией на его строительство. Заказчик (застройщик) строящегося водохранилища представляет в Росводресурсы проект правил использования этого водохранилища в срок не позднее 4 месяцев до подачи заявления о выдаче разрешения на ввод водохранилища в эксплуатацию. Росводресурсы по результатам рассмотрения проекта правил использования водохранилища при необходимости включения этого водохранилища в перечень вносит в МПР соответствующие предложения.
Согласование и утверждение Росводресурсами правил использования указанного водохранилища осуществляются в соответствии с указанным Положением после его включения в перечень.
При поэтапном наполнении водохранилища до нормального подпорного уровня разрабатываются, согласовываются и утверждаются в соответствии с Положением временные правила использования такого водохранилища.
Использование водохранилищ, не включенных в перечень, осуществляется в соответствии с типовыми правилами использования водохранилищ, утверждаемыми МПР.
Проекты правил использования для каждого из водохранилищ, включенных в перечень, подлежат согласованию Федеральным агентством водных ресурсов в установленном порядке с Министерством природных ресурсов и экологии, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральным агентством морского и речного транспорта (если водные ресурсы водохранилища обеспечивают условия судоходства на внутренних водных путях), Министерством энергетики (при наличии гидроэлектростанций в составе гидроузлов, образующих водохранилища, или водохозяйственных систем, если режимы исключают раздельное функционирование). Проекты правил использования водохранилищ для каждого из водохранилищ, включенных в перечень, также подлежат согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых располагаются такие водохранилища, в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009.
3. МПР РФ издало приказ от 24 августа 2010 г. N 330 "Об утверждении типовых правил использования водохранилищ", в котором правила, установленные ч. 6-9 рассматриваемой статьи где конкретизируются и дополняются, а где попросту дублируются. В соответствии с данными Правилами осуществляется использование водохранилищ, не включенных в перечень водохранилищ (в том числе водохранилищ с емкостью более десяти миллионов кубических метров), в отношении которых разработка правил использования водохранилищ осуществляется для каждого водохранилища (нескольких водохранилищ, каскада водохранилищ или водохозяйственной системы в случае, если режимы их использования исключают раздельное функционирование), утвержденный распоряжением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. N 197-р. При этом, правила, содержащиеся в ч. 6-9 рассматриваемой статьи, распространяются на все виды водохранилищ. В них устанавливается императивный минимум разделов, которые должны содержать правила использования водных ресурсов и правила эксплуатации любого водохранилища.
Что же касается указанных выше Типовых правил, то они относятся к тем водохранилищам, которые не включены в указанный перечень. Данные Правила состоят из правил использования водных ресурсов и правил эксплуатации водохранилищ.
Границы водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы водохранилища устанавливаются посредством специальных информационных знаков в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 10 января 2009 г. N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос".
Защита дна и берегов в нижнем бьефе от размывов обеспечивается собственниками гидротехнических сооружений или эксплуатирующими ГТС организациями подъемом затворов водосбросных отверстий с интервалом, не допускающим образования в нижнем бьефе высоких волн. Собственник ГТС или эксплуатирующая организация обеспечивает наличие документов, содержащих сведения о водохранилище, гидроузле и мерах по обеспечению безопасности гидротехнического сооружения, а также осуществляет ведение и хранение документации, в которую заносится информация о результатах наблюдений за режимом работы и состоянием водохранилища и гидротехнических сооружений, расположенных на водохранилище, и о работах, проводимых при эксплуатации водохранилища.
Примерный перечень указанной документации приведен в Приложении 1 к Правилам установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос. Образцы документации, содержащей данные об основных параметрах водохранилища, характеристике водотока, приведены в Приложении 2 к этим Правилам. Образцы документации, в которую заносится информация о результатах наблюдений за режимом работы и состоянием водохранилища и гидротехнических сооружений, расположенных на водохранилище, а также о работах, проводимых при эксплуатации водохранилища, приведены в Приложении 3 данных Правил.
В Журнале наблюдений уровней воды водохранилища фиксируются результаты наблюдений за уровнями воды в водохранилище. Положение уровня воды измеряется ежедневно по состоянию на 8 часов утра с точностью до 0,5 см. К журналу прикладываются графики колебаний уровней воды в водохранилище, построенные на основе данных наблюдений. В Журнал наблюдений за состоянием гидротехнических сооружений водохранилища заносятся данные об обнаруженных при проведении осмотров дефектов и нарушений, а также сведения о принятых мерах по устранению указанных нарушений.

Статья 46. Использование водных объектов для целей производства электрической энергии
1. Природоохранные, технологические и иные требования при использовании водных объектов в целях производства электроэнергии весьма многообразны - от норм Закона об охране окружающей среды, до подзаконных актов узкоотраслевой специализации, включая специальные правила, стандарты, и нормы.
Комментируемую статью следует рассматривать и толковать в системе с правилами ст. 45 и 64 Кодекса (см. комментарий). Основные вопросы природоохранных мер при использовании водных объектов в целях производства электроэнергии будут рассмотрены в ст. 64 Кодекса. Вопросы использования водохранилищ, включая попуски и иные экологические аспекты - см. комментарий к ст. 45 Кодекса. Основное назначение обязанностей водопользователей рассматривалось в комментарии к ст. 39 Кодекса. Что касается нормирования (нормативы качества, изъятия, допустимого воздействия и пр.), то здесь см. комментарий к ст. 35 Кодекса.
Рассматриваемая статья содержит две базовых, предельно лаконичных нормы, сформулированных как императивные. В целом же нормы ст. 46 и 62 Кодекса практически друг друга дублируют. Нельзя из их соотношения увидеть, что именно правила ст. 62 Кодекса являются сугубо природоохранными, не считая того, что там устанавливается и обязанность обеспечивать температурный режим водных объектов при их использовании в целях энергетики (см. комментарий). В остальном правила этих статей почти идентичны.
2. Основные природоохранные нормы в отношении объектов энергетики определены в ст. 40 ФЗ "Об охране окружающей среды". В соответствии с ней размещение, проектирование, строительство и эксплуатация объектов энергетики осуществляются в соответствии с требованиями ст. 34-39 ФЗ "Об охране окружающей среды". Ими устанавливаются основные требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Об этом упоминалось при рассмотрении ст. 42 Кодекса (см. комментарий). То есть, наряду со специальными нормами, направленными на охрану окружающей среды (водных объектов как ее компонентов) при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики должны соблюдаться и общие охранительные нормы.
При проектировании и строительстве тепловых электростанций должны предусматриваться их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны учитываться реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов, а также особенности рельефов местностей.
При размещении указанных объектов должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов.
Собственник ГТС или эксплуатирующая организация несет ответственность за безопасность гидротехнического сооружения вплоть до момента перехода прав собственности к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации гидротехнического сооружения.
Определенную природоохранную функцию выполняют декларации безопасности ГТС. На стадиях проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации ГТС, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации собственник ГТС или эксплуатирующая организация составляет декларацию безопасности ГТС, которая является основным документом, содержащим сведения о соответствии гидротехнического сооружения критериям безопасности. Форма декларации безопасности (кроме судоходных гидротехнических сооружений), утверждена приказом Минприроды России от 22 июля 2009 г. N 221. Собственник или эксплуатирующая организация представляет декларацию безопасности в орган надзора за безопасностью гидротехнических сооружений. Поступление в указанный орган декларации безопасности гидротехнического сооружения, разрабатываемой в составе проектной документации, прошедшей государственную экспертизу в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, либо утверждение таким органом декларации безопасности гидротехнического сооружения, составляемой на стадии эксплуатации, вывода из эксплуатации гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления или консервации, является основанием для внесения гидротехнического сооружения в Регистр и получения разрешения на эксплуатацию или вывод из эксплуатации гидротехнического сооружения либо на его восстановление или консервацию.
Государственная экспертиза проектной документации гидротехнических сооружений, содержащей декларацию безопасности, проводится в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Государственная экспертиза декларации безопасности гидротехнических сооружений, составляемой на стадии эксплуатации, вывода из эксплуатации гидротехнических сооружений, а также после их реконструкции, капитального ремонта, восстановления или консервации, проводится в соответствии с положениями настоящей ст. в порядке, устанавливаемом Правительством. Для проведения государственной экспертизы деклараций безопасности могут привлекаться научно-исследовательские и проектные организации. Государственная экспертиза деклараций безопасности проводится по инициативе собственников или эксплуатирующих организаций, в том числе в случае их несогласия с предписаниями органов надзора за безопасностью гидротехнических сооружений.
Органами надзора за безопасностью ГТС на основании заключения государственной экспертизы могут быть приняты решения об утверждении декларации безопасности, о выдаче соответствующего разрешения или об отказе в выдаче такого разрешения. В случае несогласия собственника или эксплуатирующей организации с решением органов надзора решение может быть обжаловано в судебном порядке. Государственная экспертиза деклараций безопасности гидротехнических сооружений осуществляется за плату. За выдачу разрешения на эксплуатацию гидротехнических сооружений также уплачивается госпошлина в установленных НК размерах и порядке.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 ноября 1998 г. N 1303 "Об утверждении Положения о безопасности гидротехнических сооружений" МПР России издало приказ от 15 декабря 2009 г. N 412 "Об утверждении Дополнительных требований к содержанию деклараций безопасности гидротехнических сооружений и методики их составления, учитывающих особенности декларирования безопасности гидротехнических сооружений различных видов в зависимости от их назначения, класса, конструкции, условий эксплуатации и специальных требований к безопасности".
Как экологические аспекты, так и аспекты технологической безопасности, должны оперативно учитываться как на стадии проектирования ГТС, так и на стадиях их ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации и ликвидации. Важным в этом отношении является прогнозирование воздействия проектируемого ГТС на окружающую среду в целом и на отдельные прилегающие ее объекты, изучение возможных изменений в водных объектах и иных прилегающих природных объектов в зависимости от изменения режимов работы гидроузла, разработка и корректирование адекватных мер по управлению гидроузлом и охране природных объектов, на которые может оказывать воздействие работа гидроузла и т.д.
Разработаны основные природоохранные меры, которые при их адекватном применении способны обеспечивать рациональное использование водных ресурсов, а также добиваться некоторого уровня технологической безопасности:
- оптимальный выбор места плотины и нормального подпорного уровня, при котором обеспечивается наименьшая площадь затопления;
- меры в области защиты земель от затопления и подтопления;
- санитарная подготовка территории;
- разработка режима водохранилищ (см. комментарий к ст. 45 Кодекса);
- формирование условия для обеспечения соответствующей ландшафтной обстановки;
- очистка территорий после завершения строительства и иное.
3. Основные моменты правил использования водохранилищ рассматривались в комментарии к ст. 45 Кодекса. Здесь можно несколько остановиться на правилах, непосредственно касающихся использования водохранилищ в целях производства электроэнергии.
При эксплуатации самих ГЭС должно быть обеспечено наиболее полное использование водных ресурсов и установленной мощности гидроагрегатов при оптимальном для энергосистемы участии гидроэлектростанции в покрытии графика нагрузки. Для электростанций, имеющих водохранилища, регулирующие сток воды, должны быть составлены и утверждены в установленном порядке основные правила использования водных ресурсов водохранилища и правила эксплуатации водохранилища. Пересмотр правил осуществляется по мере накопления эксплуатационных данных, но не реже 1 раза в 10 лет. В случае реконструкции сооружений гидроузла, оказывающей влияние на управление водным режимом, правила подлежат пересмотру. Для ГЭС с водохранилищем комплексного пользования должен быть составлен годовой водохозяйственный план, устанавливающий помесячные объемы использования воды различными водопользователями. Водохозяйственный план должен уточняться на каждый квартал и месяц с учетом прогноза стока воды региональными гидрометеорологическими службами. При наличии в энергосистеме нескольких гидроэлектростанций или каскадов регулирование стока должно производиться так, чтобы получить максимальный суммарный энергетический эффект с учетом удовлетворения потребностей других водопользователей.
О некоторых общих моментах природоохранных требований при использовании водных объектов для целей энергетики будет также упомянуто при рассмотрении ст. 62 Кодекса.

Статья 47. Использование поверхностных водных объектов для целей водного и воздушного транспорта
1. Регулирование деятельности водного транспорта осуществляется также многочисленными актами как законодательного, так и подзаконного уровня, среди которых есть как сугубо отраслевые, так и комплексные. Основными законодательными актами являются КВВТ и Кодекс торгового мореплавания (далее - КТМ).
Внутренние водные пути - это реки, озера, каналы, заливы и иные естественные и антропогенные поверхностные водные объекты (кроме морей, территории территориального моря, исключительной экономической и прилежащей зоны и континентального шельфа), которые являются пригодными для судоходства и обслуживаемые бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте на (внутреннем водном транспорте - ВВТ), государственными бассейновыми управлениями водных путей и судоходства (ГБУ ВП и С). По этим путям осуществляется движение судов и иных плавучих объектов, на них и в их пределах осуществляются виды работ, относящихся к судоходству.
Существует классификация внутренних водных путей (далее в тексте - ВВП) на естественные (в свободном состоянии) - сток которых не зарегулирован и искусственные - на которых функционируют гидротехнические сооружения для регулирования стока и создания подпора на всем протяжении ВВП или на определенных его участках. ВВП находятся в федеральной собственности, что следует из конституционной нормы, согласно которой федеральные транспорт, связь, и пути сообщения находятся в федеральной собственности и в ведении РФ (единый балансодержатель всех ГТС, находящихся в федеральной собственности - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом). Это объясняется важной ролью транспорта вообще в обеспечении нормального гражданского оборота и вообще всей хозяйственной, экономической и иной деятельности. ВВП не могут находиться в собственности субъектов РФ и муниципальных образований. ВВП свободно используются в целях судоходства любыми физическими и юридическими лицами. Свободно - не значит произвольно - для осуществления большинства деятельности на внутреннем водном транспорте требуется наличие лицензии, а также ряд иных обязательных условий. Согласно ст. 11 Кодекса (см. комментарий) для осуществления судоходства не требуется решения или заключения договора водопользования, что подтверждалось и судебной практикой.
Так, по одному из дел судом установлено, что Росприроднадзор неправомерно привлек организацию, являющуюся специализированным перевозчиком грузов внутренним водным транспортом, к административной ответственности по ст. 7.6 КоАП РФ за сплав леса в плотах без наличия специального разрешения. Суд указал, что данный вид деятельности относится к судоходству, а судоходство, согласно подпункту 1 ч. 3 ст. 11 Водного кодекса, не требует получения разрешения о предоставлении водного объекта в пользование (см. постановление ФАС Северо-Западного округа от 15 мая 2008 г. по делу N А13-9/2008).
Охрана водных объектов при осуществлении судоходства осуществляется иными средствами - экологической экспертизой, требованиями обеспечения безопасности судоходства. Перечень ВВП утвержден распоряжением Правительства РФ от 19 декабря 2002 г. N 1800-р, периодически в него вносятся изменения и дополнения.
Вообще, безопасность судоходства является фундаментом функционирования и развития всей отрасли ВВТ, вследствие чего необходимо относиться как к принципу к тому положению, что мероприятия по составляющим безопасности на ВВП должны проводиться раньше, чем намечено какое-либо сугубо экономическое, хозяйственное мероприятие.
ВВП оснащаются знаками судоходной обстановки и на них обеспечиваются гарантированные габариты судовых ходов. Для обеспечения безопасности судоходства и его нормального и бесперебойного осуществления, на требуемых участках ВВП - как естественного, так и антропогенного происхождения - сооружаются судоходные гидротехнические сооружения (СГТС) - например, шлюзы, которые так же, как и сами ВВП, могут находиться только в федеральной собственности. Виды категорий средств навигационного оборудования (СНО), гарантированные габариты судовых ходов (включая гарантированные глубины), сроки работы СГТС, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области транспорта и подлежат обязательному опубликованию в сборнике правил и тарифов ВВТ.
Порядок судовождения и иные правила, непосредственно регулирующие процесс движения судов по ВВП, установлены Правилами плавания по внутренним водным путям РФ, утвержденными приказом Минтранса от 14 октября 2002 г. N 129. В дополнение к Правилам территориальные органы государственного управления и государственного надзора на ВВТ (бассейновые) могут определять особенности движения и стоянки судов на отдельных участках ВВП бассейна и в бассейне в целом. Проведение работ по изучению участков ВВП, изучению гидрографических и природных особенностей участков ВВП и составлению карт и схем плавания, устройство и поддержание в надлежащем состоянии СНО, а также некоторые иные виды аналогичных работ в совокупности называются навигационно-гидрографическим обеспечением (НГО) условий плавания по ВВП. Оно является одной из важнейших составляющих безопасности судоходства и включает в себя сбор навигационной информации (гидрографическое и метеорологическое изучение, русловые изыскания и т.д.) и непосредственно обеспечение навигации - составление новых и корректировка действующих карт, составление пособий и схем плавания, ввод в эксплуатацию и поддержание СНО.
Проведение путевых работ, в том числе работ по устройству и содержанию рейдов в портах общего пользования и подходов к причалам общего пользования, а также содержание судоходных ГТС и организация технологической связи организаций внутреннего водного транспорта осуществляются бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте за счет средств федерального бюджета, доходов от собственной деятельности, а также других не запрещенных законом источников. Проведение путевых работ на подходах к иным портам, а также в пунктах отстоя обязаны осуществлять владельцы портов и пунктов отстоя по согласованию с БОГУ на ВВТ. В целях обеспечения безопасности судоходства работы по содержанию внутренних водных путей и судоходных гидротехнических сооружений на них осуществляются без специальных разрешений на проведение путевых работ.
Путевые работы (дноуглубительные, дноочистительные, выправительные, тральные, изыскательские, работы по содержанию и устройству СНО и вспомогательных объектов инфраструктуры) являются одной из основных составляющих работ по содержанию ВВП, СГТС и иных объектов инфраструктуры. Проведение капитального ремонта объектов капитального строительства регламентируется законодательством о градостроительной деятельности, но это тоже является деятельностью, обеспечивающей возможность содержания ВВП, хотя по смыслу ст. 3 КВВТ это не относится к путевым работам, но относится к судоходству.
2. Строительство и эксплуатация сооружений на внутренних водных путях, а также добыча нерудных строительных материалов осуществляется по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте и государственными речными судоходными инспекциями бассейнов. При строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства на внутренних водных путях осуществляется государственный строительный надзор уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Владельцы сооружений на ВВП обязаны за свой счет устанавливать навигационные огни и знаки, другое оборудование, и обеспечивать их действие в целях безопасности судоходства в соответствии с требованиями государственных стандартов по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте. Владельцы разводных и подъемных мостов обязаны за свой счет разводить и поднимать их в порядке, согласованном с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте или на основании их заявок. Владельцы регулирующих уровень воды на внутренних водных путях сооружений на участках внутренних водных путей выше и ниже таких сооружений обязаны поддерживать согласованные с федеральным органом исполнительной власти в области транспорта уровни воды, необходимые для судоходства. Эксплуатация регулирующих уровень воды на ВВП сооружений и регулирование сброса воды ниже таких сооружений осуществляются по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области транспорта. Гарантированные глубины на реках, которые используются для судоходства и которые расположены на территориях нескольких государств, устанавливаются на основании международных договоров.
В пределах внутренних водных путей, расположенных за пределами территорий поселений, организации внутреннего водного транспорта вправе использовать безвозмездно для работ, связанных с судоходством, береговую полосу - полосу земли шириной 20 метров от края воды в глубь берега при среднемноголетнем уровне воды на свободных реках и нормальном уровне воды на искусственно созданных внутренних водных путях. На берегу, имеющем уклон более 45 градусов, береговая полоса определяется от края берега вглубь берега.
Лица, использующие береговую полосу для проведения временных работ, после их окончания обязаны очистить береговую полосу и обустроить ее. Установка на береговой полосе каких-либо постоянных огней, направленных в сторону судовых ходов, за исключением навигационных огней, запрещается. Владельцы временных огней должны согласовывать их установку с бассейновым органом государственного управления на внутреннем водном транспорте и обеспечить ограждение таких огней со стороны судовых ходов. Не допускается использовать береговую полосу для осуществления хозяйственной и иной деятельности, если такая деятельность несовместима с обеспечением безопасности судоходства. Использование водных объектов для целей рыболовства в случае, если такие объекты используются для целей судоходства, допускается по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте.
КВВТ устанавливает, что такое право пользования береговой полосой не распространяется на особо охраняемые природные территории, территории гидротехнических сооружений, земельные участки, на которых размещены мелиоративные сооружения, полосы отвода автомобильных и железных дорог, земельные участки, укрепленные специальными сооружениями, и на другие земли, предусмотренные земельным и иным законодательством. Предоставление земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, и выделение участков акватории внутренних водных путей, строительство на них каких-либо зданий, строений и сооружений осуществляется в порядке, установленном земельным и водным законодательством по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте.
Запрещается оставление на водных объектах и на береговой полосе в пределах внутренних водных путей безнадзорных судов, сооружений, оказывающих негативное влияние на состояние внутренних водных путей и береговой полосы и (или) затрудняющих их использование.
Согласно п. 1 ст. 90 ЗК РФ, к землям транспорта относятся земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов транспорта, в том числе внутреннего водного. Согласно п. 4 ст. 90 ЗК РФ в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов морского и внутреннего водного транспорта могут предоставляться земельные участки для: размещения искусственных внутренних водных путей; размещения портов, пристаней, ГТС, других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и иных объектов морского и внутреннего водного транспорта; выделения береговой полосы. Этот же пункт специально указывает, что береговая полоса ВВП выделяется для работ, связанных с судоходством и сплавом по внутренним водным путям, вне территории населенных пунктов.
Пункт 4 ст. 90 ЗК РФ прямо относит порядок выделения береговой полосы и пользования ею к компетенции КВВТ. Не совсем ясно, что означает термин "выделение". Логично предположить, что он применяется как аналог определения границ береговой полосы. Само же выделение части участка земли согласно назначению земель - это вопросы зонирования земель. Согласно п. 4 ст. 87 ЗК РФ, земли транспорта, занятые федеральным транспортом, находятся в федеральной собственности. Разрешения на судоходство и договора водопользования, как уже указывалось - не требуется. Согласно п. 7 ст. 90 ЗК РФ в целях создания условий для развития инфраструктуры транспорта, осуществляется резервирование земель, основной порядок которого определен в ст. 70.1. ЗК РФ.
3. Важную природоохранную функцию в рамках использования водных объектов в целях транспорта являются нормы об ответственности за ущерб от загрязнения с судов нефтью и иными веществами (ст. 121 КВВТ, ст. 316 КТМ). В соответствии со ст. 121 КВВТ, ответственность за такой вред несет судовладелец (см. комментарий к ст. 68 Кодекса). Ущерб от загрязнения с судна нефтью или другими веществами означает вред, который причинен жизни или здоровью людей или окружающей среде либо в результате причинения которого затруднено использование водных объектов. Указанный ущерб включает в себя расходы на принятие разумных мер, предпринятых любым лицом по предотвращению или ликвидации последствий происшествия, которое могло вызвать, либо вызвало утечку или сброс с судна нефти или других веществ, и убытки, связанные с осуществлением таких мер. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде в результате ее загрязнения, осуществляется добровольно либо на основании решения суда или арбитражного суда в установленном порядке. Судовладелец не несет ответственности за ущерб от загрязнения с судна нефтью или другими веществами, если докажет, что ущерб произошел вследствие запрещения или ограничения движения судов в порядке, определенном КВВТ, а также вследствие действий или бездействия третьих лиц с намерением причинить ущерб либо неправомерных действий или небрежности организаций, ответственных за поддержание в порядке средств навигационного оборудования. В случае, если судовладелец докажет, что ущерб от загрязнения с судна нефтью или другими веществами полностью или частично причинен по вине потерпевшего лица, в зависимости от степени его вины размер возмещения должен быть уменьшен или в возмещении ущерба может быть отказано. В случае, если ущерб от загрязнения с судна нефтью или другими веществами вызван их утечкой или сбросом более чем с одного судна, владельцы этих судов несут ответственность за причиненный ущерб пропорционально степени вины каждого из них, если не докажут, что имеют право на освобождение от ответственности. Степень вины судовладельцев устанавливается государственной речной судоходной инспекцией бассейна. В случае, если ущерб не может быть разумно разделен между виновными судовладельцами, они несут солидарную ответственность.
В соответствии с КТМ собственник судна с момента инцидента или, если инцидент состоит из ряда происшествий одного и того же происхождения, с момента первого происшествия несет ответственность за любой ущерб от загрязнения, причиненный судном в результате инцидента, за исключением случаев освобождения от ответственности. Согласно ст. 317 КТМ собственник судна не несет ответственность за ущерб от загрязнения, если докажет, что:
- ущерб причинен вследствие военных или враждебных действий, народных волнений либо исключительного по своему характеру, неизбежного и непреодолимого стихийного явления;
- ущерб полностью причинен действиями или бездействием третьих лиц с намерением причинить ущерб от загрязнения;
- ущерб полностью причинен небрежностью или иными неправомерными действиями публичных властей, отвечающих за содержание в порядке огней и других навигационных средств, при исполнении ими указанной функции.
Использование водных объектов в целях транспорта предполагает соблюдение всех природоохранных требований, которые устанавливаются как в общих, так и специальных документах. В соответствии со ст. 39 КВВТ обязанностью судовладельцев являются обеспечение экологической безопасности при эксплуатации судов, предотвращение загрязнения с судов хозяйственно-бытовыми, сточными и нефтесодержащими водами, нефтью и другими вредными для здоровья людей и водных биологических ресурсов. Требования обеспечения экологической безопасности при эксплуатации судов в отношении судовладельцев устанавливаются правилами предотвращения загрязнения с судов сточными и нефтесодержащими водами внутренних водных путей. Указанные правила утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, полномочиями которых является обеспечение экологической безопасности. Контроль за обеспечением экологической безопасности при эксплуатации судов осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды - это Росприроднадзор и Ростехнадзор в пределах их компетенции. Органами технического надзора и классификации судов осуществляется технический надзор за обеспечением экологической безопасности при эксплуатации судов.
4. Основным нормативно-правовым актом федерального уровня, регулирующим деятельность воздушного транспорта является Воздушный кодекс РФ (Федеральный закон от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ).
Государственный контроль за деятельностью в области гражданской авиации осуществляет уполномоченный орган в области гражданской авиации. Государственный контроль осуществляется за соблюдением воздушного законодательства и международных договоров РФ. Для осуществления государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации уполномоченный орган в области гражданской авиации создает инспекторские службы. Структура и функции инспекторских служб устанавливаются федеральными авиационными правилами. Права и ответственность инспекторов определяются Правительством РФ. Требования инспекторов и инспекторских служб, предъявленные в связи с проведением проверок, являются обязательными для исполнения гражданами и юридическими лицами.
Есть, при этом, ряд специальных и подзаконных актов в области обеспечения авиационной безопасности, например Концепция федеральной целевой программы "Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации РФ в 2010-2014 годах", утвержденная распоряжением Правительства РФ от 22 апреля 2009 г. N 554-р; Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 641-р и иные.
Раньше правила использования водных объектов для взлета и посадки воздушных судов могли устанавливаться на региональном уровне, теперь - только на федеральном. Эти правила установлены постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 882 "Об утверждении Правил использования поверхностных водных объектов для взлета, посадки воздушных судов".
Использование водных объектов для взлета, посадки воздушных судов (в том числе с обустройством на акватории водного объекта посадочных площадок и аэродромов, предназначенных для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов), кроме разового взлета, разовой посадки, осуществляется на основании и условиях договора водопользования, заключаемого в установленном порядке, и в соответствии с требованиями правил охраны жизни людей на водных объектах. Это, следует полагать, частный случай основания, указанного п. 2 ч. 1 ст. 11 (см. комментарий) - использование акватории водных объектов. Границы акватории водного объекта, предоставленного в пользование для указанных целей, в дневное время обозначаются ограничительными буями и вехами, в ночное время - сигнальными огнями.
Использование водных объектов для разового взлета, разовой посадки, в том числе при проведении аварийно-спасательных работ и для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, оказания врачебной помощи, доставки почтовых грузов в труднодоступные или отдаленные местности и в других подобных случаях, не требующее обустройства акватории водного объекта и ее разметки для взлета, посадки воздушных судов, осуществляется в соответствии с требованиями правил охраны жизни людей на водных объектах.

Статья 48. Использование водных объектов для сплава древесины
1. Лесосплав относится к лесозаготовительным работам и подразделяется на несколько видов. Молевой сплав применяется на первичной речной сети при отсутствии иных способов транспортировки леса, в основном в период весеннего половодья. При нем лесоматериалы транспортируют не связанными между собой. Для направления движения леса устанавливаются направляющие боны, а для приема - лесозадерживающие запани. Считалось, что практика молевого сплава приводит к засорению водных объектов, поэтому он был запрещен, хотя в настоящее время высказываются предложения по его возвращению (см. далее).
При лесосплаве в плотах (плотовой сплав) лес формируют в плоты, которые транспортируются посредством судовой тяги. Данный способ применяется на судоходных и временно судоходных участках водных объектов.
Сплав леса в кошелях состоит в том, что лесоматериалы сплавляются в специальных плавучих ограждениях - кошелях. Данный вид сплава применяется на небольших водных объектах, а также при малых расстояниях транспортировки.
На водных объектах со сложной навигационной обстановкой применяется транспортировка леса на самих судах - с погрузкой.
Лесозаготовительные организации, а также перевозчики (буксировщики) обязаны соблюдать все требования экологического законодательства, включая установленные нормативы (см. комментарии к ст. 35 и гл. 6 Кодекса).
В КВВТ лесосплав укладывается в конструкцию договора буксировки, основные правила которого содержит гл. 12 КВВТ. Буксировка буксируемых объектов осуществляется в соответствии с правилами буксировки и договором буксировки. В соответствии с договором буксировки одна сторона (буксировщик) обязуется своевременно и в сохранности отбуксировать судно, плот или иной плавучий объект (буксируемый объект) в порт назначения с соблюдением условий буксировки и сдать его получателю, указанному в транспортной накладной, а другая сторона (отправитель) обязуется предъявить буксируемый объект для буксировки и оплатить ее. Транспортная накладная, составленная в соответствии с требованиями утвержденных федеральным органом исполнительной власти в области транспорта правил буксировки судов, плотов и иных плавучих объектов и оформленные на основании такой накладной дорожная ведомость и квитанция о приеме буксируемого объекта для буксировки подтверждают заключение договора буксировки. Кроме транспортной накладной для оформления отношений, возникающих в связи с буксировкой, применяются другие документы, формы и порядок оформления которых устанавливаются правилами буксировки. На основании заявки в письменной форме владелец буксирного судна может за вознаграждение осуществлять работы на рейде порта, если это не предусмотрено договором буксировки. При необходимости осуществления систематических буксировок стороны могут заключить договор об организации буксировок, в котором устанавливаются ответственность сторон, объем и сроки буксировок, условия предъявления буксируемых объектов для буксировок, осуществления буксировок, оплаты буксировок и расчетов за них, а также иные условия организации буксировок.
2. Особо оговариваются обязанности отправителя плотов. В случаях, если вспомогательные суда для проводки плотов через затруднительные участки внутренних водных путей предоставляются буксировщиком, с отправителя плотов взимается плата в размере, определенном соглашением сторон.
Плот представляет собой плавучее сооружение из бревен, предназначенное для транспортировки древесины и изготовленное в соответствии с правилами формирования и технической оснастки плотов. Эти правила предусматривают: типы и конструкции плотов; порядок их формирования (в ленты, ряды, секции, плот); виды такелажа и способы его крепления; состав экипажа, средства управления плотом, сигнализация, инвентарь, запасной такелаж, и иное оснащение плота; иные условия - словом все, что включает в себя формирование, сохранность и способы управления плотом - вплоть до способов крепления буксирного троса. Разрабатываются эти правила исходя из специфики условия бассейна, но при этом перечень вопросов, которые должны быть решены в правилах, утверждаются на федеральном уровне. Данные правила должны быть в наличии у любого лица, занимающегося буксировкой и отправкой плотов.
Главные обязанности отправителя на стадии осуществления буксировки проявляются в переформировании плотов в пути для их прохода через трудные участки, а также осуществление профилактического и аварийного ремонта в пути. Переформирование плотов - это изменение их состава по количеству древесины или по габаритам на тех участках, где невозможна буксировка плотов в прежней учалке. Для пропуска плотов через шлюзы владельцем плота должен организовываться рейд, на котором осуществляется осмотр плотов, их учалка, сопровождение плотов через шлюзы - швартовка их в шлюзе и на нижнем бьефе, оснащение плотов необходимыми средствами управления. Сопровождение (проводка) плотов вспомогательными судами на трудных участках судового хода осуществляется за счет отправителя (владельца плотов). Профилактический и аварийный ремонт в пути следования осуществляется плотовой командой, но может возникнуть ситуация, когда плотовой команде это не под силу. В этих целях обычно формируются выездные ремонтные бригады и стационарные пункты по ремонту плотов. Ремонт плотов осуществляется на ходу или на стоянке - в зависимости от характера повреждений и объема необходимых работ. Этот характер устанавливается капитаном буксировщика совместно с ответственным лицом экипажа плота. Результаты ремонтных работ фиксируются в документарной форме. Основная обязанность буксировщика в процессе буксировки заключается в управлении буксиром и плотом с соблюдением правил плавания и обязанности обеспечить доставку плота в указанный пункт в согласованные сроки. Распоряжения капитана буксирующего судна для экипажа плота обязательны только в части управления, обеспечения соблюдения требований безопасности и сохранности плота. Все остальные виды работ организуются ответственным лицом плота самостоятельно.
В случае транспортного происшествия с буксируемым объектом капитан буксирующего судна, отправитель и члены экипажа буксируемого объекта обязаны совместно принять меры по уменьшению нанесенного таким происшествием ущерба и ликвидации его последствий. При этом сбор древесины при ликвидации последствий транспортного происшествия с плотом возлагается на буксировщика (ст. 92 КВВТ), за исключением сбора такой древесины на водных участках, на которых сбор древесины возложен на организации, осуществляющие сплав древесины. Собранная древесина должна быть доставлена буксировщиком в порт назначения. В ситуации происшествия капитан буксира, ответственное лицо экипажа и экипаж буксируемого объекта обязаны совместно принять все зависящие от них меры по ликвидации последствий и уменьшению нанесенного таким происшествием ущерба. Речь идет именно о ликвидации последствий и об уменьшении, но не о возмещении ущерба. Это такие меры, которые осуществляются в ходе происшествия и непосредственно после него - например, тушение пожара, спасание людей и имущества. Это меры ликвидационные, а по отношению к поддающемуся контролю негативному воздействию каких-либо факторов (обстоятельств) происшествия - меры превентивного характера.
Постоперативные отношения - отношения по возмещению вреда, по расследованию причин транспортного происшествия, определение размера причиненного ущерба - все это решается позже, комментируемая ст. это не регулирует. Возмещение вреда контрагентам и третьим лицам происходит по правилам ст. 1079 ГК РФ и общих положений гл. 59 ГК РФ. Транспортное происшествие с буксируемым объектом отражается в акте о транспортном происшествии, форма и порядок заполнения которого устанавливается и изменяется правилами буксировки, а также в судовом журнале. Известить владельцев буксирующего судна и буксируемого объекта следует как можно быстрее, насколько позволяют условия.
Если правила буксировки не возлагают обязанность сбора такой древесины на сплавные организации, сбор должен осуществляться буксировщиком - разумеется, при участии и плотовой команды. Буксировщик отвечает за сбор древесины, но непосредственные работы по ее сбору. Сбор древесины обязано осуществлять то лицо, на которое эта обязанность прямо возложена правилами буксировки на соответствующем участке внутренних водных путей. Вся собранная древесина в любом случае подлежит доставке в порт назначения. Расследование и классификация транспортного происшествия с буксируемым объектом осуществляется территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - бассейновыми управлениями государственного надзора на внутреннем водном транспорте (БУГН на ВВТ).
3. Молевой сплав был запрещен еще приказом Минлесбумпрома от 12 июля 1988 г. N 150 "О прекращении молевого сплава на реках и других водоемах РСФСР". Сделано это было, как указывалось выше, в целях предотвращения излишних рисков засорения водных объектов и обеспечения в последующем интересов безопасности судоходства. Но, тем не менее, в настоящее время основательно не доказано, что именно такое решение улучшило экологическую обстановку на водных объектах. Кроме того, это ударило по занятости населения лесозаготовительных регионов, а также затруднило транспортировку леса в тех районах, где нет иных путей транспортировки леса. Это также, в числе прочего, ударило и по тем лесозаготовительным организациям, которые находились вдали от иных путей транспортировки леса. Эти и некоторые иные доводы представляют сторонники разрешения молевого сплава. Так или иначе, это требует научного подхода к прогнозированию возможных последствий для тех регионов, где экологическая и судоходная обстановка позволяют вводить такой сплав. Не представляется таким уж опасным временное разрешение данного вида сплава в качестве исключения в тех регионах, где нет иной возможности осуществлять лесосплав и, главное, при внедрении соответствующей практики очистки водных объектов от затонувшей древесины. В настоящее время такой вид лесосплава императивно запрещен, в чем и состоит смысл правила ч. 2 рассматриваемой статьи.

Статья 49. Использование водных объектов для лечебных и оздоровительных целей
1. Комментируемая статья содержит нормы отсылочного характера, делегирующие регулирования использования (и частично охраны) водных объектов в указанных целях к законодательству о природных лечебных ресурсах, оздоровительных местностях и курортах.
Основная нормативно-правовая база данной области устанавливается ФЗ "Об охране окружающей среды", ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", ФЗ "О природных лечебных ресурсах". Действует также большое количество подзаконных нормативных актов и специальных нормативов и стандартов, некоторые из которых будут указаны как здесь, так и при рассмотрении гл. 6 Кодекса. При использовании водных объектов в указанных целях должны, само собой, соблюдаться установленные на данных момент нормативы (см. комментарий к ст. 35 Кодекса).
Согласно ст. 58 ФЗ "Об охране окружающей среды" природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Природные объекты, имеющие особое оздоровительное (к которым и относятся природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности), рекреационное, научное, эстетическое, природоохранное, историко-культурное и иное ценное значение, образуют природно-заповедный фонд - наряду с государственными природными заповедниками (включая биосферные), государственными природными заказниками, памятниками природы, национальными парками, дендрологическими парками, природными парками и ботаническими садами и пр. - то есть, наряду с особо охраняемыми природными территориями в их узком, собственном понимании. За исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством, изъятие земель природно-заповедного фонда запрещено. На наш взгляд, следует именно в природоохранном законодательстве определить исчерпывающий перечень таких случаев, которые должны быть даже в исключительных ситуациях сведены к минимуму - допустим, временное изъятие таких земель в целях обеспечения интересов обороны и безопасности и тому подобное, но - не более того. В соответствии с ч. 5 ст. 58 ФЗ "Об охране окружающей среды" земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации - из этого перечня видно, что данная норма распространяется и на земли лечебно-оздоровительных местностей, включая и ситуации, если на таких землях расположены водные объекты. Вместе с тем, есть небезынтересные документы, связанные с трактовкой правового режима указанных земель. В частности, речь идет о письме Минэкономразвития России от 2 февраля 2010 г. N Д23-334.
Статья 59 ФЗ "Об охране окружающей среды" содержит императивную норму, согласно которой запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.
2. Ряд правил устанавливает ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". В соответствии со ст. 31 данного Закона, территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия), могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным местностям. Лечебно-оздоровительные местности и курорты выделяются в целях их рационального использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Отнесение территорий (акваторий) к лечебно-оздоровительным местностям и курортам осуществляется в порядке, устанавливаемом федеральным законом о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (см. далее).
Освоенные и используемые в лечебно-профилактических целях территории, которые обладают природными лечебными ресурсами, а также располагают необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, являются курортами.
В границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами. В целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны (см. комментарий к ст. 64 Кодекса).
3. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности или курорта. Порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны и особенности режима их функционирования определяются Правительством и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с федеральным законом о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Несколько подробнее об этом - при рассмотрении ст. 64 Кодекса.
Основная масса норм федерального уровня, устанавливающих статус таких территорий (акваторий) падает на ФЗ "О природных лечебных ресурсах", оздоровительных местностях и курортах. Об этом пойдет речь в комментарии к ст. 64. Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах" определяет природные лечебные ресурсы как минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Лечебные свойства природных объектов и условий устанавливаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения. Лечебно-оздоровительная местность - территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Курорт - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры; курорт федерального значения - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в установленном порядке в ведении федеральных органов государственной власти. Курорты подразделяются на федерального, регионального и местного значения - по признаку того, на какой территории и в ведении органов власти какого уровня он находится (федерального, субъектов РФ или местного).
Признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от ее значения Правительством, соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ или органом МСУ на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований. На федеральном уровне действует постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1426 "Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами".
Природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью. Они могут находиться либо в федеральной, либо в региональной (субъекты РФ) собственности. Вопросы владения, пользования и распоряжения природными лечебными ресурсами находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. От имени РФ и субъектов РФ права собственника осуществляют указанные в настоящем Федеральном законе органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов. Содержание права государственной собственности на природные лечебные ресурсы определяется федеральным законом на основании ГК РФ.
Специфика рассматриваемого вида водопользования во многом обусловливается природоохранными нормами о санитарной (горно-санитарной) охране природных лечебных ресурсов. Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми природными объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Статья 50. Использование водных объектов для рекреационных целей
1. Рекреация означает (лат. recreatio - восстановление) комплекс восстановительных и оздоровительных мероприятий, осуществляемых с целью восстановления нормального самочувствия и работоспособности здорового, но утомленного человека. Ранее под таким термином понимались и помещения для отдыха. Термин стал применяться в середине прошлого столетия.
Правила охраны жизни людей, о которых идет речь в ч. 1 рассматриваемой статьи, устанавливаются в порядке, определенном постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах". Утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта РФ после их согласования с территориальным органом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту РФ, Министерством природных ресурсов РФ и Министерством здравоохранения и социального развития РФ, а также с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в случае, когда водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставлены в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласование осуществляется в срок не более 1 месяца. Органы МСУ обязаны доводить такие правила до населения.
Места для массового отдыха устанавливаются органами МСУ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области водных отношений (Росводресурсы), охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Такие места должны располагаться выше по течению (на водотоках) и на соответствующем удалении от мест загрязнения водного объекта.
В целом, при использовании водных объектов для рекреации должны соблюдаться все природоохранные требования, установленные не только ФЗ "Об охране окружающей среды", но также и земельным, лесным, горным и иным законодательством, составляющим отраслевые и институциональные блоки экологического законодательства и законодательства о природопользовании в узком значении. Ряд базовых и отраслевых законов содержат требования, которые должны выполняться и в рассматриваемой области. В частности, если в ходе организации рекреационного использования водных объектов предполагается размещение, проектирование, строительство и эксплуатация зданий, строений, сооружений и иных объектов, то применяются правила гл. 7 ФЗ "Об охране окружающей среды". Размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда.
Другой пример, ст. 24 ФЗ "О рыболовстве" (см. комментарий к ст. 51 Кодекса) устанавливает основные правила любительского и спортивного рыболовства. Любительское и спортивное рыболовство может осуществляться как с условием возвращения добытых (выловленных) водных биоресурсов в среду их обитания, так и без этого условия. Любительское и спортивное рыболовство в прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, осуществляется с согласия их собственников - ну само собой. Любительское и спортивное рыболовство на рыбопромысловых участках осуществляется с согласия пользователей рыбопромысловыми участками. Водные биоресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в пользование юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям для осуществления предпринимательской деятельности, связанной с оказанием услуг гражданам, осуществляющим любительское и спортивное рыболовство (организации любительского и спортивного рыболовства), на основании договоров, предусмотренных ст. 33.3 ФЗ "О рыболовстве".
Законодательство об особо охраняемых природных территориях (см. комментарий к ст. 66 Кодекса) устанавливает систему повышенных требований о режиме рекреационной деятельности в пределах таких территорий, где она вообще разрешена - в частности, на территории государственных природных заповедников запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике.
Согласно же правилам ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" относительно, допустим, национальных парков, рекреация там допускается, но с соответствующими ограничениями. На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей.
В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. На специально выделенных участках допускаются традиционная хозяйственная деятельность, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования природными ресурсами по согласованию с дирекциями национальных парков. На землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, ограничиваются расширение и строительство новых хозяйственных объектов. Режим использования этих земель определяется положением, утверждаемым государственным органом, в ведении которого находится конкретный национальный парк, по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ. С федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды согласовываются вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон. По решению Правительства в соответствующих функциональных зонах допускаются строительство, реконструкция и эксплуатация физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений и объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Дифференцированный режим особой охраны (функциональное зонирование) национальных парков устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
2. Градостроительное законодательство, о котором упоминается в ч. 2 комментируемой статьи, - это гл. 3-6 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ). Проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация зданий, строений, сооружений для рекреационных целей, в том числе для обустройства пляжей, осуществляются в соответствии не только с водным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности, но и с законодательством об охране окружающей среды. При размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности с учетом ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических и иных последствий эксплуатации указанных объектов и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.
При проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов. Запрещается изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.
Строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением требований не только строительных норм и правил, но и технических регламентов в области охраны окружающей среды. Запрещаются строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до установления границ земельных участков на местности, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды. При осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий.
Запрещен ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды. Запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий.
Лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Они обязаны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством. Вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации. При выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны быть разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды. Перепрофилирование функций зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, жилищным законодательством.

Статья 51. Использование водных объектов для целей охоты
1. С охотой использование водных объектов связано менее тесно, но при этом, если водные объекты используются для целей охоты (здесь нет различий в том, используются ли они непосредственно или опосредованно) и ведения охотничьего хозяйства, то при этом должны соблюдаться как природоохранные требования по отношению к объектам животного мира, так и природоохранные требования по отношению к соответствующим водным объектам.
Основополагающим в области охоты нормативным актом является Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об охоте"). Однако этот Закон не содержит развернутых требований об охране объектов животного мира, но они есть в гл. 3 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - ФЗ "О животном мире").
В ФЗ "О животном мире" предусматривается институт государственных (федеральных и региональных) и местных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания, практического толку от которых - без соответствующего финансирования и соответствующих правовых гарантий реализации - ноль. Мероприятия по охране отдельных объектов животного мира не должны наносить ущерба другим объектам животного мира и окружающей среде. Организация охраны животного мира осуществляется федеральными органами государственной власти, субъектов РФ и органами МСУ в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Полномочия по государственному контролю и надзору за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира специально уполномоченных федеральных государственных органов определяются Правительством РФ, а специально уполномоченных государственных органов субъекта РФ - высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
В соответствии с п. 5.1 и 5.1.1 постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 (см. комментарий к ст. 36 Кодекса), Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор в области использования, охраны и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания. Он же наделен рядом разрешительных полномочий в области оборота объектов животного мира и видов, занесенных в Красную книгу РФ.
Предусматривается институт экологической экспертизы в данной области. В соответствии со ст. 20 ФЗ "О животном мире", государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны животного мира. Она должна предшествовать принятию органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания. Обязательной государственной экологической экспертизе подлежат также удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов. Государственная экологическая экспертиза в части охраны и использования объектов животного мира осуществляется специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей среды при участии других специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с нормами федерального и регионального законодательства. Несколько подробнее о самой экологической экспертизе будет сказано при рассмотрении ст. 60 Кодекса (см. комментарий).
Независимо от видов особо охраняемых природных территорий в целях охраны мест обитания редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов животного мира выделяются защитные участки территорий и акваторий, имеющие местное значение, но необходимые для осуществления их жизненных циклов. На защитных участках территорий и акваторий запрещаются отдельные виды хозяйственной деятельности или регламентируются сроки и технологии их проведения, если они нарушают жизненные циклы объектов животного мира. Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания вправе вносить предложения об организации видовых заказников на таких защитных участках. Правовой режим объектов животного мира в особо охраняемых природных территориях в их узком понимании регулируется ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (см. комментарий к ст. 66 Кодекса).
2. Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения объекты животного мира заносятся в Красную книгу РФ и (или) Красные книги субъектов РФ. Положение о порядке ведения Красной книги РФ утверждено приказом Госкомэкологии РФ от 3 октября 1997 г. N 419-а. Действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов животного мира, занесенных в Красные книги, не допускаются. Лица, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях и акваториях, где обитают животные, занесенные в Красные книги, несут ответственность за сохранение и воспроизводство этих объектов животного мира. Оборотоспособность диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, допускается в исключительных случаях по разрешению (распорядительной лицензии), выдаваемому специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей среды (Росприроднадзор) в порядке, предусмотренном Правительством РФ. Содержание указанных животных в неволе и выпуск их в естественную природную среду также допускаются в исключительных случаях, определяемых Правительством РФ.
Содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания допускаются только по разрешениям специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, выдаваемым в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным ст. 5 и 6 ФЗ "О животном мире". Лица, занимающиеся содержанием и разведением объектов животного мира, обязаны гуманно обращаться с ними, соблюдать надлежащие санитарно-ветеринарные и зоогигиенические требования к их содержанию. Несоблюдение указанных требований влечет за собой административную и уголовную ответственность, а объекты животного мира подлежат конфискации в судебном порядке.
Федеральный закон "Об охоте" определяет охоту как деятельность, связанную с поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой. Федеральный закон "Об охоте", в отличие от ФЗ "О животном мире" содержит в основном нормы, регулирующие сугубо охотохозяйственные отношения, но при этом в нем есть и требования относительно охраны охотничьих ресурсов, которые носят императивный характер.
Для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства земельные участки и лесные участки из земель, находящихся в государственной собственности, предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям в целях размещения объектов охотничьей инфраструктуры и (или) в целях, не связанных с их размещением, в соответствии с Законом об охоте, земельным и лесным законодательством. Расположенные в границах охотничьих угодий, не предоставленные физическим лицам, юридическим лицам и находящиеся в государственной собственности земельные участки и лесные участки (если предоставление таких земельных участков и лесных участков осуществляется органами исполнительной власти субъекта РФ) предоставляются в аренду для таких целей юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям по результатам аукционов на право заключения охотхозяйственных соглашений.
Следует отметить, что нормы природоохранного характера во многом дублируют положения ФЗ "О животном мире". К ветеринарно-профилактическим и противоэпизоотическим мероприятиям относятся проведение учета и изъятие особей диких животных, инфицированных заразными болезнями, использование ветеринарных препаратов, в том числе посредством их добавления в корм диким животным, а также другие мероприятия, перечень которых утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Проведение мероприятий по защите охотничьих ресурсов от болезней в закрепленных охотничьих угодьях обеспечивается самими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, заключившими охотхозяйственные соглашения. При осуществлении сельскохозяйственной и иной деятельности строительство объектов, эксплуатация транспортных средств, внедрение новых технологических процессов, применение ядохимикатов должны осуществляться с соблюдением утвержденных требований о предотвращении гибели охотничьих ресурсов. Воспроизводство охотничьих ресурсов осуществляется в целях поддержания или увеличения численности охотничьих ресурсов и в целях, установленных ст. 49 и 50 ФЗ "Об охоте" (разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях, а также в рамках акклиматизации, гибридизации и переселения).
3. Регулирование численности охотничьих ресурсов осуществляется на основании решений органов государственной власти в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 32-34 ФЗ "Об охоте". В решениях содержатся сведения о видах, поле, возрасте охотничьих ресурсов, численность которых регулируется, сроках и способах такого регулирования, об орудиях охоты, применяемых при регулировании численности охотничьих ресурсов. Решения принимаются на основе данных о численности охотничьих ресурсов, об их размещении в охотничьих угодьях, о динамике их состояния и других данных государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания, документированной информации, содержащейся в государственном охотхозяйственном реестре, данных федерального государственного статистического наблюдения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Регулирование численности охотничьих ресурсов должно осуществляться способами, исключающими нанесение ущерба другим объектам животного мира.
В целях сохранения охотничьих ресурсов в соответствии с Лесным кодексом РФ и другими федеральными законами создаются особо защитные участки лесов и другие зоны охраны охотничьих ресурсов, в которых их использование ограничивается.
При осуществлении градостроительной деятельности (территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства) должны применяться меры по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания.
Основную массу работ, включая мероприятия по акклиматизации, переселению и регулированию численности охотничьих ресурсов ФЗ "Об охоте" возлагает на самих лиц, заключивших охотхозяйственные соглашения - отнюдь не адекватная норма с экологической точки зрения. При этом ст. 40 ФЗ "Об охоте" устанавливает и обязательность государственного охотничьего контроля и надзора.
Государственные охотничьи инспектора имеют право на ношение, хранение и применение специальных средств, служебного оружия, а также разрешенного в качестве служебного оружия гражданского оружия самообороны и охотничьего огнестрельного оружия в порядке, установленном Федеральным законом от 14 апреля 1999 года N 77-ФЗ "О ведомственной охране".
Решения органов исполнительной власти, осуществляющих государственный охотничий контроль и надзор, являются обязательными для исполнения всеми участниками отношений в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, эти решения могут обжаловаться в судебном порядке.

Статья 51.1. Использование водных объектов для целей рыболовства
1. Законодательство о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов - это, в первую очередь, нормы ФЗ "О рыболовстве" и принимаемые в его исполнение подзаконные акты. Рыболовство легально определяется как деятельность по добыче (вылову) водных биоресурсов и в предусмотренных ФЗ "О рыболовстве" случаях по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству рыбной и иной продукции из водных биоресурсов. Промышленное рыболовство - предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, по приемке, обработке, перегрузке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов, производству на судах рыбопромыслового флота рыбной и иной продукции из этих водных биоресурсов. Прибрежное рыболовство - предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, приемке, обработке, транспортировке, хранению и выгрузке уловов водных биоресурсов в определенные органами государственной власти прибрежных субъектов РФ места доставки на территориях этих субъектов, в том числе в морские порты РФ.
Рыболовство осуществляется в отношении видов водных биоресурсов, добыча (вылов) которых не запрещена. Перечни видов водных биоресурсов, в отношении которых осуществляются промышленное рыболовство и прибрежное рыболовство, утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. Перечень особо ценных и ценных видов водных биоресурсов утверждается федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства
Для получения права на добычу (вылов) ВБР устанавливаются общий допустимый улов ВБР и ряд видов квот добычи (вылова). Общий допустимый улов ВБР - это научно обоснованная величина годовой добычи (вылова) водных биоресурсов конкретного вида в определенных районах, установленная с учетом особенностей данного вида. Квота добычи (вылова) - часть общего допустимого улова водных биоресурсов, определяемая в целях осуществления рыболовства. Доля квоты добычи (вылова) водных биоресурсов - часть квоты добычи (вылова), закрепляемая за лицами, у которых возникает право на добычу (вылов) отнесенных к объектам рыболовства водных биоресурсов, и выраженная в процентах.
Право на добычу (вылов) водных биоресурсов возникает по основаниям, предусмотренным ФЗ "О рыболовстве". Это, в частности, договор о закреплении долей квот добычи (вылова) и решение о предоставлении ВБР, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование (см. ст. 33.1-33.2 ФЗ "О рыболовстве"). Договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов заключается в целях осуществления промышленного и прибрежного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, если иное не предусмотрено ФЗ "О рыболовстве". По договору о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов одна сторона - орган государственной власти обязуется предоставить право на добычу (вылов) водных биоресурсов другой стороне - юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Для осуществления промышленного рыболовства в пресноводных водных объектах и прибрежного рыболовства во внутренних морских водах, в территориальном море РФ право на добычу (вылов) водных биоресурсов возникает у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на основании договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов и договора о предоставлении рыбопромыслового участка, за исключением случаев, если осуществление указанных видов рыболовства допускается без предоставления рыбопромыслового участка. В договоре о закреплении долей квот добычи (вылова) указываются его стороны, предмет договора, срок его действия, вид рыболовства и иные условия, в предусматриваемых ФЗ "О рыболовстве" случаях он может заключаться по результатам аукциона.
Порядок подготовки и заключения, а также форма примерного договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов устанавливаются Правительством РФ.
К водным объектам рыбохозяйственного значения относятся водные объекты, которые используются или могут быть использованы для добычи (вылова) водных биоресурсов. Категории водных объектов рыбохозяйственного значения и особенности добычи (вылова) водных биоресурсов, обитающих в них, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. Во исполнение данной нормы ФЗ "О рыболовстве" (ст. 17) издан приказ Росрыболовства от 17 сентября 2009 г. N 818 "Об установлении категорий водных объектов рыбохозяйственного значения и особенностей добычи (вылова) водных биологических ресурсов, обитающих в них и отнесенных к объектам рыболовства". Водные объекты рыбохозяйственного значения подразделяются на водные объекты рыбохозяйственного значения высшей, первой или второй категории.
Высшая категория устанавливается на основании данных государственного мониторинга водных биоресурсов для водных объектов рыбохозяйственного значения, которые используются или могут быть использованы для добычи (вылова) особо ценных и ценных видов водных биоресурсов, утвержденных приказом Росрыболовства от 16 марта 2009 г. N 191 "Об утверждении Перечня особо ценных и ценных видов водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства", или являются местами их размножения, зимовки, массового нагула, путями миграций, искусственного воспроизводства.
Федеральный закон "О рыболовстве" предусматривает ряд требований в области охраны ВБР и среды их обитания, которые водопользователи обязаны соблюдать, конкретизация большинства из них возлагается на подзаконные акты. Так, в частности, Росрыболовство устанавливает порядок проведения рыбохозяйственной мелиорации водных объектов, порядок осуществления мероприятий по акклиматизации ВБР (см. Порядок осуществления мероприятий по акклиматизации водных биоресурсов, утвержденный приказом Росрыболовства от 6 мая 2010 г. N 433). Правительство РФ устанавливает порядок организации искусственного воспроизводства водных биоресурсов и порядок заключения договора на искусственное воспроизводство ВБР (см. ст. 45 ФЗ "О рыболовстве").
Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биоресурсов осуществляется в соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды" и ФЗ "О рыболовстве".
2. В целях сохранения условий для воспроизводства водных биоресурсов устанавливаются рыбоохранные зоны, на территориях которых вводятся ограничения хозяйственной и иной деятельности. Рыбоохранной зоной является территория, которая прилегает к акватории водного объекта рыбохозяйственного значения - один из видов особо охраняемых природных территорий в их широком понимании. Порядок установления рыбоохранных зон, ограничения осуществления хозяйственной и иной деятельности и особенности введения таких ограничений в рыбоохранных зонах определяются Правительством РФ.
Другим видом специальных охранных зон в рамках рыболовства являются рыбохозяйственные заповедные зоны, которыми могут быть объявлены водные объекты рыбохозяйственного значения или их участки, имеющие важное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов. Рыбохозяйственной заповедной зоной является водный объект или его часть с прилегающей к ним территорией, на которых устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности в целях сохранения водных биоресурсов и создания условий для развития аквакультуры и рыболовства. Здесь хозяйственная и иная деятельность может быть запрещена полностью или частично либо постоянно или временно. Порядок образования рыбохозяйственных заповедных зон, виды хозяйственной и иной деятельности, которые могут быть в их пределах запрещены или ограничены, также определяются Правительством РФ.
При территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Обязательным является требование о согласовании таких видов деятельности с Росрыболовством.
Наконец, некоторой спецификой обладает и нормирование качества водных объектов рыбохозяйственного значения и требования к их режиму. Нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативы ПДК вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения, разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ. Сброс в водные объекты рыбохозяйственного значения и рыбоохранные зоны вредных веществ, ПДК которых в водах водных объектов рыбохозяйственного значения не установлены, запрещается. Установление требования к водному режиму водных объектов рыбохозяйственного значения (ограничение объема безвозвратного изъятия поверхностных вод, обеспечение оптимального уровня воды и сбросов вод в рыбохозяйственных целях) должно обеспечивать сохранение водных биоресурсов.
При рассмотрении ст. 35 Кодекса (см. комментарий) указывался ряд основных подзаконных актов в области экологического нормирования водных объектов. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 23 июля 2007 г. N 469 издан приказ МПР России от 17 декабря 2007 г. N 333 "Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей". Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей (НДС) не предусматривает разработку нормативов допустимых сбросов для радиоактивных веществ.
Величины НДС определяются исходя из нормативов качества воды. Если нормативы качества воды в водных объектах не могут быть достигнуты из-за воздействия природных факторов, не поддающихся регулированию, то величины НДС определяются исходя из условий соблюдения в контрольном пункте сформировавшегося природного фонового качества воды. Нормирование качества воды осуществляется в соответствии с физическими, химическими, биологическими (в том числе микробиологическими и паразитологическими) и иными показателями состава и свойств воды водных объектов, определяющими пригодность ее для конкретных целей водопользования и/или устойчивого функционирования экологической системы водного объекта в соответствии со ст. 20 и 21 ФЗ "Об охране окружающей среды". Расчетная величина норматива допустимого сброса тесно связана с числовым значением норматива качества вод водных объектов.
Правительство РФ приняло постановление от 28 июня 2008 г. N 484 "О порядке разработки и утверждения нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения". В соответствии с этим постановлением издан приказ Росрыболовства от 4 августа 2009 г. N 695 "Об утверждении Методических указаний по разработке нормативов качества водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения". Эти Указания предназначены для научно-исследовательских и иных организаций, выполняющих работы по разработке нормативов качества воды и предельно допустимых концентраций веществ. Нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения характеризуют пригодность ее для обитания водных биоресурсов и обеспечивают безопасность продукции из них. Показатели состава и свойств естественного природного состояния воды поверхностных водных объектов определяются физическими, химическими, биологическими и иными показателями, соответствующими природным условиям, не затронутым антропогенным воздействием.
Общие требования к составу и свойствам воды, в связи с широким влиянием различных видов хозяйственной деятельности на водные объекты рыбохозяйственного значения, установлены на взвешенные вещества, плавающие примеси (вещества), окраску, запахи и привкусы, температуру, водородный показатель, минерализацию воды, растворенный кислород, биохимическое потребление кислорода, химические вещества, токсичность воды.
Предельно допустимые концентрации веществ устанавливаются по результатам токсикологических исследований вещества на тест-объектах разных трофических звеньев водного объекта (микроорганизмы, фито-, зоопланктон, фитобентос, зообентос, рыбы на разных стадиях развития); оценки влияния веществ на санитарные показатели водной среды; определения стабильности вещества в воде; способности его к накоплению в гидробионтах; исследования генотоксичности; обобщения полученных данных; определения наиболее слабого звена, для которого максимальная недействующая концентрация вещества оказалась наименьшей. Наиболее слабое звено называют также лимитирующим звеном, максимальная недействующая концентрация которого определяет предельно допустимую концентрацию вещества. Исследуемый показатель (численность, биомасса, физиологический или гематологический показатель и проч.), для которого определена максимальная недействующая концентрация, называется лимитирующим показателем.

Статья 52. Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых
1. В комментируемой статье подразумеваются как подземные, так и поверхностные водные объекты. Использование водных объектов в данной области может осуществляться как при добыче углеводородов, так и при добыче общераспространенные полезных ископаемых. Во всех этих случаях водопользователи и пользователи недр обязаны соблюдать технологические, процедурные, природоохранные и иные требования, относящиеся как к процессу недро- и водопользования, так и ко всем производимым при этом работам. Должны соблюдаться все установленные на данный момент нормативы - как по отношению к водным объектам (см. комментарий к ст. 35 Кодекса), так и по отношению к недрам и иным компонентам окружающей среды, на которые при выполнении таких работ может оказываться экологически значимое воздействие. При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры, предотвращающие их вредное влияние на поверхностные водные объекты и окружающую среду. Буровые скважины, а также скважины, не пригодные к эксплуатации или использование которых прекращено, подлежат оборудованию регулирующими устройствами, которые должны соответствовать действующим на данный момент техническим и иным требованиям, их ликвидация и консервация должны осуществляться с соблюдением требований в области охраны окружающей среды. При вскрытии в ходе работ по недропользованию водоносных горизонтов пользователи обязаны принимать меры по охране подземных вод (см. комментарий к ст. 59 Кодекса), а также информировать об этом территориальные органы Росприроднадзора, Роснедр, Росводресурсов и органы МСУ.
В соответствии со ст. 11 Кодекса использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование. Само право недропользования возникает в соответствии с нормами Закона о недрах.
Закон о недрах содержит основные требования в области безопасности ведения работ, связанных с недропользованием. Строительство и эксплуатация предприятий по добыче полезных ископаемых, подземных сооружений различного назначения, проведение геологического изучения недр допускаются только при обеспечении безопасности жизни и здоровья работников этих предприятий и населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами. Органы государственной власти, пользователи недр обязаны обеспечить выполнение стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами. Органы государственного горного надзора (Росприроднадзор, Ростехнадзор и пр.) в пределах своей компетенции обеспечивают государственное нормативное регулирование вопросов безопасности работ, связанных с пользованием недрами, а также выполняют контрольные функции.
Непосредственную ответственность за обеспечение безопасных условий работ, связанных с пользованием недрами, несут руководители предприятий, независимо от того, проводят эти предприятия работы в соответствии с предоставленной им лицензией или привлекаются для выполнения работ по договору.
Пользователи недр, ведущие подземные горные работы, должны обслуживаться профессиональными горноспасательными службами, а ведущие буровые работы при разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений - профессиональными службами по предупреждению и ликвидации открытых нефтяных и газовых фонтанов на основе договоров, заключаемых пользователями недр с такими службами. Руководители предприятий, ведущих работы, связанные с пользованием недрами, иные уполномоченные на то должностные лица при возникновении непосредственной угрозы жизни и здоровью работников этих предприятий обязаны немедленно приостановить работы и обеспечить транспортировку людей в безопасное место. При возникновении непосредственной угрозы жизни и здоровью населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, руководители соответствующих предприятий обязаны незамедлительно информировать об этом соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускается с разрешения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа. Разрешение на строительство объектов, строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых планируется в целях выполнения работ, связанных с пользованием недрами, в соответствии с лицензией на пользование недрами и проектом проведения указанных работ выдается федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом (Временные методические рекомендации по организации рассмотрения Роснедрами материалов по выдаче разрешений на строительство, капитальный ремонт, реконструкцию и ввод в эксплуатацию объектов, связанных с пользованием недрами в соответствии с лицензией на пользование недрами, утвержденные приказом Роснедр от 2 сентября 2009 г. N 826). Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения произведенных затрат и затрат по рекультивации территории и демонтажу возведенных объектов.
За выдачу разрешения на застройку площадей залегания полезных ископаемых, а также на размещение в местах их залегания подземных сооружений в пределах горного отвода уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, установленных НК РФ.
Во всех случаях недропользователи обязаны соблюдать как требования к охране недр (раздел 3 Закона о недрах и соответствующие подзаконные акты), так и требования к охране вод. Они обязаны не допускать загрязнения, засорения и истощения подземных вод, и, само собой, соблюдать установленные нормативы (качества, предельно допустимого воздействия, изъятия, см. комментарий к ст. 35 Кодекса). При этом одним из условий выполнения тех требований, которые устанавливаются как сугубо экологические (те же нормативы), является и выполнение строительных норм, технических регламентов и т.д. Несколько подробнее об охране подземных водных объектов при недропользовании см. комментарий к ст. 59 Кодекса.
2. Рекультивация, о которой ведет речь ч. 2 рассматриваемой статьи, представляет собой деятельность по искусственному восстановлению прежнего уровня продуктивности земель и восстановлению растительного покрова после негативных изменений, вызванных техногенными факторами. Всеми действующими специальными технологическими нормативами рекультивация устанавливается в качестве обязательной меры.
Болота образуются и поддерживаются за счет наличия слоя водонепроницаемых грунта, как устанавливалось ранее подзаконными актами, водоохранные зоны болот отсчитывались от нулевой глубины залежи торфа - от самих границ болот. Раньше, в силу экономической необходимости повсеместно проводилась практика осушительной мелиорации болот (по способам осушения выделяют открытые и закрытые осушительные сети) и болотистых местностей, что привело в итоге к эрозии почв и иным негативным последствиям. После этого был введен торфяной кадастр. Это же одна из причин появления норм охранительного характера в рамках деятельности как по осушению, так и иному использованию болот. Осушение либо иное использование болот или их частей не должно приводить к ухудшению состояния неиспользуемых частей этих болот, других водных объектов и к истощению вод - правило общего характера, нуждающееся в подзаконной конкретизации. На практике необходим всесторонний учет экологических особенностей местности и прогнозирование последствий мелиоративных работ на основе выработанных критериев для засушливых и чрезмерно заболоченных местностей. Актуальными являются в данной области и меры борьбы с торфяными пожарами, наиболее эффективной среди которых является увлажнение болот.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды", ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и иные содержат природоохранные требования по отношению к водно-болотным угодьям (см. комментарий к ст. 57 Кодекса). Некоторые нормы содержит Лесной кодекс РФ, например, в части охраны защитных лесов вдоль водных объектов, ФЗ "Об охране озера Байкал" распространяет свое действие также и на водно-болотные угодья, входящие в состав Байкальской территории. Ст. 57 Кодекса содержит императивный запрет на загрязнение и засорение болот отходами производства и потребления, загрязнение их нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами.

Статья 53. Использование водных объектов для обеспечения пожарной безопасности
1. Правило ч. 1 рассматриваемой статьи императивно, поэтому толковать его надлежит буквально. Любые водные объекты - это водные объекты, находящиеся в любой из установленных Кодексом форме собственности, включая "глубокоуважаемую" частную. Это подразумевает беспрепятственное использование для целей пожаротушения водных объектов любого целевого назначения, включая рыбохозяйственные, а также водные объекты, входящие в состав особо охраняемых природных территорий в их узком смысле. Если пожар (допустим, лесной или степной) возникает на особо охраняемой природной территории, например, заповедника, то и в этом случае из водного объекта, находящегося на территории заповедника, допускается в целях пожаротушения забор (изъятие) воды без специального разрешения и в любом количестве, необходимом для тушения пожара.
На водопользователей возлагается и обязанность обеспечивать пожарную безопасность на водных объектах, а также в ходе работ в рамках водопользования и пожарную безопасность соответствующих ГТС. В соответствии со ст. 41 Кодекса (см. комментарий) водопользование может приостанавливаться и ограничиваться в случае возникновения радиационной аварии или иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, к которым могут относиться и пожары.
Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - ФЗ "О пожарной безопасности") определяет пожарную безопасность как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Этот Закон устанавливает общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности, закрепляет основные понятия. В нем устанавливаются элементы системы обеспечения пожарной безопасности и ее основные функции, виды и основные задачи пожарной охраны, личный состав Государственной противопожарной службы, гарантии правовой и социальной защиты личного состава Государственной противопожарной службы, страховые гарантии сотрудникам и работникам Государственной противопожарной службы, финансовое и материально-техническое обеспечение служб пожарной безопасности, полномочия федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, права, обязанности и ответственность лиц в области пожарной безопасности. Задачи по предупреждению пожаров и ликвидации их последствий возложены на пожарную службу МЧС РФ.
Многочисленные подзаконные акты данной структуры устанавливают основную массу конкретизирующих норм в области обеспечения пожарной безопасности. Также существует Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент пожарной безопасности", где определяются такие сферы, как общие принципы обеспечения пожарной безопасности; требования пожарной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации поселений и городских округов; требования пожарной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации зданий, сооружений и строений; требования пожарной безопасности к производственным объектам; требования пожарной безопасности к пожарной технике; требования пожарной безопасности к продукции общего назначения, а также оценка соответствия объектов защиты (продукции) требованиям пожарной безопасности.
2. Федеральный закон "О пожарной безопасности" устанавливает и общие требования в области обеспечения данного вида безопасности. Разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти нормативные правовые акты, устанавливающие требования пожарной безопасности, подлежат согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности. Субъекты РФ вправе разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по пожарной безопасности, не противоречащие требованиям пожарной безопасности, установленным нормативными правовыми актами РФ (см. Инструкцию о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения, утвержденная приказом МЧС РФ от 16 марта 2007 г. N 140). Техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством о техническом регулировании в области пожарной безопасности (см. текст указанного выше Технического регламента). Для объектов защиты, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами и нормативными документами по пожарной безопасности, разрабатываются специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения указанных объектов пожарной безопасности и содержащие комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению их пожарной безопасности, подлежащие согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности.
Меры пожарной безопасности разрабатываются в соответствии с законодательством по пожарной безопасности, а также на основе опыта борьбы с пожарами, оценки пожарной опасности веществ, материалов, технологических процессов, изделий, конструкций, зданий и сооружений.
Разработка и реализация мер пожарной безопасности для организаций, зданий, сооружений и других объектов, в том числе при их проектировании, должны в обязательном порядке предусматривать решения, обеспечивающие эвакуацию людей при пожарах. Для производств в обязательном порядке разрабатываются планы тушения пожаров, предусматривающие решения по обеспечению безопасности людей. Меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий административных образований разрабатываются и реализуются соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления - это относится как к пожарной безопасности водных объектов, так и к использованию водных объектов для целей пожаротушения. Тушение пожаров представляет собой действия, направленные на спасение людей, имущества и ликвидацию пожаров. Проведение аварийно-спасательных работ, осуществляемых пожарной охраной, представляет собой действия по спасению людей, имущества и (или) доведению до минимально возможного уровня воздействия опасных факторов, характерных для аварий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций.
При тушении особо сложных пожаров при чрезвычайных ситуациях с участием других видов пожарной охраны функции по координации деятельности других видов пожарной охраны возлагаются на федеральную противопожарную службу. Порядок привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны, гарнизонов пожарной охраны для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ утверждается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности. Выезд подразделений пожарной охраны на тушение пожаров и проведение аварийно-спасательных работ в населенных пунктах и организациях осуществляется в безусловном порядке. Тушение пожаров и проведение аварийно-спасательных работ осуществляются на безвозмездной основе, если иное не установлено законодательством - это же следует относить и к предоставлению водных объектов.
Выделение водных объектов специально для осуществления тушения пожаров представляет собой один из элементов общих превентивных мер в области противопожарной защиты и обеспечения пожарной безопасности. Как правило - это водоемы - пруды, обводненные карьеры, причем их площадь преимущественно определяется по ГОСТ 19179-73. Гидрология суши. Термины и определения, хотя она зависит от площади соответствующих территорий (которые предполагается защищать), характера строений и степени риска возникновения пожара. Такие водные объекты должны быть обозначены на местности специальными знаками, которые должны доводить о запрещении использования таких водных объектов для иных целей. Готовность водных объектов и соответствие их данным целям устанавливается в ходе осуществления государственного пожарного контроля и надзора.
Представляется ценным имеющееся предложение о запрете приватизации водных объектов, предназначенных для пожаротушения. Также следует запретить и застройку их береговой полосы.

Статья 54. Использование водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации
1. Распоряжением Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. N 536-р утвержден Перечень коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Обеспечение прав коренных и малочисленных народов, особенно при такой форме государственно-территориального устройства, как федерация, образованная по национально-территориальному признаку, является одной из немаловажных проблем. Есть ФЗ от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ, ФЗ от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ, есть и ряд подзаконных актов. Есть некоторые решения общественных организаций. Применительно к водопользованию здесь следует искать наиболее оптимальный баланс интересов сохранения самобытности таких народов, интересов водоохраны и интересов экономического развития.
Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" устанавливает права таких народов для защиты, как там говорится, их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. К рассматриваемой области имеют отношение следующие права:
- право безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным и региональным законодательством;
- право участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами малочисленных народов, и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;
- участвовать в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов РФ об охране окружающей среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;
- право получать от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, международных организаций, общественных объединений и физических лиц материальные и финансовые средства, необходимые для социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов;
- право участвовать через уполномоченных представителей малочисленных народов в подготовке и принятии органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов;
- право участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей среды в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;
- право на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами.
2. Основы правового режима территорий традиционного природопользования устанавливаются ФЗ от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ. Территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока - особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Само традиционное природопользование коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока определяется как исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Правовой режим таких территорий устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в соответствии с законодательством (см. комментарий к ст. 11 Кодекса). В случае изъятия земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки и другие природные объекты, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием. Лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно проживающие на территориях традиционного природопользования, пользуются природными ресурсами для личных нужд, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.
Пользование природными ресурсами, находящимися на территориях традиционного природопользования, гражданами и юридическими лицами для осуществления предпринимательской деятельности допускается, если указанная деятельность не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования. На земельных участках, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов, проездов, водоснабжения, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, а также других нужд могут устанавливаться сервитуты в соответствии с законодательством, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования. Лица, относящиеся к малочисленным народам, и общины малочисленных народов вправе безвозмездно пользоваться общераспространенными полезными ископаемыми, находящимися на территориях традиционного природопользования, для личных нужд.
Нормы о данном виде природопользования содержатся и в ряде отраслевых нормативных актов. В соответствии со ст. 25 ФЗ "О рыболовстве" рыболовство в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока осуществляется лицами, относящимися к указанным народам, и их общинами с предоставлением рыбопромыслового участка или без его предоставления. Рыболовство в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока без предоставления рыбопромыслового участка осуществляется без разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, за исключением добычи (вылова) редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биоресурсов. Порядок осуществления такого вида рыболовства установлен приказом Росрыболовства РФ от 11 апреля 2008 г. N 315 "Об утверждении Порядка осуществления рыболовства в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". При осуществлении традиционного рыболовства лица, относящиеся к малочисленным народам и их общины имеют право применять традиционные методы добычи (вылова) водных биоресурсов, если такие методы прямо или косвенно не ведут к снижению биологического разнообразия, не сокращают численность, устойчивое воспроизводство объектов животного мира, не нарушают среду их обитания и не представляют опасности для человека.
Традиционное рыболовство осуществляется в соответствии с правилами рыболовства отдельных рыбохозяйственных бассейнов в пределах квот добычи (вылова) водных биоресурсов, выделенных субъектам РФ для обеспечения традиционного рыболовства малочисленных народов и распределяются между пользователями органами исполнительной власти субъектов РФ. Рыбопромысловые участки предоставляются в пользование малочисленным народам по договору о предоставлении рыбопромыслового участка, по которому орган государственной власти обязуется предоставить юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю право на добычу (вылов) водных биоресурсов на рыбопромысловом участке в порядке, установленном Правительством РФ. Традиционное рыболовство без предоставления рыбопромыслового участка осуществляется без разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, за исключением добычи (вылова) редких и находящихся под угрозой исчезновения (занесенных в Красную книгу РФ) видов водных биоресурсов. Добыча (вылов) редких и находящихся под угрозой исчезновения (занесенных в Красную книгу РФ) видов ВБР в целях обеспечения традиционного рыболовства допускается только на основании разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов в установленном Правительством порядке.
В соответствии со ст. 49 ФЗ "О животном мире", коренные малочисленные народы и этнические общности, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования объектов животного мира, граждане, принадлежащие к этим группам населения, и их объединения имеют право на приоритетное пользование животным миром на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности. Право на приоритетное пользование животным миром включает в себя:
- предоставление первоочередного выбора промысловых угодий гражданам, принадлежащим к группам населения, указанным в части первой настоящей статьи, и их объединениям;
- льготы в отношении сроков и районов добычи объектов животного мира, полового, возрастного состава и количества добываемых объектов животного мира, а также продуктов их жизнедеятельности;
- исключительное право на добычу определенных объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности;
- иные виды пользования животным миром, согласованные со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Переуступка права на приоритетное пользование животным миром гражданам и юридическим лицам, не указанным в данной ст., запрещена.
При использовании водных объектов (как и иных природных ресурсов) в рамках рассматриваемого вида водопользования должны соблюдаться все природоохранные требования, включая действующие нормативы качества водных объектов.

Глава 6. Охрана водных объектов

Статья 55. Основные требования к охране водных объектов
1. Хотя Водный кодекс 1995 г. также содержал известную долю декларативных норм, тем не менее, его глава, посвященная охране водных объектов, более отвечала экологическим целям, нежели комментируемая гл. 6 настоящего Кодекса. Взять хотя бы сам объем нормативного материала. Глава 11 Водного кодекса 1995 г. содержала 27 статей, устанавливающих основы требований к охране водных объектов, гл. 6 действующего Кодекса состоит из 13 статей, многие из которых, к тому же, повторяют требования некоторых статей гл. 5 (ср. комментарии к ст. 46 и 62, 49 и 64 и др.). Хотя, конечно, некоторые ст. гл. 6 юридико-технически сконструированы так, что объединяют нормы, которые в Водном кодексе 1995 г. содержались в разных статьях, но это мало что может добавить позитивного к сказанному выше.
В настоящем Кодексе отсутствуют нормы об экологической экспертизе и вообще о государственной экспертизе предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов. Статья 80 Водного кодекса 1995 г. хотя бы упоминала об этом. Конечно, есть Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - ФЗ "Об экологической экспертизе"), есть ФЗ "О техническом регулировании", есть, наконец, подзаконные акты, но Кодекс, как единый и базовый кодифицированный нормативный акт отраслевого характера, должен содержать все основополагающие нормы, составляющие хотя бы "каркас" водоохранного нормативного массива.
Отсутствуют нормы, реализующие общепризнанный уже в международном экологическом праве принцип "загрязнитель платит", являющийся, по сути, постулатом экономического регулирования природоохраны. Не заметны экономические механизмы стимулирования водопользователей к рациональному использованию водных объектов. Принцип платности водопользования при такой ситуации может остаться декларацией, да и сам он в ст. 3 Кодекса сформулирован преимущественно как экономический, - просто указано, что использование водных объектов является платным, - и все, тут нет намека на плату "сверх того" в случае невыполнения экологических требований. Таким образом, предприятия, используя водные объекты, обязаны платить за использование, но отсутствие указанных норм может привести к тому, что за загрязнение при этом водных объектов они вообще платить не будут. Водный кодекс 1995 г. содержал хоть одну, но определенно экологического характера ст. 125, которая регулировала вопросы платы на восстановление и охрану водных объектов, в которой, в числе прочего, устанавливалась обязанность внесения повышенной платы за сверхлимитное изъятие воды, а также платы в случае нарушения нормативов качества вод. Статья 127 Водного кодекса 1995 г. устанавливала основные принципы экономического стимулирования рационального использования, восстановления и охраны водных объектов. Ничего этого в ныне действующем Кодексе нет. Указанных норм правила о возмещении вреда водным объектам (см. комментарий к ст. 69 Кодекса) заменить тоже не могут, они должны дополнять их.
Исходя из указанного, можно предложить два варианта решения проблемы - вести соответствующие нормы в главу 6 Кодекса, или дополнить Кодекс главой, посвященной экономическому регулированию в области обеспечения охраны вод (см. комментарий к ст. 3 Кодекса). Но это только с юридической стороны. В целом же, необходим при этом и соответствующий базис в экономической сфере, неотъемлемым элементом которого мог бы стать плановый элемент, но в настоящих условиях это "непозволительная роскошь".
Еще один существенный недостаток нормативного массива связан уже вовсе не с Кодексом, а с многочисленными (их в общей сложности несколько сотен) подзаконными нормативными актами. И речь идет не столько об актах Президента РФ и Правительства РФ, сколько об узко-специализированных: СниПах, ГОСТах, СанПиНах, гигиенических нормативов, технических регламентов (хотя, они теперь и "на равных" с федеральными законами, но все же), методических указаниях, а также им подобных. Проблема в том, что их огромное множество, и они носят рассогласованный характер. Так, в частности, допускается дублирование, когда один и тот же показатель, допустим, требования к качеству питьевых и хозяйственно-бытовых вод, регулируется разными нормативами, разработанными и принятыми разными ведомствами, да еще и в разное время. Например, СанПиН 2.1.4.1074-01 и СанПиН 2.1.4.544-96 регулируют, по сути, один и тот же предмет - требования к качеству питьевой воды, в первом случае - централизованного, а во втором - нецентрализованного водоснабжения. Многие из подобных документов приняты весьма давно и требуют изменения или замены в соответствии с изменившейся общей экологической ситуацией. Все это требует создания адекватной и оперативной системы пересмотра и унификации таких актов, а также оперативного доведения их содержания до собственников (чтобы жизнь медом не мерещилась), водопользователей, а также до надзорных и контрольных структур.
2. Правила обеих частей рассматриваемой статьи носят императивный характер, являясь при этом предельно обобщенными и отсылочными. В первой части устанавливается обязанность собственников водных объектов осуществлять природоохранные мероприятия по отношению к водным объектам. Во второй части настоящей статьи определяются данные обязанности от лица собственников осуществляют органы государственной власти федерального и регионального уровней и органы МСУ. Между тем, предмет гл. 6 Кодекса весьма обширен и структурно состоит из норм множества отраслей и институтов права. Само экологическое право (и, соответственно ему - законодательство) уже представляет собой комплексную отрасль. При рассмотрении данной статьи мы просто укажем на основные источники природоохранных норм, которые имеют отношение к водным объектам, плюс некоторые общие моменты. В дальнейших статьях гл. 6 Кодекса некоторые вопросы затронем несколько подробнее. Что же касается конкретики, то многое уже было рассмотрено в комментарии к гл. 4 Кодекса, в частности, - вопросы экологического нормирования (ст. 35, также частично ст. 33), экологического контроля (ст. 36), экологического мониторинга (ст. 30), водного реестра как разновидности кадастров природных ресурсов (ст. 31). Некоторые виды требований, которые по своему назначению являются природоохранными, рассмотрены в комментарии к гл. 5 (в частности - ст. 43 - об охране источников питьевого водоснабжения, ст. 44 - охрана при сбросе сточных вод, ст. 45 - некоторые природоохранные требования при эксплуатации водохранилищ, ст. 51 - природоохранные требования в отношении водных биоресурсов и иные).
Основные блоки норм природоохранного назначения по отношению к охране водных объектов структурно соответствуют тем основным массивам правовых норм, что в своем развитии составили институты экологического права и законодательства, а именно:
- природоохранные нормы в праве водопользования;
- природоохранные нормы законодательства в области управления водопользованием и водоохраной;
- институт информационного обеспечения водопользования и охраны водных объектов (сюда входят институты и субинституты права на достоверную информацию о состоянии водных объектов, учета и отчетности в области водопользования, мониторинга водных объектов, водного реестра как разновидности государственных кадастров природных ресурсов, экологическая паспортизация предприятий, государственный доклад о состоянии окружающей среды и пр.);
- экологическое нормирование (нормативы качества, допустимого воздействия, допустимого изъятия водных ресурсов);
- институт оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы;
- лицензионно-договорные отношения и методы в области водопользования (уже во втором раунде победу одерживают договорные (см. комментарий к гл. 3 Кодекса), некий "скелет" лицензионных начал представляет собой институт решения о предоставлении водного объекта);
- институт технического регулирования (технические регламенты, экологическая сертификация и стандартизация);
- институт экологического аудита;
- институт экономико-правового механизма водопользованием и охраной водных объектов;
- институт экологического контроля;
- институт ответственности за экологические правонарушения в области водных отношений;
- институт самого правового режима вод;
- институт специальных защитных, охранных и иных зон и территорий (это водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, зоны и округа санитарной охраны);
- институт особо охраняемых природных территорий (особо охраняемых водных объектов);
- институт регулирования обращения с веществами, материалами и отходами, касающимися водных отношений;
- институт правового режима экологически неблагополучных территорий (как водного объекта или бассейна, так и части бассейна, в которую входят водные объекты);
- институт международно-правовых норм в области охраны водных объектов.
Как видно уже из этого (примерного и неполного кстати) перечня, многое из этого в Кодексе и принимаемых в его исполнение подзаконных актах, относится не только непосредственно к институту охраны водных объектов, но и к управлению в области водопользования. Это же относится и к иным основополагающим законам - ФЗ "Об охране окружающей среды", ФЗ "Об экологической экспертизе" и иным.
3. В системе органов государственной власти, осуществляющих управление в сфере охраны водных ресурсов является МПР России, которое реализует свои функции и выполняет свои задачи как непосредственно, так и через систему территориальных органов. Основным нормативным актом, положения которого определяют основы деятельности МПР России, является постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации".
МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира и среду их обитания, в области охоты, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.
МПР России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию. Обширна и нормотворческая функция МПР России. Укажем лишь те из видов принимаемых им нормативно-правовых актов, которые прямо и косвенно относятся к водоохране. Так, в частности, МПР России разрабатывает и утверждает требования:
- к составу и содержанию документов, касающихся оценки техногенного воздействия на окружающую среду;
- к проведению наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением, сбору, обработке, хранению и распространению информации о состоянии окружающей природной среды и ее загрязнении, а также к получению информационной продукции;
- к материалам оценки воздействия на окружающую среду.
МПР России устанавливает порядок:
- формирования и регламент работы экспертных комиссий по проведению государственной экспертизы деклараций безопасности гидротехнических сооружений;
- ведения Российского регистра гидротехнических сооружений;
- ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий;
- предоставления юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы и физическими лицами, осуществляющими сбор информации о состоянии окружающей среды и ее загрязнении, в Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды указанной информации, а также информации о чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают и (или) могут оказать негативное воздействие на окружающую среду;
- организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга).
МПР России определяет:
- состав и структуру документированной информации о состоянии окружающей среды и ее загрязнении, порядок ее комплектования, учета, хранения и использования, а также порядок создания и ведения Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении;
- перечень должностных лиц, осуществляющих государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений);
- форму декларации безопасности гидротехнических сооружений;
- перечни (кадастры) объектов, в отношении которых должны определяться технические нормативы выбросов;
- нормативы предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения;
- перечни вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал;
- положения о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках, биосферных полигонах государственных природных биосферных заповедников, памятниках природы федерального значения, а также порядок утверждения, использования и охраны символики государственных природных заповедников;
- таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде;
- формы и содержание представления отчетности об осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий РФ и в случае необходимости целевые прогнозные показатели их осуществления в области водных отношений и государственной экологической экспертизы.
Кроме того, в компетенцию МПР России входит разработка и утверждение инструктивно-методических документов по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду.
4. Росводресурсы подведомственны МПР России. Они являются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. Хотя Росводресурсам (как и большинству агентств) запрещено осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере, при этом они наделяются объемными полномочиями.
Так, в частности, Росводресурсы организуют:
- территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов;
- осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов РФ;
- осуществление мероприятий по охране водохранилищ, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов РФ и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов РФ, в соответствии с перечнем таких водохранилищ, установленным Правительством, а также по охране морей или их отдельных частей, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществление мер по ликвидации последствий указанных явлений;
- ведение государственного водного реестра.
Росводресурсы осуществляют:
- разработку и реализацию в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов;
- государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения;
- разработку автоматизированных систем сбора, обработки, анализа, хранения и выдачи информации о состоянии водных объектов, водных ресурсах, режиме, качестве и использовании вод по РФ в целом, отдельным ее регионам, речным бассейнам в порядке, установленном законодательством;
- установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ.
До утверждения схем комплексного использования основной объем пока падает на подзаконные акты. В связи с этим в целях реализации постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. N 629 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений" был издан приказ МПР России от 18 марта 2008 г. N 61 "Об утверждении примерного перечня мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации". К таким полномочиям, в том числе, относятся:
1) осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ:
- установление границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос и закрепление их на местности специальными информационными знаками;
- предотвращение истощения водных объектов, ликвидация загрязнения и засорения, включая проектные работы;
2) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов РФ:
- увеличение пропускной способности русел рек, их расчистка, дноуглубление и спрямление, расчистка водоемов и водотоков, включая проектные работы;
- предпаводковое и послепаводковое обследование паводкоопасных территорий и водных объектов, приобретение гидрометеорологической информации (за исключением информации в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей среды общего назначения);
- проведение ледокольных, ледорезных работ, работ по ликвидации ледовых заторов и ослаблению прочности льда;
3) осуществление мероприятий по противопаводковой защите, включающие уполаживание берегов, биогенное закрепление, укрепление берегов песчано-гравийной и каменной наброской на наиболее проблемных участках, включая проектные работы;
4) предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, за исключением случаев, указанных в ч. 1 ст. 21 Кодекса (мероприятия по заключению договоров водопользования, принятию решений о предоставлении водного объекта в пользование (организации и проведению аукционов на право заключения договоров водопользования, администрирование платы за пользование водными объектами, привлечение независимых экспертов по определению параметров водопользования)).
Следует отметить, что как действие ч. 1 ст. 26 Кодекса, так постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. N 629 не распространяется на те водоемы, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов РФ и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов РФ. Перечень таких водоемов установлен распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. N 2054-р. К таким объектам относятся, например, Белгородское водохранилище, Братское водохранилище, Верхневолжское водохранилище, Боткинское водохранилище, Красноярское водохранилище, Рыбинское водохранилище, озеро Байкал, Онежское озеро и иное - всего 72 водных объекта.
5. Среди же полномочий сугубо природоохранного характера на уровне федеральных органов исполнительной власти Кодекс устанавливает следующие:
- осуществление федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;
- организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов;
- установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;
- территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов;
- утверждение правил использования водохранилищ;
- установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ;
- определение порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;
- определение порядка резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
- осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов РФ;
- утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам;
- определение критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов.
Остальные полномочия, перечисленные в ст. 24 Кодекса, относятся больше к управлению водными ресурсами, да и то, за вычетом многих из тех, что были закреплены за ними прежде (см. комментарий к ст. 24). И из этого многое представляет собой скорее функции, которые больше относятся к повседневной организационно-правовой практике соответствующих ведомств.
6. Вторая часть рассматриваемой статьи устанавливает общую норму об обязанностях водопользователей и собственников водных объектов соблюдать природоохранные нормы при соответствующих видах деятельности, причем, не только в рамках водопользования, но при иных видах природопользования (см., в частности, комментарий к ст. 59 Кодекса). Норма эта предельно обобщенного характера. Тот или иной вид водоохранных и водохозяйственных мероприятий обусловливается спецификой соответствующего вида деятельности в рамках природопользования, некоторые из таких мероприятий указывались при рассмотрении гл. 5 Кодекса, некоторые будут указаны при рассмотрении дальнейших статей гл. 6 Кодекса.

Статья 56. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения
1. При рассмотрении ст. 1 Кодекса указывалось, что в рамках каждого из видов водопользования должны разрабатываться и последовательно реализовываться мероприятия по охране водных объектов от всех видов негативного воздействия: химического, физического и биологического. Подробнее об этом и можно упомянуть при рассмотрении гл. 6, которая специально посвящена регулированию охраны водных объектов. Напомним, что под охраной водных объектов Кодекс понимает систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов - весьма сжато. ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет охрану окружающей среды как деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (природоохранная деятельность). То есть, в охране окружающей среды можно выделить шесть составляющих видов деятельности, градация которых осуществляется по критерию конкретной определяющей природоохранной цели:
- сохранение природной среды;
- восстановление природной среды;
- обеспечение условий рационального природопользования и его реализация;
- воспроизводство природных ресурсов (которое в указанном Законе определено через рациональное природопользование);
- предотвращение негативного воздействия на окружающую среду;
- ликвидация последствий негативного воздействия при их наличии.
При этом, согласно ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" окружающая среда - это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Природная среда (природа) определяется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. Компоненты природной среды - это земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.
Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются:
- земли, недра, почвы;
- поверхностные и подземные воды;
- леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;
- атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.
В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона РФ, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.
Водные объекты, как непосредственно, так и в составе природных комплексов, а также в рамках охраны иных природных объектов, подлежат охране в соответствии с требованиями не только водного законодательства, но и самого экологического права. На отношения по охране водных объектов распространяются нормы ФЗ "Об охране окружающей среды" и иных законов (см. далее), а также принимаемых в соответствии с ними подзаконных актов.
Термины "загрязнение", "засорение" и "истощение" вод Кодекс не разъясняет, в Водном кодексе 1995 г. они были. Под загрязнением вод понимался сброс или поступление иным способом в водные объекты, а также образование в них вредных веществ, которые ухудшают качество поверхностных и подземных вод, ограничивают использование либо негативно влияют на состояние дна и берегов водных объектов. Засорение водных объектов - сброс или поступление иным способом в водные объекты предметов или взвешенных частиц, ухудшающих состояние и затрудняющих использование водных объектов. Истощение вод - устойчивое сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод. Следует полагать, что такая трактовка вполне применима.
Важнейшим правовым средством обеспечения предотвращения загрязнения, засорения и истощения вод является экологическое нормирование. О таких нормативах см. комментарий к ст. 35 Кодекса.
2. Императивный запрет на захоронение в водных объектах отходов производства и потребления (включая выведенные из строя суда и иные плавсредства), содержится в ч. 1 рассматриваемой статьи, содержался он и в Водном кодексе 1995 г. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - ФЗ "Об отходах производства и потребления") определяет отходы производства и потребления (отходы) как остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства - аналогично они понимаются и здесь. При этом следует учитывать, что регулируемая ФЗ "Об отходах производства и потребления" деятельность по обращению с отходами, даже если при этом и не нарушается рассматриваемый запрет, может косвенно причинить вред водным объектам, а может - напрямую (допустим, при транспортировке). Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" устанавливает основные требования к обращению с такими отходами, эти требования, как и полагается, конкретизируются в подзаконных актах, и они тоже все должны соблюдаться. Если же в результате обращения с отходами причинен вред водным объектам, применяются правила ст. 69 Кодекса о возмещении вреда, причиненного водным объектам (см. комментарий).
Транспортирование отходов 1-4 класса опасности должно осуществляться при следующих условиях:
- наличие паспорта отходов 1-4 класса опасности;
- наличие специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств;
- соблюдение требований безопасности к транспортированию отходов 1-4 класса опасности на транспортных средствах;
- наличие документации для транспортирования и передачи отходов 1-4 класса опасности с указанием количества транспортируемых отходов 1-4 класса опасности, цели и места назначения их транспортирования.
Порядок транспортирования отходов 1-4 класса опасности на транспортных средствах, требования к погрузочно-разгрузочным работам, упаковке, маркировке отходов 1-4 класса опасности и требования к обеспечению экологической и пожарной безопасности определяются государственными стандартами, правилами и нормативами, разработанными и утвержденными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.
Взвешенные частицы (песок, допустим), как и взвешенные вещества, способны вызывать загрязнение вод, поэтому устанавливаются определенные ограничения их содержания в воде. Это также устанавливается нормативами, которые могут пересматриваться. Ранее были установлено, что содержание взвешенных частиц для централизованного и нецентрализованного хозяйственно-питьевого водоснабжения, а также для водоснабжения пищевых предприятий не должно увеличиваться более 0,25 миллиграмм на литр. При сбросе сточных вод, производстве работ на водном объекте и в прибрежной зоне содержание взвешенных веществ в контрольном створе (пункте) не должно увеличиваться по сравнению с естественными условиями более чем на 0,25 мг/дм3 для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также для водоснабжения пищевых предприятий и не больше чем на 0,75 мг/дм3 для рекреационного водопользования, а также в черте населенных мест. Для водных объектов, содержащих в межень более 30 мг/дм3 природных взвешенных веществ, допускается увеличение их содержания в воде в пределах 5%. Взвеси со скоростью выпадения более 0,4 мм/с для проточных водоемов и более 0,2 мм/с для водохранилищ к спуску запрещаются (СанПиН 2.1.5.980-00).
3. Техногенные аварии, а также стихийные бедствия и иные природные факторы традиционно представляют весьма опасный источник негативного воздействия как на состояние водных объектов, так и на состояние природной среды в целом. Последствия подобных аварий на практике ликвидируются в соответствии со специальными планами действий. Традиционно такие планы (в общих чертах) включают следующие элементы:
- разработку перечня аварий и стихийных бедствий, имевших отношение к рассматриваемому бассейну, определение степени опасности при осуществлении той или иной деятельности;
- выявление возможных источников аварийных ситуаций;
- разработку процедуры выдачи разрешения на проведение деятельности, которая в связи со своим опасным характером или в связи с использованием опасных веществ может привести к аварийному загрязнению пограничных вод;
- разработку планов действий в чрезвычайных ситуациях на местах;
- разработку программ по локализации аварийного загрязнения и восстановлению качества воды;
- установление ответственности и возмещение ущерба от аварийного загрязнения;
- предоставление компетентным административным органам сопредельных территорий соответствующих полномочий, включая мониторинг до и после аварии, беспрепятственный доступ к местам проведения опасной деятельности, а также их инспектирование и наблюдение за ними;
- введение надлежащих санкций за несоблюдение установленных правил;
- применение экономических стимулов и ограничений;
- оказание взаимной помощи при аварийном загрязнении.
Кроме этого, такие планы также включают:
- организацию комиссии или органа по устранению причин аварии,
- установление органами по управлению использованием и охраной вод оперативного мониторинга изменения качества окружающей среды;
- принятие технических мер для локализации утечки опасных веществ, тушения пожаров, безопасного удаления и захоронения загрязняющих веществ и загрязненных материалов;
- привлечение спасательного и медицинского персонала к ликвидации аварии;
- выяснение характера и количества опасных веществ в случае аварийной утечки;
- определение численности и распределения населения в зоне аварии;
- оценку серьезности ущерба для людей и хозяйственных объектов в зависимости от характера и обстоятельств аварии;
- обеспечение непрерывного поступления в комиссию по ЧС полной и подробной информации о характере аварийной ситуации, принятых мерах, необходимых дальнейших действиях;
- выявление переноса опасных веществ в различных средах с уточнением участков отбора проб, параметров, подлежащих измерению, и аналитических методов, которые должны служить основой для принятия решения относительно экстремальных и последующих мер, а также для оценки ущерба;
- надзор за опасной деятельностью в период чрезвычайной ситуации;
- постоянно обновляемый список лиц, которых следует оповещать об опасности и снабжать информацией об изменениях степени риска, с указанием средств для установления с ними оперативной связи;
- организацию восстановительных работ, включая их материально-техническое обеспечение.
В отношении аварийных разливов нефти (включая нефтепродукты) утверждены Основные требования к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов (см. постановление Правительства РФ от 21 августа 2000 г. N 613). Указанные требования определяют принципы формирования планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов (далее именуются - планы), которые относятся к чрезвычайным ситуациям локального, местного, территориального, регионального и федерального значения, а также организации взаимодействия сил и средств, привлекаемых для их ликвидации.
Кроме этого, можно отметить и постановление Правительства РФ от 15 апреля 2002 г. N 240 "О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации", приказ МПР РФ от 3 марта 2003 г. N 156 "Указания по определению нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива к чрезвычайной ситуации", приказ МЧС России от 28 декабря 2004 г. N 621 "Об утверждении правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации".
В зависимости от объема и площади разлива нефти и нефтепродуктов на местности, во внутренних пресноводных водоемах выделяются чрезвычайные ситуации следующих категорий:
- локального значения - разлив от нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов (определяется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды) до 100 тонн нефти и нефтепродуктов на территории объекта;
- муниципального значения - разлив от 100 до 500 тонн нефти и нефтепродуктов в пределах административной границы муниципального образования либо разлив до 100 тонн нефти и нефтепродуктов, выходящий за пределы территории объекта;
- территориального значения - разлив от 500 до 1000 тонн нефти и нефтепродуктов в пределах административной границы субъекта РФ либо разлив от 100 до 500 тонн нефти и нефтепродуктов, выходящий за пределы административной границы муниципального образования;
- регионального значения - разлив от 1000 до 5000 тонн нефти и нефтепродуктов либо разлив от 500 до 1000 тонн нефти и нефтепродуктов, выходящий за пределы административной границы субъекта РФ;
- федерального значения - разлив свыше 5000 тонн нефти и нефтепродуктов либо разлив нефти и нефтепродуктов вне зависимости от объема, выходящий за пределы государственной границы РФ, а также разлив нефти и нефтепродуктов, поступающий с территорий сопредельных государств (трансграничного значения).
В зависимости от объема разлива нефти и нефтепродуктов на море выделяются чрезвычайные ситуации следующих категорий:
- локального значения - разлив от нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов (определяется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды) до 500 тонн нефти и нефтепродуктов;
- регионального значения - разлив от 500 до 5000 тонн нефти и нефтепродуктов;
- федерального значения - разлив свыше 5000 тонн нефти и нефтепродуктов.
Исходя из местоположения разлива и гидрометеорологических условий, категория чрезвычайной ситуации может быть повышена.
План по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на речных акваториях и во внутренних водоемах на федеральном уровне разрабатывается и утверждается Министерством энергетики, Министерством транспорта и Министерством по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по согласованию с Федеральным горным и промышленным надзором, Министерством обороны, Министерством сельского хозяйства и Министерством природных ресурсов.
Перечень организаций, в которых должны быть такие планы (согласно их отраслевой принадлежности), утверждается федеральным органом исполнительной власти по согласованию с МЧС России, МПР России Федеральным горным и промышленным надзором. Организации обязаны:
- создавать собственные формирования (подразделения) для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, проводить аттестацию указанных формирований в соответствии с законодательством РФ, оснащать их специальными техническими средствами или заключать договоры с профессиональными аварийно-спасательными формированиями (службами), выполняющими работы по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, имеющими соответствующие лицензии и (или) аттестованными в установленном порядке;
- немедленно оповещать в установленном порядке соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления о фактах разливов нефти и нефтепродуктов и организовывать работу по их локализации и ликвидации;
- иметь резервы финансовых средств и материально-технических ресурсов для локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов;
- обучать работников способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях, связанных с разливами нефти и нефтепродуктов;
- содержать в исправном состоянии технологическое оборудование, заблаговременно проводить инженерно-технические мероприятия, направленные на предотвращение возможных разливов нефти и нефтепродуктов и (или) снижение масштабов опасности их последствий;
- принимать меры по охране жизни и здоровья работников в случае разлива нефти и нефтепродуктов и др.
Руководство работами по локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов осуществляется комиссиями по чрезвычайным ситуациям, а на море также отраслевыми специализированными органами управления. Эти работы проводятся круглосуточно в любую погоду (на море - при допустимых навигационных и гидрометеорологических условиях). Смена состава формирований (подразделений), создаваемых организациями, проводится непосредственно на рабочих местах. Для уточнения масштабов разливов нефти и нефтепродуктов, сложившейся обстановки и прогнозирования ее развития создаются оперативные группы специалистов соответствующего профиля. При разливах нефти и нефтепродуктов, приобретающих региональное и федеральное значение, Министр РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий вправе принять решение о созыве Межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Обширными полномочиями в данной области обладает МЧС России (см. Положение о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий", утв. Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868).
Как видно уже из указанного, нормативное регулирование защиты водных объектов при аварийных и иных чрезвычайных ситуациях объемно и должно отвечать прежде всего критериям обеспечения оперативности (адекватности и своевременности) и полноты мероприятий, направленных на ликвидацию последствий таких ситуаций. При этом необходимо постоянное прогнозирование изменения характера соотношения и динамики самих факторов, создающих риск возникновения аварий и иных чрезвычайных ситуаций.
4. Содержание радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений в водных объектах не должно превышать соответственно предельно допустимые уровни естественного радиационного фона, характерные для отдельных водных объектов, и иные установленные в соответствии с законодательством нормативы - правило императивное, которое конкретизируют императивные запретительные нормы, содержащиеся в следующих частях рассматриваемой ст. (см. далее).
Данные нормы в Кодексе представляют собой частный элемент института правового регулирования обращения с потенциально опасными веществами и материалами, под которыми в теории экологического права понимаются химические и иные вещества и их соединения, а также материалы, содержащие такие вещества, при обращении с которыми есть опасность оказания негативного воздействия на состояние окружающей среды.
Основополагающие нормы устанавливаются ФЗ "Об охране окружающей среды", ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", ФЗ от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" (далее - ФЗ "О радиационной безопасности населения") и в иных соответствующих подзаконных актах. В соответствии со ст. 47 ФЗ "Об охране окружающей среды", производство и обращение потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов допускаются на территории РФ после проведения необходимых токсиколого-гигиенических и токсикологических исследований этих веществ, установления порядка обращения с ними, природоохранных нормативов и государственной регистрации этих веществ в соответствии с законодательством. Обезвреживание потенциально опасных химических и биологических веществ осуществляется при наличии согласованной в установленном порядке проектной и технологической документации в соответствии с законодательством.
Устанавливается императивная обязанность юридических и физических лиц соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и ядерных материалов, не допускать превышение установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения. Юридические и физические лица, не обеспечивающие соблюдения правил обращения с радиоактивными веществами и ядерными материалами, а также радиоактивными отходами, несут ответственность в соответствии с административным и уголовным законодательством, а также они обязаны возместить причиненный при этом вред окружающей среде, рассчитываемый на основании специализированных методик (см. комментарий к ст. 69 Кодекса).
Ввоз в РФ радиоактивных отходов из иностранных государств на основании договоров хранения, в том числе в целях захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и ядерных материалов запрещаются, кроме случаев, установленных законом - эту позорную норму необходимо вообще убрать, либо изменить, установив полный запрет на превращение территории государства в радиационную свалку. Ввоз в РФ из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки разрешается в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта. Ввоз в РФ облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов осуществляется на основе международных договоров РФ. Порядок ввоза в облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов устанавливается Правительством РФ исходя из основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей среды и экономических интересов РФ, принимая во внимание приоритет права возвратить образовавшиеся после переработки радиоактивные отходы в государство происхождения ядерных материалов или обеспечить их возвращение.
При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации ядерных установок, в том числе атомных станций, должны обеспечиваться охрана окружающей среды от радиационного воздействия таких установок, соблюдаться установленный порядок и нормативы осуществления технологического процесса, требования федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности, а также должны осуществляться государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии, приниматься меры по обеспечению полной радиационной безопасности окружающей среды и населения в соответствии с внутригосударственным законодательством и общепринятыми принципами и нормами международного права, обеспечиваться подготовка и поддержание квалификации работников ядерных установок.
Размещение ядерных установок, в том числе атомных станций, осуществляется при наличии по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных государственных экспертиз, предусмотренных законодательством и подтверждающих экологическую и радиационную безопасность ядерных установок. Проекты размещения ядерных установок, в том числе атомных станций, должны содержать решения, обеспечивающие безопасный вывод их из эксплуатации. При этом, напомним, содержание радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений в водных объектах не должно превышать соответственно предельно допустимые уровни естественного радиационного фона, характерные для отдельных водных объектов, и иные установленные в соответствии с законодательством нормативы (подробнее об этом см. комментарий к ст. 56 Кодекса). При рассмотрении указанной статьи Кодекса также указывалось, что императивно запрещены захоронение в водных объектах ядерных материалов, радиоактивных веществ, сброс в водные объекты сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты, а также проведение на основе ядерных и иных видов промышленных технологий взрывных работ, при которых выделяются радиоактивные и (или) токсичные вещества.
Юридические и физические лица обязаны выполнять правила производства, хранения, транспортировки и применения химических веществ, используемых в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, требования в области охраны окружающей среды, а также принимать меры по предупреждению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и ликвидации вредных последствий для обеспечения качества окружающей среды, устойчивого функционирования естественных экологических систем и сохранения природных ландшафтов в соответствии с законодательством. Запрещено применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду.
Запрещены производство, разведение и использование растений, животных и других организмов, не свойственных естественным экологическим системам, а также созданных искусственным путем, без разработки эффективных мер по предотвращению их неконтролируемого размножения, положительного заключения государственной экологической экспертизы, разрешения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией и законодательством. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации опасных производственных объектов, применении технологий, связанных с негативным воздействием микроорганизмов на окружающую среду, должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, природоохранные нормативы, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов, государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды. Юридические и физические лица, осуществляющие деятельность, связанную с возможностью негативного воздействия микроорганизмов на окружающую среду, обязаны обеспечивать экологически безопасное производство, транспортировку, использование, хранение, размещение и обезвреживание микроорганизмов, разрабатывать и осуществлять мероприятия по предотвращению аварий и катастроф, предупреждению и ликвидации последствий негативного воздействия микроорганизмов на окружающую среду.
5. Основы правового регулирования обращения с пестицидами и агрохимикатами устанавливаются Федеральным законом от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами".
При разработке новых пестицидов и агрохимикатов должны применяться условия труда, способы охраны здоровья людей, окружающей среды и методы контроля в этой области, которые полностью исключают или снижают до минимума опасность негативного воздействия пестицидов и агрохимикатов на здоровье людей и окружающую среду. Разработчик обязан провести исследования полученных пестицидов или агрохимикатов по выявлению их токсикологических свойств, влияния на окружающую среду для обеспечения мер по безопасному обращению с ними.
В целях обеспечения потребителей информацией о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами (вроде как реализация конституционного права на информацию о состоянии окружающей среды) лица, подавшие заявки на государственную регистрацию пестицидов и (или) агрохимикатов, обеспечивают при государственной регистрации представление рекомендаций о транспортировке, применении и хранении пестицидов и агрохимикатов и тарной этикетки с предупредительной маркировкой. Требования к форме и порядку утверждения рекомендаций о транспортировке, применении и хранении пестицидов и агрохимикатов и к тарной этикетке устанавливает специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий организацию регистрационных испытаний и государственную регистрацию пестицидов и агрохимикатов. При реализации пестицидов и агрохимикатов продавец (поставщик) обязан обеспечить каждую единицу емкости с пестицидом или агрохимикатом рекомендациями о применении, транспортировке и хранении пестицидов и агрохимикатов и тарной этикеткой.
Изготовитель пестицидов и агрохимикатов обязан:
- обеспечивать производство пестицидов и агрохимикатов в соответствии с нормативной документацией;
- обеспечивать выпуск пестицидов и агрохимикатов в расфасовке, удобной для потребителей, в том числе для розничной торговли;
- обеспечивать выпуск аналитических стандартов (тестов) в целях контроля микроколичеств пестицидов и агрохимикатов в сельскохозяйственной продукции, лекарственном сырье и продуктах питания, окружающей среде;
- прекращать реализацию пестицидов и агрохимикатов и осуществлять их утилизацию в случаях, если безопасное применение данных пестицидов и агрохимикатов становится невозможным при выполнении рекомендаций о применении, транспортировке и хранении пестицидов и агрохимикатов или при соблюдении ограничений по применению пестицидов и агрохимикатов.
Запрещено производство пестицидов и агрохимикатов, не прошедших государственную регистрацию.
Хранение пестицидов и агрохимикатов разрешается в специализированных хранилищах, предназначенных только для их хранения, бестарное хранение их запрещено. При хранении пестицидов и агрохимикатов необходимо соблюдать требования, исключающие причинение вреда здоровью людей и окружающей среде. Требования к хранению пестицидов и агрохимикатов устанавливаются федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами - те же специализированные правила и стандарты.
Транспортировка пестицидов и агрохимикатов допускается только в специально оборудованных транспортных средствах. При их транспортировке необходимо соблюдать требования, которые установлены законодательством и издаваемыми специально уполномоченными органами исполнительной власти в соответствии с ним правилами и которые исключают возможность негативного воздействия пестицидов и агрохимикатов на здоровье людей и окружающую среду.
Порядок применения пестицидов и агрохимикатов определяется федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных. Безопасность применения пестицидов и агрохимикатов обеспечивается соблюдением установленных регламентов и правил применения пестицидов и агрохимикатов, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую среду (в частности, ГН 1.2.2701-10 "Гигиенические нормативы содержания пестицидов в объектах окружающей среды (перечень)", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 2 августа 2010 г. N 101).
Пестициды и агрохимикаты применяются только при использовании специальной техники и оборудования. Применение пестицидов ограниченного использования должно осуществляться на основании специальных разрешений специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти только гражданами, имеющими специальную профессиональную подготовку.
Лица, осуществляющие оптовую и розничную торговлю, имеют право приобретать и реализовывать пестициды и агрохимикаты, прошедшие государственную регистрацию и внесенные в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории РФ. Реализация пестицидов ограниченного использования осуществляется только гражданами, имеющими специальную профессиональную подготовку.
Методы уничтожения пришедших в негодность и (или) запрещенных к применению пестицидов и агрохимикатов, а также тары из-под них разрабатываются изготовителями пестицидов и агрохимикатов по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
6. Согласно ст. 12 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила. Предоставление земельных участков для строительства допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам. Лица, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, их финансирование и (или) кредитование, в случае выявления нарушения санитарных правил или невозможности их выполнения обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение указанных работ и их финансирование и (или) кредитование.
Продукция производственно-технического назначения, при производстве, транспортировке, хранении, применении (использовании) и утилизации которой требуется непосредственное участие человека, а также товары для личных и бытовых нужд граждан не должны оказывать вредное воздействие на человека и среду обитания. Продукция по своим свойствам и показателям должна соответствовать санитарным правилам. Производство, применение (использование) и реализация населению новых видов продукции (впервые разрабатываемых или внедряемых), новые технологические процессы производства продукции допускаются при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии их санитарным правилам. Лица, осуществляющие разработку, производство, транспортировку, закупку, хранение и реализацию продукции, в случае установления ее несоответствия требованиям санитарных правил обязаны приостановить такую деятельность, изъять продукцию из оборота и принять меры по применению (использованию) продукции в целях, исключающих причинение вреда человеку, или ее уничтожить.
Потенциально опасные для человека химические, биологические вещества и отдельные виды продукции допускаются к производству, транспортировке, закупке, хранению, реализации и применению (использованию) после их государственной регистрации в соответствии со ст. 43 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Здесь тоже приняты разнообразные стандарты, правила, и нормативы, в частности:
- СанПиН 1.2.2584-10 "Гигиенические требования к безопасности процессов испытаний, хранения, перевозки, реализации, применения, обезвреживания и утилизации пестицидов и агрохимикатов", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 2 марта 2010 г. N 17;
- СанПиН 1.2.1330-03 "Гигиенические требования к производству пестицидов и агрохимикатов", утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 28 мая 2003 г. N 103;
- СП 1.2.1170-02 "Гигиенические требования к безопасности агрохимикатов", утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 23 октября 2002 г. N 36.
В соответствии со ст. 18 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень радиационного фона устанавливаются санитарными правилами:
- ГН 2.1.5.2738-10 "Предельно допустимая концентрация (ПДК) О-изопропилметилфторфосфоната (зарина) в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденный постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 3 сентября 2010 г. N 119;
- ГН 2.1.5.2307-07 "Ориентировочные допустимые уровни (ОДУ) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 декабря 2007 г. N 90;
- ГН 2.1.5.1315-03 "Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача 30 апреля 2003 г. N 78.
Использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта. Для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются в соответствии с законодательством согласованные с органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты (см. комментарий к ст. 35 Кодекса).
Проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам. О таких округах см. комментарии к ст. 43 и 65 Кодекса.
Органы исполнительной власти субъектов РФ, органы МСУ, индивидуальные предприниматели и юридические лица в случае, если водные объекты представляют опасность для здоровья населения, обязаны в соответствии с их полномочиями принять меры по ограничению, приостановлению или запрещению использования указанных водных объектов. Границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам - одно из обязательных условий.
Питьевая вода должна быть безопасной в эпидемиологическом и радиационном отношении, безвредной по химическому составу и должна иметь благоприятные органолептические свойства. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие эксплуатацию централизованных, нецентрализованных систем питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также иных систем обязаны обеспечить соответствие качества питьевой воды указанных систем санитарным правилам. Население городских и сельских поселений должно обеспечиваться питьевой водой в приоритетном порядке в количестве, достаточном для удовлетворения физиологических и бытовых потребностей.
7. В соответствии со ст. 13 ФЗ "О радиационной безопасности населения", при планировании и проведении мероприятий по обеспечению радиационной безопасности, принятии решений в области обеспечения радиационной безопасности, анализе эффективности указанных мероприятий органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также организациями, осуществляющими деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, проводится оценка радиационной безопасности. Оценка радиационной безопасности осуществляется по следующим основным показателям:
- характеристика радиоактивного загрязнения окружающей среды;
- анализ обеспечения мероприятий по радиационной безопасности и выполнения норм, правил и гигиенических нормативов в области радиационной безопасности;
- вероятность радиационных аварий и их масштаб;
- степень готовности к эффективной ликвидации радиационных аварий и их последствий;
- анализ доз облучения, получаемых отдельными группами населения от всех источников ионизирующего излучения;
- число лиц, подвергшихся облучению выше установленных пределов доз облучения.
Результаты оценки ежегодно заносятся в радиационно-гигиенические паспорта организаций, территорий. Порядок разработки радиационно-гигиенических паспортов организаций, территорий утверждается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (см. Порядок разработки радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 января 1997 г. N 93; приказ МЧС РФ от 4 ноября 2004 г. N 506 "Об утверждении типового паспорта безопасности опасного объекта" и др.).
При обращении с источниками ионизирующего излучения организации обязаны, в том числе:
- соблюдать требования ФЗ "О радиационной безопасности населения", других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, норм, правил и нормативов в области обеспечения радиационной безопасности;
- планировать и осуществлять мероприятия по обеспечению радиационной безопасности;
- проводить работы по обоснованию радиационной безопасности новой (модернизируемой) продукции, материалов и веществ, технологических процессов и производств, являющихся источниками ионизирующего излучения, для здоровья человека;
- осуществлять систематический производственный контроль за радиационной обстановкой на рабочих местах, в помещениях, на территориях организаций, в санитарно-защитных зонах и в зонах наблюдения, а также за выбросом и сбросом радиоактивных веществ;
- проводить контроль и учет индивидуальных доз облучения работников;
- проводить подготовку и аттестацию руководителей и исполнителей работ, специалистов служб производственного контроля, других лиц, постоянно или временно выполняющих работы с источниками ионизирующего излучения, по вопросам обеспечения радиационной безопасности;
- организовывать проведение предварительных (при поступлении на работу) и периодических медицинских осмотров работников (персонала);
- регулярно информировать работников (персонал) об уровнях ионизирующего излучения на их рабочих местах и о величине полученных ими индивидуальных доз облучения;
- обеспечивать реализацию прав граждан в области обеспечения радиационной безопасности.
Облучение населения и работников, обусловленное радоном, продуктами его распада, а также другими долгоживущими природными радионуклидами, в жилых и производственных помещениях не должно превышать установленные нормативы (см. ниже). В целях защиты населения и работников от влияния природных радионуклидов должны осуществляться:
- выбор земельных участков для строительства зданий и сооружений с учетом уровня выделения радона из почвы и гамма-излучения;
- проектирование и строительство зданий и сооружений с учетом предотвращения поступления радона в воздух этих помещений;
- проведение производственного контроля строительных материалов, приемка зданий и сооружений в эксплуатацию с учетом уровня содержания радона в воздухе помещений и гамма-излучения природных радионуклидов;
- эксплуатация зданий и сооружений с учетом уровня содержания радона в них и гамма-излучения природных радионуклидов.
При невозможности выполнения нормативов путем снижения уровня содержания радона и гамма-излучения природных радионуклидов в зданиях и сооружениях должен быть изменен характер их использования. Запрещено использовать строительные материалы и изделия, не отвечающие требованиям к обеспечению радиационной безопасности.
Продовольственное сырье, пищевые продукты, питьевая вода и контактирующие с ними в процессе изготовления, хранения, транспортирования и реализации материалы и изделия должны отвечать требованиям к обеспечению радиационной безопасности и подлежат производственному контролю в соответствии с ФЗ "О радиационной безопасности населения" (см. Методические указания МУ 2.6.1.1981-05 "Радиационный контроль и гигиеническая оценка источников питьевого водоснабжения и питьевой воды по показателям радиационной безопасности. Оптимизация защитных мероприятий источников питьевого водоснабжения с повышенным содержанием радионуклидов", утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 25 апреля 2005 г.).
Помимо изложенного, следует отметить, что содержащиеся в ч. 5-7 комментируемой статьи нормы носят строго императивный характер, - однозначно запрещены захоронение в водных объектах ядерных материалов и радиоактивных веществ, сброс сточных вод, в которых превышены ПДК, ПДУ, ПДВ и ПДС указанных веществ и материалов, а равно проведение работ, связанных с выделением радиоактивных и (или) токсических веществ. Данные нормы, по сути, развивают приведенные выше положения экологического законодательства.

Статья 57. Охрана болот от загрязнения и засорения
1. Причиной появления данной статьи в Кодексе стали негативные процессы в экосистемах болот, вызванные несбалансированной практикой их осушения. Но при этом, в настоящее время пока отсутствует система специализированных подзаконных актов, конкретизирующих и развивающих положения данной статьи. Нормативной основой здесь может являться ФЗ "Об охране окружающей среды" и принятые в его исполнение подзаконные акты, а также рассмотренные в комментарии к гл. 4 (см. комментарий) подзаконные акты в области экологического нормирования водных объектов, хотя и в них отсутствуют нормы, ориентированные именно на экосистемы болот. Впоследствии, когда войдут в постоянную практику схемы комплексного использования (см. комментарий к ст. 33 Кодекса), следует включать подобные правила в их разделы, хотя автор является сторонником подзаконных актов в их традиционном значении. Контрольно-надзорные функции по отношению к охране болот осуществляет Росприроднадзор в рамках его компетенции, а также уполномоченные органы исполнительной власти регионального уровня (см. комментарий к ст. 36 Кодекса).
Болота здесь понимаются так, как они указаны в ст. 5 Кодекса (см. комментарий), - как разновидность поверхностных водных объектов. На болотах происходит отложение на поверхности продуктов разложения органических веществ, которые образуются в торф. Болота образуются путем заболачивания почв (если слой торфа менее 30 см, то это не болото, а заболоченная местность), или в результате зарастания водоемов. Иногда они возникают в результате создания прудов и водохранилищ. Болота выполняют в экосистемах важную роль. Они способствуют образованию и питанию рек, препятствуют развитию парникового эффекта, являются естественными средами произрастания некоторых ценных растений.
Болота подразделяются на несколько видов:
- низинные, с питанием грунтовыми водами, образующиеся в низких местах, а также в поймах рек и по берегам озер;
- переходные (мезотрофные), занимающие промежуточное положение между низинными болотами и следующим видом;
- верховые - образуются в верховьях, отличаются малой концентрацией минеральных веществ.
По виду болотной растительности они подразделяются также на лесные, травяные, моховые и кустарничковые, по расположению в климатических поясах - на тропические, субтропические, умеренные и субарктические. Болота изучаются специальным разделом гидрологии - тельматологией.
Помимо ФЗ "Об охране окружающей среды", ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (см. комментарий к ст. 66 Кодекса) также содержит природоохранные требования, согласно которым все водно-болотные угодья, входящие в состав соответствующей ООПТ, охраняются дополнительными нормами, составляющими правовой режим таких территорий. Некоторые нормы содержит Лесной кодекс РФ, например, в части охраны защитных лесов вдоль водных объектов. Федеральный закон "Об охране озера Байкал" распространяет свое действия также на те участки прилегающих территорий, которые являются объектами Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсар, 2 февраля 1971 г.).
Разрабатываются в этой сфере и нормативные акты регионального действия, в частности, можно указать на распоряжение Правительства Астраханской области и Минприроды России от 14 октября 2009 г. N 353-Пр/57-р "Об определении границ и утверждении Положения о водно-болотном угодье "Дельта реки Волга, включая государственный биосферный заповедник "Астраханский", имеющем международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц". По отношению к общей проблеме водно-болотных угодий имеется также ряд предложений и разработок*(3).
Часть 1 рассматриваемой статьи содержит императивный запрет на загрязнение и засорение болот отходами производства и потребления, загрязнение их нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами. О понятии отходов производства и потребления, а также об основных нормах законодательства в области обращения с потенциально опасными веществами и материалами - см. комментарий к ст. 56 Кодекса. Нефтепродукты представляют собой смеси углеводородов, а также индивидуальные химические соединения, получаемые из нефти и нефтяных газов. К ним относятся виды топлива (бензин, дизельное топливо, керосин и др.), смазочные материалы, электроизоляционные среды, растворители, нефтехимическое сырье. Нефтепродукты получаются в результате перегонки нефти, от которой при разных температурах отделяются вещества в парообразном состоянии. Перегонка нефти может осуществляться, например, при помощи ректификационной колонны. Ядохимикаты - ядовитые и сильнодействующие химические соединения, имеющие весьма обширную классификацию. Известно несколько классификаций ядохимикатов. Они подразделяются на группы и подгруппы в зависимости от химического состава, назначения, путей проникновения в организм и пр. Согласно химической классификации, ядохимикаты подразделяют на группы по их химическому составу. Известно большое число групп ядохимикатов, к которым относятся: галогенпроизводные углеводородов, органические соединения фосфора, производные мочевины, органические соединения ртути и др.
В зависимости от назначения ядохимикаты подразделяют на несколько групп:
- акарициды - для борьбы с клещами;
- альгициды - для уничтожения водорослей и других представителей водной растительности;
- антисептики - для предохранения неметаллических материалов от разрушения микроорганизмами;
- арборициды - для уничтожения нежелательной древесной и кустарниковой растительности;
- бактерициды - для борьбы с бактериями и бактериальными болезнями;
- гербициды - для борьбы с сорными растениями;
- родентициды (зооциды) - для борьбы с грызунами;
- инсектициды - для уничтожения вредных насекомых;
- моллюскоциды (лимациды) - для борьбы с моллюсками;
- нематоциды - для борьбы с круглыми червями (нематодами);
- фунгициды - для борьбы с болезнями растений.
К числу ядохимикатов относятся и другие вещества, применяемые для стимулирования роста растений, удаления листьев (дефолианты - одна из разновидностей которых - зловещий "оранжевый агент" (применена США против мирных жителей во время американской агрессии во Вьетнаме, вследствие чего до сих пор рождаются дети с врожденными уродствами), для подсушивания растений перед уборкой (десиканты), а также применяемые для отпугивания насекомых (репелленты) или для их привлечения (аттрактанты)).
Существуют и другие классификации ядохимикатов, но они уже являются более конкретизированными и имеют больше естественно-научное в практическом плане значение. Часто те группы ядохимикатов, которые перечислены выше объединяют термином "пестициды" (лат. pestis - зараза и лат. caedo - убиваю) - химические вещества, используемые для борьбы с вредными организмами. Помимо ядов, к ним относят также стерилизаторы (вещества, вызывающие бесплодие) и ингибиторы роста. Хотя, точнее выражаясь, любое вещество есть потенциальный яд - в зависимости от дозировки, характера взаимодействия вида вещества (соединения) с объектом и условий среды.
Смысл запретительной нормы ч. 1 рассматриваемой статьи заключается также в том, что все нефтепродукты, ядохимикаты и подобные им вещества, независимо от того, включены ли они в соответствующие списки, не должны попадать в экосистемы болот и компоненты прилежащих к ним экосистем. Впрочем, юридическая (правоприменительная, в частности) практика может идти и противоположным путем - ориентировать данную норму только в отношении тех веществ, которые занесены в соответствующие списки. Само собой, это относится не только к водно-болотным угодьям, но и ко всем водным объектам, и это нельзя считать плюсом с точки зрения природоохранного аспекта. Поэтому норма о том, что подобные запреты распространяются на данные вещества независимо от включения их в соответствующие списки (перечни) представляется совсем не лишней.
2. Болота образуются и поддерживаются за счет наличия слоя водонепроницаемых грунта, как устанавливалось ранее подзаконными актами, водоохранные зоны болот отсчитывались от нулевой глубины (см. комментарий к ст. 5 Кодекса) залежи торфа - от самих границ болот. Известно, что раньше, в силу экономической необходимости повсеместно проводилась практика осушительной мелиорации болот (по способам осушения выделяют открытые и закрытые осушительные сети) и болотистых местностей, что привело в итоге к эрозии почв и иным негативным последствиям. После этого был введен торфяной кадастр. Это же одна из причин появления норм охранительного характера в рамках деятельности как по осушению, так и иному использованию болот. Осушение либо иное использование болот или их частей не должно приводить к ухудшению состояния неиспользуемых частей этих болот, других водных объектов и к истощению вод - правило общего характера, нуждающееся в подзаконной конкретизации. На практике необходим всесторонний учет экологических особенностей местности и прогнозирование последствий мелиоративных работ на основе выработанных критериев для засушливых и чрезмерно заболоченных местностей. Актуальными являются в данной области и меры борьбы с торфяными пожарами, наиболее эффективной среди которых является увлажнение болот.

Статья 58. Охрана ледников и снежников от загрязнения и засорения
1. Правило ч. 1 рассматриваемой статьи носит императивный характер. То есть, перечисленные в нем виды негативного воздействия однозначно запрещены. Сами виды негативного воздействия, как это видно из содержащегося в ч. 1 их перечня, сводятся к химическому и отчасти (в случае со сточными водами) - биологическому воздействию. Между тем, ощутимый вред ледникам и снежникам может оказывать и физическое негативное воздействие - шумом, теплом, вибрацией, ионизирующими и электромагнитными излучениями. Об этом даже не упоминается, хотя не помешало бы.
Что касается нормативов предельно допустимого воздействия на водные объекты, то об этом речь шла подробно при рассмотрении ст. 35 Кодекса (см. комментарий), но еще раз повторимся: в соответствующих подзаконных актах нет специальных норм, посвященных именно ледникам и снежникам, а они необходимы. Все это еще раз подтверждает то, что есть объективная необходимость в принятии специального закона и соответствующей подзаконной конкретизирующей базы. В существующей же ситуации можно было бы дополнить содержание некоторых подзаконных нормативно-правовых актов отдельными разделами, посвященными именно рассматриваемым видам водных объектов, а именно:
- постановление Правительства РФ от 10 марта 2009 г. N 223 "О лимитах (предельных объемах) и квотах забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод";
- приказ МПР России от 30 июля 2009 г. N 238 "Об утверждении методических указаний по установлению квот забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и квот сброса сточных вод".
О юридическом понятии и составе отходов производства и потребления речь шла при рассмотрении ст. 56 Кодекса (см. комментарий), здесь они понимаются так же. О нефтепродуктах, ядохимикатах и иных вредных веществах см. комментарий к ст. 57 Кодекса. Здесь они понимаются аналогично.
Что касается сброса сточных вод, то в рассматриваемой статье речь идет именно о несанкционированном сбросе. О регулировании сброса сточных вод см. комментарий к ст. 44 и 56 Кодекса. Здесь же следует заметить, что вред ледникам и снежникам может быть причинен не только сбросом сточных вод в водные объекты, но и сбросом их на рельеф. Отсюда следует, что необходима, во-первых, разработка критериев установления специальных защитных зон (по типу водоохранных) вокруг ледников и снежников, во-вторых - конкретизация нормативов качества и предельно допустимого воздействия не только в отношении самих ледников и снежников, но и иных компонентов окружающей среды, которые находятся в непосредственном естественном взаимодействии с такими водными объектами, в-третьих - детально проработать нормативную базу регулирования тех видов работ, которые могут оказать негативное воздействие на такие водные объекты, и в-четвертых - привести в соответствие с этим нормы о юридической ответственности за нарушения таких правил.
2. Норма ч. 2 комментируемой статьи носит несколько абстрактный характер и не лишена декларативности, хотя и сконструирована юридико-технически как императивный запрет. Опять-таки, нет специализированного подзаконного акта, который устанавливает нормативы изъятия (забора) воды (льда) именно с ледников и снежников, а необходимость в таком нормативном акте очевидна. На основании каких именно критериев следует устанавливать - вызывает ли такое изъятие негативное воздействие на конкретный ледник или снежник - или нет? О том, что сейчас регулирование разработки и установления нормативов качества и нормативов допустимого воздействия на водные объекты, а равно и установления квот и лимитов забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и квот сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества - находится в состоянии рассогласованности, уже шла речь при рассмотрении ст. 33 и 35 Кодекса (см. комментарий). Это лишний раз доказывает необходимость специального подзаконного акта, регулирующего данные аспекты именно применительно к указанным видам водных объектов. В настоящее время во исполнение указанных выше подзаконных актов действует приказ Росводресурсов от 25 февраля 2010 г. N 32 "Об установлении лимитов (предельных объемов) и квот забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод на период с 2010 по 2012 год", где установлены фиксированные нормативы, и пока ориентируются на них.

Статья 59. Охрана подземных водных объектов
1. В комментируемой статье речь идет о видах деятельности, связанной как с недропользованием, так и с иными видами деятельности, которые так или иначе могут влиять на качественные и количественные характеристики подземных водных объектов и на состояние подземных вод. Подземные водные объекты понимаются здесь исходя из их определения и классификации в ст. 5 Кодекса (см. комментарий). Согласно ст. 6 Закона о недрах, недра предоставляются в пользование для:
- регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;
- геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
- строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);
- сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых. При этом разведка и добыча полезных ископаемых, за исключением разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения, могут осуществляться как в процессе геологического изучения недр, так и после его завершения. Разведка и добыча полезных ископаемых на участке недр федерального значения могут осуществляться на основании решения Правительства РФ о возможности осуществления на этом участке недр разведки и добычи полезных ископаемых пользователем недр только после завершения геологического изучения недр на этом участке недр.
Во всех перечисленных случаях недропользователи обязаны соблюдать как требования к охране недр (раздел 3 Закона о недрах и конкретизирующие подзаконные акты), так и требования к охране вод. Они обязаны не допускать загрязнения, засорения и истощения подземных вод, и, само собой, соблюдать установленные нормативы (качества, предельно допустимого воздействия, изъятия, см. комментарий к ст. 35 Кодекса). При этом одним из условий выполнения тех требований, которые устанавливаются как сугубо экологические (те же нормативы), является и выполнение строительных норм, технических регламентов и пр.
Обязанность, указанная в ч. 1 рассматриваемой статьи, распространяется на всех без исключения пользователей, осуществляющие соответствующие виды недропользования. В случае привлечения к выполнению соответствующих работ (бурение и иное) специализированных организаций и возникновении при этом ущерба водным объектам, допустима конструкция ответственности сторон в рамках подрядных правоотношений.
Строго императивен и запрет, установленный ч. 2 рассматриваемой статьи, - на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод. Как указывалось при рассмотрении ст. 34 Кодекса (см. комментарий), может предусматриваться и осуществляться резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в целях обеспечения населения водой при возникновении чрезвычайных ситуаций. Для таких источников устанавливаются зоны специальной охраны, режим которых соответствует режиму зон санитарной охраны подземных источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Порядок резервирования установлен постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. N 703 "Об утверждении Правил резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения".
Кроме данного требования должны соблюдаться соответствующие нормативы, а также требования специального правового режима зон санитарной охраны источников водоснабжения - подробнее об этом речь шла при рассмотрении ст. 43 Кодекса (см. комментарий). Кроме этого, должны соблюдаться требования санитарных правил и норм, которыми устанавливаются критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень радиационного фона. Среди них можно указать следующие:
- ГН 2.1.5.2738-10 "Предельно допустимая концентрация (ПДК) изопропилметилфторфосфоната в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденный постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 3 сентября 2010 г. N 119;
- ГН 2.1.5.2307-07 "Ориентировочные допустимые уровни (ОДУ) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 декабря 2007 г. N 90
- ГН 2.1.5.1315-03 "Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования", утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 30 апреля 2003 г. N 78.
Использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.
2. Помимо ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", нормы общего характера в области мелиорации содержатся в Федеральном законе от 10 января 2006 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" (далее - ФЗ "О мелиорации земель"). Статья 32 ФЗ "О мелиорации земель" определяет, что осуществление мелиоративных мероприятий не должно приводить к ухудшению состояния окружающей среды. Мелиоративные мероприятия осуществляются с соблюдением требований земельного, водного, лесного законодательства РФ, а также законодательства РФ об охране окружающей среды, о недрах, о растительном мире и о животном мире. То есть, предмет здесь тоже подвергается комплексному регулированию. При этом ст. 29 ФЗ "О мелиорации земель" устанавливает и основные требования по отношению к эксплуатации мелиоративных систем. Физические и юридические лица, которые эксплуатируют мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения и защитные лесные насаждения, обязаны содержать указанные объекты в исправном (надлежащем) состоянии и принимать меры по предупреждению их повреждения. Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, а также правила содержания защитных лесных насаждений устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами.
Содержание в исправном (надлежащем) состоянии мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений организуют в отношении:
- государственных мелиоративных систем и отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию, и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ;
- мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений, находящихся в муниципальной собственности, - органы местного самоуправления;
- мелиоративных систем общего и индивидуального пользования, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений, находящихся в собственности граждан (физических лиц) и юридических лиц, - их собственники, владельцы и пользователи.
Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, а также правила содержания защитных лесных насаждений обязательны для всех лиц.
Многие конкретизированные требования в данной области содержатся в СанПиН 2.1.7.573-96, утвержденных постановлением Госкомсанэпиднадзора от 31 октября 1996 г. N 46. Указанные СанПиН определяют санитарно-гигиенические требования к качеству сточных вод и их осадков, используемых для орошения и удобрения земель, выбору территории земледельческих полей орошения и осуществлению контроля за их эксплуатацией. Земледельческие поля орошения (далее - ЗПО) - специализированные мелиоративные системы, предназначенные для использования подготовленных сточных вод на орошение и удобрение земель и для осуществления естественной биологической их доочистки. При этом данные СанПиН не распространяются на мелиоративные системы с использованием жидкого навоза и сточных вод животноводческих ферм и комплексов.
Возможность устройства ЗПО определяется на основании анализа состояния земель для сельскохозяйственного использования, соблюдения эколого-гигиенических требований по согласованию с территориальными:
- органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы;
- органами государственной ветеринарной службы;
- органами охраны окружающей среды;
- органами по регулированию использования и охране вод;
- органами гидрогеологической службы.
Требования к качеству сточных вод и их осадков, распространяются на хозяйственно-бытовые, промышленные и смешанные сточные воды и их осадки, используемые для орошения и удобрения. Требования не распространяются на стоки животноводческих комплексов и ферм, предприятий по производству пестицидов, стоки, содержащие радионуклиды, гальваностоки. Эти требования устанавливают состав и свойства сточных вод и их осадков, используемых для орошения и удобрения технических, кормовых и древесно-кустарниковых культур в основных почвенно-климатических зонах России с учетом сохранения и повышения плодородия почвы, качества сельскохозяйственной продукции и охраны водных объектов от загрязнения.
Оценка качества сточных вод и их осадков, используемых для орошения и удобрения, проводится комплексно по агрохимическим, санитарно-гигиеническим и ветеринарно-санитарным показателям.
Нормирование показателей качества поливных сточных вод и их осадков осуществляется с учетом почвенно-климатических, гидрогеологических условий территории конкретного объекта, биологических особенностей выращиваемых культур и технологии орошения. Учитывая большое разнообразие состава сточных вод, почвенно-климатических, экологических и социально-экономических условий объектов, не исключаются дополнения отдельными показателями настоящих требований при условии, что они не повлекут за собой снижения плодородия почвы, ухудшения качества урожая выращиваемых культур, вредного влияния кормовой продукции на организм животных и экологического состояния окружающей среды. Дополнения согласовываются с местными органами санитарно-эпидемиологической службы, охраны окружающей среды и природных ресурсов.
Агрохимические требования, определяющие пригодность сточных вод для орошения, направлены на:
- повышение плодородия почвы, предупреждение кумуляции в ней токсичных веществ, засоления и осолонцевания;
- получение стабильного и высокого урожая выращиваемых культур с качеством, отвечающим санитарно-гигиеническим и ветеринарным требованиям.
В целом, как и подобает, весьма объемный документ, содержащий также требования к микробиологическим и паразитологическим показателям качества сточных вод, используемых для орошения, требования к осадкам сточных вод, используемым на удобрение, положения о контроле качества сточных вод и их осадков, используемых для орошения и удобрения, а также ряд расчетных методик, фиксированных показателей и пр.
При вскрытии водоносных горизонтов, помимо обеспечения соблюдения требований нормативов качества вод, необходимо обеспечение предотвращения засорения таких вод, а также, в целях предотвращения истощения вод, производить искусственное пополнение подземных вод (см. далее).
3. Императивная обязанность, устанавливаемая ч. 5 рассматриваемой статьи, имеет целью обеспечение требуемых экологических показателей при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации водозаборов, - такие требования должны соблюдаться на каждой из данных стадий, включая при этом, соответственно, также вывод из эксплуатации. Требование касается не только охраны вод, но и иных компонентов природной среды - атмосферного воздуха, недр, почв, растительного и животного мира. Требования, функционально идентичные тем, что содержатся в ст. 60-61 Кодекса (см. комментарий). Их конкретизация содержится в СНиП 2.04.02-84 "Водоснабжение. Наружные сети и сооружения", утвержденные постановлением Госстроя СССР от 27 июля 1984 г. N 123.
Водоснабжение объектов надлежит проектировать на основе утвержденных схем развития, размещения отраслей народного хозяйства, отраслей промышленности и схем развития и размещения производительных сил по союзным республикам, а также генеральных, бассейновых и территориальных схем комплексного использования и охраны вод, генеральных планов городов и сельских населенных пунктов, генеральных планов промышленных узлов. При проектировании необходимо рассматривать целесообразность кооперирования систем водоснабжения объектов независимо от их ведомственной принадлежности. При этом проекты водоснабжения объектов необходимо разрабатывать, как правило, одновременно с проектами канализации и обязательным анализом баланса водопотребления и отведения сточных вод. В проектах хозяйственно-питьевых и объединенных производственно-питьевых водопроводов необходимо предусматривать зоны санитарной охраны источников водоснабжения, водопроводных сооружений и водоводов. Качество воды, подаваемой в целях питьевого водоснабжения также должно соответствовать устанавливаемым нормативам и правилам, а также ряду иных специальных стандартов - подробнее см. комментарий к ст. 43 Кодекса.
При подготовке, транспортировании и хранении воды, используемой на хозяйственно-питьевые нужды, следует применять реагенты, внутренние антикоррозионные покрытия, а также фильтрующие материалы, соответствующие требованиям Госкомсанэпиднадзора для применения в практике хозяйственно-питьевого водоснабжения. Качество воды, подаваемой на производственные нужды, должно соответствовать технологическим требованиям с учетом его влияния на выпускаемую продукцию и обеспечения надлежащих санитарно-гигиенических условий для обслуживающего персонала. Качество воды на поливку из самостоятельного поливочного водопровода или из сетей производственного водопровода должно удовлетворять санитарно-гигиеническим и агротехническим требованиям. Основные технические решения, принимаемые в проектах, и очередность их осуществления должны обосновываться сравнением показателей возможных вариантов. Технико-экономические расчеты следует выполнять по тем вариантам, достоинства и недостатки которых нельзя установить без расчетов. Оптимальный вариант определяется наименьшей величиной приведенных затрат с учетом сокращения расходов материальных ресурсов, трудозатрат, электроэнергии и топлива.
Специальный раздел СНиП 2.04.02-84 посвящен водозаборам (раздел "Водозаборные сооружения"). Выбор типа и схемы размещения водозаборных сооружений следует производить исходя из геологических, гидрогеологических и санитарных условий района. При проектировании новых и расширении существующих водозаборов должны учитываться условия взаимодействия их с существующими и проектируемыми водозаборами на соседних участках, а также их влияние на окружающую природную среду (поверхностный сток, растительность и др.). В водозаборах подземных вод применяются следующие водоприемные сооружения: водозаборные скважины, шахтные колодцы, горизонтальные водозаборы, комбинированные водозаборы, лучевые водозаборы, каптажи родников. В проектах скважин должен быть указан способ бурения и определены конструкции скважины, ее глубина, диаметры колонн труб, тип водоприемной части, водоподъемника и оголовка скважины, а также порядок их опробования. В конструкции скважины необходимо предусматривать возможность проведения замеров дебита, уровня и отбора проб воды, а также производства ремонтно-восстановительных работ при применении импульсных, реагентных и комбинированных методов регенерации при эксплуатации скважин.
Искусственное пополнение подземных вод следует принимать для:
- увеличения производительности и обеспечения стабильной работы действующих и проектируемых водозаборов подземных вод;
- улучшения качества инфильтруемых и отбираемых подземных вод;
- создания сезонных запасов подземных вод;
- охраны окружающей среды (предотвращение недопускаемого понижения уровня грунтовых вод, приводящего к гибели растительности).
Для пополнения запасов подземных вод эксплуатируемых водоносных пластов должны использоваться поверхностные и подземные воды.
Пополнение запасов подземных вод следует предусматривать через инфильтрационные сооружения открытого и закрытого типов. В качестве инфильтрационных сооружений открытого типа следует применять: бассейны, естественные и искусственные понижения рельефа (овраги, балки, старицы, карьеры). Открытые инфильтрационные сооружения надлежит принимать для пополнения запасов подземных вод первого от поверхности водоносного пласта при отсутствии или малой мощности (до 3 м) покровных слабопроницаемых отложений. При проектировании инфильтрационных бассейнов следует предусматривать:
- врезку днища в хорошо фильтрующие породы на глубину не менее 0,5 м;
- укрепление дна в месте выпуска воды и предохранение откосов от размыва;
- устройства для регулирования и измерения расхода воды, подаваемой на инфильтрационные сооружения;
- подъездные пути и съезды для машин и механизмов.
Ширина по дну инфильтрационных бассейнов должна быть не более 30 м, длина бассейнов - не более 500 м, слой воды - 0,7-2,5 м, количество - не менее двух.
Подачу воды в бассейны следует предусматривать через разбрызгивающие устройства или каскад со свободным изливом. При устройстве бассейнов в гравийно-галечниковых отложениях с крупным заполнителем следует предусматривать загрузку дна крупнозернистым песком толщиной слоя 0,5-0,7 м. При использовании естественных понижений рельефа должна предусматриваться подготовка фильтрующей поверхности.
В качестве инфильтрационных сооружений закрытого типа следует применять скважины (поглощающие и дренажно-поглощающие) и шахтные колодцы. При проектировании поглощающих и дренажно-поглощающих скважин и шахтных колодцев необходимо предусматривать устройства для измерения и регулирования расходов подаваемой воды и измерения динамических уровней воды в сооружениях и водоносном пласте.
Конструкция инфильтрационных сооружений должна обеспечивать возможность восстановления их производительности на открытых инфильтрационных сооружениях путем механического или гидравлического съема закальматированного слоя с фильтрующей поверхности, на закрытых - методами, применяемыми для регенерации водозаборных скважин. Опорожнение и регенерация открытых инфильтрационных сооружений в период отрицательных температур не допускаются.
Выбор схемы размещения инфильтрационных сооружений, определение их количества и производительности должны производиться на основе комплексных гидрогеологических и технико-экономических расчетов с учетом назначения искусственного пополнения запасов подземных вод, схемы размещения водозаборных сооружений, качества подаваемой воды и особенностей эксплуатации инфильтрационных и водозаборных сооружений.
Расстояния между инфильтрационными и водозаборными сооружениями должны приниматься на основе прогноза качества отбираемой воды с учетом доочистки подаваемой на инфильтрацию воды и смешения ее с подземными водами.
Качество воды, используемой для искусственного пополнения, должно отвечать требованиям ГОСТ 2761-84 "Источники централизованного хозяйственно-питьевого водоснабжения. Гигиенические, технические требования и правила выбора" (утв. постановлением Госстандарта СССР от 27 ноября 1984 г. N 4013). Качество воды, подаваемой на инфильтрационные сооружения систем хозяйственно-питьевого водоснабжения, должно с учетом ее доочистки при инфильтрации в водоносный пласт и смешения с подземными водами отвечать требованиям СанПиН 2.1.4.1074-01.
Водозаборные сооружения (водозаборы) должны:
- обеспечивать забор из водоисточника расчетного расхода воды и подачу его потребителю;
- защищать систему водоснабжения от биологических обрастаний и от попадания в нее наносов, сора, планктона, шугольда и др.;
- на водоемах рыбохозяйственного значения удовлетворять требованиям органов охраны рыбных запасов.
Выбор схемы и места расположения водозабора должен быть обоснован прогнозами:
- качества воды в источнике;
- переформирования русла или побережья;
- изменения границы вечномерзлых грунтов;
- гидротермического режима.
Не допускается размещать водоприемники в пределах зон движения судов, плотов, в зоне отложения и жильного движения донных наносов, в местах зимовья и нереста рыб, на участке возможного разрушения берега, скопления плавника и водорослей, а также возникновения шугозажоров и заторов. Не рекомендуется размешать водоприемники водозаборов на участках нижнего бьефа ГЭС, прилегающих к гидроузлу, в верховьях водохранилищ, а также на участках, расположенных ниже устьев притоков водотоков и в устьях подпертых водотоков.
Место расположения водоприемников для водозаборов хозяйственно-питьевого водоснабжения должно приниматься выше по течению водотока выпусков сточных вод, населенных пунктов, а также стоянок судов, лесных бирж, товарно-транспортных баз и складов в районе, обеспечивающем организацию зон санитарной охраны.
На морях, крупных озерах и водохранилищах водоприемники водозаборов следует размещать (с учетом ожидаемой переработки прилегающего берега и прибрежного склона):
- за пределами прибойных зон при наинизших уровнях воды;
- в местах, укрытых от волнения;
- за пределами сосредоточенных течений, выходящих из прибойных зон.
На водозаборах с самотечными и сифонными водоводами целесообразно водоприемный сеточный колодец, насосную станцию и другие сооружения выносить за пределы ожидаемой переработки берега, без устройства берегозащитных покрытий.
На всех перечисленных в ч. 5 рассматриваемой статьи стадиях должны соблюдаться требования экологических нормативов по отношению не только к водным ресурсам, но и остальным компонентам природной среды. Помимо этого, в области нормирования необходимо ликвидировать действие дублирующих норм, преодолеть ту рассогласованность документов, устанавливающих нормативы, которая позволяет совершенно по-разному толковать их в процессе применения, разработать и внедрить оперативную систему доведения до пользователей и контрольно-надзорных органов изменений в соответствующих нормативных требованиях.

Статья 60. Охрана водных объектов при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственной системы
1. Некоторые нормы, относящиеся к предмету рассматриваемой статьи были упомянуты при рассмотрении ст. 59 Кодекса, некоторые - при рассмотрении ст. 42, 43 и 46 Кодекса (см. комментарий). Общие нормы содержатся в гл. 7 ФЗ "Об охране окружающей среды", а также в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". В отношении разъяснения вопросов использования водных объектов для целей энергетики см. комментарий к ст. 46, а порядка использования водохранилищ - комментарий к ст. 45 Кодекса, здесь повторяться не будем.
Напомним, что согласно нормам гл. 7 ФЗ "Об охране окружающей среды", размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда. При размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности с учетом ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических и иных последствий эксплуатации указанных объектов и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.
При проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов. Запрещается изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.
Строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды. Запрещены строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до установления границ земельных участков на местности, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды. При осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий.
Ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме предусмотренных проектной документацией мероприятий по охране окружающей среды. Запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды. Запрещается также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий.
Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством. Вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации. При выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны быть разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды. Перепрофилирование функций зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, жилищным законодательством.
2. Статья 40 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает основные природоохранные требования относительно объектов энергетики. Помимо указанных выше общих требований, при проектировании и строительстве тепловых электростанций должны предусматриваться их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны учитываться реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов, а также особенности рельефов местностей.
При размещении указанных объектов должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов.
При размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации ядерных установок, в том числе атомных станций, должны обеспечиваться охрана окружающей среды от радиационного воздействия таких установок, соблюдаться установленный порядок и нормативы осуществления технологического процесса, требования федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности, а также должны осуществляться государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии, приниматься меры по обеспечению полной радиационной безопасности окружающей среды и населения в соответствии с законодательством РФ и общепринятыми принципами и нормами международного права, обеспечиваться подготовка и поддержание квалификации работников ядерных установок. Размещение ядерных установок, в том числе атомных станций, осуществляется при наличии по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных государственных экспертиз, предусмотренных законодательством РФ и подтверждающих экологическую и радиационную безопасность ядерных установок. Проекты размещения ядерных установок, в том числе атомных станций, должны содержать решения, обеспечивающие безопасный вывод их из эксплуатации.
Конкретное определение мест строительства осуществляется в соответствии с комплексом требований, содержащихся также в ГрК РФ, ЗК РФ, ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", а также, само собой - многочисленными ведомственными актами. Месторасположение таких объектов согласуется в установленном порядке с соответствующими органами государственной власти, в отдельных случаях предусматривается проведение референдума.
3. Технико-экономическое обоснование проектов и иная документация относятся к объектам экологической экспертизы, о которой в Кодексе нет ни слова, но она осуществляется и ее основы устанавливаются ФЗ "Об экологической экспертизе". Статья 11 ФЗ "Об экологической экспертизе" относит, в том числе, к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня:
1) проекты:
- нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти РФ;
- федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
- соглашений о разделе продукции;
- технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;
2) материалы:
- обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов) и законодательством в области использования атомной энергии федеральными органами исполнительной власти;
- комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;
3) объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации";
4) проектную документацию объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ;
проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов 1-4 класса опасности.
К объектам государственной экологической экспертизы регионального уровня относятся, в том числе:
1) проекты:
- нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ;
- целевых программ субъектов РФ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
2) материалы:
- обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" органами исполнительной власти субъектов РФ (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов);
- комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения;
3) проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения;
Заключения государственной экологической экспертизы являются обязательными, - в отличие от общественной экспертизы, что, полагаем требует внесения в ФЗ "Об экологической экспертизе" норм о дополнительных гарантиях учета результатов общественной экологической экспертизы.
4. По отношению к предмету рассматриваемой статьи действует также множество специальных подзаконных нормативных актов - от методических указаний, до СНиПов и технических регламентов, и их требования также должны соблюдаться на всех указанных стадиях.
Статья 8 ФЗ "О безопасности ГТС" определяет обеспечение безопасности гидротехнических сооружений на основании следующих общих требований:
- обеспечение допустимого уровня риска аварий гидротехнических сооружений;
- представление деклараций безопасности гидротехнических сооружений;
- государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений;
- непрерывность эксплуатации гидротехнических сооружений;
- осуществление мер по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, в том числе установление критериев их безопасности, оснащение гидротехнических сооружений техническими средствами в целях постоянного контроля за их состоянием, обеспечение необходимой квалификации работников, обслуживающих гидротехническое сооружение;
- необходимость заблаговременного проведения комплекса мероприятий по максимальному уменьшению риска возникновения чрезвычайных ситуаций на гидротехнических сооружениях;
- ответственность за действия (бездействие), которые повлекли за собой снижение безопасности гидротехнических сооружений ниже допустимого уровня.
Собственник ГТС и эксплуатирующая организация обязаны обеспечивать:
- соблюдение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации;
- контроль (мониторинг) за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществлять оценку безопасности гидротехнического сооружения, в том числе регулярную оценку безопасности гидротехнического сооружения и анализ причин ее снижения с учетом работы гидротехнического сооружения в каскаде, вредных природных и техногенных воздействий, результатов хозяйственной и иной деятельности, в том числе деятельности, связанной со строительством и с эксплуатацией объектов на водных объектах и на прилегающих к ним территориях ниже и выше гидротехнического сооружения;
- разработку и своевременное уточнение критериев безопасности гидротехнического сооружения;
- проведение регулярных обследований гидротехнического сооружения.
В обязанности собственника ГТС и эксплуатирующей организации также входит:
- развитие системы контроля за состоянием гидротехнического сооружения;
- систематический анализ причин снижения безопасности гидротехнического сооружения и своевременно осуществлять разработку и реализацию мер по обеспечению технически исправного состояния гидротехнического сооружения и его безопасности, а также по предотвращению аварии гидротехнического сооружения;
- создание финансовых и материальных резервов, предназначенных для ликвидации аварии гидротехнического сооружения;
- организация эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечивать соответствующую нормам и правилам квалификацию работников эксплуатирующей организации;
- поддержание в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях на гидротехнических сооружениях;
- содействовать федеральному органу исполнительной власти по надзору в области безопасности гидротехнических сооружений в реализации его функций;
- осуществлять по вопросам предупреждения аварий гидротехнического сооружения взаимодействие с органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям; незамедлительно информировать об угрозе аварии гидротехнического сооружения федеральный орган исполнительной власти по надзору в области безопасности гидротехнических сооружений, другие заинтересованные государственные органы, органы местного самоуправления и в случае непосредственной угрозы прорыва напорного фронта - население и организации в зоне возможного затопления;
- финансирование мероприятий по эксплуатации гидротехнического сооружения, обеспечению его безопасности, а также работы по предотвращению и ликвидации последствий аварий гидротехнического сооружения.
Совместно с органами местного самоуправления собственник ГТС и эксплуатирующая организация должны информировать население о вопросах безопасности гидротехнических сооружений.
Собственник ГТС или эксплуатирующая организация несут ответственность за безопасность гидротехнического сооружения (в том числе возмещает ущерб, нанесенный в результате аварии гидротехнического сооружения) вплоть до момента перехода прав собственности к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации гидротехнического сооружения.
Задаче обеспечения безопасности ГТС подчинен также институт декларирования безопасности ГТС, государственная экспертиза, включая экологическую, а также институты надзора за безопасностью ГТС (подробнее см. комментарий к ст. 42 Кодекса).
5. Нормативы, о которых идет речь в ч. 1 рассматриваемой статьи, - это, прежде всего, те, которые рассматривались в комментарии к ст. 35 Кодекса, а также нормативы в области охраны иных природных ресурсов. Многие из них, включая соответствующие СанПиН, СНиП и ГОСТы уже были указаны. Среди них можно отметить СанПиН 2.1.5.980-00 "Водоотведение населенных мест, санитарная охрана водных объектов. Гигиенические требования к охране поверхностных вод" (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 22 июня 2000 г.), которые устанавливают ряд основных требований и в данной области.
Предпроектные и проектные материалы, представляемые в органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы для заключения о соответствии их настоящим санитарным нормам и правилам, должны содержать:
- обоснование выбора района, пункта, площадки (трассы) для строительства, включая природные особенности территории (гидрологические, гидрогеологические и др.);
- данные о фоновом загрязнении водных объектов;
- качественные и количественные характеристики сбросов вредных веществ в водные объекты с результатами опытно-промышленных испытаний новых технологий, данными эксплуатации действующего аналога, материалами зарубежного опыта по созданию подобного производства;
- перечень и сроки выполнения водоохранных мероприятий, разрабатываемые на основе значений ПДК и ПДС вредных веществ и продуктов их трансформации с подтверждением их эффективности данными, полученными при эксплуатации отечественных и зарубежных аналогов;
- данные о вероятности залповых и аварийных сбросов в водные объекты, меры по их предупреждению и планы действий при их возникновении;
- расчеты ожидаемого (прогнозируемого) загрязнения водных объектов с учетом действующих, строящихся и намечаемых к строительству хозяйственных и иных объектов, а также рассредоточенных источников загрязнения, включая выпадение загрязнений из атмосферы;
- предложения по организации производственного контроля за качеством воды водных объектов (включая перечень контролируемых показателей), подверженных влиянию строящегося (реконструируемого) объекта.
Строительство хозяйственных, промышленных и других объектов, в т.ч. очистных сооружений, допускается по проектам, имеющим заключение органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы об их соответствии санитарным нормам и правилам. Не допускается ввод в эксплуатацию новых и реконструируемых хозяйственных и других объектов, которые не обеспечены мероприятиями и сооружениями для предотвращения или устранения существующего загрязнения поверхностных вод, без опробования, испытания и проверки работы всего оборудования, включая лабораторный контроль за качеством водных объектов.
Любое изменение технологических процессов, связанных с увеличением объема, изменением состава сточных вод, а также концентраций содержащихся в них веществ без заключения органов государственной санитарно-эпидемиологической службы не допускается.
Место выпуска сточных вод населенного пункта должно быть расположено ниже по течению, за его пределами с учетом возможного обратного течения при нагонных явлениях. Место выпуска сточных вод в непроточные и малопроточные водные объекты должно определяться с учетом санитарных, метеорологических и гидрологических условий.
Водопользователи обязаны:
- проводить согласованные с органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы или по предписаниям указанных органов и учреждений организационно-технические, санитарно-эпидемиологические или иные мероприятия, направленные на соблюдение гигиенических нормативов качества воды водных объектов;
- обеспечивать проведение работ по обоснованию безопасности и безвредности для здоровья человека материалов, реагентов, технологических процессов и устройств, используемых при очистке сточных вод, в канализационных, гидротехнических сооружениях и других технических объектах, которые могут привести к загрязнению поверхностных вод;
- обеспечивать контроль состава сбрасываемых сточных вод и качества воды водных объектов;
- своевременно, в установленном порядке, информировать органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы об угрозе возникновения, а также при возникновении аварийных ситуаций, представляющих опасность для здоровья населения или условий водопользования.
6. Изъятие земельных участков в указанных в ч. 2 комментируемой статьи целях осуществляется в соответствии с правилами ст. 30, 49 и 55 ЗК РФ. При этом, на основании Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" с 1 января 2012 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования РФ и документами территориального планирования субъектов РФ.
Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства - на цели, указанные в рассматриваемой статье, это правило не распространяется, более того - во всех случаях предоставления земельных участков для того или иного вида деятельности, затрагивающего состояние вод, должно согласовываться хотя бы с Росводресурсами и это должно быть императивно закреплено, аналогично Водному кодексу 1995 г.
Порядок изъятия земельных участков установлен ст. 49 и 55 ЗК РФ, а также ст. 279-287 ГК РФ. В соответствии со ст. 55 ЗК РФ, принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда - ведь нельзя же нарушать "естественный" процесс имущественного расслоения населения.
В соответствии со ст. 279 ГК РФ, земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется РФ, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы МСУ, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются ЗК РФ. Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. Решение федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.
Собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его целевым назначением. При этом собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка (ст. 281 ГК РФ) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период.
Плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. Соглашение включает обязательство РФ, субъекта РФ или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду (ст. 281 ГК РФ). По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.
Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган МСУ, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение 3 лет с момента направления собственнику участка уведомления.
В случаях, когда земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, находится во владении и пользовании на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, прекращение этих прав осуществляется применительно к правилам, предусмотренным ст. 279-282 ГК РФ (указаны выше).
Земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.
7. Части 3, 4 и 5 рассматриваемой статьи устанавливают ряд императивных требований и запретов, ориентированных на дополнительные природоохранные цели. Об охране водных объектов, при мелиорации, включая некоторые подзаконные акты, речь шла при рассмотрении 59 ст. Кодекса. Требование о наличии пунктов наблюдения за режимом и качеством вод при мелиоративных работах означает невозможность введения в эксплуатацию мелиоративных объектов и систем при отсутствии таких пунктов, а равно при их несоответствии требованиям санитарных и строительных норм и правил.
Ранее в исключительных случаях допускалось проектирование и использование прямоточных систем водоснабжения - при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, норма ч. 4 рассматриваемой статьи, если ее толковать буквально, однозначно запрещает проектирование таких систем.
Строго императивно и правило ч. 5 рассматриваемой статьи. Условия транспортирования и хранения нефти должны обеспечивать предотвращение попадания ее в поверхностные и подземные воды. Материал и конструкция оборудования и средств для транспортирования и хранения нефти не должны допускать возможности утечки нефти до конца срока их службы с учетом условий эксплуатации. Все сооружения и устройства для транспортирования и хранения нефти должны быть оборудованы средствами предотвращения загрязнения поверхностных и подземных вод. Сооружения и средства для транспортирования и хранения нефти должны быть оборудованы контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения наступившей утечки нефти. В местах возможного попадания нефти в водные объекты должны быть сооружены нефтеулавливающие устройства и приспособления для локализации и сбора разлившейся нефти. Для контрольной аппаратуры и средств сбора нефти также устанавливаются специальные стандартизированные требования.
Места возможного попадания нефти в водные объекты должны быть оборудованы средствами для информации аварийной службы и всех заинтересованных водопользователей. При обнаружении утечки нефти должны быть приняты необходимые меры по ее ликвидации (о планах ликвидации последствий разливов см. комментарий к ст. 56), а также по предотвращению попадания нефти в поверхностные и подземные воды и ликвидации наступившего загрязнения поверхностных и подземных вод. При попадании нефти в подземные воды должны быть приняты меры, обеспечивающие предотвращение дальнейшего распространения загрязнения этих вод (откачка загрязненных подземных вод, перекрытие подземного потока и постоперативные мероприятия по восстановлению вод). Разлившуюся нефть следует собрать, вывезти и утилизировать с соблюдением мер, обеспечивающих предотвращение загрязнения поверхностных и подземных вод. На территории внутреннего пояса зон санитарной охраны источников централизованного хозяйственно-питьевого водоснабжения в прибрежных водоохранных зонах и на затопляемых территориях хранение нефти в нефтехранилищах не допускается.
При транспортировании и хранении нефти должен быть разработан план ликвидации аварийных ситуаций и утечек (разливов) нефти (ЛАРН), который должен содержать перечень объектов и территорий, подлежащих особой защите от загрязнения (водозаборы, пляжи и другие объекты), указания по оповещению заинтересованных служб и организаций, перечень технических средств, порядок действий по ликвидации аварий и утечки нефти, способ утилизации разлившейся нефти.
Это основные правила, большинство из которых содержится еще в ГОСТ 17.1.3.05-82 "Охрана природы. Гидросфера. Общие требования к охране поверхностных и подземных вод от загрязнения нефтью и нефтепродуктами" (введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 25 марта 1982 г. N 1243), но даже эти базовые правила нуждаются в постоянной корректировке и развитии.
8. Три императивных запрета содержится в ч. 6 рассматриваемой статьи.
Об использовании водных объектов в целях сброса сточных вод, а также о нормировании в данной области см. комментарий к ст. 44 Кодекса. О нормативах качества и о нормативах изъятия водных ресурсов речь шла при рассмотрении ст. 35 Кодекса (см. комментарий).
СанПиН 2.1.5.980-00 конкретизируют некоторые требования относительно сточных вод, хотя об этом уже и упоминалось при рассмотрении гл. 5 Кодекса. В целях охраны водных объектов от загрязнения не допускается сбрасывать в водные объекты сточные воды (производственные, хозяйственно-бытовые, поверхностно-ливневые и т.д.), которые:
- могут быть устранены путем организации малоотходных производств, рациональной технологии, максимального использования в системах оборотного и повторного водоснабжения после соответствующей очистки и обеззараживания в промышленности, городском хозяйстве и для орошения в сельском хозяйстве;
- содержат возбудителей инфекционных заболеваний бактериальной, вирусной и паразитарной природы. Сточные воды, опасные по эпидемиологическому критерию, могут сбрасываться в водные объекты только после соответствующей очистки и обеззараживания до числа термотолерантных колиформных бактерий КОЕ/100 мл <= 100, числа общих колиформных бактерий КОЕ/100 мл <= 500 и числа колифагов БОЕ/100 мл <= 100;
- содержат вещества (или продукты их трансформации), для которых не установлены гигиенические ПДК или ОДУ, а также отсутствуют методы их определения;
- содержат чрезвычайно опасные вещества, для которых нормативы установлены с пометкой "отсутствие";
Не допускается сброс промышленных, сельскохозяйственных, городских сточных вод, а также организованный сброс ливневых сточных вод:
- в пределах первого пояса зон санитарной охраны источников хозяйственно-питьевого водоснабжения;
- в черте населенных пунктов;
- в пределах первого и второго поясов округов санитарной охраны курортов, в местах туризма, спорта и массового отдыха населения;
- в водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы;
- в пределах второго пояса зон санитарной охраны источников хозяйственно-питьевого водоснабжения, если содержание в них загрязняющих веществ и микроорганизмов превышает установленные настоящими санитарными правилами гигиенические нормативы.
Не допускается сбрасывать в водные объекты, на поверхность ледяного покрова и водосборную территорию пульпу, снег, кубовые осадки и другие отходы и мусор, формирующиеся на территории населенных мест и производственных площадок.
Сточные воды, которые технически невозможно использовать в системах повторного, оборотного водоснабжения в промышленности, городском хозяйстве, для орошения в сельском хозяйстве и для других целей, допускается отводить в водные объекты после очистки в соответствии с требованиями санитарных правил и соблюдении нормативов качества воды в пунктах водопользования.
Сброс сточных вод с судов допускается после очистки и обеззараживания на судовых установках, разрешенных к эксплуатации органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы, за пределами 1 и 2 поясов зон санитарной охраны источников централизованного питьевого водоснабжения и вне черты населенных мест.
Сброс, удаление и обезвреживание сточных вод, содержащих радионуклиды, должен осуществляться в соответствии с действующими нормами радиационной безопасности НРБ-99/2009 (СанПиН 2.6.1.2523-09) (см. комментарий к ст. 56 Кодекса).
Место выпуска сточных вод населенного пункта должно быть расположено ниже по течению, за его пределами с учетом возможного обратного течения при нагонных явлениях. Место выпуска сточных вод в непроточные и малопроточные водные объекты должно определяться с учетом санитарных, метеорологических и гидрологических условий. Сброс сточных и дренажных вод в черте населенных мест через существующие выпуски допускается лишь в исключительных случаях при соответствующем технико-экономическом обосновании и по согласованию с органами государственной санитарно-эпидемиологической службы. В этом случае нормативные требования, предъявленные к составу и свойствам сточных вод должны соответствовать требованиям, предъявляемым к воде водных объектов питьевого, хозяйственно-бытового и рекреационного водопользования.
При проектировании сооружений обеззараживания сточных вод выбирается метод (хлорирование, ультрафиолетовая обработка, озонирование и др.) с учетом эффективности обеззараживания и сравнительной опасности продуктов трансформации в соответствии с МУ 2.1.5.800-99. Расчет допустимых сбросов сточных вод, подвергшихся обеззараживанию, должен быть выполнен с учетом количественного и качественного состава продуктов трансформации. В случае строительства очистных сооружений, в т.ч. сооружений биологической очистки сточных вод, водопользователи обязаны обеспечить проведение пуско-наладочных работ в сроки, установленные приемочной комиссией. После выхода объекта на полную проектную мощность водопользователи обязаны обеспечить проведение лабораторных исследований качества воды водных объектов в створах, расположенных до и после выпуска сточных вод и передать результаты исследований в органы государственной санитарно-эпидемиологической службы для подтверждения соответствия объекта настоящим санитарным правилам, согласования ПДС и перечня контролируемых показателей.
Строго императивный характер носит и запрет п. 3 ч. 6 рассматриваемой статьи - при наличии в сточных водах возбудителей инфекционных заболеваний и (или) вредных веществ с неустановленными ПДК, сброс таких вод в водные объекты запрещен.
Разрабатываются и утверждаются перечни таких возбудителей на основе критериев патогенности микроорганизмов (бактерий, вирусов, грибов, риккетсий). Патогенность (рождающий болезнь) - это способность микроорганизмов вызывать заболевания. Это свойство характеризует видовые генетические особенности микроорганизмов, их генетически определенные характеристики, позволяющие преодолеть защитные механизмы и проявить свои патогенные свойства. Различают микроорганизмы патогенные, условно патогенные (именно по отношению к первым двум действует указанное правило) и непатогенные. Индивидуальным количественным показателем патогенности микроорганизма является его вирулентность.
Институт приостановления и прекращения деятельности в случае ее несоответствия экологическим требованиям выполняет одну из важнейших охранительных функций, причем, включая превентивную. Основное назначение норм о прекращении и приостановлении деятельности состоит в превентивной составляющей, имея при этом, разумеется, и правоохранительный элемент - пресечение указанных нарушений и предотвращение данных нарушений в будущем. Подробно порядок приостановления и ограничения водопользования рассмотрен в комментарии к ст. 41 Кодекса, а вопросы соотношения приостановления и прекращения водопользования - в комментарии к ст. 9 Кодекса. Напомним, прекращение деятельности устанавливается только как осуществляемое на основании судебного решения, мы же считаем, что в случае угрозы вреда окружающей среде следует ввести и административный порядок, как более оперативный.

Статья 61. Охрана водных объектов при проведении работ
1. Положениями комментируемой статьи подразумеваются работы не только в рамках тех видов деятельности, которые представляют собой виды водопользования и перечислены в гл. 5 Кодекса (см. комментарий). При всех иных видах природопользования, которые могут потенциально оказывать воздействие на водные объекты, также требуется соблюдение водоохранных норм, в частности - при недропользовании, что подробнее рассмотрено в комментарии к ст. 59 Кодекса (см. комментарий).
Строительные, взрывные, дноуглубительные иные виды работ согласовываются с территориальными органами Росводресурсов, а регулируются они, помимо основных норм федеральных законов (ФЗ "Об охране окружающей среды", ГрК РФ - при работах на водных объектах в черте поселений и на иных землях, зонированных в соответствии с ГрК РФ, и иные), также множеством специальных правил - тех же СНиПов, ГОСТов и иных. По сути, каждый из видов таких работ представляет собой предмет регулирования многоотраслевого характера. В соответствии с гл. 7 ФЗ "Об охране окружающей среды", размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда. При размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности с учетом ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических и иных последствий эксплуатации указанных объектов и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.
При проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов. Запрещается изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.
Строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды. Запрещены строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до установления границ земельных участков на местности, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды. При осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий.
Ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме предусмотренных проектной документацией мероприятий по охране окружающей среды. Запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды. Запрещается также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий. Лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством. Вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации. При выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны быть разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды. Перепрофилирование функций зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, жилищным законодательством.
2. Статья 40 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает основные природоохранные требования относительно объектов энергетики, несколько подробнее об этом еще будет упомянуто при рассмотрении ст. 60 Кодекса. Как уже указывалось, среди таких специальных норм также есть такие, которые иной раз регулируют один и тот же предмет, когда дополняя друг друга, когда противореча. В частности, СНиП 3.02.01-87 "Строительные нормы и правила. Земляные сооружения, основания и фундаменты" (утв. постановлением Госстроя СССР от 4 декабря 1987 г. N 280) и Ведомственные строительные нормы ВСН 178-91 "Нормы проектирования и производства буровзрывных работ при сооружении земляного полотна" - устанавливают требования к взрывным работам.
При производстве взрывных работ в строительстве должны быть обеспечены:
- в соответствии с едиными правилами безопасности при взрывных работах - безопасность людей;
- в пределах, установленных проектом, - сохранность зданий, сооружений, оборудования, инженерных и транспортных коммуникаций, ненарушение производственных процессов на промышленных, сельскохозяйственных и других предприятиях, охрана природы.
Если при взрывных работах не могут быть полностью исключены повреждения существующих и строящихся зданий и сооружений, то возможные повреждения должны быть указаны в проекте. Соответствующие решения должны быть согласованы с заинтересованными организациями. В рабочей документации на взрывные работы и проекте производства взрывных работ вблизи ответственных инженерных сооружений и действующих производств следует учитывать специальные технические требования и условия согласования проектов производства взрывных работ, предъявленные организациями, эксплуатирующими эти сооружения. Рабочая документация на взрывные работы в особо сложных условиях должна разрабатываться в составе проекта генеральной проектной организацией или по ее заданию субподрядной специализированной организацией. При этом должны быть предусмотрены технические и организационные решения по безопасности взрывов в соответствии с требованиями специальных инструкций соответствующих ведомств. Особо сложными условиями следует считать взрывание вблизи ответственных сооружений (железных дорог, магистральных трубопроводов, мостов, тоннелей, ЛЭП напряжением свыше 1000 В, линий связи, кроме местных, действующих предприятий и жилых зданий) при устройстве выемок на косогорах крутизной свыше 20°, подводное взрывание, работы в условиях необходимости сохранения законтурного массива, а также на оползнеопасных склонах. Методы взрывания и технологические характеристики, предусмотренные рабочей документацией или проектом производства взрывных работ, могут быть уточнены в ходе их выполнения, а также специальными опытными и моделирующими взрывами. Изменения, не вызывающие нарушения проектных очертаний выемки, снижения качества рыхления, увеличения ущерба сооружениям, коммуникациям, угодьям, уточняются корректировочным расчетом без изменения проектной документации. В случае необходимости внесение изменений в проектную документацию делается по согласованию с утвердившей ее организацией.
До начала взрывных работ должны быть выполнены:
- расчистка и планировка площадок, разбивка на местности плана или трассы сооружения;
- устройство временных подъездных и внутриобъектных дорог, организация водоотвода, оборка откосов, ликвидация заколов и отдельных неустойчивых кусков на склонах;
- освещение рабочих площадок в случае работы в темное время;
- устройство на косогорах попок-уступов (пионерных троп) для работы бурового оборудования и перемещении транспортных средств;
- перенос или отключение инженерных коммуникаций, линий электропередач и связи, демонтаж оборудования, укрытие или вывод из пределов опасной зоны механизмов и другие подготовительные работы, предусмотренные рабочей документацией или проектом производства взрывных работ.
При устройстве в скальных грунтах выемок с откосами крутизной 1:0,3 и круче, как правило, следует применять контурное взрывание. Откосы профильных выемок в скальных грунтах, не подлежащие креплению, должны быть очищены от неустойчивых камней в процессе разработки каждого яруса.
Применение взрывного способа в целях сооружения земляного полотна не допускается:
- для рыхления мерзлого грунта при толщине промерзания менее 0,5 м;
- для рыхления скальных грунтов, поддающихся рыхлению и разработке землеройными машинами при уширении выемок под второй путь;
- при корчевке пней диаметром менее 50 см (менее 30 см в мерзлых грунтах);
- для выполнения подготовительных работ на болотах по устройству дренажных прорезей, канав-торфоприемников, водоотводных канав и по выторфовыванию при глубине разработки до 4 м;
- в местах развития оползневых явлений;
- вблизи месторождений минеральных вод, расположения звероферм и птицеферм, памятников культуры и природы;
- в заповедниках и национальных парках;
- на месторождениях полезных ископаемых (если буровзрывные работы не способ добычи);
- в водоемах и реках, а также вблизи них в весенне-летний период;
- для образования полок на крутых склонах скальных массивов, находящихся в неустойчивом равновесии.
Перед началом взрывных работ на местности устанавливается граница опасной зоны и отмечается условными знаками. До начала взрывных работ составляется график их производства, с которым должны быть ознакомлены все работники объекта и жители ближайших населенных пунктов. Кроме того, перечисленный контингент должен быть ознакомлен со значением звуковых и световых сигналов. Проекты на буровзрывные работы согласовываются с местными органами охраны природы. При разработке скальных выемок применяют следующие основные способы взрывания: на рыхление, выброс, сброс и обрушение. Способы взрывания при разработке скальных выемок выбираются исходя из условий рельефа местности и распределения объемов земляных (скальных) масс по выемкам и насыпям, расположения сооружений и коммуникаций вблизи места взрыва, а также сохранности окружающей среды.
Приведен пример норм, имеющих отношение к взрывным работам, связанным с водопользованием.
3. Первая обязанность, установленная ч. 2 рассматриваемой статьи, больше относится к области охраны водных биоресурсов (ВБР), нежели самих водных объектов. Согласно ст. 50 ФЗ "О рыболовстве", при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, внедрении новых технологических процессов и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Такая деятельность осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в порядке (Росрыболовство), установленном Правительством РФ. Конкретные меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания, порядок их осуществления также определяются Правительством РФ.
Водные объекты рыбохозяйственного значения или их участки, имеющие важное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов, могут быть объявлены рыбохозяйственными заповедными зонами. Рыбохозяйственной заповедной зоной является водный объект или его часть с прилегающей к ним территорией, на которых устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности в целях сохранения водных биоресурсов и создания условий для развития рыбоводства и рыболовства. В рыбохозяйственных заповедных зонах хозяйственная и иная деятельность может быть запрещена полностью или частично либо постоянно или временно. Правительством РФ определяются порядок образования рыбохозяйственных заповедных зон, виды хозяйственной и иной деятельности, которые могут быть запрещены или ограничены в рыбохозяйственных заповедных зонах. О мероприятиях по предотвращению загрязнения подземных вод и их пополнению подробнее см. комментарий к ст. 59 Кодекса.
4. Напомним, нормы общего характера в области мелиорации содержатся в ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Федеральном законе от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" (далее - ФЗ "О мелиорации земель"). Статья 32 ФЗ "О мелиорации земель" определяет, что осуществление мелиоративных мероприятий не должно приводить к ухудшению состояния окружающей среды. Мелиоративные мероприятия осуществляются с соблюдением требований земельного, водного, лесного законодательства РФ, а также законодательства РФ об охране окружающей среды, о недрах, о растительном мире и о животном мире. При этом ст. 29 ФЗ "О мелиорации земель" устанавливает и основные требования по отношению к эксплуатации мелиоративных систем. Лица, которые эксплуатируют мелиоративные системы, отдельно расположенные ГТС и защитные лесные насаждения, обязаны содержать указанные объекты в исправном (надлежащем) состоянии и принимать меры по предупреждению их повреждения. Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, а также правила содержания защитных лесных насаждений устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами.
Содержание в исправном (надлежащем) состоянии мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений организуют в отношении:
- государственных мелиоративных систем и отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию, и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ;
- мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений, находящихся в муниципальной собственности, - органы местного самоуправления;
- мелиоративных систем общего и индивидуального пользования, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений, находящихся в собственности граждан (физических лиц) и юридических лиц, - их собственники, владельцы и пользователи.
Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, а также правила содержания защитных лесных насаждений обязательны для всех лиц.
Многие конкретизированные требования в данной области содержатся в СанПиН 2.1.7.573-96. Указанные Правила определяют санитарно-гигиенические требования к качеству сточных вод и их осадков, используемых для орошения и удобрения земель, выбору территории земледельческих полей орошения и осуществлению контроля за их эксплуатацией. Земледельческие поля орошения - специализированные мелиоративные системы, предназначенные для использования подготовленных сточных вод на орошение и удобрение земель и для осуществления естественной биологической их доочистки. Подробнее содержание указанных нормативов рассматривалось при анализе норм ст. 59 Кодекса (см. комментарий). Об использовании водных объектов для целей сброса сточных вод см. комментарий к ст. 44 Кодекса.

Статья 62. Охрана водных объектов при их использовании для целей производства электрической энергии
1. Норматив допустимого воздействия по привносу тепла определяется на основании теплового баланса водного объекта или его участка после установления критических температур воды, нарушающих экологическое благополучие водного объекта или его части и ухудшающих условия его использования. При расчете теплового баланса учитываются морфометрические и гидравлические особенности водного объекта, а также его эвтрофикация под влиянием привноса тепла. В соответствии с СанПиН 2.1.5.980-00 "Водоотведение населенных мест, санитарная охрана водных объектов. Гигиенические требования к охране поверхностных вод" (утверждены Главным государственным санитарным врачом РФ 22 июня 2000 г.) летняя температура воды в результате сброса сточных вод не должна повышаться более чем на 3 С по сравнению со среднемесячной температурой воды самого жаркого месяца года за последние 10 лет.
Между тем, природоохранные требования при использовании водных объектов в целях производства электроэнергии далеко не ограничиваются тепловым режимом - нормы экологического законодательства, применимые к предмету рассматриваемой статьи, весьма многообразны - от норм ФЗ "Об охране окружающей среды", до подзаконных актов узкоотраслевой специализации.
Комментируемую статью следует рассматривать и толковать в системе с правилами ст. 54 и 46 Кодекса. Основные моменты самого использования водных объектов в целях производства электроэнергии были рассмотрены в ст. 46 Кодекса. Вопросы использования водохранилищ, включая попуски и иные экологические аспекты были отражены в комментарий к ст. 45 Кодекса, хотя некоторые моменты здесь будут повторены. Основные обязанности при проведении работ рассматривались в комментарии к ст. 39. Что касается нормирования (нормативы качества, изъятия, допустимого воздействия и пр.), то об этом см. комментарий к ст. 35 Кодекса. Здесь данные моменты повторяться не будут.
Статья 40 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает базовые охранительные нормы. В соответствии с указанной статьей размещение, проектирование, строительство и эксплуатация объектов энергетики осуществляются в соответствии с требованиями ст. 34-39 ФЗ "Об охране окружающей среды". Ими устанавливаются основные требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Об этом упоминалось при рассмотрении ст. 56 Кодекса (см. комментарий). То есть, наряду со специальными нормами, направленными на охрану окружающей среды (водных объектов как ее компонентов) при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики должны соблюдаться и общие охранительные нормы.
При проектировании и строительстве тепловых электростанций должны предусматриваться их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны учитываться реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов, а также особенности рельефов местностей.
При размещении указанных объектов должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов.
Следует отметить, что нормы ФЗ "О безопасности ГТС" распространяются и на ГТС объектов гидроэнергетики. Обеспечение безопасности гидротехнических сооружений осуществляется на основании следующих общих требований:
- обеспечение допустимого уровня риска аварий гидротехнических сооружений;
- представление деклараций безопасности гидротехнических сооружений;
- государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений;
- непрерывность эксплуатации гидротехнических сооружений;
- осуществление мер по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, в том числе установление критериев их безопасности, оснащение гидротехнических сооружений техническими средствами в целях постоянного контроля за их состоянием, обеспечение необходимой квалификации работников, обслуживающих гидротехническое сооружение;
- ответственность за действия (бездействие), которые повлекли за собой снижение безопасности гидротехнических сооружений ниже допустимого уровня;
- необходимость заблаговременного проведения комплекса мероприятий по максимальному уменьшению риска возникновения чрезвычайных ситуаций на гидротехнических сооружениях.
По отношению к последнему из приведенного перечня требования следует указать, что еще в 2003 г. проводилась инвентаризация и обследование ГТС, в ходе которых были выявлены отсутствие служб эксплуатации на многих водохозяйственных объектах, по результатам чего МПР России разработало Комплексный план мероприятий по повышению безопасности гидротехнических сооружений на 2003-2008 годы, утвержденный приказом МПР РФ от 16 мая 2003 г. N 437. Достиг ли План целей? В общем, считается, что достиг. Однако утром 17 августа 2009 г. на Саяно-Шушенской ГЭС гидроагрегат (вес его составляет около 2 тысяч тонн) был смыт потоком воды, полностью был разбит машинный зал, и погибло несколько десятков людей, а огромное масляное пятно разлилось по Енисею более чем на 100 км. Выводы напрашиваются сами собой_ и они, увы, не самые утешительные.
2. Согласно ФЗ "О безопасности ГТС", собственник ГТС и эксплуатирующая организация обязаны:
- обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации;
- обеспечивать контроль (мониторинг) за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществлять оценку безопасности гидротехнического сооружения, в том числе регулярную оценку безопасности гидротехнического сооружения и анализ причин ее снижения с учетом работы гидротехнического сооружения в каскаде, вредных природных и техногенных воздействий, результатов хозяйственной и иной деятельности, в том числе деятельности, связанной со строительством и с эксплуатацией объектов на водных объектах и на прилегающих к ним территориях ниже и выше гидротехнического сооружения;
- развивать системы контроля за состоянием гидротехнического сооружения (именно об этом говорилось выше) и т.д.
Собственник ГТС или эксплуатирующая организация несет ответственность за безопасность гидротехнического сооружения, в том числе, возмещает в соответствии со ст. 16, 17 и 18 ФЗ "О безопасности ГТС" ущерб, нанесенный в результате аварии гидротехнического сооружения, вплоть до момента перехода прав собственности к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации гидротехнического сооружения.
Определенную природоохранную функцию могут выполнять и декларации безопасности ГТС, если конечно, эффективно контролировать процесс их утверждения и выдачи разрешений на эксплуатацию ГЭС на предмет его соответствия именно экологическим целям. На стадиях проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации ГТС, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации собственник ГТС или эксплуатирующая организация составляет декларацию безопасности ГТС, которая является основным документом, содержащим сведения о соответствии гидротехнического сооружения критериям безопасности. Форма декларации безопасности гидротехнических сооружений (кроме судоходных гидротехнических сооружений), утверждена приказом МПР РФ от 22 июля 2009 г. N 221. Собственник или эксплуатирующая организация представляет декларацию безопасности в орган надзора за безопасностью гидротехнических сооружений. Поступление в указанный орган декларации безопасности гидротехнического сооружения, разрабатываемой в составе проектной документации, прошедшей государственную экспертизу в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, либо утверждение таким органом декларации безопасности гидротехнического сооружения, составляемой на стадии эксплуатации, вывода из эксплуатации гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления или консервации, является основанием для внесения гидротехнического сооружения в Регистр и получения разрешения на эксплуатацию или вывод из эксплуатации гидротехнического сооружения либо на его восстановление или консервацию.
Государственная экспертиза проектной документации гидротехнических сооружений, содержащей декларацию безопасности, проводится в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Государственная экспертиза декларации безопасности гидротехнических сооружений, составляемой на стадии эксплуатации, вывода из эксплуатации гидротехнических сооружений, а также после их реконструкции, капитального ремонта, восстановления или консервации, проводится в соответствии с положениями настоящей ст. в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Для проведения государственной экспертизы деклараций безопасности могут привлекаться научно-исследовательские и проектные организации. Государственная экспертиза деклараций безопасности проводится по инициативе собственников или эксплуатирующих организаций, в том числе в случае их несогласия с предписаниями органов надзора за безопасностью гидротехнических сооружений.
Органами надзора за безопасностью ГТС на основании заключения государственной экспертизы могут быть приняты решения об утверждении декларации безопасности, о выдаче соответствующего разрешения или об отказе в выдаче такого разрешения. В случае несогласия собственника или эксплуатирующей организации с решением органов надзора решение может быть обжаловано в судебном порядке.
Государственная экспертиза деклараций безопасности гидротехнических сооружений осуществляется за плату. За выдачу разрешения на эксплуатацию гидротехнических сооружений также уплачивается госпошлина в размерах и порядке, которые установлены НК РФ.
МПР России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 ноября 1998 г. N 1303 "Об утверждении Положения о безопасности гидротехнических сооружений" издало приказ от 15 декабря 2009 г. N 412 "Об утверждении Дополнительных требований к содержанию деклараций безопасности гидротехнических сооружений и методики их составления, учитывающих особенности декларирования безопасности гидротехнических сооружений различных видов в зависимости от их назначения, класса, конструкции, условий эксплуатации и специальных требований к безопасности" (об этом приказе уже упоминалось при рассмотрении ст. 42 Кодекса).
В целом, экологические аспекты должны оперативно учитываться как на стадии проектирования ГТС, так и на стадиях их ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации и ликвидации. Необходимы прогнозирование воздействия проектируемого ГТС на окружающую среду в целом и на отдельные прилегающие ее объекты, изучение возможных изменений в водных объектах и иных прилегающих природных объектов в зависимости от изменения режимов работы гидроузла, разработка и корректирование адекватных мер по управлению гидроузлом и охране природных объектов, на которые может оказывать воздействие работа гидроузла и т.д. Нельзя полностью предусмотреть все возможные варианты такого воздействия на стадии проектирования, но, тем не менее, именно на данной стадии следует уделять особое внимание разработке природоохранных мер, к которым, прежде всего, относятся следующие:
- оптимальный выбор места плотины и нормального подпорного уровня, при котором обеспечивается наименьшая площадь затопления;
- меры в области защиты земель от затопления и подтопления;
- санитарная подготовка территории;
- разработка режима водохранилищ;
- формирование условия для обеспечения соответствующей ландшафтной обстановки;
- очистка территорий после завершения строительства и иное.
3. Все гидроузлы оказывают воздействие на экологические параметры водного объекта, выражающиеся как в подтоплении земель, чередовании затопления и освобождения прилегающих земель, так и в иных формах. Для уменьшения негативного воздействия периодических изменений уровней воды определяется экологический гидрограф и расход воды в нижнем бьефе, а также оптимально выбирается режим водохранилища, определяемый видом регулирования стока. Кроме того, комплексный характер использования водохранилищ на практике приводит к принятию регулирующих норм и правил, часто содержащих противоречивые, а также дублирующие нормы. Несколько унифицировать такие нормы призваны периодически разрабатываемые и изменяемые правила эксплуатации (использования) водохранилищ, которые рассматривались в комментарии к статье 45 Кодекса.
При рассмотрении ст. 46 Кодекса (см. комментарий) указывались основные требования к эксплуатации водохранилищ при их использовании в целях энергетики. Напомним, что при эксплуатации ГЭС должно быть обеспечено наиболее полное использование водных ресурсов и установленной мощности гидроагрегатов при оптимальном для энергосистемы участии гидроэлектростанции в покрытии графика нагрузки. Для электростанций, имеющих водохранилища, регулирующие сток воды, должны быть составлены и утверждены в установленном порядке основные правила использования водных ресурсов водохранилища и правила эксплуатации водохранилища. Пересмотр правил осуществляется по мере накопления эксплуатационных данных, но не реже 1 раза в 10 лет. В случае реконструкции сооружений гидроузла, оказывающей влияние на управление водным режимом, правила подлежат пересмотру. Для ГЭС с водохранилищем комплексного пользования должен быть составлен годовой водохозяйственный план, устанавливающий помесячные объемы использования воды различными водопользователями. Водохозяйственный план должен уточняться на каждый квартал и месяц с учетом прогноза стока воды региональными гидрометеорологическими службами. При наличии в энергосистеме нескольких гидроэлектростанций или каскадов регулирование стока должно производиться так, чтобы получить максимальный суммарный энергетический эффект с учетом удовлетворения потребностей других водопользователей.
Режим сработки водохранилища перед половодьем и его последующего наполнения должен обеспечивать:
- наполнение водохранилища в период половодья до нормального подпорного уровня; отклонение от этого правила допустимо только в случае особых требований водохозяйственного комплекса и для водохранилищ многолетнего регулирования;
- благоприятные условия для сброса через сооружения избытка воды, пропуска наносов, а также льда, если это предусмотрено проектом;
- необходимые согласованные условия для нормального судоходства, рыбного хозяйства, орошения и водоснабжения;
- наибольший энергетический эффект в энергосистеме при соблюдении ограничений, согласованных с неэнергетическими водопользователями;
- регулирование сбросных расходов с учетом требований безопасности и надежности работы гидротехнических сооружений и борьбы с наводнениями.
В правила использования водных ресурсов водохранилищ и в правила эксплуатации водохранилищ должны включаться согласованные с иными водопользователями условия, ограничивающие режимы сработки и наполнения водохранилищ.
4. Мероприятия по технической эксплуатации и благоустройству водохранилища осуществляются постоянно, в течение всего года. При эксплуатации водохранилищ в зимний период времени собственники ГТС, образующих водохранилища, и (или) эксплуатирующие ГТС организации осуществляют мероприятия по предотвращению повреждений гидротехнических сооружений и берегов водохранилищ в результате ледовых воздействий. В период установления ледяного покрова на акватории водохранилища, в целях быстрейшего образования сплошного ледяного покрова, предотвращения образования навалов льда перед гидротехническими сооружениями и на откосах водохранилищ, а также возникновением зажоров в нижнем бьефе, сброс воды из водохранилища уменьшается. При образовании ледяного покрова значительной толщины, уровень воды в водохранилище необходимо держать постоянным, сбрасывая всю поступающую воду в нижний бьеф. Минимально возможный уровень воды в водохранилище для зимних условий устанавливается с учетом обеспечения зимовки водных биологических ресурсов, обитающих в водохранилище. В случае если предшествующий летний период эксплуатации водохранилища сопровождался интенсивным развитием водной растительности, необходимо:
- ограничивать зимнюю сработку водохранилища;
- проводить мероприятия, направленные на увеличение концентрации растворенного кислорода в воде.
Ежегодно, за один месяц до прогнозируемого срока наступления весеннего половодья собственники ГТС, образующих водохранилища, и (или) эксплуатирующие ГТС организации осуществляют следующие мероприятия:
- проверяют состояние гидротехнических сооружений напорного фронта и береговой зоны водохранилища;
- проводят необходимый ремонт сооружений, конструкций и механизмов, обеспечивающих пропуск половодья;
- проверяют работу контрольно-измерительной аппаратуры (при наличии такой аппаратуры);
- апробируют работу затворов, подъемных механизмов и устройств автоматического управления;
- проверяют надежность электропитания подъемных механизмов затворов.
В случае выявления на гидротехнических сооружениях неисправностей, которые к началу периода половодья (летних паводков) устранить не представляется возможным, при этом они могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации, принимаются меры по незаполнению водоема в период половодья или паводков. При выпадении сильного дождя ливневого характера в период максимальных уровней воды в водохранилище, водосбросные и водозаборные сооружения открываются для пропуска поступающей воды с учетом пропускной способности отводящего тракта.
С целью предупреждения зарастания акватории водохранилища и цветения воды уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ реализуются следующие мероприятия:
- высадка тростника;
- заселение водохранилища гидрофитами с обязательной уборкой (осенью) образующейся растительной массы;
- локальное изъятие иловых отложений;
- механическое изъятие избыточной биомассы водорослей из водохранилищ в местах их массовых скоплений;
- санитарная обработка после сработки водохранилища до отметки уровня мертвого объема.
В период сработки водохранилища перед началом половодья, а также в процессе пропуска половодья и паводков, при наличии благоприятного прогноза по водности года, собственники ГТС, образующих водохранилища, и (или) эксплуатирующие ГТС организации осуществляют мероприятия по очистке дна водохранилища от наносов (промыв водохранилища от наносов). Данные мероприятия проводятся при возможности создания в верхнем бьефе скорости течения, обеспечивающей размыв и транспортировку отложений наносов (не ниже 0,8-1,0 м/с).
При проведении промыва водохранилища от наносов:
- максимально сокращаются перерывы в подаче воды по согласованию с иными водопользователями;
- скорости сработки и наполнения водохранилища обеспечиваются с учетом требований безопасности гидротехнических сооружений (обеспечения устойчивости откосов гидротехнических сооружений, а также берегов водохранилища);
- в случае работы гидротехнического сооружения в каскаде, попуски в нижний бьеф осуществлять при условии обеспечения безопасности нижерасположенных гидротехнических сооружений;
- заблаговременно согласовываются с водопотребителями, органами местного самоуправления, органами исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, территориальными органами Роспотребнадзора, Росприроднадзора, Росрыболовства, Федерального агентства морского и речного транспорта и другими заинтересованными организациями время и продолжительность промыва водохранилища. Непосредственно перед началом сброса воды из водохранилища, указанные лица, органы и организации оповещаются о предстоящем промыве.
В случае значительного заиления водохранилища удаление наносов осуществляется механическим способом. Защита берегов водохранилища от размыва и разрушений при сезонных колебаниях уровня воды и волновых воздействиях, а также предотвращений эрозии почв и развития овражной системы на территории, прилегающей к водохранилищу, осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ следующими методами:
- уполаживание откосов, засев откосов специальными травами или одерновка поверхности естественным дерном;
- укрепление склонов вяжущими материалами с пропиткой грунта битумной эмульсией с применением цемента, битумов, латексов, различных битумных эмульсий;
- покрытие берега хворостяной выстилкой или плетнями, фашинами, деревянными креплениями;
- отсыпка каменной наброски без подготовки ее основания и возведения дополнительных креплений на стыке ее с прибрежной отмелью;
- отсыпка песчано-гравийной смеси с уклоном от 1,5 до 2 в сочетании с поперечными бунами из негабаритного камня;
- намыв пологих песчаных пляжей;
- планировка откосов высокого абразивного берега и укладка бетонных плит без подготовки основания;
- укрепление откосов габионной кладкой;
- облицовка разрушаемого места бетоном или железобетоном;
- устройство специальных подпорных стенок;
- систематический надзор, уход и ликвидация рытвин и промоин, образовавшихся после ливней и снеготаяния;
- содержания и охраны существующих лесных насаждений и кустарников на склонах и прилегающих к водохранилищу территориях;
- посадки специальных пород деревьев и кустарников;
- засев разрушаемой территории укрепляющими травами;
- систематический надзор, уход и ликвидация рытвин и промоин, образовавшихся после ливней и снеготаяния;
- устройство на склонах специальных водоперехватывающих нагорных валов и каналов;
- устройство в оврагах специальных сооружений (запруд, ступенчатых перепадов, быстротоков и т.д.).

Статья 63. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах
1. Исторически, еще в Основах лесного законодательства, лесам в водоохранных зонах уделялось повышенное внимание в эколого-правовом смысле, так как уже давно было известно, что от состояния таких лесов зависит и состояние самих водных объектов. В постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" лесной фонд был определен как публичное достояние народа РФ, и было также определено, что лесной фонд является федеральной собственностью особого рода, имеющей специальный правовой режим. В настоящее время правовой режим лесов, вкратце, выглядит примерно следующим образом - лес передается не в собственность, а в аренду - до 49 лет.
Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы же собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Согласно ст. 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). Регулирование использования и охраны таких земель распределено между земельным и лесным законодательством, каждое из которых оставляет известную долю пробелов. Сам перечень земель лесного фонда весьма туманен. Смысл указанной нормы ЗК РФ состоит в том, что леса, расположенные не на землях лесного фонда, следуют юридической судьбе соответствующего земельного участка, как это определено в соответствующих нормах ЗК РФ.
В целом же, среди главных недостатков Лесного кодекса РФ следует указать сохраняющуюся возможность негласной передачи леса частным собственникам и ликвидацию системы государственной лесной охраны (заменена лесным контролем и надзором, который должен дополнять охрану, но не подменять ее), децентрализацию управления лесным хозяйством путем делегирования многих важных полномочий на региональный уровень и самим арендаторам (на фоне такой ситуации многие положения Лесного кодекса РФ становятся декларативными на стадии правоприменения). Так, например, в соответствии со ст. 71 Лесного кодекса РФ к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, и, аналогично настоящего Кодекса, нигде нет недвусмысленной запрещающей нормы относительно применения положения ст. 624 ГК РФ. Причем, Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" допускается до 1 января 2012 г. предоставление гражданам, юридическим лицам лесных участков в составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета.
2. Согласно положениям ст. 102 Лесного кодекса РФ к защитным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях, предусмотренных ч. 4 ст. 12 Лесного кодекса РФ. Защитные леса согласно ч. 4 ст. 12 Лесного кодекса РФ подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
С учетом особенностей правового режима защитных лесов определяются категории указанных лесов:
1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;
2) леса, расположенные в водоохранных зонах;
3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов:
- леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
- защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов РФ;
- зеленые зоны;
- лесопарковые зоны;
- городские леса;
- леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
4) ценные леса:
- государственные защитные лесные полосы;
- противоэрозионные леса;
- леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах;
- леса, имеющие научное или историческое значение;
- орехово-промысловые зоны;
- лесные плодовые насаждения;
- ленточные боры;
- запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов;
- нерестоохранные полосы лесов.
К особо защитным участкам лесов относятся:
- берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов;
- опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами;
- лесосеменные плантации, постоянные лесосеменные участки и другие объекты лесного семеноводства;
- заповедные лесные участки;
- участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений;
- места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных;
- другие особо защитные участки лесов.
Особо защитные участки лесов могут быть выделены в защитных лесах, эксплуатационных лесах и резервных лесах. Отнесение лесов к защитным лесам и выделение особо защитных участков лесов и установление их границ осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81-84 Лесного кодекса РФ.
В защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. В лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещаются проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Единые требования к обеспечению пожарной безопасности в таких лесах при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, осуществлении иной деятельности в лесах, а также при пребывании граждан в лесах установлены Правилами пожарной безопасности в лесах, утвержденными постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. N 417. Единый порядок и условия организации защиты лесов от вредных организмов, а также от негативных воздействий на леса и санитарные требования к использованию лесов, направленные на обеспечение санитарной безопасности в лесах, установлены Правилами санитарной безопасности в лесах, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29 июня 2007 г. N 414.
Охрана и защита лесов, расположенных в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, осуществляется с соблюдением требований, установленных законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
При осуществлении работ по охране и защите лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесопарковых зонах, зеленых зонах, первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, запрещается использование токсичных химических препаратов. При этом в лесопарковых зонах и зеленых зонах в соответствии с ч. 3 ст. 105 ЛК запрещено использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях.
В соответствии с п. 3 ч. 15 ст. 65 Кодекса (см. комментарий) мероприятия по локализации и ликвидации очагов вредных организмов в лесах, расположенных в водоохранных зонах, проводятся без применения авиации.
В лесах, расположенных в водоохранных зонах, лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесах и лесах, расположенных на особо защитных участках лесов, уход осуществляется путем проведения рубок ухода и иных мероприятий. В соответствии с ч. 1 ст. 104 Лесного кодекса РФ в лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений. В лесах, расположенных в водоохранных зонах, осуществляются выборочные рубки лесных насаждений очень слабой, слабой и умеренной интенсивности, обеспечивающие формирование и сохранение сложных, преимущественно разновозрастных лесных насаждений, эффективно выполняющих водоохранные функции. В лесах, расположенных в водоохранных зонах, не допускается проведение реконструкции малоценных лесных насаждений путем сплошной вырубки. При выборочных рубках лесных насаждений, за исключением выборочных санитарных рубок, в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения осуществляются рубки очень слабой, слабой и умеренной интенсивности, обеспечивающие формирование и сохранение сложных и разновозрастных лесных насаждений, эффективно выполняющих санитарно-гигиенические и водоохранные функции. При проведении мероприятий по уходу за лесами, расположенными в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается осуществление реконструкции малоценных лесных насаждений путем сплошной вырубки.
В государственных защитных лесных полосах, противоэрозионных лесах, в запретных полосах лесов, расположенных вдоль водных объектов, нерестоохранных полосах лесов, лесах, расположенных в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах, ленточных борах, а также в лесах орехово-промысловых зон и лесоплодовых насаждениях выборочные рубки лесных насаждений ведутся очень слабой, слабой и умеренной интенсивности, за исключением санитарных рубок, интенсивность которых для вырубки погибших, поврежденных и малоценных насаждений может достигать очень высокой интенсивности, устанавливаемой Правилами заготовки древесины (на данный момент действуют утвержденные приказом МПР России от 16 июля 2007 г. N 184).
В соответствии с ч. 2 ст. 107 Лесного кодекса РФ на заповедных лесных участках запрещается проведение рубок лесных насаждений. На постоянных лесосеменных участках допускается проведение выборочных рубок в порядке ухода за плодоношением древесных пород. На других особо защитных участках лесов допускается проведение выборочных и сплошных рубок погибших лесных насаждений.
3. Использование лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесах и лесах, расположенных на особо защитных участках лесов, осуществляется в соответствии с требованиями действующего законодательства, нормативными правовыми актами, регламентирующими осуществление видов использования лесов, предусмотренных Лесным кодексом РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 14 Лесного кодекса РФ в лесах, расположенных в водоохранных зонах, лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесах и лесах, расположенных на особо защитных участках лесов, запрещается создание лесоперерабатывающей инфраструктуры. Использование лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов и лесов, расположенных на особо защитных участках лесов, в целях создания лесных плантаций не допускается. Исходя из ограничений хозяйственной деятельности, установленных водным законодательством (см. комментарий к ст. 65 Кодекса), в лесах, расположенных в прибрежных защитных полосах, не допускается:
- распашка земель;
- выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.
Использование лесов, расположенных в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, осуществляется с соблюдением требований, установленных законодательством о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (см. комментарий к ст. 64 Кодекса).
Для размещения линейных сооружений допускается прорубка полос шириной не более 25 м, определенной в соответствии с требованиями технических (строительных) регламентов.
Следует учитывать, что если водный объект находится в составе особо охраняемой природной территории, то правовой режим, как самого объекта, так и лесов, поглощается правовым режимом соответствующего вида ООПТ. В соответствии со ст. 103 Лесного кодекса РФ, к лесам, расположенным на особо охраняемых природных территориях, относятся леса, расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников и иных установленных федеральными законами особо охраняемых природных территориях. В лесах, расположенных на территориях государственных природных заповедников, запрещается проведение рубок лесных насаждений на лесных участках, на которых исключается любое вмешательство человека в природные процессы. На иных участках, если это не противоречит правовому режиму особой охраны территорий государственных природных заповедников, допускается проведение выборочных рубок лесных насаждений в целях обеспечения функционирования государственных природных заповедников и жизнедеятельности проживающих в их пределах граждан. В лесах, расположенных на территориях национальных парков, природных парков и государственных природных заказников, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено правовым режимом функциональных зон, установленных в границах этих особо охраняемых природных территорий.
Особенности проведения выборочных рубок лесных насаждений и в установленных федеральными законами случаях сплошных рубок лесных насаждений определяются положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях (см. комментарий к ст. 66 Кодекса). В лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях, за исключением территорий биосферных полигонов, запрещается использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (МПР, прежде всего).

Статья 64. Зоны, округа санитарной охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами
1. Общие вопросы правового режима использования водных объектов в лечебных и оздоровительных целях рассматривались в комментарии к ст. 49 Кодекса. Там же были указаны реквизиты основного федерального нормативно-правового акта в данной области ФЗ "О природных лечебных ресурсах". Здесь повторять все это нет необходимости, но следует остановиться на некоторых положениях законодательства о таких видах особо охраняемых природных территорий, как зоны и округа санитарной охраны водных объектов, ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами.
Напомним, что исходя из систематики экологического законодательства в области особо охраняемых природных территорий (ООПТ) выделяют три основные вида ООПТ:
- первый вид - это специальные защитные зоны, к которым относятся: водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы (см. комментарий к ст. 65 Кодекса); санитарно-защитные зоны между промышленными и жилыми секторами; округа санитарной охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей; зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения; запретные полосы лесов по берегам некоторых водных объектов и иное подобное;
- второй вид - экологически неблагополучные территории. Здесь раньше было два их вида - зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия (см. комментарий к ст. 67 Кодекса);
- третий вид - это и есть особо охраняемые территории в собственном смысле.
Объединяет все виды в одну группу то, что во всех трех случаях мы имеем дело с особым эколого-правовым и режимом и особым режимом природопользования. А конкретные различия в правовых режимах позволяют их дифференцировать на отдельные виды. Основополагающим нормативным актом федерального уровня здесь ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Статья 31 данного Закона устанавливает, что территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия), могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным местностям. Лечебно-оздоровительные местности и курорты выделяются в целях их рационального использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Отнесение территорий (акваторий) к лечебно-оздоровительным местностям и курортам осуществляется в порядке, устанавливаемом ФЗ "О природных лечебных ресурсах". Освоенные и используемые в лечебно-профилактических целях территории, которые обладают природными лечебными ресурсами, а также располагают необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, являются курортами.
Статья 32 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" устанавливает основы правового режима таких территорий. В границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается (ограничивается) деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами. В целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности или курорта. Порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны и особенности режима их функционирования определяются Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии ФЗ "О природных лечебных ресурсах".
Вместе с тем рассматриваемая статья ведет речь, по сути, о двух из перечисленных видах - первом и втором, так как ст. 2 ФЗ "О природных лечебных ресурсах" включает в третий вид особо охраняемых природных территорий также и лечебно-оздоровительные местности и курорты. Но поскольку основные моменты статуса и порядка использования самих лечебно-оздоровительных местностей и курортов были раскрыты при рассмотрении ст. 49 Кодекса (см. комментарий), то здесь представляется достаточным рассмотреть только первый из видов - одну из разновидностей специальных защитных зон - зон и округов санитарной охраны водных объектов, ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами.
Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах" определяет природные лечебные ресурсы как минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Лечебные свойства природных объектов и условий устанавливаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения (это в настоящее Минздравсоцразвития"). Лечебно-оздоровительная местность, напомним, определяется как территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Курорт - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры (подразделяются на федерального, регионального и местного значения).
Округ санитарной (горно-санитарной) охраны - это особо охраняемая природная территория с установленным в соответствии с законодательством РФ режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района).
В соответствии со ст. 16 ФЗ "О природных лечебных ресурсах" природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми природными объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством РФ, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
В составе каждого округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зоне - пользователями, во второй и третьей зонах - пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами. Санитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация очагов загрязнения в округах санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляются за счет средств пользователей, землепользователей и граждан, нарушивших режим санитарной (горно-санитарной) охраны.
2. Контроль и надзор за обеспечением санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов осуществляют в пределах своей компетенции уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. По отношению к особо охраняемым природным территориям федерального значения - это Росприроднадзор.
По отношению к округам санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения принято постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения".
Округа санитарной охраны устанавливаются для климатических лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, если их природные лечебные факторы не относятся к недрам.
В соответствии со ст. 27 ЗК РФ, земли, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками, изъяты из оборота. Эта же статья определяет земли иных ООПТ как ограниченные в обороте. И ст. 96 ЗК РФ относит земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов к особо охраняемым природным территориям. Часть же 3 ст. 96 ЗК РФ устанавливает, что земельные участки в границах санитарных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков не изымаются и не выкупаются, за исключением случаев, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов). Земельные участки, находящиеся в частной собственности, подлежат выкупу у их собственников в соответствии со ст. 55 ЗК РФ. Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Отсутствие в кадастровом плане сведений о нахождении земельного участка на территории округа санитарной охраны курорта не может считаться основанием для неприменения к нему режима земель ООПТ. Этот вывод есть в материалах обобщения судебной практики Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа по вопросу приватизации земли за первое полугодие 2008 года. Вместе с тем, есть документы, связанные с трактовкой правового режима указанных земель. В частности, речь идет о письме Минэкономразвития от 2 февраля 2010 г. N Д23-334.
Небезынтересно и иное - в соответствии с ч. 5 ст. 58 ФЗ "Об охране окружающей среды", земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации. Должно же это быть ясно тем, кто пытается и такие земли включить во всесильный гражданский оборот.

Статья 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы
1. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы являются одной из разновидностей территорий с особым эколого-правовым режимом. В развернутой классификации особо охраняемых природных территорий (см. комментарий к ст. 66 Кодекса) водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы относятся к одному из видов ООПТ. Хотя, при этом, Кодекс не относит их к таковым, как сам ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (см. комментарий к ст. 66). Водный кодекс 1995 г. относил к ООПТ только водоохранные зоны источников питьевого водоснабжения и мест нереста ценных видов рыб. Но ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" распространяет свое действие на ООПТ в их собственном понимании, а здесь речь идет о расширительном толковании данного термина - различные виды территорий, на которых в природоохранных целях устанавливается особый правовой режим.
Главное назначение водоохранных зон и устанавливаемых в их пределах прибрежных защитных полос в том, чтобы предотвратить негативное воздействие на водные объекты как со стороны антропогенного, так и (отчасти) природного факторов. Это отражено уже в определении водоохранных зон, которое содержится в ч. 1 рассматриваемой статьи и сформулировано через призму природоохранных целей установления таких территорий - предотвращение загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Статья 111 Водного кодекса 1995 г. так же определяла их назначение: для поддержания водных объектов в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, для предотвращения загрязнения, засорения и истощения поверхностных вод, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира устанавливаются водоохранные зоны. В той статье водоохранная зона тоже определялась как территория, примыкающая к акватории водного объекта, на которой устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности. Здесь можно заметить, что Водный кодекс 1995 г. несколько отчетливее акцентировал внимание на природоохранной функции таких территорий.
2. В отличие от ч. 2 рассматриваемой статьи, ст. 111 Водного кодекса 1995 г. не просто указывала на ограничения в пределах прибрежных защитных полос хозяйственной и иной деятельности, а содержала минимальный перечень таких видов деятельности, которые запрещались в прибрежных защитных полосах: распашка земель, рубка и корчевка леса, размещение животноводческих ферм и лагерей, а также другая деятельность, за исключением случаев, предусмотренных Водным кодексом 1995 г.
Часть 17 рассматриваемой статьи содержит аналогичные ограничения. Но последняя фраза - именно Кодексом, а не "законодательством", означала, в числе прочего, что иными законами такие случаи вводиться не могут. Конечно, это не означало, что при соответствующем изменении отношений собственности в Кодекс не могли быть введены нормы, послабляющие такие ограничения. Но, по крайней мере - только в Кодекс. Устанавливалось также, что в прибрежных защитных полосах водоохранных зон допускается размещение объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйств, а также водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензии на водопользование. Сравните эти правила с правилом ч. 16 рассматриваемой статьи.
Третья часть комментируемой статьи устанавливает порядок определения границ, от которых отсчитывается ширина водоохранных зон в зависимости от вида водного объекта и наличия систем ливневой канализации и оборудованных набережных - в этом случае их ширина отсчитывается от парапетов набережных.
3. Смысл ч. 4-14 рассматриваемой статьи заключается в установлении максимальной протяженности водоохранных зон, - соответственно, от тех линий, от которых они отмеряются (для водотоков и водоемов - от береговой линии, для морей - от линии максимального отлива).
Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет тридцать метров для обратного или нулевого уклона, сорок метров для уклона до трех градусов и пятьдесят метров для уклона три и более градуса. То есть - максимальная ширина прибрежных защитных полос теперь может составлять 50 м, против прошлых 100 метров. Исключение составляют только озера, водохранилища, имеющие особо ценное рыбохозяйственной значение (ч. 13 рассматриваемой статьи) - для них устанавливается ширина прибрежных защитных полос в 200 м, независимо от уклона.
Уменьшение размера водоохранных зон водоемов также негативно повлияет на экологическую составляющую, так как именно водоемы, в которых замедлены процессы водообмена, более уязвимы по сравнению с водотоками. Представление о таком сокращении ширины водоохранных зон и прибрежных защитных полос, об отсутствии теперь минимальных к ним требований, будет неполным, если не указать сопутствующие этому изменения в ЗК РФ, касающихся состава земель природоохранного назначения. Теперь земли водоохранных зон к таковым не относятся. Кроме того, согласно ст. 102 ЗК РФ, к землям водного фонда они теперь тоже не относятся, к ним относятся теперь только земли:
- покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;
- занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.
Что касается водоохраной зоны озера Байкал, то здесь Кодекс прямо ссылается на ФЗ "Об охране озера Байкал". Статья 2 данного Закона устанавливает основы экологического зонирования Байкальской природной территории - территории, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории РФ, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.
4. Следующий комплекс природоохранных норм составляют правила рассматриваемой статьи о видах деятельности, ограничиваемой и запрещаемой в пределах водоохранных зон деятельности (ч. 15-18). Часть 15 рассматриваемой статьи устанавливает запрет на осуществление в пределах водоохранных зон следующего:
- использование сточных вод для удобрения почв;
- размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;
- осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;
- движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.
Кроме того, запрещены сплошные рубки в лесах, находящихся в пределах водоохранных зон (см. комментарий к ст. 63 Кодекса). При этом в соответствии со ст. 17 Лесного кодекса РФ в защитных лесах сплошные рубки осуществляются только в случае, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций. Но ч. 6 этой статьи допускает установление полного запрета на сплошные рубки.
Исходя из буквального толкования перечня ч. 15 комментируемой статьи, получается, что размещение дачных и садово-огородных участков, заправка топливом, мойка и ремонт машин и механизмов, выделение участков под индивидуальное строительство, движение автомобилей и тракторов в прибрежных защитных полосах и пр. разрешается, так как нет на это определенного запрета в рассматриваемой статье, которая только и должна быть базой здесь.
Норма ч. 16 рассматриваемой статьи разрешает в пределах водоохранных зон такие виды деятельности, как проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов, при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Казалось бы, если сокращена территориальная площадь водоохранных зон, то компенсировать возникающие при этом дополнительные риски можно, введя дополнительные ограничения на виды деятельности в их пределах. Но и здесь, наоборот, снятие дополнительных ограничений. Единственное, чем можно здесь несколько нейтрализовать экологические риски, так это закреплением гарантий экологического, санитарно-эпидемиологического и технологического контроля за функционирующими на таких территориях предприятиями, сооружениями и пр. - любой формы собственности, постоянный характер такого контроля с возможностью административного приостановления соответствующей деятельности в случае нарушения требований, изыскание и внедрение на постоянной основе соответствующих очистных сооружений. Есть еще, конечно, институт налоговых и иных льгот - если соответствующий хозяйствующий субъект применяет (внедряет) малоотходные и безотходные технологии или иным образом способствует снижению экологических рисков. Только вот в последнем случае есть другой риск, социальный - перевода налогового бремени на "конечного потребителя", который правильнее называется в экономической системе - наемный работник.
Часть 17 рассматриваемой статьи устанавливает запрет на следующие виды деятельности:
- распашка земель;
- размещение отвалов размываемых грунтов;
- выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.
Как уже указывалось, - запрета на применение удобрений, установку сезонных городков, размещение дачных участков и выделение участков под индивидуальное строительство, а также движение автомобилей и иных транспортных средств - нет, значит все это разрешено. Смысл прост и ясен.
Что касается зон санитарной охраны источников централизованного питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, то в этом случае геометрические границы водоохранных зон определяется в соответствии с санитарными правилами и нормами, указанными при рассмотрении ст. 43 Кодекса (см. комментарий).
Порядок, о котором ведет речь ч. 18 рассматриваемой статьи, установлен постановлением Правительства РФ от 10 января 2009 г. N 17 "Об утверждении правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов".
Сведения о границах водоохранных зон и границах прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе картографические материалы, в месячный срок представляются в Росводресурсы для внесения их в государственный водный реестр. Указанные органы государственной власти обеспечивают размещение специальных информационных знаков на всем протяжении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов в характерных точках рельефа, а также в местах пересечения водных объектов дорогами, в зонах отдыха и других местах массового пребывания граждан и поддержание этих знаков в надлежащем состоянии. Собственники земель, землевладельцы и землепользователи земельных участков, на землях которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы водных объектов, обеспечивают беспрепятственный доступ представителей указанных органов государственной власти в целях осуществления размещения на соответствующих земельных участках специальных информационных знаков и поддержания их в надлежащем состоянии. Образцы специальных информационных знаков для обозначения границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов утверждаются МПР России.

Статья 66. Особо охраняемые водные объекты
1. Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Основополагающим нормативным актом федерального уровня в части регулирования отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий является уже не раз упоминавшийся ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Указанный Закон принят в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.
С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:
а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные;
б) национальные парки;
в) природные парки;
г) государственные природные заказники;
д) памятники природы;
е) дендрологические парки и ботанические сады;
ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты.
При этом ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" наделяет Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления правом устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие).
Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение - ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" устанавливает это применительно к каждому виду ООПТ. Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, за исключением земельных участков, которые находятся в границах курортов федерального значения и в соответствии с федеральным законом подлежат передаче в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность либо отнесены к собственности субъектов РФ или муниципальной собственности. ООПТ регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ. Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.
Территории государственных природных заповедников и национальных парков Закон относит к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения.
Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством и органами исполнительной власти субъектов РФ. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Водные объекты могут быть как самостоятельной особо охраняемой природной территорией (государственный природный гидрологический заказник, памятник природы), так и входить в состав одной из перечисленных.
2. Часть 2 комментируемой статьи содержит отсылочную норму к законодательству об особо охраняемых природных территориях относительно регулирования статуса, правового режима, границ особо охраняемых водных объектов. Как указано выше, основным нормативно-правовым актом здесь является ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Кроме того, сюда же относится и подзаконный нормативный массив, который принимается в исполнение указанного Закона - здесь термин законодательство следует толковать расширительно. Кроме того, относительно конкретных особо охраняемых природных территорий и объектов принимаются нормативно-правовые акты, устанавливающие их статус и режим правовой охраны (см. ниже), принимаются также и локальные акты, регулирующие деятельность персонала и иные внутриорганизационные вопросы.
Водный кодекс 1995 г. более развернуто регулировал вопросы особо охраняемых водных объектов, комментируемая же статья просто отсылает к законодательству об ООПТ. Специфика все же требует отдельного регламентирования на уровне Кодекса, хотя бы конкретизации видов особо охраняемых водных объектов, тем более что ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" не содержит правил (не считая упоминания о гидрологических заказниках), специально посвященных этому. Более того, учитывая значение воды как природного ресурса в соотношении с небезызвестными новеллами Кодекса (см. комментарий к гл. 2 Кодекса), не помешал бы и отдельный нормативный акт, посвященный особо охраняемым водным объектам, желательно на уровне федерального закона.
3. Государственные природные заповедники (включая биосферные) - категория ООПТ с наиболее жестким режимом правовой охраны, ООПТ высшего статуса. Они являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. На территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном заповеднике. Запрещается интродукция живых организмов в целях их акклиматизации. Это императивное правило распространяется и на водные объекты, находящиеся в составе заповедника.
В государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых вообще исключается всякое антропогенное вмешательство природные процессы. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии. На прилегающих к территории и акватории заповедника участках земли и водного пространства создается охранная зона с ограниченным режимом природопользования.
На территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. В соответствии с ч. 2 ст. 6 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота. Это означает, что водные объекты, находящиеся на территории заповедника (соответственно - части акватории заповедника), изымаются из гражданского оборота и хозяйственного использования. Имущество государственных природных заповедников является федеральной собственностью. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за государственными природными заповедниками на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ). Все государственные природные заповедники являются некоммерческими (ну хоть на том спасибо) юридическими лицами, они не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, и создаются в форме природоохранного учреждения, финансируемого за счет средств федерального бюджета. Они могут иметь представительства.
Схожий правовой режим, но с особым статусом, имеют государственные биосферные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг (ст. 10 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"). Таковым является, например, федеральное государственное учреждение "Государственный природный биосферный заповедник "Командорский" (см. приказ МПР РФ от 17 февраля 2004 г. N 159 "Об утверждении Положения о федеральном государственном учреждении "Государственный природный биосферный заповедник "Командорский").
К территориям государственных природных биосферных заповедников в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования. Конкретный режим особой охраны территорий биосферного полигона устанавливается в соответствии с положением о нем, утверждаемым государственными органами, в ведении которых находятся государственные природные биосферные заповедники (на практике это Минприроды). Аналогичного назначение положения принимаются и в отношении самих заповедников.
В положении о конкретном заповеднике подробно устанавливается как правовой режим вод, так и их границы. В частности, в соответствии с п. 5.2 Положения о федеральном государственном учреждении "Государственный природный биосферный заповедник "Командорский" земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, находящиеся на территории заповедника, а также в пределах 30-мильной морской акватории заповедника, предоставлены заповеднику в постоянное (бессрочное) пользование на правах, предусмотренных федеральными законами. Их изъятие или иное прекращение прав на них запрещается.
Внутреннее зонирование остальной морской акватории, входящей в заповедник, и границы соответствующих зон устанавливаются Положением о морской акватории заповедника, утверждаемым Минприроды РФ.
Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства РФ, принимаемым по представлению Минприроды. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке. Органы государственной власти РФ, в ведении которых находятся вновь созданные государственные природные заповедники, определяют сроки и этапы формирования организационно-хозяйственной инфраструктуры, соответствующей государственному природному заповеднику как природоохранному учреждению. В период, предшествующий созданию этой инфраструктуры, контроль за соблюдением режима государственного природного заповедника осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти либо иными уполномоченными ими органами. На прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Решение об образовании охранной зоны заповедника так же принимается и утверждается Правительством РФ.
4. Следующая категория - национальные парки, являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма. Порядок их создания аналогичен порядку создания заповедников (см. выше). Они также являются некоммерческими юридическими лицами - в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения. Земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории национальных парков, предоставляются в пользование (владение) национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами. Историко-культурные объекты, поставленные на государственную охрану в установленном порядке, передаются в пользование национальным паркам только по согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры. В отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников - конкретно эти случаи Закон не оговаривает. Национальные парки ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" относит исключительно к объектам федеральной собственности, национальный парк имеет исключительное право приобретения указанных земель за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законом источников. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за национальными парками на праве оперативного управления.
Режим охраны водных объектов национальных парков определяется спецификой их задач, в связи с которыми территории парков дифференцируются на отдельные виды - соответственно устанавливается и дифференцированный режим особой охраны водных объектов. На национальные парки возлагаются следующие задачи:
- сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов;
- сохранение историко-культурных объектов;
- экологическое просвещение населения;
- создание условий для регулируемого туризма и отдыха;
- разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения;
- осуществление экологического мониторинга;
- восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов.
5. Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов РФ, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях. То есть - эта категория ООПТ регионального значения. На них возлагаются задачи:
- сохранение природной среды, природных ландшафтов;
- создание условий для отдыха (в том числе массового) и сохранение рекреационных ресурсов;
- разработка и внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территорий природных парков.
Они являются некоммерческими юридическими лицами, финансируемыми за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" диспозитивно устанавливает возможность создания на территориях природных парков природоохранных, рекреационных, агрохозяйственных и иных функциональных зон (открытый перечень), включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов, соответственно чему дифференцируется и режим водных объектов.
На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут также запрещаться или ограничиваться виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.
6. Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Они могут быть как федерального, так и регионального значения. Государственные природные заказники могут иметь различный профиль. Закон устанавливает следующие их виды:
- комплексные (ландшафтные), предназначенные для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);
- биологические (ботанические и зоологические), предназначенные для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;
- палеонтологические, предназначенные для сохранения ископаемых объектов;
- гидрологические (болотные, озерные, речные, морские), предназначенные для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;
- геологические, предназначенные для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.
Общее правило - на территории (акватории) заказника постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам, что распространяется и на водные объекты. Что касается задач и особенностей режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Задачи и особенности режима особой охраны конкретного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов РФ, принявшими решение о создании данного государственного природного заказника.
Видно, что ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" предусматривает создание специализированных заказников гидрологического профиля - болотных (о важности водно-болотных угодий (источник питания рек) свидетельствует принятие и международного документа - Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсар, 2 февраля 1971 г.), принятой в целях обеспечения охраны и рационального использования этих территорий), озерных, речных (например, заказник "Больше-Касский", образованный в 1963 году на территории Красноярского края, включает в себя реку Большой Кас, в границах по реке Большой Кас от устья до истока шириной 5 км по 2,5 км от русла реки), морских. Все они имеют целью сохранение и восстановление экосистем водных объектов. Здесь ограничиваются такие виды деятельности, как осушение болот, мелиорация, добыча полезных ископаемых со дна и недр водоемов, некоторые виды исследовательской деятельности. Что касается водных объектов в составе заказников иного профиля (в частности, ландшафтных), то и в этом случае правовой режим водных объектов определяется правовым режимом заказника.
7. Следующая категория - памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Они также могут быть федерального или регионального значения. Исходя из самой легальной дефиниции памятника природы следует, что в качестве такового может быть признан отдельный водный объект.
На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.
Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы (ч. 2 ст. 27 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"). Исходя из систематического толкования данного положения с правилом ст. 8 Кодекса (см. комментарий) следует полагать, что это императивное правило распространяется и на пруды, если они входят в состав земель памятника природы или сами являются таковыми. В связи с этим важным является положение п. 2 ст. 95 ЗК РФ, согласно которому земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. При этом согласно п. 2 ст. 27 ЗК РФ, земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
8. Дендрологические парки и ботанические сады - следующий вид категории ООПТ - могут быть как федерального, так и регионального значения. Земли, занимаемые ими, также ограничиваются в обороте. Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады. Находящиеся на балансе дендрологических парков и ботанических садов здания, сооружения и помещения приватизации не подлежат.
На территориях дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов. Территории дендрологических парков и ботанических садов тоже могут быть разделены на различные функциональные зоны.
Специфика правового режима водных объектов здесь в том, что они охраняются как естественные среды коллекций водных растений, либо как часть ландшафта или оформления иных растений. По отношению к таким водным объектам также запрещается деятельность, не связанная с выполнением задач парков или садов, деятельность, способная оказывать негативное воздействие на эффективность выполнения задач таких учреждений по сохранению разнообразия и обогащения растительного мира.
Задачи, научный профиль, особенности правового положения, организационное устройство, особенности режима особой охраны конкретного дендрологического парка и ботанического сада определяются в положениях о них, утверждаемых соответствующими органами исполнительной власти, принявшими решения об образовании этих учреждений.
На данный момент целесообразным представляется формирование отдельного специализированного органа государственной власти федерального уровня по особо охраняемым природным территориям - не в составе МПР, Росприроднадзора, а именно самостоятельного, можно с подведомственностью МПР. Причем - с распространением его компетенции и полномочий и на особо охраняемые территории регионального значения (с ними сейчас слабо). В практике такой орган был - Комитет по заповедникам при Президиуме ВЦИК, который весьма неплохо справлялся с задачами. Аналогичная практика и сейчас существует в большинстве государств. Кроме того, по отношению к каждой конкретной особо охраняемой природной территории и каждому особо охраняемому природному объекту необходимо постоянное совершенствование следующих видов деятельности:
- экологическое мониторинг;
- экологическое нормирование;
- оценка воздействия на окружающую среду и государственная экологическая экспертиза проектов деятельности на прилегающих территориях (акваториях), которая может оказать воздействие (предположительно - любое) на состояние таких особо охраняемых территорий и объектов;
- участие общественности в решении вопросов, затрагивающих состояние таких территорий и объектов;
- совершенствование экономического механизма в развитии института особо охраняемых природных территорий и объектов;
- разработка и внедрение иных эффективных методов развития данного института.

Статья 67. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций на водных объектах, предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий
1. Зоны экологического бедствия и зоны чрезвычайных ситуаций в эколого-правовом (природоохранном) смысле представляют собой один из видов особо охраняемых природных территорий. Хотя бы потому, что здесь мы имеем место с особым эколого-правовым режимом - в сторону ужесточения природоохранных требований. Еще указанные зоны обобщенно называют экологически неблагополучными территориями. Главная цель введения режима таких зон - это экологическая реабилитация соответствующих территорий. Формулировка "зона чрезвычайной экологической ситуации" теперь нуждается в корректировке в соотношении со ст. 57 ФЗ "Об охране окружающей среды".
Прежний закон - Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-I "Об охране окружающей природной среды" выделял два вида таких территорий. Статья 58 этого Закона определяла зоны чрезвычайной экологической ситуации как участки территории РФ, где в результате хозяйственной или иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экосистем, генофондов растений и животных. А ст. 59 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-I определяла зоны экологического бедствия как участки территории РФ, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экосистем, деградацию флоры и фауны.
Часть 1 рассматриваемой статьи формально ведет речь о водных объектах и речных бассейнах, которые могут объявляться зонами экологического бедствия или зонами чрезвычайных ситуаций. Но, представляется, что здесь следует расширительно толковать применение института экологически неблагополучных территорий - водный объект может находиться на значительной по площади территории, которая объявляется соответствующей зоной, а теоретически такие зоны могут охватывать и не один бассейн. Часть 1 комментируемой статьи определяет основные условия отнесения водных объектов и бассейнов к таким зонам - произошедшие в результате техногенных и природных явлений изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного мира, другим объектам окружающей среды.
Если Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-I несколько очерчивал основные контуры главной нормативной базы для правового режима экологически неблагополучных территорий (см. выше), то ныне действующий не содержит и этого. В нем есть отсылка к специальному закону - о зонах экологического бедствия. Такой закон пока не принят, хотя законопроект уже давно разрабатывался. Таким образом, пока такой закон не принят, применяется практика разработки специальных целевых программ восстановления соответствующих территорий, программ реабилитации радиационно загрязненных территорий и иное подобное - не выше подзаконного акта. Так, в частности, действуют Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия, утвержденные Минприроды 30 ноября 1992 г. Однако подобные критерии следует установить именно на уровне федерального закона.
2. Что касается чрезвычайных ситуаций, то здесь основным нормативно-правовым актом является ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Он определяет общие организационно-правовые нормы в области защиты населения, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах РФ или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. К этой же области относятся ФЗ "О пожарной безопасности", Федеральный закон от 14 июля 1995 N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" и Федеральный закон от 12 февраля 1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне".
Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. В этом отношении принято постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 г. N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
Исходя из общего смысла ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", не требуется всегда решения об объявлении соответствующей территории зоной чрезвычайной ситуации - такое решение презюмируется при возникновении и наличии указанных в понятии чрезвычайной ситуации признаков (признаков, указанных и в ч. 1 рассматриваемой статьи). Границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ (см. выше), и по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации.
Информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций составляют сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, их последствиях, а также сведения о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях. Такая информация, а также информация о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов МСУ и организаций в этой области является гласной и открытой, если иное не предусмотрено законодательством. Федеральные и региональные органы государственной власти, органы МСУ и администрация организаций обязаны оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации, в том числе с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, и по иным каналам о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них.
Следует указать также на такие подзаконные акты в рассматриваемой сфере, как:
- постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций";
- приказ МЧС РФ, МВД РФ и ФСБ РФ от 28 октября 2008 г. N 646/919/526 "Об утверждении Требований по установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей";
- приказ МЧС РФ, МВД РФ и ФСБ РФ от 31 мая 2005 г. N 428/432/321 "О порядке размещения современных технических средств массовой информации в местах массового пребывания людей в целях подготовки населения в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и охраны общественного порядка, а также своевременного оповещения и оперативного информирования граждан о чрезвычайных ситуациях и угрозе террористических акций".
Сокрытие, несвоевременное представление либо представление должностными лицами заведомо ложной информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством. Еще конкретизация -
Содержит ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" также основные положения о полномочиях органов власти федерального, регионального и местного уровней в области защиты от чрезвычайных ситуаций, о государственном управлении, о правах и обязанностях населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, о подготовке населения и пр.
В связи с действием специального законодательства о чрезвычайных ситуациях смысл ч. 1 рассматриваемой статьи в том, что все водопользователи, собственники водных объектов, а также иные участники водных отношений, обязаны соблюдать соответствующий режим - зоны экологического бедствия или чрезвычайной ситуации.
3. Обязанность собственника водного объекта осуществлять меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий также носит императивный характер. Меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований, осуществляются исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Негативное воздействие вод понимается в рассматриваемой статье так же, как и в ст. 1 Кодекса - затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты.
Водный кодекс 1995 г. содержал ст. 117, устанавливающую основные положения о предупреждении и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Императивно устанавливались обязанности органов государственной власти федерального и регионального уровней, а также водопользователей принимать меры для превенции и ликвидации таких последствий. Предусматривалось создание специальных комиссий, решения которых в пределах их компетенции признавались обязательными. В случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах устанавливались императивные обязанности водопользователей принимать участие в проведении мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Указанные мероприятия проводились по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и с органами местного самоуправления.
Комментируемый Кодекс не содержит подобной статьи, касающейся именно негативного воздействия вод, но ее заменяют нормы рассматриваемой статьи. В соответствии же с п. 20.11 приказа МПР России от 4 июля 2007 г. N 169 (см. комментарий к ст. 33 Кодекса), при разработке схем комплексного использования водных объектов, с целью выявления проблем негативного воздействия вод прежде всего определяются виды такого воздействия в рассматриваемом бассейне в современных условиях или способные возникнуть в перспективе (затопления и подтопления населенных пунктов, промышленных объектов, сельскохозяйственных угодий, разрушение берегов водных объектов, воздействие агрессивных подземных и поверхностных вод на здания и сооружения и др.). Приоритетными являются вопросы негативного воздействия вод, связанного с затоплениями вследствие наводнений. Раздел, посвященный в Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов вопросам предупреждения и ликвидации вредного воздействия вод, относится ко второму этапу разработки схем комплексного использования, на котором осуществляется "выявление и ранжирование по степени значимости проблем" использования и охраны водных объектов; наличия водных ресурсов, их доступности для использования; проявлений негативного воздействия вод.
При выявлении проблем, связанных с наводнениями и разработкой противопаводковых мероприятий, следует руководствоваться основными принципами устойчивого предупреждения наводнений и смягчения их последствий, включая охват предупреждением наводнений всего водосборного бассейна, приспособление методов использования паводкоопасных территорий к существующим опасностям, принятие предупредительных мер для уменьшения негативных последствий наводнений для водных объектов и водных экосистем. Оценка опасности наводнений должна основываться на концепции риска ущербов от наводнений, определяемого как произведение риска паводков (природная составляющая) и суммарной стоимости всех теряемых при затоплении объектов в опасной зоне (антропогенная составляющая - уязвимость, включающая материальные и людские потери). Для реализации указанных положений выполняется районирование территории рассматриваемого речного бассейна по степени паводковой опасности и укрупненная оценка количества населения и материальных ценностей находящихся либо оказывающихся в перспективе в зонах потенциального затопления при различных значениях максимальных уровней воды, соответствующих уровням 50%, 25%, 10%, 5%, 3 (2)% и 1% обеспеченности. На основании выполненных оценок, расчетов и анализа выявляются и формулируются проблемы негативного воздействия вод, включая проблемы информационного, технологического, управленческого и иного характера. Проблемы негативного воздействия вод в рассматриваемом речном бассейне фиксируются на момент разработки схемы и перспективу (потенциальные проблемы, с учетом социально-экономического развития территорий, расположенных в границах речного бассейна, изменения климатических условий, и иное).
До утверждения указанных схем основной объем пока падает на подзаконные акты. В связи с этим на основании постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. N 629 (см. комментарий к ст. 26 Кодекса) издан приказ МПР России от 18 марта 2008 г. N 61 "Об утверждении примерного перечня мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации".
Действует также документ методического характера - приказ МПР России от 31 августа 2010 г. N 337 "Об утверждении Методических указаний по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации". Органам государственной власти субъектов РФ переданы полномочия по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории субъекта РФ, за исключением водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов РФ и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов РФ. Перечень таких водоемов установлен распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. N 2054-р. Средства на реализацию таких полномочий предоставляются в виде субвенций (см. комментарий к ст. 26).
4. Состав мероприятий, направленных на предотвращение и ликвидацию негативного воздействия вод, формируется в соответствии с Примерным перечнем мероприятий по осуществлению отдельных полномочий РФ в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов РФ, утвержденным приказом МПР России от 18 марта 2008 г. N 61 и исходя из конкретных условий. При включении в перечень мероприятий работ, направленных на предотвращение негативного воздействия вод и ликвидацию его последствий, уполномоченным органом субъекта РФ разрабатывается техническое задание на выполнение изыскательских работ и разработку проектной документации.
Выбор подрядной организации для выполнения работ по предупреждению негативного воздействия вод или разработки проектной документации осуществляется в соответствии с ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ путем проведения торгов.
Органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие переданное полномочие, несут ответственность за целевое использование субвенций и достоверность представляемой отчетности. Руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ обязаны обеспечивать своевременное представление в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти ежеквартального отчета о расходовании предоставленных субвенций, о достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления. Для обеспечения реализации согласованных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие переданные полномочия в области водных отношений, проводят регулярный контроль ведения работ организациями - подрядчиками как на стадии разработки проектной и сметной документации, так и в ходе выполнения работ на соответствие принятым проектным решениям.
Контроль исполнения согласованных мероприятий, не требующих разработки проекта, таких как предпаводковые и послепаводковые обследования, проводится при подписании актов сдачи-приемки выполненных работ. Органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие переданные полномочия в области водных отношений, ежеквартально отчитываются о выполнении согласованных мероприятий с указанием причин их возможного невыполнения. Форма отчета об осуществлении мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории субъекта РФ, утверждена приказом Минприроды России от 31 октября 2008 г. N 286. Отчеты представляются в соответствующие территориальные органы Росприроднадзора на бумажных и электронных носителях в документированном виде с сопроводительным письмом и описью вложения. Территориальные органы Росприроднадзора обрабатывают и обобщают полученные от уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ отчетные материалы и ежеквартально представляют сводные доклады об осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий в Росприроднадзор.
5. Правило ч. 4 рассматриваемой статьи носит строго императивный характер - на территориях, подверженных затоплению размещение новых населенных пунктов, кладбищ, скотомогильников и строительство капитальных зданий, строений, сооружений без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод запрещены. Что же касается отсылочной нормы ч. 3 рассматриваемой статьи, то сам ГрК РФ не содержит специальных норм в области регулирования застройки территорий, подверженных затоплениям и подтоплениям, не считая общих норм о зонировании и территориальном планировании.
Основные требования в области защищенности территорий от таких видов негативного воздействия вод содержатся в СНиП 2.06.15-85 "Инженерная защита территории от затопления и подтопления" (утв. постановлением Госстроя СССР от 19 сентября 1985 г. N 154). Строительные нормы многообразны и часто взаимодополняемы, в частности, противопаводковые плотины, дамбы обвалования населенных пунктов и промышленных объектов, месторождений полезных ископаемых и горных выработок надлежит проектировать в соответствии с требованиями раздела 3 указанных норм, а также СНиП II-50-74, а сельскохозяйственных земель - также и в соответствии с требованиями СНиП II-52-74.

Глава 7. Ответственность за нарушение водного законодательства

Статья 68. Административная, уголовная ответственность за нарушение водного законодательства
1. К комментируемой статье содержатся две императивные, но в то же время предельно обобщенные нормы, устанавливающие необходимость юридической ответственности за нарушения водного законодательства. Первая часть ведет речь о двух отраслевых видах юридической ответственности - административно-правовой и уголовной, отсылая абстрактно при этом, соответственно, к уголовному законодательству и законодательству об административных правонарушениях. Вторая часть статьи ведет речь об обязанности правонарушителя устранить негативные последствия нарушения и, по сути, о гражданско-правовой ответственности, которую целесообразно дифференцировать здесь на специфические два вида (см. ниже и комментарий к ст. 69 Кодекса).
Итак, с точки зрения права все поведение подразделяется на правомерное и противоправное. В экологическом и природоресурсном праве не исключение - поведение, соответствующее выраженной в норме права (в нашем случае - в норме водного законодательства) государственной воле есть поведение правомерное, поведение, не соответствующее этой воле - есть поведение противоправное. Если с первым видом все ясно - это прямо не относится к тематике рассматриваемой статьи, то второй вид следует кратко рассмотреть. Противоправное поведение проявляется в юридически значимых поступках, которые есть поведенческие акты, "атомы" поведения. Эти акты (поступки), отличаются определенными признаками.
Во-первых, водное правонарушение (как и любое) представляет собой деяние людей, нося вследствие этого волевой (сознательно-волевой) характер. Деяние - сугубо юридический термин, оно на практике есть либо как юридически значимое и противоречащее нормам права (в нашем случае - нормам водного законодательства как части экологического права и иных отраслей, чьи элементы эксплицированы в массив водного законодательства) действие, либо как юридически значимое и противоречащее этим нормам бездействие.
Во-вторых, водное правонарушение (как и любое) отличается определенной степенью общественной опасности, - общественной не только (да и не столько) в смысле общечеловеческих, как в смысле классовых интересов. Это выражается как наличие самого вреда и его государственная оценка через призму государственной воли общества на данной стадии развития.
В-третьих, водное правонарушение (как и любое), как это с необходимостью вытекает из предыдущего признака, отличается таким свойством, как противоправность. Это означает, что государство через право определяет тот или иной вид деяние как общественно опасный.
В-четвертых, поведение только в том случае становится противоправным, если совершается виновно. Из этого следует, что лицо, для того чтобы быть признанным правонарушителем, должно обладать право - и дееспособностью, причем в отраслевом смысле - не только так, как это понимается в гражданском праве (подробнее чуть далее). Это относится ко всем правонарушениям. То есть, условием признания того или иного деяния виновным является наличие свободы выбора субъекта поведения, что предопределяет то, что деяние есть результат свободного волеизъявления. Эта свобода условна, как и свобода вообще. Для оценки поведенческого акта через призму права необходимо, чтобы у индивида объективно на момент совершения правонарушения (или в период, предшествующий выбору противоправного варианта реализации интересов) существовала возможность выбора варианта поведения. Если такие условия отсутствуют, а равно, если субъект не может осознавать характер своих действий, и если он нарушает ту или иную правовую норму вне зависимости от своей волевой направленности, в этом случае ведут речь об объективно противоправном деянии.
Идентификацию именно водного правонарушения как разновидности правонарушений экологических следует производить по объекту правонарушения и по тому признаку, что среди экологических правонарушений встречаются такие составы, когда обязанность возместить вред возлагается при отсутствии вины - об этом подробнее при рассмотрении ч. 2 настоящей статьи и ст. 69 Кодекса.
Исходя из перечисленных выше признаков, можно сформулировать дефиницию водного правонарушения как разновидности правонарушения экологического. В нем содержатся все признаки и правонарушения вообще. Водное правонарушение представляет собой общественно опасное, противоправное и, как правило, виновное деяние (действие или бездействие), совершаемое праводееспособным лицом, нарушающее нормы водного законодательства.
Что касается конкретных составов административных правонарушений, то среди них выделяются следующие три состава, которые можно привести полностью.
- ст. 8.13 КоАП РФ. Нарушение правил охраны водных объектов;
- ст. 8.14 КоАП РФ. Нарушение правил водопользования;
- ст. 8.15 КоАП РФ. Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств.
Сами названия составов отражают видовой объект данной группы административных правонарушений - общественные отношения, связанные с использованием и охраной водных объектов. Родовым объектом здесь являются общественные отношения в области охраны окружающей природной среды и природопользования - так и озаглавлена гл. 8 КоАП РФ. Что же касается непосредственного объекта, то он свой у каждого из видов административных правонарушений - в частности, непосредственным объектом правонарушения, состав которого устанавливается ст. 8.15 КоАП РФ будут являться общественные отношения в области эксплуатации водоохранных сооружений и устройств. Вместе с тем, часто в связи с осуществлением того или иного вида деятельности по использованию и охране водных объектов и ресурсов субъекты такой деятельности могут совершать административные правонарушения с иными родовым, видовым и непосредственным объектом. В таком случае можно условно сказать, что отношения по использованию и охране водных объектов и ресурсов здесь выступают как дополнительный (факультативный) объект.
К такого рода экологическим правонарушениям (составы которых установлены гл. 8 КоАП РФ) здесь могут относиться, в частности, следующие составы:
- несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1 КоАП РФ);
- несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2 КоАП РФ);
- нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4 КоАП РФ);
- сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5 КоАП РФ);
- нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов (ст. 8.9 КоАП РФ);
- нарушение требований по рациональному использованию и охране недр (ст. 8.10 КоАП РФ);
- нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр (ст. 8.11 КоАП РФ);
- невыполнение правил ведения судовых документов (ст. 8.16 КоАП РФ);
- уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений (ст. 8.35 КоАП РФ);
- нарушение правил переселения, акклиматизации, или гибридизации объектов животного мира (ст. 8.36 КоАП РФ);
- нарушение правил охраны водных биологических ресурсов (ст. 8.38 КоАП РФ);
- нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях (ст. 8.39 КоАП РФ);
- нарушение требований при осуществлении работ в области гидрометеорологии, мониторинга загрязнения окружающей природной среды и активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы (ст. 8.40 КоАП РФ);
- невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 8.41 КоАП РФ).
Среди административных правонарушений, родовым объектом которых являются общественные отношения по обеспечению транспортной безопасности (гл. 11 КоАП РФ) могут иметь место следующие составы:
- действия, угрожающие безопасности движения на водном транспорте - ст. 11.6 КоАП РФ (на практике - ее вторая часть);
- нарушение правил плавания (ст. 11.7 КоАП РФ);
- нарушение правил эксплуатации судов, а также управление судном лицом, не имеющим права управления (ст. 11.8 КоАП РФ);
- управление судном судоводителем или иным лицом, находящимся в состоянии опьянения (ст. 11.9 КоАП РФ);
- нарушение правил погрузки и разгрузки судов (ст. 11.11 КоАП РФ);
- нарушение правил выпуска судна в плавание или допуск к управлению судном лиц, не имеющих соответствующего диплома (свидетельства, удостоверения) либо находящихся в состоянии опьянения (ст. 11.13 КоАП РФ);
- нарушение правил пожарной безопасности (ст. 11.16 КоАП РФ).
Кроме перечисленных, могут иметь место административные составы, предусмотренные гл. 14 КоАП РФ (административные правонарушения в области предпринимательской деятельности), гл. 16 (административные правонарушения в области таможенного дела), гл. 17 (административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти). Перечислять их все нет возможности.
Так, например, по данным Центрального федерального округа - территориального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - за период с 21 марта по 25 марта 2011 г.*(4) были возбуждены дела об административном правонарушении:
- в отношении ОАО "Евдаковский МЖК" - за нарушение ст. 24, 34, 39 ФЗ "Об охране окружающей среды" и ст. 60 Водного кодекса РФ (правонарушение выразилось в сбросе сточных вод с превышением содержания загрязняющих веществ в р. Сарма). Административное наказание - штраф в отношении юридического лица в размере 31 тыс. руб.;
- в отношении ООО "Острогожский завод по производству солода" - за нарушение ст. 24, 34, 39 ФЗ "Об охране окружающей среды" и ст. 60 Водного кодекса РФ (правонарушение выразилось в сбросе сточных вод с превышением содержания загрязняющих веществ в р. Тихая Сосна). Административное наказание в отношении должностного лица - штрафа в размере 3,1 тыс. руб.
2. Уголовная ответственность за нарушения водного законодательства является самым суровым из всех видов. Это в полной мере относится и к экологическим преступлениям, к которым и относится состав, предусмотренный ст. 250 УК РФ "Загрязнение вод".
К экологическим преступлениям, которые могут иметь место в связи с деятельностью в рамках водопользования и охраны вод, относятся также:
- загрязнение морской среды (ст. 252 УК РФ);
- нарушение правил охраны и использования недр (ст. 255 УК РФ);
- незаконная добыча водных животных и растений (ст. 256 УК РФ);
- загрязнение атмосферы (ст. 251 УК РФ);
- отдельно здесь можно указать на экоцид (ст. 358 УК РФ), хотя у него иной родовой объект (безопасность человечества).
По поводу практики рассмотрения судами экологических преступлений имеется постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения". Указанным постановлением судам при осуществлении судопроизводства рекомендовано обратить внимание на важность обеспечения правильного, единообразного и эффективного применения законодательства об ответственности за совершение экологических правонарушений. Высокая степень общественной опасности этого вида правонарушений обусловлена тем, что объектом их посягательства являются стабильность окружающей среды и природно-ресурсный потенциал, а также гарантированное ст. 42 Конституции РФ право каждого на благоприятную окружающую среду.
Кроме того, судам рекомендовано иметь ввиду, что при рассмотрении дел, связанных с нарушениями экологического законодательства, особое значение приобретает установление причинной связи между совершенными деяниями и наступившими вредными последствиями или возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью людей. Необходимо также выяснять, не вызваны ли вредные последствия иными факторами, в том числе естественно-природными, и не наступили ли они вне зависимости от установленного нарушения, а равно и то, не совершены ли противоправные деяния в состоянии крайней необходимости.
Помимо прочего в указанном постановлении дана регламентация того, что можно относить к иным тяжким последствиям нарушения правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246 УК РФ). Так, в частности, под такими последствиями следует понимать существенное ухудшение качества окружающей среды или состояния ее объектов, устранение которого требует длительного времени и больших финансовых и материальных затрат; уничтожение отдельных объектов; деградация земель и иные негативные изменения окружающей среды, препятствующие ее сохранению и правомерному использованию.
Также в постановлении содержится понятие существенного экологического вреда. Существенный экологический вред - вред, характеризующийся возникновением заболеваний и гибелью водных животных и растений, иных животных и растительности на берегах водных объектов, уничтожением рыбных запасов, мест нереста и нагула; массовой гибелью птиц и животных, в том числе водных, на определенной территории, при котором уровень смертности превышает среднестатистический в три и более раза; экологической ценностью поврежденной территории или утраченного природного объекта, уничтоженных животных и древесно-кустарниковой растительности; изменением радиоактивного фона до величин, представляющих опасность для здоровья и жизни человека, генетического фонда животных и растений; уровнем деградации земель и т.п.
Следует обратить внимание и на то, что в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 даны пояснения в отношении разграничения экологических преступлений и экологический проступков - виновных противоправных деяний, причиняющих вред окружающей природной среде и здоровью человека, за которые установлена иная (т.е. не уголовная) ответственность (см. ст. 75 ФЗ "Об охране окружающей среды"). В случае возникновения трудностей в разграничении уголовно-наказуемого деяния и административного проступка рекомендовано особое внимание уделять выяснению всех обстоятельств, характеризующих состав экологического правонарушения, последствий противоправного деяния, размера нанесенного вреда и причиненного ущерба.
3. Часть 2 рассматриваемой статьи ведет речь о гражданско-правовой ответственности за водные правонарушения. Это общее императивное правило - привлечение виновного в экологическом правонарушении лица к административной или уголовной ответственности не исключает обязанности данного лица возместить причиненный вред (ущерб). Это есть то, чем отличается гражданско-правовая ответственность - она может налагаться совокупно с иными видами ответственности.
Причинение вреда есть гражданско-правовой деликт, и возмещение этого вреда составляет самостоятельный институт гражданского права, нормы которого содержатся и в праве экологическом, и в водном законодательстве - как правило, отсылочно к гражданскому. Согласно ст. 77 ФЗ "Об охране окружающей среды", вред, причиненный нарушением экологического законодательства, подлежит возмещению виновным лицом в полном объеме независимо от того, причинен ли вред в результате умышленных действий (бездействия) или по неосторожности. Это норма, базирующаяся на аналогичной норме ст. 1064 ГК РФ.
В преломлении в экологическом праве гражданско-правовая ответственность существует как бы в двух проявлениях:
- ответственность за вред, причиненный окружающей среде;
- возмещение вреда здоровью и имуществу человека, а также имуществу организации, причиненного неблагоприятным воздействием окружающей среды вследствие совершения экологического правонарушения.
Нормы гл. 59 ГК РФ действуют по отношении к обеим формам с той лишь разницей, что специальные методики расчета вреда природным объектам (см. комментарий к ст. 69) не применяются во втором случае, как не применяются они и при компенсации морального вреда, причиненного экологическим правонарушением. Все сказанное относится и к водным правонарушениям. Еще раз обращаем внимание - здесь идет речь только о внедоговорной гражданско-правовой ответственности.
Определяющие правила внедоговорной гражданско-правовой ответственности содержатся в гл. 59 ГК РФ - обязательства, возникающие вследствие причинения вреда.
Субъектом гражданско-правовой ответственности может быть физическое лицо - дееспособное и вменяемое, а также юридическое лицо. Вопросы правоспособности и дееспособности физических лиц регулируются гл. 3 ГК РФ, а вопросы дееспособности юридических лиц (напомним - она у них определяется законом и учредительными документами) - гл. 4 ГК РФ. Некоторой спецификой отличается вина - она может быть в форме умысла, а также простой или грубой неосторожности. Еще одна особенность в том, что здесь действует презумпция вины причинителя вреда - как в договорных, так и во внедоговорных (как в нашем случае) обязательствах. Это следует из толкования норм п. 2 ст. 401 и п. 1 ст. 1064 ГК РФ.
По отношению к самим водным объектам размер вреда, подлежащего возмещению, определяется в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды - ст. 78 ФЗ "Об охране окружающей среды". По отношению к возмещению вреда водным объектам действует специальный подзаконный акт, подробно о котором будет сказано при рассмотрении ст. 69 Кодекса.
Лица, причинившие вред совместно, в соответствии с ч. 1 ст. 1080 ГК РФ несут солидарную ответственность перед потерпевшим. Суд может по заявлению потерпевшего и в его интересах возложить на указанных лиц долевую ответственность, исходя из степени вины каждого из них, а при невозможности определить степень вины - исходя из равенства долей (ч. 2 ст. 1080, п. 2 ст. 1081 ГК РФ). Пленум Верховного Суда РФ в этой связи обращает внимание, что при этом необходимо учитывать, что при совершении экологического преступления несколькими лицами они несут солидарную ответственность за причиненный вред лишь по тем эпизодам, в которых установлено их совместное участие. Суд вправе уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином, с учетом его имущественного положения, кроме случаев, когда он причинен действиями, совершенными умышленно (п. 3 ст. 1083 ГК РФ).
4. Вред водным объектам (и вообще - экологический вред, причиненный в результате совершения водного правонарушения) может быть причинен источником повышенной опасности. В нашем случае источником повышенной опасности может быть, например, судно (иной транспортный объект) с находящимися на нем механизмами, оборудованием и снаряжением (критерий объекта) и деятельность по управлению судном и его эксплуатации (критерий деятельности), опасные грузы на судах и вещества на стационарных источниках, деятельность, связанная с образованием токсичных отходов и т.д. Возмещение вреда, причиненного источником повышенной опасности, в том числе при их взаимодействии, представляет собой отельный вид деликтных обязательств, особенности которого следует вкратце упомянуть. Согласно ст. 1079 ГК РФ владелец источника повышенной опасности обязан возместить вред, причиненный этим источником, если не докажет, что вред причинен вследствие непреодолимой силы (например, стихийного бедствия или военных действий) или умысла потерпевшего. Владелец источника повышенной опасности может быть освобожден судом от ответственности полностью или частично в случае грубой неосторожности потерпевшего - размер возмещения вреда должен быть уменьшен или в возмещении вреда может быть отказано.
При этом не допускается отказ в возмещении вреда при причинении вреда жизни или здоровью человека. Вина потерпевшего не учитывается при возмещении дополнительных расходов (ч. 1 ст. 1085 ГК РФ), при возмещении вреда в связи со смертью кормильца, а также при возмещении расходов на погребение. Владелец источника повышенной опасности не отвечает за вред, причиненный этим источником, если докажет, что источник выбыл из его обладания в результате противоправных действий иных лиц. В этом случае отвечает лицо, противоправно завладевшее источником. Если в противоправном изъятии виновен и сам владелец источника, то ответственность может возлагаться как на лицо (лиц), противоправно завладевшее источником, так и на самого владельца. Владельцы источников повышенной опасности солидарно отвечают за вред, причиненный третьим лицам в результате взаимодействия источников повышенной опасности. Вред, причиненный самим владельцам источников повышенной опасности в результате взаимодействия этих источников, возмещается на общих основаниях. Могут здесь встречаться и некоторые особенности, связанные со спецификой титула. В частности, если вред причинен арендованным судном на условиях аренды судна с экипажем, то обязанность возместить вред законом возлагается не на владельца судна (это арендатор), а на арендодателя. То есть, один из критериев, материальный, то есть критерий фактического господства - здесь отсутствует. Но вместе с тем, это не противоречит правилам ст. 1079 ГК РФ, так как при такой аренде на судне остается экипаж арендодателя. Если в причинении вреда будет виноват только арендатор, арендодатель вправе на регресс к нему. При аренде судна без экипажа за вред отвечает арендатор, и здесь уже он вправе на регресс к арендодателю, если вред наступил только по вине последнего, но арендатор должен это доказать.
Частным случаем рассматриваемого вида ответственности является ответственность за загрязнение с судов нефтью или другими веществами. Владение судном здесь в надлежит понимать сообразно формальному и материальному критериям. Формальный, или сугубо юридический критерий - это форма титула, то есть, на каком праве владеет судовладелец судном в момент причинения вреда загрязнением с судна нефтью. Это может быть право собственности, арендные и иные права. Но для привлечения судовладельца к рассматриваемой ответственности одного только формального критерия недостаточно. Должен быть в наличии еще и материальный критерий. Материальный критерий показывает, какой именно судовладелец фактически владеет судном - осуществляет его эксплуатацию и пользуется им, "держит" его в юридическом смысле. Для предъявления иска должны быть в наличии оба критерия. Например, по договору аренды судна без экипажа ответственным за причинение вреда будет не арендодатель, титульный собственник, а арендатор, в силу того, что он фактически владеет судном и в лице своего экипажа эксплуатирует его не только коммерчески, но и технически.
Поэтому, при предъявлении иска о возмещении вреда от загрязнения с судна нефтью и иными веществами (не важно, кто предъявляет иск), следует ориентироваться на наличие обоих критериев, выясняя прежде всего то, кто фактически владел судном на момент причинения вреда - то есть на момент, когда произошло загрязнение. При установлении истинного виновного лица суд может обязать изменить в исковом заявлении ответчика, в данной сфере также задействован институт регресса - в частности, если арендодатель при причинении такого вреда с судна, сданного в аренду с экипажем, докажет, что вред причинен по вине арендатора, он возложит в регрессном порядке на арендатора требование о возмещении сумм, выплаченных за причинение вреда. Это же будет иметь место и в случае, если загрязнение произошло по вине грузовладельца.
К ответственности, о которой идет речь, привлекается судовладелец (организация или физическое лицо), но не его работники. В действиях экипажа судна, и иных работников воплощена деятельность самого судовладельца, и на практике виновным в причинении такого вреда может быть несколько, или даже один из работников судовладельца. Это может быть вина должностного лица, например, капитана водного судна, но это может быть и вина рядовых членов экипажа. Во всех случаях, независимо от того, кто именно виновен в причинении данного вреда, иск о возмещении предъявляется судовладельцу. Впоследствии, когда в ходе расследования обстоятельств причинения вреда, будет установлено, что виноваты конкретные работники (работник), судовладелец может предъявить к ним регрессное требование.
Речь здесь тоже идет о внедоговорной ответственности по возмещению вреда. Это значит, что подлежат применению правила гл. 59 ГК РФ - обязательства вследствие причинения вреда. Ст. 1064 ГК РФ закреплена презумпция вины причинителя вреда, он освобождается от ответственности, если докажет, что вред причинен не по его вине. Законом могут предусматриваться случаи возмещения вреда и при отсутствии вины причинителя. Главное, из чего следует исходить, решая вопрос о рассматриваемой ответственности судовладельца, это то, что судовладелец является владельцем источника повышенной опасности, что прямо следует из ст. 1079 ГК РФ. В этом случае источник повышенной опасности - это судно и деятельность по его эксплуатации. Более того - такие грузы, как нефть и нефтесодержащие продукты в большом количестве - это тоже источник повышенной опасности. Владелец источника повышенной опасности отвечает за вред по общим правилам его возмещения, но условия его ответственности определены в ст. 1079 ГК РФ, из которой и следует исходить. Здесь же просто напомним, что ответственность владельца источника повышенной опасности является повышенной, и не в смысле размера, а в смысле, что его ответственность наступает независимо от вины. На первый взгляд может показаться, что здесь презюмируется вина владельца, но это не так. Фраза "обязаны возместить", содержащаяся в ст. 1079 ГК РФ свидетельствует о том, что если нет оснований освобождения от ответственности, предусмотренной ст. 1079 ГК РФ, то владелец источника повышенной опасности (в нашем случае - судовладелец) будет в любом случае обязан возместить вред - не зависимо от того, была ли здесь его вина как умысел или неосторожность, или нет. Все дело в том, что реальным, то есть материальным основанием ответственности владельца источника повышенной опасности являются особые свойства самого источника повышенной опасности - его нельзя полностью контролировать. Причем, эти неподдающиеся контролю со стороны владельца свойства самого источника, не являются непреодолимой силой. Поэтому, если установлено, что умысла или неосторожности нет (то есть нет деликта), если установлено при этом, что легальные основания освобождения владельца источника повышенной опасности от ответственности отсутствуют, он все равно должен будет возместить причиненный таким источником вред.
Вред, который может быть причинен загрязнением с судна нефтью и иными веществами, законодатель трактует весьма широко. Прежде всего, это вред окружающей среде, загрязнение водного объекта. Вред, причиненный жизни и здоровью людей, может быть как следствием загрязнения водного объекта, так и прямым следствием сброса (утечки) с судна нефти или иных веществ (далее для краткости - нефть). В любом случае - порядок и размеры возмещения вреда жизни и здоровью человека здесь будут регулироваться правилами гл. 59 ГК РФ, а именно - параграфа 2 данной главы. Здесь должно учитываться все - расходы на оформление листков нетрудоспособности, характер и степень вреда, расходы на лечение, оформление инвалидности, расходы на погребение (в случае возмещения вреда в результате смерти кормильца), определение утраченного заработка, и иные расходы - словом все, что потерпевший понес и все, чего он лишился. Учитываются и правила индексации сумм, выплачиваемых в порядке возмещения такого вреда.
Потерпевший, при предъявлении иска, должен доказать причинение вреда, причинную связь между загрязнением с судна нефтью и наступившим вредом, должен доказать (документально подтвердить) суммы расходов и иных убытков, подлежащих возмещению в данном случае. Иск в данном случае может предъявляться потерпевшим, его родственниками, а также прокурором, но только в случае, если потерпевший в силу возраста, по состоянию здоровья или иным уважительным причинам не может сам подать иск (ст. 45 ГПК РФ). Может быть предъявлено и требование о компенсации морального вреда, который здесь будет возмещаться и при отсутствии вины судовладельца (ст. 100 ГК РФ). Далее, в состав данного вреда законодатель относит затруднение использования водных объектов - причем не только в целях судоходства, но и вообще - в любых целях - например, забора воды. Во всех случаях (видах) вреда от загрязнения с судна нефтью, к нему (вреду) относятся расходы на принятие разумных мер любым (это понимается буквально) лицом по предотвращению или ликвидации последствий происшествия, которое могло вызвать или вызвало утечку или сброс с судна нефти, а также убытки от таких расходов. Следует обратить внимание на слово "разумных", которое означает соответствие меры и расходов по ее осуществлению размеру вреда или угрозы его причинения. Если стороны (потерпевший и судовладелец) не достигли согласия о том, считать ли такие расходы и меры разумными, суд (арбитраж) может, в случае, если сочтет меры или расходы неразумными, чрезмерными, уменьшить цену иска, то есть размер возмещения вреда.
5. Есть основания освобождения судовладельца от обязанности возместить вред. К таким основаниям, в частности, относится то, когда такой ущерб причинен в результате ограничения или запрещения движения судов, установленного в порядке ст. 77 КВВТ. Здесь судовладелец должен доказать, что было такое ограничение, а также доказать причинную связь между ограничением или запрещением и причиненным ущербом. Ст. 1079 ГК РФ указывает, что владелец источника повышенной опасности может быть освобожден от обязанности возместить вред при наличии умысла потерпевшего или непреодолимой силы, а также в случае грубой неосторожности потерпевшего, имущественного положения причинителя вреда и причинении вреда в состоянии крайней необходимости. Все это владелец источника должен доказать. При этом, последние три основания - это не безусловные основания освобождения, в отличие от непреодолимой силы и умысла потерпевшего - это такие основания, при которых он может быть освобожден от ответственности по решению суда, но может быть и не освобожден. Ст. 1079 ГК РФ не называет больше никаких оснований освобождения владельца источника повышенной опасности от обязанности возместить вред. Можно предположить только то, что такое ограничение или запрещение рассматривается законодателем в данном случае как непреодолимая сила, иначе это правило следует признать противоречащим ст. 1079 ГК РФ. Судовладелец также освобождается от ответственности за загрязнение с судна нефтью, если докажет, что такой вред причинен в результате действий или бездействий третьих лиц с намерением причинить ущерб, а также неправомерных действий или небрежности организаций, отвечающих за поддержание в порядке средств навигационного оборудования. Связь между такими действиями и наступившим ущербом должен доказывать судовладелец. Судовладелец также освобождается от ответственности за такой вред, если судно выбыло из его обладания в результате противоправных действий третьих лиц, но если в таком противоправном изъятии есть вина судовладельца, он будет нести ответственность наряду с такими лицами пропорционально степени своей вины в изъятии.
Если ущерб от загрязнения нефтью вызван утечкой или сбросом более чем с одного судна, судовладельцы отвечают соразмерно степени своей вины. Это соответствует правилу п. 3 ст. 1079 ГК РФ о солидарной ответственности владельцев источников повышенной опасности при причинении вреда их взаимодействием. Судовладелец, который докажет, что имеет право на освобождение от ответственности по основаниям, рассмотренным выше, освобождается от обязанности возместить вред. Такие основания могут быть установлены и в отношении всех судовладельцев. В том случае, если в результате утечки или сброса с судов нефти вред причинен самим судовладельцам, правила будут такие: вред, причиненный одному судовладельцу по вине другого возмещается виновным судовладельцем; если есть вина обоих судовладельцев, то размер возмещения определяется соразмерно степени вины; если есть вина только того судовладельца, которому причинен вред, вред ему не возмещается; если нет вины со стороны всех судовладельцев, вред им не возмещается. Если невозможно определить степень вины судовладельцев, то они отвечают перед третьими лицами солидарно.
Что касается возмещения вреда, причиненного при взаимодействии источников повышенной опасности, то здесь судебной практикой выработаны общие правила возмещения вреда, причиненного самим владельцам источников повышенной опасности при их взаимодействии. Эти правила сводятся к следующему:
- вред, причиненный одному из владельцев по вине другого, возмещается виновным;
- в том случае, если виноват только владелец, которому причинен вред, вред ему не возмещается;
- при наличии вины нескольких владельцев размер возмещения определяется соразмерно степени вины каждого;
- при отсутствии вины владельцев во взаимном причинении вреда ни один из них не имеет права на возмещение, вред в этом случае возмещается только третьим лицам, при его наличии.
6. Что касается возмещения вреда иностранными лицами, то они возмещают его по правилам ст. 1219 ГК РФ. К деликтным обязательствам применяется право страны, где имело место действие или иное обстоятельство, послужившее основанием для требования о возмещении вреда. Если в результате такого действия или события вред наступил в другой стране, может применяться право этой страны, если причинитель вреда предвидел или должен был предвидеть наступление вреда в этой стране. К обязательствам вследствие причинения вреда за границей, если стороны являются гражданами или юридическими лицами одной и той же страны, применяется право этой страны. Если причинители не являются гражданами одной и той же страны, но имеют место жительства в одной и той же стране, то применяется право этой страны. После совершения действий или наступления иного обстоятельства, повлекших причинение вреда, стороны могут договориться о применении к данному деликтному обязательству права страны суда.
7. Гражданско-правовая ответственность возлагается независимо от привлечения лица к иному виду ответственности. Это же подтверждается судебной практикой, в связи с чем можно привести пример - определение Коллегии по гражданским делам ВС РФ от 11 ноября 2008 г. N 3-ВПР08-11.
Вопросы возмещения вреда физическим и юридическим лицам в результате водного правонарушения регулируются нормами гл. 59 ГК РФ, а вопросы возмещения вреда самим водным объектам - также нормами данной главы. ГК РФ с применением специальных методик исчисления размеров вреда. Второму вопросу посвящена следующая статья (69) Кодекса, в связи с чем это и будет освящено при ее рассмотрении.

Статья 69. Возмещение вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства
1. Гражданско-правовая ответственность за водные правонарушения предполагает такую ее разновидность, как возмещение вреда самим водным объектам. В соответствии со ст. 77 ФЗ "Об охране окружающей среды", юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством - императивное правило относительно возмещения в полном объеме. Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности.
Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (ч. 3 ст. 77 ФЗ "Об охране окружающей среды"). В последнем случае идет речь о денежном выражении возмещения вреда. ГК РФ же предусматривает два способа возмещения вреда - в натуре и в денежной форме. В соответствии с ч. 2 ст. 78 ФЗ "Об охране окружающей среды" на основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.
По отношению к возмещению вреда природным (водным в нашем случае) объектам первый способ может применяться в основном в виде восстановления прежнего состояние соответствующего природного объекта, что на практике не всегда достижимо.
Первая часть рассматриваемой статьи устанавливает две процессуальные формы возмещения такого вреда - в добровольном и судебном порядке. В доктрине же экологического права можно встретить градацию в виде судебного и внесудебного порядков возмещения экологического вреда. К внесудебному и относят, помимо административного, также и добровольный порядок. Согласно ст. 78 ФЗ "Об охране окружающей среды" компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Арбитражным судом такие дела рассматриваются в случаях, когда это имеет место в рамках спора по делу, связанному с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности (ст. 1, 2, 27 АПК РФ). На практике целесообразнее (в определенном смысле - выгоднее) компенсировать вред именно в добровольном порядке, дабы не подрывать репутацию предприятия и не увеличивать сумму судебными издержками. Само собой, что это относится к тем случаям, когда спорить в суде бессмысленно с материально-правовой точки зрения - если факт причинения вреда очевиден.
В рамках судебного порядка иски о возмещении вреда водным объектам могут подаваться прокурором (ст. 45 ГПК РФ), органами исполнительной власти, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях (см. комментарий к ч. 2 ст. 68 Кодекса), органами управления особо охраняемых природных территорий, органами экологического контроля и надзора, физическими и юридическими лицами, в собственности (владении) которых находится соответствующий объект. Рассматриваются такие дела в порядке искового производства. Срок исковой давности по таким искам составляет 20 лет (ч. 3 ст. 78 ФЗ "Об охране окружающей среды").
Иски о возмещении вреда водным объектам в настоящее время не редкость. Так, например, Управлением Росприроднадзора по Архангельской области в 2010 г. были предъявлены иски о возмещении вреда, причиненного водным объектам*(5):
- в отношении ООО "Тепловодоснабжение" (р. Удима) - вынесено решение о частичном удовлетворении иска в сумме 2793,41965 тыс. руб.;
- в отношении СМУП ЖКХ "Горвик" (р. Кудьма) - вынесено решение о частичном удовлетворении иска в сумме 13, 21728 тыс. руб.;
- в отношении ОАО "СЛДК" (выпуск N 3 р. Северная Двина) - утверждено мировое соглашение, ОАО "СЛДК" обязано выполнить комплекс водоохранных мероприятий по ликвидации загрязнения водного объекта.
Хотелось бы обратить внимание и на следующую информацию. В связи с нарушением экологического законодательства "ТНК-Нягань" - дочерним предприятием ТНК-ВР в Ханты-Мансийском автономном округе (ХМАО) - Росприроднадзор намерен взыскать с нарушителя более 3 млн. рублей. Соответствующий иск о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, направлен в Арбитражный суд ХМАО. Нарушение экологического законодательства выразилось в том, что компанией "ТНК-Нягань" не были приняты исчерпывающие меры по ликвидации загрязнения и снижению негативного воздействия на окружающую среду в результате аварии, допущенной еще в 2006 г. на территории Ем-Еговской площади. Интересно отметить, что ранее компания "ТНК-Нягань" уже была привлечена к административной ответственности за несоблюдение экологических требований. При этом, назначение административного наказания в отношении данной организации было признано законным в судебном порядке*(6).
Исходя из судебной практики в целом можно увидеть поощрение природоохранных мероприятий, но если таковые проводятся уже после причинения вреда, и при этом они не способны устранить уже причиненный вред, данный вред в любом случае должен возмещаться.
2. При возмещении вреда в денежном эквиваленте законодательство также устанавливает ряд способов - в соответствии с ч. 1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды, определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
Настоящий Кодекс возлагает на Правительство РФ полномочия по определению порядка утверждения специализированного подзаконного акта - методики исчисления вреда водным объектом. Правительство РФ выполнило эту обязанность и приняло постановление от 4 ноября 2006 г. N 639 "О порядке утверждения Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства", в соответствии с которым данная методика разрабатывается и утверждается Министерством природных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. Минприроды, в свою очередь, разработало и утвердило данную методику (см. приказ Минприроды РФ от 13 апреля 2009 г. N 87). Данная Методика применяется для исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, в том числе нарушения правил эксплуатации водохозяйственных систем, сооружений и устройств, а также при авариях на предприятиях, транспорте и других объектах, связанных со сбросом вредных (загрязняющих) веществ в водный объект, включая аварийные разливы нефти и иных вредных (загрязняющих) веществ, в результате которых произошло загрязнение, засорение и (или) истощение водных объектов.
Методика содержит ряд формул (всего 25) как расчета вреда, так и иных показателей, несколько приложений. В целом данный документ рассчитан на профессионалов и отличается сложностью толкования. С ним можно ознакомиться полностью по первоисточнику. Встречаются мнения относительного того, что приведенные в Методике формулы не позволяют точно определить фактический размер вреда, специалисты также высказывают некоторые сомнения. Но с точки зрения закона данный документ принят в соответствии с действующим законодательством.
В качестве примера можно привести решение Верховного Суда РФ от 3 декабря 2008 г. N ГКПИ08-1904 "Об отказе в признании недействующими отдельных положений Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утв. приказом Министерства природных ресурсов РФ от 30 марта 2007 г. N 71", а также определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N КАС08-748 "Об отказе в признании недействующими пунктов 11, 11.2, 22, абзацев 3 и 5 п. 22.2 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утв. приказом Министерства природных ресурсов РФ от 30 марта 2007 г. N 71, и Таблицы 4 приложения N 1 к Методике".

-------------------------------
*(1) Постатейный комментарий к Водному кодексу РФ/под ред. С.А. Боголюбова. - М.: Юстицинформ, 1996.
*(2) Бринчук М.М. Экологическое право. - М., 2004. - С. 162.
*(3) См., например, Материалы к аналитическому докладу "Итоги и перспективы сохранения ценных водно-болотных угодий России"//http://www.biodat.ru/chm/vbu/ramsar1.htm
*(4) См. ЦФО Свод по территориальным Управлениям 21-25032011//http://rpn.gov.ru/node/3302
*(5) См. Оперативный отчет отдела надзора за водными ресурсами Управлением Росприроднадзора по Архангельской области//http://www.rpn.atnet.ru/activity/2010-05-13.html
*(6) Информация дана на основе материалов, размещенных на сайте Экология производства. Научно-практический портал//http://www.ecoindustry.ru/news/view/27991.html