Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации
Глава I. Общие положения
Статья 1. Основные принципы земельного законодательства
Среди предусмотренных в комментируемой статье принципов обращает на себя внимание приоритет охраны окружающей среды и жизни и здоровья человека. Это один из основных принципов охраны окружающей среды, предусмотренный также Федеральным законом от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды"*(1).
Приоритет в праве отдан человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного воздействия природной среды в силу отрицательных техногенных и антропогенных воздействий. В этом плане осуществляются меры по предупреждению таких воздействий и по быстрому реагированию на них в целях ликвидации их последствий.
Охрана окружающей среды не является самоцелью. Ее главная задача заключается в обеспечении реальных гарантий прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения.
Указанный принцип приобрел характер конституционного: согласно ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Как и другие принципы земельного права и принципы экологического права, это предписание имеет прямое действие, может стать доводом, аргументом в споре, быть положено в основу административного и судебного решений, что и происходит на практике.
Сочетание экологии и экономики - один из основных принципов земельного законодательства и охраны окружающей среды (подп. 5, 7, 8, 10 п. 1 комментируемой статьи), предусмотренный также Федеральным законом "Об охране окружающей среды", проходящий основной темой через принципы, названные в ст. 1 ЗК РФ.
В теории и на практике встает важный вопрос о возможности или невозможности приоритета экологии над экономикой, или экологических интересов общества над экономическими. Конечно, полная отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так вопрос не ставится и не может ставиться*(2).
В то же время совершенно недопустимо и невозможно индустриальное развитие без учета требований земельного законодательства и экологической безопасности; иначе это был бы экономический экстремизм.
Решение вопроса находится где-то посредине. Закон нашел его в виде разумного, научно обоснованного сочетания публичных и частных, административных и гражданско-правовых, экологических и экономических интересов. Правда, в законах об охране окружающей природной среды ряда стран говорится о приоритете экологических интересов над экономическими при их научно обоснованном сочетании.
Однако эта формулировка является компромиссной и демонстрирует большую заботу об экологических интересах. Здесь можно иметь в виду запрет отдельных видов производства, внедрение новейших прогрессивных технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого, повторного водоснабжения, очистных сооружений), лесовосстановление, повышение плодородия почв. В этом плане важны также итоги и решения Международных конференций ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.) и в Йоганнесбурге (2002 г.), ибо они сформулированы именно по указанным направлениям. Время доказывает правильность избранного пути.
Рационализм землепользования заключается в том, чтобы постоянно поддерживать такое состояние, когда возможно оптимальное воспроизводство природных ресурсов, когда не допускаются необратимые для окружающей среды последствия. Под такими последствиями имеются в виду деградация земли, исчезновение некоторых видов животных и растений, усыхание Аральского моря, драматические последствия чернобыльской катастрофы.
Законодательством об охране окружающей среды запрещаются разработка и реализация народно-хозяйственных проектов, связанных с нарушением или разрушением высокопродуктивных естественных экологических систем и природного равновесия, неблагоприятными изменениями климата и озонового слоя Земли, уничтожением генетического фонда растений и животных, наступлением других необратимых последствий для здоровья человека и окружающей природной среды.
Статьей 358 "Экоцид" УК РФ предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок от 12 до 20 лет за массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу.
Многие указанные в комментируемой статье основные принципы означают устойчивое развитие - генеральное направление охраны окружающей среды и рационального использования земельных и иных природных ресурсов. Принцип устойчивого развития приобретает все большее значение.
Идеи устойчивого развития оказываются созвучными традициям, духу и менталитету России. Они могут сыграть важную роль в консолидации российского общества, в определении государственных приоритетов и перспектив социально-экономических преобразований. Вывод международных конференций о том, что на пороге XXI в. "человечество переживает решающий момент своей истории", особенно актуален для России.
Изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности, сокращение доли государственной собственности на земельные ресурсы не исключают соответствующей роли государства - гаранта сохранности территории, земель и всей окружающей среды и экологической безопасности граждан, повышают действенность государственного управления и контроля в области охраны земель. Демократизация общественной жизни позволит повысить роль граждан и общественных организаций в подготовке и принятии хозяйственных и иных решений, в том числе с учетом экологического фактора. Рыночные механизмы в сочетании с мерами государственного регулирования должны формировать экономическое стимулирование бережного отношения к земельным и иным природным ресурсам.
Статья 2. Земельное законодательство
В комментируемой статье установлена четкая иерархия актов земельного законодательства, установлено верховенство федерального закона, как и в других статьях ЗК РФ от 25 октября 2001 г., подчеркивается значение Конституции РФ. Конституционные положения являются отправными для земельной и других отраслей права. Главенствующее положение Конституции РФ среди других законов обусловлено тем, что она имеет высшую юридическую силу среди других высших нормативных актов - законов и обладает прямым действием на всей территории РФ. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции. Согласно ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для законов, но еще важнее - для подзаконных актов.
В условиях России основным источником земельного и большинства других отраслей права являются подзаконные нормативные акты. К ним относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты организаций, акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Согласно ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ.
Указы Президента РФ в области земельных отношений актуальны и paзнообразны, что объясняется значимостью и запутанностью этих общественных отношений, устарелостью некоторых положений прошлого земельного законодательства, необходимостью оперативного восполнения пробелов в правовом регулировании и решения возникающих проблем.
Следующими в иерархии подзаконных актов являются постановления Правительства РФ, которое осуществляет исполнительную власть в РФ (ст. 110 Конституции РФ). Акты Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в РФ (ст. 115 Конституции РФ).
Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права, принимает оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка.
К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые органами исполнительной власти согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"*(3). Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает надведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ведомственных актов не только для его сотрудников, но и для остальных граждан в области рассматриваемых отношений.
Таким образом, для осуществления задач по регулированию земельных отношений федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, называемые ведомственными. В 1990 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Предусмотренная комментируемой статьей иерархия актов земельного законодательства отражена в Государственном реестре актов.
После введения государственной регистрации немало земельных ведомственных актов, не прошедших указанный анализ, было возвращено для доработки и не увидело свет.
Нормативные акты по земельным вопросам, т.е. акты, устанавливающие для граждан обязанности или предоставляющие им права, принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях. Они могут быть двоякого вида - рассчитанные на работающих на данном предприятии, т.е. обращенные внутрь предприятия, либо направленные вовне предприятия. Те и другие носят общий характер, сориентированы на неоднократное применение.
Четкой границы между этими нормативными актами порой нет. Правила внутреннего распорядка, например, лесничества обращены внутрь организации, однако не могут не учитываться обращающимися в лесничество гражданами; в то же время правила оформления документов для обращающихся граждан, конкретизированные в организации, являются обязательными для работников этой организации.
Нормативные акты организации - это локальные акты. Они хотя и находятся в иерархии нормативных актов на самой низкой ступени, т.е. обязаны соответствовать всем вышестоящим нормативным актам, тем не менее являются самыми массовыми, регулирующими наибольшее количество случаев общественных отношений, приводящими порой к наибольшему количеству нарушений законности и посягательств на права граждан.
Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством
В связи с принятием и действием Земельного кодекса вновь возникает давний вопрос о соотношении отраслей законодательства и права, сфер регулирования. Каждая отрасль российского законодательства регулирует свою конкретную, самостоятельную область общественных отношений, складывающихся между людьми при использовании и охране соответствующих объектов.
В соответствии с п. 1 ст. 3 ЗК РФ это означает, что земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности ее народов. Статьей 9 Конституции РФ предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Иные смежные отношения предусмотрены в п. 2 ст. 3 ЗК РФ. Среди них - охрана окружающей среды и природопользование, т.е. использование и охрана недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов. Природоохранительные и значительная часть природоресурсных отношений в РФ регулируются Федеральным законом от 10 января 2001 г. "Об охране окружающей среды".
Законодательство в области охраны окружающей среды включает также Федеральные законы от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"*(4), от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях"*(5), от 25 ноября 1995 г. "Об экологической экспертизе"*(6), от 1 мая 1999 г. "Об охране озера Байкал"*(7) и др. Природоохранное законодательство развивается динамично и охватывает почти все сферы охраны окружающей среды. Землям особо охраняемых территорий, лесного, водного фонда посвящены гл. XVII и XVIII комментируемого Кодекса.
Земельные отношения являются основными в природопользовании. Они регулируются ЗК РФ. Земельные и иные природоресурсные отношения регулируются прежде всего ст. 9 и 36 Конституции РФ, а также указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, предусматривающими различные формы собственности на земельные и иные природные ресурсы и основные условия пользования ими.
Земельное законодательство включает также Федеральный закон от 10 января 1996 г. "О мелиорации земель"*(8).
Горное законодательство представлено Федеральными законами от 21 февраля 1992 г. "О недрах"*(9) и от 30 декабря 1995 г. "О соглашениях о разделе продукции"*(10).
Использование и охрана вод регулируются ВК РФ от 3 июня 2006 г.*(11) Специального закона о растительности пока еще нет. Основы охраны растительности регулируются нормативными правовыми актами субъектов РФ. В Санкт-Петербурге, Москве и ряде других субъектов РФ приняты законы о защите зеленых насаждений в городах, о запрещении сбора растительности, включенной в Красные книги субъектов РФ. На федеральном уровне действует ЛК РФ от 4 декабря 2006 г.*(12) Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. "О животном мире" регулируются отношения в сфере сохранения и восстановления среды обитания животного мира, создания условий для устойчивого существования животного мира как неотъемлемого элемента природной среды*(13).
Применяется Федеральный закон от 4 мая 1999 г. "Об охране атмосферного воздуха"*(14). 22 мая 1998 г. был принят Федеральный закон "Об отходах производства и потребления"*(15). Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе Российской Федерации" предусмотрено захоронение отходов на континентальном шельфе при обеспечении надежной локализации захороненных материалов*(16).
К иному специальному законодательству, предусмотренному п. 2 комментируемой статьи, относятся Федеральные законы от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(17), от 2 мая 1997 г. "Об уничтожении химического оружия"*(18), от 24 июня 1997 г. "О безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами"*(19), от 21 июля 1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"*(20), Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г.*(21) и др.
В комментируемой статье названы не все отрасли российского законодательства, увязываемые с земельным законодательством. Так, административные отношения, в том числе финансовые, возникающие при использовании и охране земель, регулируются в соответствии с административным и финансовым законодательством РФ.
Наиболее актуальным представляется взаимодействие земельного и гражданского законодательства РФ (п. 3 комментируемой статьи), тем более что рядом дальнейших норм ЗК РФ предусмотрено, например, недопущение приватизации определенного имущества в отрыве от земли, заключение гражданско-правовых договоров и т.д.
Концептуальными, имеющими отношение к данной теме, являются следующие положения ГК РФ:
земельные и иные природные ресурсы могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и иных природных ресурсах (ст. 129 ГК РФ);
к недвижимым вещам (недвижимости) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (о государственной регистрации недвижимости см. ст. 131 ГК РФ);
владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (ст. 209 ГК РФ).
Имеются и другие, более общие нормы ГК РФ, влияющие на регулирование земельных отношений. Подпунктом 3 п. 1 ст. 8 ГК РФ, например, предусмотрено судебное решение, устанавливающее гражданские права и обязанности. Оно может быть вынесено судом, скажем, при обжаловании итогов конкурса и аукциона земельных участков и отказе в выдаче лицензии на природопользование.
Правовым фундаментом организации и проведения конкурсов и торгов земельных участков и выдачи лицензий на природопользование, заключения лицензионного соглашения являются положения ст. 445, 448, 449 ГК РФ.
Таким образом, размежевание и взаимодействие земельного и иных отраслей российского законодательства, выбор соответствующих норм при правоприменении имеют немаловажное значение для упорядочения земельных общественных отношений, определения вещных и иных прав на земельные участки, решения экологических и других современных проблем.
Статья 4. Применение международных договоров Российской Федерации
Подобная норма о международных договорах имеется во многих федеральных законах, принятых в последнее десятилетие. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Однако нормативного акта, который исчерпывающе перечислял бы общепризнанные принципы и нормы, не существует. Принято считать таковыми те, которые одобрены в Организации Объединенных Наций, в других авторитетных международных организациях с участием России.
Государственные учреждения, правоприменительные органы должны в каждом конкретном случае рассматривать доказательства признания мировым сообществом того или иного принципа, опираясь на ст. 38 Статута Международного Суда ООН*(22). Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ при решении отдельных вопросов нередко ссылаются на международное право.
Ратифицированные договоры РФ обладают приоритетом лишь в отношении законов и подзаконных актов и не могут превалировать над положениями Основного закона РФ - Конституции РФ. Таким же образом поступают и в зарубежных странах.
Приведенный порядок не является ущемлением российского суверенитета. Ратификация осуществляется парламентом в форме федерального закона, при этом при необходимости могут быть сразу внесены изменения и дополнения в российское законодательство. Ратификации подлежат международные договоры:
исполнение которых требует принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;
предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
об участии РФ в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для РФ*(23).
Попытка придать прямое действие нормам международного права обусловлена тем, что процесс приведения национальных норм в соответствие с международными может затягиваться на неопределенное время и на этот период возможно непосредственное "подчинение" национального законодательства международному.
Однако, как правило, превращение международных норм в национальные требования осуществляется через имплементацию (включение) первых в законодательство страны, что и реализуется путем принятия и дополнения законов и подзаконных актов после подписания и опубликования договоров России в Собрании законодательства Российской Федерации, в иных официальных изданиях. Международные договоры РФ должны подлежать добросовестному выполнению всеми юридическими и физическими лицами.
Статья 5. Участники земельных отношений
В комментируемой статье в общем виде определен круг субъектов - участников земельных правоотношений, т.е. общественных отношений, регулируемых правом, складывающихся в области использования и охраны земель (см. комментарии к ст. 1-3 Кодекса).
Российская Федерация и ее субъекты, как и муниципальные образования, могут выступать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, т.е. государственно-правовой и административный, характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений - гражданами и другими юридическими лицами).
В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане.
Российская Федерация, ее субъект и муниципальное образование как собственники земель отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК РФ).
Из этого принципиального положения в ГК РФ делается вывод: обращение взыскания на природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Поскольку ЗК РФ - головной акт земельного права - таких случаев не допускает, можно делать вывод о недопустимости обращения взысканий на земли, находящиеся в собственности РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Созданные ими юридические лица согласно ст. 126 ГК РФ не отвечают по обязательствам своих создателей, а создатели не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц (кроме случаев, предусмотренных законом).
Особенности ответственности РФ и ее субъектов как участников земельных отношений в гражданских правоотношениях с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законами об иммунитете государственной собственности.
Отношения физических и юридических лиц с РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями как с носителями власти в области земельных отношений строятся на основе норм конституционного (государственного), административного права, имеющих более публичный характер, чем земельное право. Здесь имеют значение такие конституционные нормы, которые гарантируют каждому судебную защиту его прав и свобод, возможность граждан обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ), право граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ).
В комментируемом Кодексе закреплен принцип приоритета регулирования имущественных и административных отношений земельным законодательством применительно к отношениям в области использования и охраны земель - основного предмета земельного законодательства. Такой подход к разграничению сфер действия земельного и гражданского, административного законодательства (других, "более публичных" отраслей российского законодательства) вытекает из норм не только комментируемого Кодекса, но и законодательства соответствующих отраслей и содержащихся в них актов*(24).
Например, согласно ст. 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. В ст. 129 ГК РФ говорится, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Таким образом, нормы других отраслей законодательства корреспондируют положениям ЗК РФ о его приоритетности в регулировании земельных отношений*(25).
Приведенная в п. 3 комментируемой статьи классификация наименований дается впервые на уровне подобного федерального закона. Для объединенной формулировки лиц, перечисленных в п. 3 комментируемой статьи, может использоваться понятие "землеобладатели".
Статья 6. Объекты земельных отношений
Для установления предмета и пределов правового регулирования в федеральных законах и иных нормативных правовых актах даются определения объектов тех или иных общественных отношений, которые в некоторой степени могут проецироваться на понятие объектов земельных отношений.
Среди перечисленных в комментируемой статье объектов земельных отношений на первом месте обозначена земля как природный объект и природный ресурс. Такой подход отражает представления XXI в. о земле и других природных ресурсах прежде всего как о компонентах окружающей человека естественной природной среды.
В ст. 4 Закона РФ "Об охране окружающей среды" перечень конкретных объектов охраны начинается с земли, а уже затем следуют ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животные и другие организмы, их генетический фонд, природные ландшафты*(26).
Под природными ресурсами понимаются природные объекты и явления, используемые в прошлом, настоящем и будущем для прямого и непрямого потребления в качестве средств труда, способствующие созданию материальных богатств, поддержанию условий существования человечества. Различают три группы природных ресурсов: возместимые и невозместимые; возобновляемые (восстановимые) и невозобновляемые (невосстановимые); заменимые и незаменимые*(27).
К объектам гражданских (имущественных) прав отнесены земельные участки как недвижимые вещи (ст. 130 ГК РФ). В гл. 17 ГК РФ раскрыты право собственности и другие вещные права на землю. Деление вещей на делимые и неделимые осуществлено в ст. 133 ГК РФ. Особенности выдела доли в праве собственности на неделимую вещь определены правилами ст. 252 и 258 ГК РФ*(28).
Согласно п. 36 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 в отдельных случаях с учетом конкретных обстоятельств дела суд может передать неделимую вещь в собственность одному из участников долевой собственности, имеющему существенный интерес в ее использовании, независимо от размеров долей остальных участников общей собственности с компенсацией последним стоимости их доли*(29).
Статья 7. Состав земель в Российской Федерации
Деление земель по их целевому назначению является характерной чертой не только российского земельного права и служит определению специфического правового режима охраны и использования земель в зависимости от их целевого назначения. Приведенные семь основных категорий земель существуют (при некоторых изменениях названий) достаточно давно и оправдали себя на практике с точки зрения отграничения правового режима одной категории от другой. Не случайно Особенная часть ЗК РФ с описанием режимов земель строится в зависимости от категорий земель.
Стабильность целевого назначения земель, сохранение прежде всего земель сельскохозяйственного назначения как незаменимых, трудновосстановимых, недопущение их перевода в менее эффективные формы хозяйствования всегда были основным принципом российской земельной политики.
В подзаконных актах предусмотрены конкретные основания отнесения земель к различным категориям и содержание категорий. Так, в земли сельскохозяйственного назначения включены пашня, выгон, сад, сенокос, огород, т.е. то, что используется в качестве главного средства сельскохозяйственного производства. Площадь земель, используемых для сельскохозяйственного производства, ежегодно сокращается, что не может не вызывать озабоченности и в связи с этим требует особого, бережного к ним отношения, принятия мер по обеспечению продовольственной безопасности страны*(30).
В отличие от сельскохозяйственных земель, служащих главным, как правило, единственным и незаменимым средством производства сельскохозяйственной продукции, земли других категорий служат пространственным базисом для проживания, отдыха, производственной деятельности различного характера. Земли поселений, например, используются для строительства и размещения зданий, коммунально-бытовых сооружений, удовлетворения культурных нужд населения.
Упоминаемое в комментируемой статье территориальное зонирование служит средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории земель. Правовой режим земель зависит также от установленных санитарных, горно-санитарных округов, охранных и иных зон, предусмотренных ст. 96 комментируемого Кодекса.
Статья 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую
Отнесение земель к категориям является прерогативой публичных органов власти (государственной власти, органов местного самоуправления). Это позволяет им, во-первых, находиться у истоков определения назначения земель как важнейшей части природных ресурсов и окружающей природной среды, не допускать без достаточных оснований перевода их из условной высшей категории в низшую, менее рациональную и менее эффективную, а во-вторых, осуществлять публичный, государственный и муниципальный контроль за правовым режимом земель в зависимости от их целевого назначения.
Отнесение и перевод земель - это установленные правом порядок, условия, предел эксплуатации земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Последующий правовой режим их использования определяется совокупностью правил эксплуатации, включения в гражданский оборот, охраны, регистрации земельных участков, землеустройства, учета, оценки, мониторинга земель. Именно поэтому нарушение установленного в законе порядка влечет предусмотренные п. 3 комментируемой статьи правовые последствия, т.е. санкции.
Если п. 1 комментируемой статьи предусмотрено установление порядка перевода земель из одной категории в другую федеральными законами, то п. 3 предусмотрена невозможность нарушения порядка этого перевода, установленного законами РФ. Отсюда следует вывод об отнесении регулирования порядка перевода земель из одной категории в другую к ведению РФ.
Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172 "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предусматриваются отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории, в том числе при указании категории участков лишь в правоустанавливающих документах на них либо до разграничения государственной собственности на землю, а также:
состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, порядок рассмотрения ходатайств о таком переводе;
основания отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;
внесение изменений в документы Государственного земельного кадастра и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в связи с переводом земель из одной категории в другую;
перевод земельных участков из состава земель одной категории в другую в случае изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд*(31).
Указанным Федеральным законом установлены особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую применительно к различным видам земель: сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности и иного специального назначения, особо охраняемых территорий и объектов, лесного и водного фондов, земель запаса.
В частности, в п. 6 ч. 4 ст. 2 "Состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую" Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ в ред. Федерального закона от 4 декабря 2006 г. "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" предусматриваются "расчеты потерь сельскохозяйственного производства".
В ст. 4 "Основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую" Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ предусматривается: "Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае:
...3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планированию территории, землеустроительной документации".
Новое наименование и содержание ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ сужает требования к переводу и ликвидирует ряд особенностей перевода, например, лесных земель, поскольку прежнее наименование ст. 11 было "Особенности перевода земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию".
Статья 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений
Нормы комментируемой главы, особенно три последние статьи этой главы, во многом имеют государственно-правовой характер, поэтому полезно привести некоторые конституционные нормы, которые имеют, на первый взгляд, достаточно общий характер, но явились основой для этих законоположений.
Предусмотренные Конституцией и названные выше субъекты (участники) отношений на уровне РФ функционируют на основании и во исполнение Конституции РФ, законов РФ, регламентов Государственной Думы и Совета Федерации, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", конституций и законодательства республик, уставов и законодательства краев, областей, городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), автономной области, автономных округов (см. ст. 5 Конституции РФ и ст. 3 комментируемого Кодекса).
Участие органов государственной власти в регулировании и реализации общественных отношений различно. Система и порядок функционирования органов управления в области земельных отношений предусмотрены различными главами комментируемого Кодекса; разрешение судами, арбитражными судами, иными звеньями судебной и административной системы споров и применение мер административной, уголовной, дисциплинарной и гражданско-материальной ответственности - гл. XIII; часть полномочий РФ и ее субъектов, предусмотренных ст. 9 и 10 комментируемого Кодекса, реализуется законодательными и представительными органами РФ и ее субъектов.
Полномочия России в области земельных отношений, предусмотренные комментируемой статьей, основываются на ст. 71 Конституции РФ. К ведению РФ согласно этой статье Конституции РФ в комментируемой области относятся:
регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе в области земельных отношений);
федеральная государственная собственность (прежде всего на земельные участки и расположенные на них сооружения, на иные природные ресурсы) и управление ею;
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как методы охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране объектов землепользования, рычаги защиты природных ресурсов и их владельцев);
метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области земельных отношений, охраны окружающей среды).
Компетенция РФ и ее субъектов определяется также их совместной компетенцией, предусмотренной ст. 72 Конституции РФ. В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся:
защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области земельных отношений);
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами;
разграничение государственной собственности (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы);
природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории;
земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Вне пределов ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ согласно ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти (см. ст. 10 ЗК РФ)*(32).
Это размежевание компетенции по вертикали представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: на федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ; на уровне субъектов - правотворческими органами субъектов РФ.
Значительные полномочия предоставлены Правительству РФ. Согласно ст. 18 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" правительство организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования.
Совершенствование законодательства и реализация полномочий в области земельных отношений осуществляются в трех направлениях. Статьями 9-11 и др. комментируемого Кодекса разграничены полномочия между РФ, ее субъектами и органами местного самоуправления.
В подп. 7 п. 1 ст. 9 Кодекса упоминаются "иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации другими федеральными законами". К ним относится, например, ВК РФ, которым регулируются лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения). Под ними понимаются предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок и имеют прямое отношение к землепользованию*(33).
В ВК РФ и других федеральных законах предусмотрена обязанность землевладельцев - граждан и юридических лиц принимать меры по сокращению потерь и сбросов воды из мелиоративной сети, предотвращению попадания рыбы в мелиоративную сеть, осуществлять в необходимых случаях мероприятия по предупреждению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня.
Орошение, в том числе с использованием сточных вод нормативного качества, осушение и другие мелиоративные работы должны осуществляться в комплексе с природоохранными мероприятиями, обеспечивающими защиту земельных и водных объектов и их водосборных площадей.
Статья 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений
Реализацию компетенции субъектов РФ в сфере земельных отношений можно проиллюстрировать на нескольких примерах. Решением Нижегородского областного представительного органа "Об утверждении программы приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий Нижегородской области" было начато реформирование сельского хозяйства по нижегородской модели. По этому пути пошли многие хозяйства Ростовской, Рязанской, Орловской и ряда других областей, отразивших эту модель в своем законодательстве.
Разработана и утверждена региональная Программа продолжения земельной и аграрной реформы в агропромышленном комплексе Оренбургской области. В ее развитие приняты целевые программы "Плодородие", "Белок", "Селекционно-племенная работа", "Техническое перевооружение сельского хозяйства", "О поддержке фермерского сектора Оренбургской области" и др. Коллегия Минсельхоза России своим постановлением одобрила работу Главного управления сельского хозяйства Оренбургской области по оценке состояния и создания организационно-правовых условий развития агропромышленного комплекса области в период перехода к рыночным отношениям. С учетом накопленного опыта рекомендовано и другим территориям активнее проявлять законодательную инициативу в указанном направлении.
Природные, в частности земельные, условия в различных регионах имеют свою специфику, так же как и развитость инфраструктуры, промышленности, обеспеченность профессиональными кадрами, уровень их подготовки, состояние иных компонентов влияют на состояние землепользования и в целом на положение сельского хозяйства.
Во многих субъектах РФ их законодательство в области землепользования, охраны окружающей среды, агропромышленного комплекса в значительной степени повторяет федеральное законодательство по этому же вопросу, что не вызвано необходимостью. Наглядно это проявляется на примере нормативных актов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, где положения федеральных законов в основном дублируются. В Ленинградской и Московской областях, Чувашской Республике были несколько конкретизированы нормы федерального законодательства.
А в Белгородской, Тюменской и ряде других областей отдельными актами устанавливаются региональные правила регулирования внутрихозяйственных земельных отношений, которые мало затронуты в федеральном законодательстве, хотя и имеют значение для деятельности крупных сельскохозяйственных коммерческих организаций, поскольку влияют на осуществление отношений внутрихозяйственного расчета.
Поскольку федеральным законодательством не решались некоторые проблемы использования земель для складирования, переработки и перевозки отходов, их регулирование нередко осуществлялось актами субъектов РФ. Известным в этом смысле становится пример Самары, на базе которой проводятся всероссийские семинары и обмен опытом по использованию земель для утилизации и захоронения промышленных, бытовых, токсичных и иных категорий отходов.
Учитывая изменения, а в ряде случаев и отмену некоторых положений Земельного кодекса РСФСР 1991 г., субъекты РФ принимали свои земельные законы, прежде всего по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством. В Республике Дагестан были приняты законы "О земле", "О земельной реформе", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", которые представляют определенный интерес, поскольку в них отражены многие современные тенденции развития земельного права в направлении более рационального и социально справедливого использования земли, предупреждения и пресечения бюрократически-централизованного режима потребления национализированных природных ресурсов, поддержки традиций и обычаев, обусловленных своеобразием региона (небольшие земельные участки в горах, террасное земледелие, многонациональный состав, уважение религии, старших).
Аналогичный закон был принят Воронежской областной думой. В нем отмечалась обязательность соответствия актов субъекта РФ и органов местного самоуправления требованиям федерального законодательства, обязательность применения к земельным отношениям не только земельного, но и гражданского законодательства, предусматривались гарантии и защита земельных прав физических и юридических лиц, вводились институты земельного сервитута и залога*(34).
Закон Свердловской области "О регулировании земельных отношений" отразил введение частной собственности на землю и сделок с землей. Этот правовой акт субъекта РФ регулирует режим несельскохозяйственных земель различных категорий более подробно, чем ЗК РФ.
Таковы возможности реализации субъектами РФ полномочий, не отнесенных к полномочиям РФ и органов местного самоуправления. К настоящему времени осуществлена большая работа по приведению этих нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с ЗК РФ.
Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений
Положения комментируемой статьи, в частности об "иных полномочиях для решения вопросов местного значения в области использования и охраны земель", в значительной мере опираются на конституционные нормы, которые в данном случае необходимо рассмотреть.
Согласно ст. 12 Конституции РФ в РФ признается и гарантируется местное самоуправление; в пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм принятого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ), которые и участвуют в земельных отношениях. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132 Конституции РФ).
Местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ).
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(35) в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, к которым относятся:
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (включая управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности);
комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (предполагающее сбалансированное развитие экономики и экологии);
регулирование планирования и застройки территории муниципального образования (включающих использование природных ресурсов местного значения для обеспечения пожарной безопасности, рекреации и т.д.);
участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.
Кроме указанных переданных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. полномочий, органы местного самоуправления наделяются компетенцией конституциями республик, уставами других субъектов РФ; в них принимаются законы о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, о компетенции органов местного самоуправления, которыми органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия и необходимые для их реализации некоторые материальные и финансовые средства*(36).
В 2001 г. утверждена Федеральная программа мероприятий по обеспечению местного самоуправления.
Муниципальные правовые акты, в том числе по регулированию земельных отношений, предусматриваются в ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", согласно ч. 4 которой они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
Вопросы местного значения, относящиеся к лесным отношениям, предусматриваются в пп. 19, 20, 32 и др. ч. 1 ст. 14, пп. 25 и 26 ч. 1 ст. 16 гл. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ*(37).
Глава I.1. Земельные участки
(Глава введена Федеральным законом от 22 июля 2008 г. 141-ФЗ.)
Статья 11.1. Понятие земельного участка
Российским земельным законодательством усвоены разные объекты земельных правовых отношений. Статьей 6 ЗК РФ определено, что объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков.
Объектом земельных отношений, как видим, закон называет, помимо частей земельного массива Российской Федерации, землю в целом как природный объект и ресурс. В данном случае различие между пониманием земли как природного объекта и природного ресурса обнаруживается в том, объектом каких общественных отношений оказывается земля.
Согласно данной статье ЗК РФ, под земельным участком понимается часть поверхности земли. Из этого следует, что в состав этого объекта не входят недра, а также нельзя считать земельным участком часть земли, покрытой водами поверхностного водного объекта. Заметим, что исходя из статьи 102 настоящего Кодекса и на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков.
Следует заметить, что Лесным кодексом Российской Федерации (далее - ЛК РФ) установлен такой объект отношений, как лесной участок. При этом статьей 7 ЛК РФ установлено, что лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 ЛК РФ. Понятие лесного участка не расходится с понятием земельного участка, данного комментируемой статьей. Но особенностью лесного участка является специально установленный ЛК РФ порядок установления его границ. Границы лесных участков устанавливаются в порядке лесоустройства при проектировании лесного участка. Статьей 69 ЛФ РФ, в частности, установлено, что при проектировании лесных участков осуществляется подготовка проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков. Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади. Границы лесных участков, смежных с земельными участками, границы которых определяются в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве", устанавливаются в соответствии с земельным законодательством. Проектирование лесных участков осуществляется в границах лесничеств и лесопарков.
Статья 11.2. Образование земельных участков
Правовое значение комментируемой статьи заключается прежде всего в закреплении на уровне закона перечня действий, под которыми следует понимать образование земельного участка. Поскольку образование участков основано на установлении новых границ, мероприятия по образованию земельных участков носят землеустроительный характер. Поэтому нормы данной главы следует применять в связи с нормами Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" и Федерального закона "О землеустройстве". Глава I.1 ЗК РФ, как следует из ее содержания, ставит задачу уточнить юридические последствия, связанные с образованием земельных участков для правообладателей и иных лиц.
В связи с реализацией норм данной статьи следует обратить внимание на то, что, согласно Федеральному закону "О кадастре недвижимости", кадастровый учет земельных участков считается временным вплоть до внесения записи в ЕГРП о правах на него. Таким образом, данной статьей законодатель еще раз заявляет о намерении более тесно связать действия по кадастровому учету земельных участков и государственной регистрации прав на земельные участки.
Одним из важных положений комментируемой статьи следует считать то, что преобразования земельных участков на основе положений главы I.1 ЗК РФ не влекут за собой изменения категории или разрешенного использования земельного участка.
Следует заметить, что возможность образования земельных участков по инициативе лиц, обладающих вещными правами на них, не может быть исключена. Таким образом пункт 4 данной статьи указывает на то, что в случае образования участков (когда это возможно) не по инициативе правообладателей необходимо получение их согласия. Таким случаем является, например, приобретение права собственности на недвижимое имущество, расположенное на земельном участке. Согласно статье 35 настоящего Кодекса, собственнику зданий, строений и сооружений переходит право на часть земельного участка под этой недвижимостью и необходимой для его использования.
Другим основанием раздела земельного участка может быть изъятие земель для государственных или муниципальных нужд по основаниям и в порядке, предусмотренном ЗК РФ. Однако, поскольку изъятие осуществляется в принудительном порядке на основании решения суда, то раздел (или иные действия с участком) должны быть осуществлены на основании п. 6 настоящей статьи, то есть в судебном порядке. То, что настоящая статья допускает образование земельных участков без согласия таких правообладателей, как государственные или муниципальные унитарные предприятия и государственные или муниципальные учреждения, следует из правового статуса этих организаций, сущность которого заключается в том, что их имущество находится в собственности учредителей - Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.
Как можно понять из содержания пункта 5 настоящей статьи, он адресован, прежде всего лицам, использующим земельные участки на основании права общей собственности. Особенности реализации права общей собственности на любое имущество установлены ГК РФ (гл. 16). В частности, общей нормой статьи 252 ГК РФ определено, что имущество, находящееся в долевой собственности, может быть разделено между ее участниками по соглашению между ними. Специальные нормы о владении, пользовании и распоряжении земельными участками, находящимися в общей долевой собственности, установлены в отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", к которому отсылает настоящая статья. Статьей 13 упомянутого федерального закона установлено, что участник или участники долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения вправе выделить земельный участок в счет своей земельной доли или своих земельных долей для создания либо расширения личного подсобного хозяйства или крестьянского (фермерского) хозяйства, а также для передачи земельного участка в аренду или распоряжения им иным образом, если это не нарушает требований о предельных размерах и требований, предъявляемых к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, определенных статьей 4 того же федерального закона.
Местоположение земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, определяется участником долевой собственности в соответствии с решением общего собрания участников долевой собственности при утверждении границ части находящегося в долевой собственности земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей в соответствии со статьей 14 указанного федерального закона. Образование земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, осуществляется на основании этого решения общего собрания участников долевой собственности.
К случаям образования земельных участков на основании судебного решения можно отнести, в частности, споры правообладателей о границах и площади принадлежащих им соседних земельных участков, споры об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, рассмотрение судами жалоб заинтересованных лиц на действия (бездействия) органов или должностных лиц Росреестра в связи с постановкой земельного участка на кадастровый учет и другие.
Пункт 7 адресован к нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, которыми определяется порядок заключения договора о развитии застроенной территории. В частности, согласно статье 46.1 ГрК РФ, развитие застроенных территорий осуществляется в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей. В свою очередь, в соответствии со статьей 46.2 ГрК РФ, по договору о развитии застроенной территории одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц выполнить ряд обязательств, предусмотренных п. 3 той же статьи ГрК РФ, в том числе: подготовить проект планировки застроенной территории; создать либо приобрести, а также передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма; уплатить выкупную цену за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления, принятого в соответствии с жилищным законодательством, жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома. Другая сторона (орган местного самоуправления) по тому же договору обязуется создать необходимые условия для выполнения этих обязательств в соответствии с пунктами 7-9 части 3 статьи 46.2 ГрК РФ. Договором могут быть предусмотрены иные обязательства сторон в соответствии с частью 4 настоящей статьи.
Договор о развитии территории заключается органом местного самоуправления с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор или иным лицом в соответствии с частями 25 и 28 статьи 46.3 ГрК РФ.
Статья 11.3. Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности
Комментируемая статья вводит новое основание для образования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности: решение органа государственной власти или местного самоуправления, осуществляющего управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности.
В целом действия по образованию земельных участков не должны осуществляться в ущерб реализации общих требований законодательства, предъявляемых к правовому режиму земельных участков и недвижимости, на них расположенной.
Решения об образовании земельных участков следует рассматривать как одно из действий по реализации собственником функций по управлению земельными участками. Исходя из комментируемой статьи, если ранее решение об изменении границ или ином виде образования земельного участка владелец и пользователь земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, мог принять самостоятельно, то теперь, если случай образования участка не подпадает под перечень, установленный пунктом 1 данной статьи, правообладатель обязан для реализации действий с земельным участком заручиться решением представителя собственника.
Заметим, что нововведения данной статьи внесут определенные изменения в процедуры, связанные с оборотом земельных участков, в том числе с приобретением прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Так, установленные данной статьей правила, поскольку законом не установлено иное, касаются и отношений по переоформлению прав на землю, находящуюся в государственной или муниципальной собственности, и приобретению прав на землю, находящуюся в той же собственности, под недвижимостью, в порядке, предусмотренном статьей 36 настоящего Кодекса.
Статья 11.4. Раздел земельного участка
Комментируемой статьей определяется понятие и правовое содержание раздела земельного участка. Нормы настоящей статьи имеют важное значения для решения вопроса соотношения прав на ранее существовавшие и возникшие в связи с разделом земельные участки.
В случае раздела земельного участка, находящегося в собственности одного лица, законодатель определяет, что у него возникает право на вновь образованные земельные участки, тогда как при разделе земельных участков, находящихся в общей собственности, это право за собственниками сохраняется.
С правовой точки зрения между "возникновением" и "сохранением" прав имеются различия. Так, если мы говорим о возникновении права, мы подразумеваем, что право, имевшееся у лица ранее, прекратилось. Если же мы говорим о сохранении права, то сам собой напрашивается вывод о том, что нет речи о прекращении ранее существовавшего права. Думается, что в комментируемых пунктах законодатель все же не намеревался поставить индивидуального собственника и лиц, обладающих общей собственностью, в разные правовые условия. Это согласуется и с положениями пункта 6 статьи 11.8, определяющей отдельные нормы о возникновении и сохранении прав, обременений (ограничений) на образуемые и измененные земельные участки.
Сам смысл и цели действий по разделу земельного участка (как и иных действий по образованию участков) направлены на изменение земельного участка как материального объекта прав, а не на категорическое изменение самих прав на земельные участки. Поэтому при толковании данной статьи, как и других статей этой главы, регулирующих сходные отношения, следует исходить из того, что право собственности на вновь образуемые земельные участки сохраняется у собственников вне зависимости от того, в общей или индивидуальной собственности находился прежний участок. Право собственности переходит на образованные участки без ущерба для себя.
Норма пункта 4 предполагает, как можно понять из текста, новую конструкцию "участок в участке". Новеллой является и понятие измененного земельного участка, часто используемое в данной главе. Правовое значение категории "измененный земельный участок" заключается в том, что не всякое изменение границ должно считаться основанием прекращения земельного участка и возникновения нового. С точки зрения правоприменения введение новой категории "измененный участок" может иметь будущее. Имевшееся ранее излишне прямолинейное понимание действий по изменению границ участка порождало большое количество проблем.
Комплексное освоение земельных участков как вид использования земли предусмотрено нормами ЗК РФ (см. комментарий к ним). В процессе комплексного освоения земель на стадии завершения работ происходит радел земельного участка, предоставленного для комплексного освоения и образования в связи с этим новых земельных участков.
Условия комплексного освоения земельного участка требуют от арендатора проведения землеустроительных работ по размежеванию территории в границах предоставленного в аренду земельного участка на основании документов планировки территории, в том числе образованию земельных участков: предназначенных для использования объектов инженерной инфраструктуры и подлежащих передаче в государственную или муниципальную собственность; необходимых для использования объектов капитального строительства (жилых домов, зданий социально-культурного и иного назначения); определения границ земель общего пользования; вынесения на местность устанавливаемых ограничений и обременений (размещение кабельных и иных линейных сооружений, установление сервитутов, др.).
Статья 11.5. Выдел земельного участка
Разница между выделом земельного участка и разделом земельных участков заключается не в действиях по установлению границ, а в отношениях между правообладателями земельных участков. Данная статья распространяется только на случаи использования земельных участков на правах общей долевой собственности. Кроме того, законодатель в случае выдела земельного участка предусматривает, что при выделе доли земельного участка право общей долевой собственности на оставшуюся часть сохраняется, тогда как выделенный участок переходит в собственность лицам, которые выдел инициировали.
Статьей 252 ГК РФ, регулирующей отношения общей долевой собственности, установлено, что участник долевой собственности вправе требовать выдела своей доли из общего имущества. При этом той же статьей ГК РФ указывается, Имущество, находящееся в долевой собственности, может быть разделено между ее участниками по соглашению между ними. При недостижении участниками долевой собственности соглашения о способе и условиях раздела общего имущества или выдела доли одного из них участник долевой собственности вправе в судебном порядке требовать выдела в натуре своей доли из общего имущества.
Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ст. 13) определены особенности выдела земельных долей из земельных участков, находящихся в общей долевой собственности и относящихся к землям сельскохозяйственного назначения. При этом установлено, что участник или участники долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения вправе выделить земельный участок в счет своей земельной доли или своих земельных долей для создания либо расширения личного подсобного хозяйства или крестьянского (фермерского) хозяйства, а также для передачи земельного участка в аренду или распоряжения им иным образом. Особенностью выдела земельных долей в этом случае оказывается в том числе и то, что решение о выделе принимается не в общем порядке, то есть по соглашению между всеми сособственниками, а на основании решения общего собрания участников долевой собственности, права и обязанности которого определены данным федеральным законом.
Статья 11.6. Объединение земельных участков
Данной статьей определены условия объединения земельных участков. При этом правовые последствия объединения земельных участков оказываются сходными с возникающими при их разделе: прежние участки прекращают свое существование и на их месте появляется новый объект отношений. При обращении к данной статье можно высказать те же самые мысли, которые уже прозвучали в комментариях к статье 11.4 о прекращении существования земельных участков после внесения соответствующих записей в ЕГРП (см. ст. 11.2 настоящего Кодекса), а также о правовом содержании категории "возникновение прав на земельный участок". Как и в прежних комментариях, так и теперь мы придерживаемся той позиции, исходя их которой, если лицу принадлежало право собственности на несколько земельных участков, которые составили в результате их объединения один, то право собственности у данного лица на новый земельный участок должно быть сохранено (см. также комментарий к ст. 11.4 ЗК РФ).
Образование одного земельного участка при объединении участков, принадлежащих разным собственникам, связано с более сложными правовыми последствиями, чем при объединении земельных участков одного собственника.
В данной ситуации сособственникам соглашением придется решить вопрос о долях в праве общей собственности на землю - они могут соответствовать площадям находившихся в их собственности участков, однако по соглашению сторон доли могут быть и изменены. Помимо этого, решение должно быть вынесено относительно прав и обязательств каждого из сособственников, которые возникли у них в отношении земельных участков до их объединения. При решении этих и других вопросов объединения земельных участков следует иметь в виду и общие положения ГК РФ на этот счет, в том числе положения статьи 245 ГК РФ о том, что, если доли участников долевой собственности не могут быть определены на основании закона и не установлены соглашением всех ее участников, доли считаются равными. Соглашением всех участников долевой собственности может быть установлен порядок определения и изменения их долей в зависимости от вклада каждого из них в образование и приращение общего имущества. Вопросы ипотечных обязательств при объединении участков затронуты частью пунктом 6 настоящей статьи.
Запрещение объединения земельных участков, используемых на основе перечисленных в пункте 5 настоящей статьи прав, основано на том, что право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения не может быть закреплено более чем за одним лицом. Заметим при этом, что статья 24 ЗК РФ, регулирующая отношения по поводу права безвозмездного срочного пользования, специально не обращается к вопросу о количестве лиц, которым земельный участок может быть предоставлен на основе этого права.
Норма пункта 6 комментируемой статьи устанавливает правила реализации ипотечных отношений. Правило о распространении ипотеки на весь объединенный участок следует из положений законодательства о залоге и ипотеке о том, что ипотека распространяется на имущество в целом, а не на его части. В то же время указание нормы пункта 6 комментируемой статьи дает основания полагать, что по соглашению сторон залоговые обязательства остаются только за тем из собственников, земельный участок которого был предметом ипотеки до объединения. Как представляется, в этом случае может возникнуть вопрос о предмете залога. Заметим в данном случае, что при определении предметов ипотеки Федеральный закон в действующей редакции часть земельного участка в качестве возможного предмета ипотеки не называет.
Статья 11.7. Перераспределение земельных участков
Перераспределение земельных участков может быть основано, например, на договоре мены, который заключается и реализуется в соответствии с ГК РФ, либо на основании судебного решения или по другим основаниям. Условия возникновения и прекращения земельных участков, а также перехода прав на новые участки оказываются, в целом, сходными и при перераспределении земельных участков, предусмотренном настоящей статьей, и при разделе и при объединении участков.
Пункты 3 и 4, помимо иных норм, вводят такие правовые отношения, которые урегулированы правом еще недостаточно, а именно обмен земельными участками между публичными собственниками - Российской Федерации, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Этот круг отношений до сих пор нуждается в более развернутом регулировании и потребует принятия норм, конкретизирующих права и обязанности участников обмена. В частности, потребуется уяснение содержания соглашения, на основании которого должно осуществляться перераспределение участков в смысле настоящей статьи.
Статья 11.8. Возникновение и сохранение прав, обременений (ограничений) на образуемые и измененные земельные участки
О правовой природе возникновения и сохранения права собственности на земельный участок уже говорилось в комментарии к статье 11.4 настоящей главы ЗК РФ. Как представляется, те же соображения о соотношении возникновения и сохранения прав на землю могут быть отнесены и к случаям перехода права постоянного (бессрочного) пользования или иных ограниченных видов прав на землю, приведенных в пунктах 2-5 настоящей статьи. Как считаем, между возникновением и сохранением прав имеются некоторые различия. Под возникновением права подразумевается совокупность юридических фактов, направленных на приобретение у лица права, которым оно ранее не обладало, либо это право прекратилось. Указанием на сохранение права подчеркивается тот факт, что оно не было прекращено. Как считаем, законодатель не ставил цель поставить индивидуального собственника и лиц, обладающих общей собственностью, в разные правовые условия.
То, что речь должна вестись о переходе права на новые земельные участки в том же объеме, что оно имелось в отношении участков, прекративших существование, подтверждается, на наш взгляд, положениями пункта 3 настоящей статьи.
Согласно комментируемой статье, при образовании нового участка взамен переданного в аренду или безвозмездное срочное пользование, арендные отношения могут быть возобновлены с прежним арендатором или на основе заключения нового договора или посредством заключения соглашения о внесении изменений в прежний договор. Таким образом, выбор варианта продолжения договорных отношений оставлен законодателем на усмотрение сторон.
Статья 11.9. Требования к образуемым и измененным земельным участкам
Упомянутые в комментируемой статье градостроительные регламенты на основании статьи 30 ГрК РФ являются частью правил землепользования и застройки, которые утверждаются органами местного самоуправления. При этом статьей 31 ГрК РФ установлено, что подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к частям территорий поселений, городских округов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городских округов. Применительно к межселенным территориям подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться в случае планирования застройки таких территорий.
При этом в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:
1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Основания определения максимальных (минимальных) размеров земельных участков установлены статьей 33 ЗК РФ (см. комментарий к статье). Ряд условий, предъявляемых к размеру земельного участка, установлен Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Статьей 4 данного федерального закона установлено, в частности, что минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов РФ в соответствии с требованиями законодательства РФ о землеустройстве. Данной статьей установлены и иные нормы, касающиеся размера земельных участков сельскохозяйственного назначения как объектов сделок. Собственно, Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" исходит из того, что установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, является одним из принципов регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Глава II. Охрана земель
Статья 12. Цели охраны земель
Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(38) признает в отличие от ранее действовавшего аналогичного Федерального закона 1991 г.*(39) объектами охраны природы от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности не только земли, недра, но и почвы (ст. 4 Закона). Хотя в соответствующих статьях ЗК РФ, в том числе в комментируемой статье, в числе объектов земельных отношений почвы не названы, из этого не следует, что Кодекс не распространяет (ослабляет) свое действие в части охраны почв - этого важного национального достояния нашего государства и народа. Если внимательно прочитать текст комментируемой статьи, то нетрудно заметить, что речь в ней идет о двух направлениях охраны земель, которые вместе с тем преследуют цель охраны плодородного слоя почв: предотвращение его деградации, загрязнения, захламления и других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности. Эта цель ставится на первое место, так как легче предупредить названные вредные явления, чем добиваться их устранения, когда они уже наступят и для восстановления плодородия почв потребуются значительные затраты государства и правообладателей земли.
Другая цель комментируемой статьи - восстановление и улучшение качества земель, что невозможно выполнить без одновременного повышения качества почв (их физического и мелиоративного состояния, плодородия, экологической чистоты и т.д.).
Охране подлежат все категории земель, названные в ст. 7 Кодекса (см. комментарий к этой статье). Но приоритета в этом плане заслуживают земли сельскохозяйственного назначения и земли особо охраняемых территорий (заповедников, национальных парков, заказников и др.). Правовой режим использования и охраны особо охраняемых земель определен Федеральным законом от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях"*(40), а также другими федеральными законами, например Федеральным законом от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"*(41).
В целях усиления охраны сельскохозяйственных угодий издан специальный Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"*(42). Статья 8 данного Закона предписывает, чтобы производство сельскохозяйственной продукции осуществлялось способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду, чтобы соблюдались стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.
Как правило, работы по охране земель должны проводить ее собственники, владельцы, пользователи, арендаторы за свой счет. В случаях причинения вреда земле он возмещается за счет причинителей вреда. Предусматриваются важные меры по охране земель и за счет бюджета или специальных фондов, ибо не всегда возможно осуществить эти меры только за счет владельцев земли, особенно когда необходимы крупные затраты средств и труда.
Субъекты РФ и местные администрации принимают целевые программы, в которых предусматривается комплекс мероприятий по охране земель и почв, специальные программы по их охране. В этих программах намечаются конкретные работы по освоению новых земель, улучшению сельскохозяйственных угодий, повышению плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда, проведению работ по улучшению деградированных земель, подлежащих консервации, и др. Такой широкий круг вопросов определяется с учетом местных, региональных условий. На местах могут предусматриваться и другие мероприятия, проводимые за счет бюджета.
На охрану земель направляются поступающие в бюджеты налоговые платежи за землю. Они расходуются на мероприятия по охране земель, материальное стимулирование субъектов, усиленно осуществляющих эти меры, что повышает их заинтересованность в рациональном использовании земель. Эти средства расходуются также на проведение землеустройства и социальное развитие территории, в чем также заинтересованы все собственники, владельцы, пользователи, арендаторы. На охрану земель направляются средства, полученные государством в счет возмещения потерь сельскохозяйственного производства, которыми распоряжаются местные администрации.
Особое внимание уделяется охране земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными сезонными пастбищами.
Особенности охраны земель в районах Крайнего Севера состоят в том, что в результате низких температур все биологические процессы в земле здесь проходят медленно, столетиями, поэтому земля и вся природа легко ранимы. Здесь ограничивается использование тяжелого транспорта, ибо он портит поверхностный слой земли. Ограничивается применение других технических средств, а также определенных приемов и методов обработки почвы. Применяются и другие ограничения использования оленьих пастбищ.
На практике возникает вопрос: может ли собственник земельного участка снять и продать поверхностный плодородный слой почвы?
Статья 4 Федерального закона "Об охране окружающей среды" признает почвы самостоятельным объектом природы наряду с землей. Если почвам закон придает такое самостоятельное значение, то возникает ли право у собственника распоряжаться почвами, так же как и земельным участком? На этот вопрос может быть только отрицательный ответ. Статья 4 названного Закона выделяет почвы в числе других объектов природы (недра, земля) с целью их особой охраны, но не как объект иных вещных (имущественных) отношений. Земельный участок представляет ценность вместе с почвой, за исключением тех случаев, когда почвенный слой должен сниматься при различных видах строительства, храниться и использоваться для окультуривания других земельных участков, которые нуждаются в рекультивации (постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы")*(43).
Применительно к ст. 135 ГК РФ о главной вещи и ее принадлежности земельный участок является, безусловно, главной вещью, а почва - его принадлежностью. Следовательно, юридическая судьба почвы - принадлежности следует судьбе главной вещи - земельного участка. Если по поводу земельного участка заключаются какие-либо сделки, то предметом их одновременно является и почва этого участка. Земля и почва выступают в земельных правоотношениях как единое целое. Правообладатель земельного участка получает его в пользование вместе с почвой, и он не может распорядиться ею отдельно от земельного участка. Именно поэтому ст. 6 ЗК РФ, определяя объекты земельных отношений, даже не называет почвы, ограничиваясь упоминаниями о земле как о:
1) природном объекте и природном ресурсе;
2) земельном участке;
3) части земельных участков. Почва при этом подразумевается как естественная составная часть земли - природного ресурса.
Российское природоресурсное законодательство позволяет сделать еще один важный вывод. Если иностранный инвестор, купив высокоплодородные сельскохозяйственные угодья (черноземы), пожелает снять их, "оскальпировать" территорию и распродать почву как обычный товар, то он этого сделать не сможет. Он может продать земельный участок вместе с почвой, но не отдельно почву. Иначе и быть не должно, ибо почва - национальное достояние нашей страны, не подлежащее свободной распродаже, несмотря на то что есть физическая возможность отделить ее от окружающей природной среды.
Статья 13. Содержание охраны земель
Охрана земель и почв обеспечивается также Федеральным законом "Об экологической экспертизе". Как указано в ст. 1 данного Закона, экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намеченную в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ).
Проведение экологической экспертизы основывается на принципах:
презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
Охрана земель должна обеспечиваться в процессе их хозяйственного использования. Комментируемая статья содействует этому.
Охранять земли как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, обязаны все ее пользователи как сельскохозяйственного, так и несельскохозяйственного направления, а также государственные органы и должностные лица, решающие вопросы землепользования. Главной заботой должна быть охрана ценных плодородных сельскохозяйственных угодий. Для нужд промышленности и строительства разрешается отводить земли худшего качества. Закон РФ "Об охране окружающей среды" устанавливает обязательные для всех пользователей земли требования, чтобы охранялись не только земли сами по себе, но и почвы - верхний плодородный слой (ст. 34, 42, 43 и др.).
В связи с распространившимся зарастанием сельхозугодий различными древесными растениями комментируемая статья (п. 3) предусматривает требования, обращенные ко всем пользователям земли, проводить мероприятия по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям).
Выполнение мероприятий по рекультивации нарушенных и восстановлению загрязненных земель производится за счет средств виновных организаций, предприятий и других юридических лиц. При невозможности проведения указанных мероприятий за счет виновных и в случае стихийных бедствий местным органам исполнительной власти рекомендуется вносить предложения об источниках средств на эти цели. Финансирование мероприятий по защите земель от радиоактивного загрязнения осуществляется по особой программе.
Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 99 принята федеральная целевая программа "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2012 года".
Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Дополнительные (общие) обязанности по улучшению и охране земель предусмотрены ст. 42 Кодекса (см. комментарий к этой статье).
Экономическое стимулирование охраны земель предусматривается бюджетным и налоговым законодательством. Они включают, например, частичное освобождение от уплаты земельного налога землепользователей, получивших для использования нарушенные, требующие культивации земли, на первые 10 лет. В соответствии с "Основными направлениями агропромышленной политики Правительства Российской Федерации на 2001-2010 гг." предусмотрено оказание государственной поддержки сельских товаропроизводителей в целях улучшения использования и охраны земель.
Как известно, многие земли России нуждаются в различных видах мелиорации в зависимости от степени их агромелиоративного состояния. В этих целях принят специальный Закон РФ от 10 января 1996 г. "О мелиорации земель".
Данный Закон предусматривает ряд мелиоративных мероприятий, необходимых для повышения плодородия тех или иных почв. Различаются следующие типы мелиорации: гидромелиорация; агролесомелиорация; культуртехническая мелиорация; химическая мелиорация.
Гидромелиорация земель заключается в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды.
Агролесомелиорация представляет собой проведение комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесных насаждений.
К этому типу мелиорации относятся:
противоэрозионная мелиорация;
полезащитная мелиорация;
пастбищезащитная мелиорация.
Далее, применяется культуртехническая мелиорация, которая заключается в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель. К этому типу мелиорации относятся:
расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кустарника, кочек, пней, мха;
расчистка, пескование, землевание, плантаж и прочая обработка земли;
проведение других культуртехнических работ.
И наконец, химическая мелиорация земель представляет собой комплекс мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация включает известкование, гипсование и фосфоритование почв.
Безусловно, все названные виды мелиоративных мероприятий должны осуществляться с соблюдением требований земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, о растительном и животном мире, а также иного природоохранного законодательства (в случаях когда осушаются болота - места обитания дикой флоры и фауны, бурения скважин для орошения и т.д.).
При проектировании, эксплуатации новых и реконструируемых зданий, строений и сооружений, внедрении новой техники и новых технологий должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель, соблюдению экологических, санитарно-гигиенических и других установленных требований (норм, правил, нормативов).
Должны соблюдаться общие требования ст. 34-56 Закона РФ "Об охране окружающей среды".
Проектирование, строительство, реконструкция городов и других населенных пунктов должны соответствовать также требованиям Закона РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" об обеспечении наиболее благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения. Промышленные, транспортные предприятия, сооружения, транспортные магистрали и другие хозяйственные объекты должны размещаться таким образом, чтобы исключить неблагоприятное влияние вредных факторов на здоровье и санитарно-бытовые условия жизни населения. При планировании и застройке городов и других населенных пунктов должны быть предусмотрены санитарная очистка, обезвреживание, утилизация, складирование, экологически безопасное удаление, переработка либо захоронение коммунально-бытовых отходов.
В целях охраны окружающей природной среды вокруг крупных городов и промышленных центров, крупных экологически вредных объектов создаются лесопарковые, зеленые защитные зоны, изъятые из интенсивного хозяйственного использования.
Оценка негативного воздействия на состояние земель и эффективности предусмотренных мероприятий по использованию и охране земель проводится на основе экологических, санитарно-гигиенических и иных экспертиз, без положительного заключения которых запрещаются внедрение новой техники и новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв, финансирование строительства и реконструкции производственных и других объектов.
Земельные участки, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается получение продукции, отвечающей установленным требованиям (нормам, правилам, нормативам), подлежат исключению из сельскохозяйственного оборота и могут быть переведены в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения на этих землях жилых домов, объектов производственного и социально-культурного назначения, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.
Загрязнителями городских, поселковых и сельских земель являются как жидкие, так и твердые промышленные отходы, масштабы которых столь стремительно возрастают, что не поддаются точному учету. Твердые отходы, кроме того, требуют отвода значительных площадей для их складирования. Например, только под шламы (отработанные отходы) тепловых электростанций ежегодно занимается свыше двух тысяч гектаров земель. Большая часть твердых отходов вывозится на свалки и очень малая - используется. Постепенно, однако, наша промышленность приобретает опыт утилизации отходов. В частности, содержащийся в них мышьяк может быть использован для изготовления антисептических препаратов. Известна практика утилизации смолистых продуктов, используемых в дорожном строительстве и для других целей*(44).
В условиях современной жизни городов и других поселений существует также задача удаления и обезвреживания бытовых отходов и отбросов. Это необходимо для предотвращения инфекционных (заразных) и других заболеваний. Установлено, что многие возбудители инфекционных заболеваний и инвазий могут длительное время сохраняться в загрязненной почве.
Основная часть бытовых отходов вывозится на свалки и лишь небольшая утилизируется, загрязняя окружающие город территории. Новые свалки выносятся на значительные расстояния от города, иногда за 50-100 км. Это увеличивает потребности в мусоровозах, парк которых и без того сильно перегружен. Решается задача строительства заводов по обезвреживанию мусора, его переработке и утилизации.
Санитарная охрана земель предусматривает комплекс организационных, гигиенических, санитарных, санитарно-технических, планировочных, землеустроительных и агротехнических мероприятий. Они должны ограничивать загрязнение почвы до величин, не нарушающих процессов самоочищения. Другая их задача - не допустить накопления опасных веществ в посевах и других выращиваемых растениях, загрязнения воздуха, поверхностных и подземных вод. В ряде отраслей законодательства имеются определенные нормы, предусматривающие санитарную охрану земель: в законодательстве о промышленности - нормы, запрещающие произвольное распоряжение отходами производства; в законодательстве о сельском хозяйстве - нормы агротехники и культуры земледелия, исключающие какие-либо виды загрязнения почв; в законодательстве о капитальном строительстве - нормы строительной, коммунальной гигиены; в экологическом законодательстве - нормы об охране земель от загрязнения, засорения и отравления. В подзаконных нормативных актах (строительных правилах, нормативах, стандартах) более подробно урегулирован порядок охраны окружающей среды в городах и других населенных пунктах. Так, согласно правилам проектирования строительства отводимый участок должен иметь: определенный естественный или легко регулируемый уклон для стока; хорошо фильтрующую незагрязненную почву и низкое стояние грунтовых вод; достаточные разрывы по отношению к ближайшим источникам загрязнения и шума.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления разрабатывают генеральные схемы санитарной очистки населенных пунктов как единую систему мероприятий. Указываются места сооружений по очистке, транспортных баз, сливных, перегрузочных и моечных станций, обезвреживания сточных вод и отбросов, выпуска очищенных и неочищенных сточных вод, в том числе промышленных, в водоемы. Использовать отходы и отбросы в сельском хозяйстве можно лишь при строгом соблюдении действующих санитарных правил.
Для жидких и твердых отбросов в домах предусмотрены необходимые установки, а в лечебно-профилактических учреждениях - мусоросжигательные печи. Радиоактивные отходы собирают и вывозят в соответствии со специальными правилами. Отбросы обезвреживаются различными способами: утилизация на мусороперерабатывающих заводах и механизированных установках; сжигание; вывоз на свалки; компостирование во рвах (при закладке крупных компостов - с применением аэрации); сдача утилизационным заводам для ликвидации трупов животных; биотермические ямы; поля ассенизации.
На основании генеральных схем разрабатывают детальные проекты очистки районов, микрорайонов и кварталов, в которых определяют необходимый транспорт, емкости и другое оборудование, указывают пути движения транспорта. За чистоту города, поселка, села отвечают управление благоустройством, трест или контора очистки, коммунальный отдел муниципалитета или соответствующий отдел (цех) предприятия. Очень велика в этом деле роль жилищных контор и управлений, а также самого населения.
Статья 14. Использование земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению
Значительный вред плодородию земель причиняет загрязнение химическими и иными веществами, которые при превышении нормативов их применения вместо пользы наносят значительный ущерб природе. В целях охраны земель от вредных загрязнений принят Закон РФ от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами"*(45). Закон требует прежде всего от владельцев земельных участков следить и не допускать нежелательных концентраций в почве вредных веществ (пестицидов, удобрений).
Утверждены списки веществ, которые применять запрещено. Если они применяются - это серьезные правонарушения, за которые следует строгая юридическая ответственность, вплоть до уголовной. Что касается разрешенных к применению веществ, то здесь необходимо соблюдать правила и нормы, порядок транспортировки, хранения и использования, сроки, дозировку. При соблюдении всех условий вред почве не причиняется. Он может быть минимальным и устраняется естественными процессами в окружающей природной среде. Для сельского хозяйства действует Перечень химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками, регуляторов роста растений, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, который ежегодно обновляется. Перечни устанавливаются соответствующими заинтересованными органами, в данном случае Минсельхозом России по согласованию и с утверждением Минздравсоцразвития России и органами охраны окружающей среды.
Министерство сельского хозяйства РФ 22 апреля 2002 г. утвердило Порядок государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов*(46). Установлено, что регистрации подлежат только пестициды и агрохимикаты, по которым проведены испытания и получены положительные заключения экспертизы результатов регистрационных испытаний (п. 2).
К вредным существам могут относиться определенные бактериальные и паразитарные организмы. Их применение (в необходимых случаях) одобрено Минздравсоцразвития России и Минсельхозом России. Участие Минздравсоцразвития России во всех случаях выявления этих вредных существ обязательно, потому что указанные существа затрагивают не только качество почв, но и здоровье населения.
В числе вредных веществ в комментируемой статье названы радиоактивные вещества. Это особо опасные случаи загрязнения. Они накапливаются в организме животных, людей, в почвах, земле, водах, растительности, атмосфере.
Постановлением главного государственного санитарного врача РФ утверждены Санитарные правила и нормы (СанПиН 1.2.1077-01) от 8 ноября 2001 г. N 34 (зарегистрированы Минюстом России 10 января 2002 г., регистрационный номер 3150)*(47), которыми установлены гигиенические требования к хранению, применению и транспортировке пестицидов и агрохимикатов.
Пестициды - группа химических и биологических соединений и препаратов, используемых для борьбы с вредителями и болезнями растений и животных, сорными растениями, вредителями сельскохозяйственной продукции, для регулирования роста растений, предуборочного удаления листьев и подсушивания растений.
Агрохимикаты - удобрения, химические мелиоранты, кормовые добавки, предназначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и подкормки животных (см. ст. 1 Федерального закона "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами").
Особенностями, определяющими потенциальную опасность пестицидов для человека и среды его обитания (далее - окружающая среда), являются: высокая биологическая активность при малых уровнях воздействия, способность к циркуляции в окружающей среде и возможность контакта с ними населения.
Названные санитарные правила устанавливают гигиенические требования, направленные на обеспечение максимальной безопасности пестицидов и агрохимикатов для человека и окружающей его среды.
Санитарные правила распространяются на все производственные объекты, процессы и оборудование, связанные с хранением, транспортировкой и применением пестицидов и агрохимикатов, и являются обязательными для исполнения всеми гражданами и юридическими лицами, применяющими пестициды и агрохимикаты (выполняющими защитные работы), а также проектирующими, строящими и эксплуатирующими производственные здания, средства транспортировки, технологическое, санитарно-техническое оборудование, предназначенные для работ с пестицидами и агрохимикатами, в том числе оборудование для их обезвреживания.
На территории РФ возможны ввоз, хранение, транспортировка, реализация и применение пестицидов и агрохимикатов, прошедших токсиколого-гигиеническую экспертизу в учреждениях, аккредитованных Минздравсоцразвития России в установленном порядке и включенных в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории РФ (далее - Каталог), а также использование технологий, техники и оборудования, на которые имеются соответствующие санитарно-эпидемиологические заключения органов и учреждений Госсанэпидслужбы РФ.
За нарушение санитарных правил устанавливается административная, дисциплинарная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством РФ (см. ст. 55 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением требований по охране здоровья населения при обращении с пестицидами и агрохимикатами и выполнением названных Санитарных правил осуществляют органы Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития.
Хранение пестицидов и агрохимикатов допускается только в специально предназначенных для этого агрохимических комплексах (складах). Ежегодно указанные склады предъявляются учреждениям Госсанэпидслужбы для оформления заключения установленного образца.
Территория комплексов должна отвечать требованиям действующих санитарных норм и правил и природоохранным требованиям.
Размер санитарно-защитных зон для складских помещений, предназначенных для хранения пестицидов и агрохимикатов, должен соответствовать действующим санитарным правилам и нормам.
Размещение, строительство и оборудование агрохимических комплексов осуществляется в соответствии с действующими строительными нормами и правилами (СНиП). Необходимо предусматривать четкое зонирование территории и складских помещений с учетом розы ветров.
Все работы с пестицидами высокого класса опасности (согласно принятой в РФ классификации), а также применение пестицидов ограниченного использования осуществляются только лицами, имеющими специальную профессиональную подготовку.
При использовании пестицидов и агрохимикатов, в том числе в условиях личных подсобных хозяйств, должны быть соблюдены меры безопасности, установленные действующей нормативной и технической документацией и указанные на тарных этикетках и в рекомендациях по применению конкретных видов препаратов.
Для проведения работ с пестицидами и агрохимикатами используют только технологии, технику и оборудование, прошедшие в установленном порядке гигиеническую и технологическую оценку и имеющие соответствующее санитарно-эпидемиологическое заключение учреждений Госсанэпидслужбы.
Обработки с использованием вентиляторных и штанговых тракторных опрыскивателей должны проводиться при скорости ветра не более 4 м/с.
Контроль метеорологических условий (измерение температуры и скорости движения ветра) производится исполнителями перед началом работ.
При внесении пестицидов и агрохимикатов движение агрегатов должно осуществляться против ветра, а лица, работающие с ранцевой аппаратурой, не должны находиться относительно друг друга с подветренной стороны с целью исключения попадания их в зону опрыскивания.
При наземном опрыскивании пестицидами санитарные разрывы от населенных пунктов, источников питьевого и санитарно-бытового водопользования, мест отдыха населения и мест проведения ручных работ по уходу за сельскохозяйственными культурами должны составлять не менее 300 м. При неблагоприятной розе ветров эти разрывы могут быть увеличены с учетом конкретной обстановки.
Внесение пестицидов в почву (гранулы, растворы, порошки, сжиженные газы) разрешается только с помощью специальной аппаратуры (фумигаторы, аппликаторы и др.). Не допускается использование для внесения гранулированных пестицидов в почву туковысевающих устройств.
Использование авиации при проведении работ по защите сельскохозяйственных культур допускается лишь в случаях отсутствия возможности применения наземной техники или необходимости проведения обработок в сжатые сроки на больших площадях. При этом возможность, объемы, сроки, условия обработок и картограммы обрабатываемых площадей согласовываются с учреждениями Минздравсоцразвития России, а также с территориальными станциями защиты растений и природоохранными организациями.
При проведении работ преимущественно должны быть использованы летательные аппараты, в том числе сверхлегкая авиация, с возможно низкой высотой полета, обеспечивающей целенаправленное поступление препаратов на обрабатываемые посевы и исключение загрязнения прилегающей территории.
Вновь внедряемые технологии обработок и применяемые летательные аппараты допускаются к использованию после гигиенической оценки в установленном порядке Минздравсоцразвития России.
Применение пестицидов и агрохимикатов в лесном хозяйстве допускается только в соответствии с регламентами, приведенными в Каталоге.
Не допускается применение пестицидов в водоохранных зонах, на территории государственных заповедников, природных (национальных) парков, заказников, памятников природы.
Министерство здравоохранения РФ 31 января 2002 г. утвердило Порядок токсиколого-гигиенической экспертизы пестицидов на территории РФ*(48).
Правовое регулирование в области обеспечения радиационной безопасности предусмотрено Федеральным законом от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения"*(49).
Радиационная безопасность осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленные Федеральным законом от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ.
Постановлением Правительства РФ утверждена Федеральная целевая программа "Ядерная и радиационная безопасность России" на 2000-2006 годы (в ред. постановления Правительства РФ от 10 июня 2005 г. N 371). Организация управления Программой и контроль за ходом ее реализации возложены на Федеральное агентство по атомной энергии.
Широкими правами в области государственного контроля располагает Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальные органы (Ростехнадзор). В соответствии с Положением об этой службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401*(50), названная Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является также:
органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;
специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности;
органом государственного горного надзора;
специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;
органом государственного энергетического надзора;
специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха.
Важное значение имеют учет и контроль за наличием в окружающей среде радиоактивных веществ (РВ) и радиоактивных отходов (РАО), которые проводятся на федеральном, региональном и ведомственном уровнях в соответствии с Правилами организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 11 октября 1997 г. N 1298*(51). В соответствии с названными Правилами 11 октября 1999 г. Минатомом России утверждено Положение о государственном учете и контроле*(52).
Государственный учет и контроль РВ и РАО осуществляются с использованием информационных технологий, обеспечивающих сбор, обработку и передачу информации, ее защиту от несанкционированного доступа, обмен информацией с другими информационными системами в электронной форме в соответствии с требованиями законодательства РФ.
Органом управления системы учета и контроля на федеральном уровне является Минатом России, который в рамках своих полномочий обеспечивает:
учет и контроль РВ и РАО на федеральном уровне;
сбор и анализ информации по учету и контролю РВ и РАО на региональном и ведомственном уровнях;
формирование данных для Государственного кадастра РАО, пунктов их хранения и захоронения, загрязненных радионуклеидами территорий, находящихся в пределах зоны наблюдения организаций;
организацию информационного взаимодействия органов управления системы учета и контроля федерального, регионального и ведомственного уровней;
проведение научных, методических и программно-технических разработок для создания, функционирования и совершенствования системы учета и контроля, доведение их результатов до организаций, ведущих учет и контроль РВ и РАО на всех уровнях;
разработку совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти норм и правил (типовых форм учета и контроля РВ и РАО, методик определения количества и радионуклеидного состава РВ и РАО и т.п.), единого информационного и совместимого программного обеспечения для ведения баз данных;
координацию работ на федеральном уровне;
предоставление органам государственной власти, федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим государственное управление за использованием атомной энергии, другим заинтересованным органам исполнительной власти информации о наличии и перемещении РВ и РАО, а также об их экспорте и импорте в объеме, необходимом для выполнения ими своих полномочий.
Органами управления системы учета и контроля на региональном уровне являются органы исполнительной власти субъектов РФ, которые в рамках своих полномочий обеспечивают:
проведение на региональном уровне учета и контроля РВ и РАО в организациях, расположенных на территории соответствующего субъекта РФ (кроме организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти);
участие в разработке нормативных правовых актов по вопросам учета и контроля РВ и РАО.
Федеральные органы исполнительной власти, Российская академия наук, имеющие подведомственные организации, деятельность которых связана с производством, использованием, утилизацией, транспортированием, хранением и захоронением РВ и РАО, в рамках своих полномочий обеспечивают:
учет и контроль РВ и РАО на ведомственном уровне;
разработку и утверждение в установленном порядке ведомственных нормативных правовых актов по вопросам учета и контроля РВ и РАО;
деятельность ведомственных информационно-аналитических организаций и центров сбора, обработки и передачи информации системы учета и контроля РВ и РАО.
Госатомнадзор России принял постановление от 19 ноября 2001 г. N 12 (зарегистрировано Минюстом России 18 декабря 2001 г., регистрационный номер 3090), которым утверждено Положение о выдаче разрешения Федерального надзора России по ядерной и радиационной безопасности на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам пунктов хранения радиоактивных отходов (специализированных предприятий по обращению с радиоактивными отходами) и предприятий (учреждений, организаций), эксплуатирующих радиационные источники*(53) (ныне эти функции выполняют органы Ростехнадзора).
Положение устанавливает порядок выдачи разрешений на право ведения определенных работ в области использования атомной энергии работникам пунктов хранения радиоактивных отходов (специализированных предприятий по обращению с радиоактивными отходами) и предприятий (учреждений, организаций), эксплуатирующих радиационные источники (далее именуются - предприятия).
Разрешения выдаются работникам предприятий, имеющих лицензии на деятельность в области использования атомной энергии на соответствующем объекте использования атомной энергии.
Разрешения выдаются следующим категориям работников:
руководящему персоналу предприятия - на право ведения работ по руководству безопасной эксплуатацией соответствующего объекта использования атомной энергии;
персоналу ведомственного (производственного) контроля радиационной безопасности предприятия - на право ведения работ по контролю радиационной безопасности при эксплуатации соответствующего объекта использования атомной энергии;
персоналу предприятия, ведущему технологический процесс (оперативному персоналу), - на право ведения работ по эксплуатации соответствующего объекта использования атомной энергии;
руководящему персоналу предприятия, обеспечивающему учет и контроль радиоактивных веществ, а также их физическую защиту, - на право ведения работ по учету, контролю и физической защите радиоактивных веществ на соответствующем объекте использования атомной энергии.
Разрешение подписывается руководителем структурного подразделения Ростехнадзора. Процедура выдачи разрешения включает в себя:
представление в Ростехнадзор документов для получения разрешения;
рассмотрение Ростехнадзором документов, представленных для получения разрешения;
проведение проверки знания работником требований нормативных документов по радиационной безопасности, учету, контролю и физической защите радиоактивных веществ, требования которых распространяются на ведение работ по занимаемой (замещаемой) должности;
принятие решения о выдаче или об отказе в выдаче разрешения;
выдачу разрешения с установлением условий его действия;
сопровождение выданного разрешения путем проведения проверок соблюдения работником норм и правил в области использования атомной энергии, условий действия разрешения и применения санкций, установленных законодательством РФ.
Федеральным законом от 10 июля 2001 г. N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории"*(54) установлены порядок и сроки разработки названных программ, которые определяются Правительством РФ. Предусмотрены финансирование программ и меры обеспечения экологической безопасности (ст. 4-5). Контроль за выполнением требований данного Закона и реализацией специальных экологических программ осуществляют федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ (ст. 6).
Установлен порядок консервации земельных участков, не пригодных для использования. Он предусмотрен постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830 "Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота"*(55).
Допускается консервация земельных участков, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земельных участков, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том числе:
земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;
земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;
земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством РФ.
Подготовка предложений о консервации земель осуществляется органами Роснедвижимости с участием Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Минздравсоцразвития России (или их территориальных органов) и Министерства сельского хозяйства РФ в пределах их компетенции на основании решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, либо по инициативе собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков с учетом данных государственного мониторинга земель или специальных обследований.
Специальные (почвенные, геоботанические, агрохимические и др.) обследования проводятся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями по утверждаемым соответствующими федеральными органами исполнительной власти методикам для выявления подлежащих консервации земель, определения их местоположения, площади, динамики изменения качества земель и причин, приводящих к деградации земельных участков.
Предложения по консервации земель должны включать:
заключение об оценке состояния земель и их дальнейшем использовании, подготовленное Федеральным агентством объектов кадастра недвижимости России (или его территориальными органами) совместно с Министерством природных ресурсов и экологии РФ, Министерством здравоохранения и социального развития РФ (или их территориальными органами) и Министерством сельского хозяйства РФ;
карты с нанесенными границами земельных участков и частей земельных участков, подлежащих консервации (с указанием типов и степени деградации или загрязнения земель, собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков);
предложения об участии собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков в осуществлении мероприятий по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий;
расчеты убытков, понесенных в результате деградации земель.
Предложения по консервации земель, находящихся в федеральной собственности, рассматриваются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, земель, находящихся в собственности субъектов РФ, - органами исполнительной власти субъектов РФ, земель, находящихся в муниципальной собственности, - органами местного самоуправления, которые принимают решения о консервации земель в пределах своей компетенции.
Решения о консервации земель, находящихся в частной собственности, принимаются в отношении земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов РФ, а в отношении земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.
На основании принятого решения о консервации земель разрабатывается проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию земель после завершения указанных мероприятий.
Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их консервации, сохраняются за собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков либо переводятся в земли запаса в случаях, установленных законодательством РФ.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, принявшие решение о консервации земель, информируют о принятом решении органы, осуществляющие ведение Государственного земельного кадастра и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
После завершения мероприятий по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий Роснедвижимость (или ее территориальные органы)*(56) во взаимодействии с Министерством природных ресурсов и экологии РФ, Министерством здравоохранения и социального развития РФ (или их территориальными органами) и Министерством сельского хозяйства РФ на основании специальных обследований подготавливает предложения о дальнейшем использовании восстановленных земель и направляет их федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, принявшим решение о консервации земель.
Глава III. Собственность на землю
Статья 15. Собственность на землю граждан и юридических лиц
Среди прав на землю и другие природные ресурсы выделяются две основные группы: права, определяющие принадлежность, присвоенность имущества (в данном случае природных объектов), например право собственности, и право пользования, например аренда.
Возможность иметь землю и иные природные ресурсы в частной собственности предусмотрена Конституцией РФ (ст. 9). Конституция закрепляет только два ограничения осуществления собственником своих прав - ненанесение ущерба окружающей природной среде и защита охраняемых законом интересов других лиц (ст. 36). Это же правило содержит ст. 209 ГК РФ.
По земельному законодательству РФ граждане могут иметь в собственности земельные участки. Однако их использование ограничено целевым назначением, например для дачного участка, и другими условиями, закрепленными в договоре о передаче участка. При этом предоставление гражданам земли ведется в основном для организации личного подсобного (садово-огородного) или крестьянского (фермерского) хозяйства. Вопросы землеотвода решают органы субъектов РФ или местного самоуправления. Так, в г. Москве земельных участков, принадлежащих гражданам на праве частной собственности, в настоящее время нет.
В связи с принятием части третьей ГК РФ изменился порядок приобретения гражданами земельных участков по наследству. В частности, ст. 1181, 1182 ГК РФ устанавливают правило, согласно которому принадлежавший наследодателю на праве собственности земельный участок или право пожизненного наследуемого владения земельным участком входят в состав наследства и наследуются на общих основаниях. На принятие наследства, в состав которого входит указанное имущество, специальное разрешение не требуется.
В состав данного вида имущества, переходящего по наследству, также включаются находящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвенный) слой, замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения.
Раздел земельного участка, переходящего по наследству нескольким лицам (на праве общей собственности), осуществляется с учетом минимального размера земельного участка, установленного для участков соответствующего целевого назначения (см. комментарий к ст. 33).
При невозможности раздела земельного участка в указанном выше порядке земельный участок переходит к наследнику, имеющему преимущественное право на получение в счет своей наследственной доли этого земельного участка.
Удовлетворение прав остальных наследников производится за счет передачи этим наследникам другого имущества из состава наследства или предоставления иной компенсации, в том числе выплата соответствующей денежной суммы.
В случае, когда никто из наследников не имеет преимущественного права на получение земельного участка или не воспользовался этим правом, владение, пользование и распоряжение земельным участком осуществляются наследниками на условиях общей долевой собственности.
Среди прав пользования можно выделить право аренды, предусмотренное для земельных участков и лесных участков.
Для земельных участков предусмотрены также право постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения и сервитуты (ст. 216 ГК РФ).
Для лесных участков предусмотрены также право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками (ст. 9 Лесного кодекса РФ*(57)), а для водных объектов - право пользования поверхностными водными объектами (ст. 9 Водного кодекса*(58)).
Для объектов животного мира к правам пользования относятся: охота; рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих; использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира; изучение, исследование и иное использование объектов животного мира в научных, культурно-просветительских, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания; извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира; получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира (ст. 34 Федерального закона "О животном мире").
Право собственности является первым и основным из вещных прав, определяющих отношение к вещам и отношения по поводу вещей. Содержание права собственности раскрыто в ст. 209 ГК РФ.
Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Это три правомочия, которые существуют у каждого собственника.
Под правомочием владения понимается возможность фактически обладать данным имуществом. Такая возможность должна быть юридически обоснованной, т.е. необходимо наличие правового титула (основания) на владение. Фактическое обладание может заключаться в том, что собственник непосредственно имеет данную вещь в своем обладании (например, живет в доме, построенном на принадлежащем ему земельном участке) или числит это имущество на своем балансе.
Право пользования представляет собой возможность извлечения из имущества полезных свойств. Такое извлечение возможно, например, при эксплуатации имущества по его целевому назначению. По общему правилу использовать имущество может лишь его фактический обладатель, т.е. владелец.
Распоряжение имуществом означает для собственника возможность определения юридической судьбы вещи. Например, собственник может отчуждать свое имущество в собственность других лиц, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом (сдавать в аренду, передавать в доверительное управление), отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. В соответствии с п. 2 ст. 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.
Земля и другие природные ресурсы являются особым объектом гражданского оборота. Гражданское законодательство распространяется на эти объекты в той мере, в какой вопросы их оборота не урегулированы законодательством о земле и других природных ресурсах (ст. 129 ГК РФ). Гражданский кодекс регулирует эти вопросы специальной гл. 17 "Право собственности и другие вещные права на землю".
Лица, имеющие в собственности земельный участок, как уже отмечалось выше, вправе распоряжаться им свободно, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. К числу таких земель могут быть отнесены, например, земли захоронений, земли лесного и водного фондов и другие, перечисленные в ст. 27 комментируемого Кодекса.
Кроме этих ограничений, существуют также ограничения по целевому использованию отдельных категорий земель. В частности, использование по целевому назначению устанавливается для земель сельскохозяйственного назначения и земель особо охраняемых природных территорий (ст. 260 ГК РФ).
Объектом права собственности являются не все земли вообще, а конкретный земельный участок. Это правило является общим для гражданского законодательства. Право собственности может распространяться только на вещи, определенные родовыми или индивидуальными признаками. Делается это для того, чтобы их легко можно было отграничить от других подобных вещей и установить над ними господство собственника.
Территориальные границы земельного участка устанавливаются в порядке, установленном земельным законодательством, на основе документов (ст. 26 комментируемого Кодекса), выдаваемых собственнику специально уполномоченными государственными органами. К числу таких документов относится, например, свидетельство о праве собственности на землю, выдаваемое в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем растения.
Что касается поверхностного (почвенного) слоя, то в настоящее время не установлено ограничений на обладание им. Иная ситуация с водными объектами и лесами. В соответствии со ст. 8 Водного кодекса пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами. При этом право на такие объекты прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого они расположены.
Пруд и обводненный карьер могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.
Право собственности на леса устанавливаются в зависимости от категории земель, на которых они расположены. В частности, лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (ст. 8 Лесного кодекса РФ).
Кроме того, собственник земельного участка вправе по своему усмотрению использовать все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено законодательством и не нарушает права других лиц. В настоящее время действуют Закон РФ "О недрах", Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" и Воздушный кодекс РФ. В соответствии с Законом "О недрах" недра являются исключительной собственностью Российской Федерации и ее субъектов (ст. 12), поэтому собственник земельного участка имеет право, по своему усмотрению, в его границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Использование воздушного пространства ограничивается для частных собственников в соответствии с Воздушным кодексом РФ. Забор воздуха для предпринимательских нужд осуществляется на основании лицензии, выдаваемой специально уполномоченным органом. Высотное строительство осуществляется в соответствии с градостроительными нормами и правилами, а также в соответствии с градостроительным планом развития данной территории. Таким образом, использование пространства над земельным участком также ограничено.
Если иное не предусмотрено законодательством, собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем земельном участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.
Помимо прав закон устанавливает для собственника обязанности. Основной обязанностью собственника является бремя содержания принадлежащего ему имущества. Эта обязанность закрепляется и детализируется ст. 210 ГК РФ. В состав этой обязанности входит, если иное не предусмотрено законом или договором, необходимость заботы о своем имуществе, поддержания его в должном состоянии. В отношении земельного участка это прежде всего означает незахламление участка, использование его по целевому назначению, недопущение ухудшения качества земель, проведение в случае необходимости мелиорации и рекультивации земель.
Собственник несет также риск случайной гибели или порчи своего имущества, т.е. его утраты или повреждения при отсутствии чьей-либо вины (например, в случае наступления обстоятельств непреодолимой силы - наводнения, землетрясения и т.п.). По сути, этот риск также составляет часть указанной выше обязанности собственника по содержанию своего имущества. Риск случайной гибели переходит к собственнику имущества в соответствии с правилами гражданского законодательства о возникновении права собственности (см. комментарий к гл. V). Например, такой риск переходит на приобретателя земельного участка с момента государственной регистрации (ст. 223 ГК РФ).
Переход риска случайной гибели на других лиц возможен по договору (например, по условиям договора аренды), а также в силу указания закона (например, риск случайной гибели переходит на обладателей таких вещных прав, как право постоянного бессрочного пользования и право пожизненного наследуемого владения).
В РФ признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Такое положение закреплено ст. 8, 9 Конституции РФ. Это означает, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Все формы собственности признаются равными и защищаются равным образом.
Однако фактически различные формы собственности не равны между собой. В частности, законом определяется, какие виды имущества могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. К такому имуществу относится, например, имущество, изъятое из гражданского оборота (см. ст. 27 комментируемого Кодекса).
Различны также способы приобретения и прекращения права собственности для различных субъектов. Например, государство может приобретать право собственности за счет конфискации какого-либо имущества или иного отчуждения (выкупа) для своих нужд (см. комментарии к статьям гл. VII). В то же время граждане отвечают по своим обязательствам не всем принадлежащим им имуществом, а только его частью. В состав этой части входит имущество, перечисленное в ст. 446 ГПК РФ. К такому имуществу относятся, в частности, детские вещи, вещи индивидуального пользования и т.п., а также земельные участки, на которых расположено жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем помещении, оно является единственным пригодным для проживания помещением, за исключением указанного имущества, если оно является предметом ипотеки и на него в соответствии с законодательством об ипотеке может быть обращено взыскание.
На самом деле даже с учетом упомянутых различий речь идет прежде всего о разных субъектах права собственности - публичных и частных.
В собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением тех видов, которые в соответствии с законодательством РФ не могут принадлежать гражданам и юридическим лицам.
Количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются, за исключением ограничений, установленных в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов частных лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Собственниками земли могут быть любые граждане РФ. Собственность на землю иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства ограничивается.
В особом порядке осуществляют свои права и обязанности граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью. Любой гражданин может заниматься хозяйственной деятельностью без образования юридического лица, т.е. как индивидуальный предприниматель, с момента регистрации в этом качестве.
Регистрация индивидуальных предпринимателей должна производиться так же, как и юридических лиц: органами юстиции в порядке, предусмотренном специальным федеральным законом (п. 3 ст. 23 ГК РФ)*(59).
Для регистрации гражданин-предприниматель должен подать заявление, составленное по установленной форме, и документ об оплате регистрационного сбора, размер которого определяется в порядке, предусмотренном налоговым законодательством. Иные, чем предусмотрено законом, документы требовать запрещено. Необходимые для регистрации документы могут быть представлены лично либо высланы по почте.
Максимальный срок для рассмотрения документов и выдачи (высылки) свидетельства о регистрации - три дня. Свидетельство по общему правилу является бессрочным, однако существует порядок, при котором по заявлению самого гражданина указывается срок его деятельности в качестве индивидуального предпринимателя.
Государственная регистрация гражданина в качестве индивидуального предпринимателя, а также регистрационное свидетельство утрачивают силу, если предприниматель подает заявление об аннулировании регистрации и выданного ему свидетельства либо если судом вынесено решение о признании индивидуального предпринимателя несостоятельным (банкротом).
Порядок регистрации крестьянских (фермерских) хозяйств в настоящее время такой же, как и для регистрации индивидуальных предпринимателей.
Отказ от регистрации либо ее неправомерная задержка могут быть обжалованы в суд.
Следует обратить внимание на то, что правила, регулирующие предпринимательскую деятельность гражданина, применяются и тогда, когда он не зарегистрирован в этом качестве, но предпринимательскую деятельность осуществляет. Однако эти правила применяются только по решению суда, так как существенно увеличивают размер ответственности такого лица.
Особой категорией собственников земли являются крестьянские (фермерские) хозяйства. В состав имущества фермерского хозяйства могут входить земельный участок, насаждения, хозяйственные и иные постройки, мелиоративные и другие сооружения, продуктивный и рабочий скот, птица, сельскохозяйственные и иные техника и оборудование, транспортные средства, инвентарь и иное необходимое для осуществления деятельности фермерского хозяйства имущество.
Имущество фермерского хозяйства принадлежит его членам на праве совместной собственности, если соглашением между ними не установлено иное.
Доли членов фермерского хозяйства при долевой собственности на имущество хозяйства устанавливаются соглашением между его членами*(60).
Помимо граждан субъектами частной собственности являются также юридические лица. В ст. 48 ГК РФ приведено определение и закреплены признаки юридического лица.
Юридическое лицо отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Это означает, что в случае недостаточности у организации денежных средств взыскание может быть обращено на его имущество. В настоящее время не предусматривается исключения какого-либо имущества из объектов, подлежащих взысканию. Взыскание может быть обращено равным образом как на основные фонды (здания, сооружения, земельные участки и т.п.), так и на оборотные (инструменты, малоценный и быстроизнашивающийся инвентарь и т.п.). По общему правилу имущество, на которое обращено взыскание, должно принадлежать организации на праве собственности, а в установленных законом случаях также на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.
Юридическое лицо несет самостоятельную имущественную ответственность. Это означает, что, кроме случаев, прямо предусмотренных законом, никто иной не несет ответственность по обязательствам юридического лица. Например, в случае, когда несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества либо другими лицами, которые имеют право давать обязательные для юридического лица указания или иным образом определять его действия, на каждого из этих лиц судом может быть возложена дополнительная (субсидиарная) ответственность по долгам этого юридического лица.
Статья 16. Государственная собственность на землю
Государственной собственностью является имущество, находящееся в собственности РФ и ее субъектов (не переданное в собственность граждан и юридических лиц и муниципальных образований).
При отнесении земельных участков к той или иной форме собственности государство руководствуется определенными целями. В частности, могут быть выделены следующие цели:
предотвращение концентрации крупных земельных участков в руках одного лица;
соединение собственника земельного участка и сельскохозяйственного производителя в одном лице;
обеспечение выполнения экологических требований при хозяйственном использовании земли как уникального дара природы;
обеспечение целевого использования земельных участков в зависимости от их качественных характеристик, определяемых в соответствии с земельным кадастром;
регулирование рынка земли с целью минимизации негативных социально-экономических последствий*(61).
Большинство земель в РФ находится в основном в государственной собственности. Это связано, надо полагать, с тем, что государство в отличие от частных лиц выступает наиболее эффективным собственником*(62).
Еще одним элементом государственной собственности является то, что в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Кодексом земли являются основой жизни и деятельности человека и общенациональным достоянием. Это выражение публично-правового интереса в земельном праве.
Начало разграничению государственной собственности положил Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2144 "О федеральных природных ресурсах"*(63).
Этот Указ установил правило, в соответствии с которым разграничение государственной собственности на природные ресурсы определяется в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и растительного мира, федеральных природных ресурсов исходя из принципа их общегосударственного значения.
В соответствии с названным Указом к федеральным природным ресурсам, например, относились земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти; земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности; земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых территорий федерального значения.
Вопрос о разграничении государственной собственности на землю в настоящее время регулируется Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"*(64).
Этим Законом был признан утратившим силу Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю"*(65).
В настоящее время вопросы разграничения государственной собственности на землю регулируются п. 10 ст. 3 и ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"*(66).
В соответствии с названным Законом распоряжение земельными участками осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.
Следует обратить внимание на то, что порядок государственной регистрации права собственности на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю также несколько изменился. Так, в соответствии со ст. 30.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(67) государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица.
В заявлении указывается основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок.
Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, утверждается Правительством РФ.
Изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 г. (даты прекращения действия Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю") акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на такие земельные участки.
Статья 17. Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю
В соответствии с упоминавшимся Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;
земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;
иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
Статья 18. Собственность на землю субъектов Российской Федерации
В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов РФ относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ;
земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ;
иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов РФ, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.
К собственности субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга относятся земельные участки, расположенные в границах этих субъектов РФ.
Субъекты РФ сами определяют особенности распоряжения земельными участками на своей территории. В качестве примера может быть приведен такой акт, как распоряжение вице-мэра Москвы от 2 марта 1992 г. N 110-РВМ "Об аренде земли как основной форме земельно-правовых отношений в г. Москве"*(68) (с изменениями от 5 сентября 1994 г., 11 января 1996 г.), утвердившее форму договора аренды земельных участков в г. Москве.
Статья 19. Муниципальная собственность на землю
В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;
земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(69) к компетенции органов местного самоуправления, независимо от вида муниципального образования, относятся, например, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием муниципальных земель.
А к муниципальной собственности в соответствии с этим же Законом относятся земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности в соответствии с федеральными законами, а также земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.
Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений"*(70) предусмотрено, что земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.
При этом следует отметить, что приобретение права муниципальной собственности на недвижимое имущество также регулируется гражданским законодательством, в частности, ст. 225 ГК РФ*(71). В соответствии с данной нормой бесхозяйные недвижимые вещи (в том числе вещи, от которых собственник отказался) принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся.
По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.
Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности.
В данном случае имеются отдельные противоречия между актами земельного и гражданского законодательства, поскольку Земельный кодекс (комментируемая норма) автоматически (после регистрации прекращения права прежнего собственника) признает право муниципальной собственности на земельный участок, от которого собственник отказался, а Гражданский кодекс устанавливает для этого судебный порядок. Однако в данном случае применяться будет Земельный кодекс, поскольку он является актом, устанавливающим специальный правовой режим для такого вида недвижимого имущества как земельные участки (см. также ком. к ст. 44).
Глава IV. Постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное срочное пользование земельными участками
Статья 20. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками
Гражданский кодекс включил землю в число объектов гражданских прав (ст. 129, 130, 164). Земля может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой ее оборот допускается законами о земле (п. 3 ст. 129 ГК РФ). Гражданский оборот земли урегулирован частью второй ГК РФ, федеральными законами и указами Президента РФ.
В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Государство гарантирует равную неприкосновенность и защиту всех форм собственности на землю, а также защиту прав собственников земли при совершении сделок с ней.
Земельные участки и находящееся на них недвижимое имущество могут быть предоставлены их собственниками другим лицам в постоянное или срочное пользование, в том числе в аренду.
Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.
Владелец земельного участка, не являющийся собственником, не вправе распоряжаться этим участком, если иное не предусмотрено законом или договором.
Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование. Круг лиц, которым может быть предоставлен земельный участок, существенно ограничен комментируемым Кодексом. К их числу относятся только государственные и муниципальные учреждения, казенные предприятия, органы государственной власти и местного самоуправления.
Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ "О внесении изменений в статьи 20 и 36 Земельного кодекса Российской Федерации" расширен перечень субъектов, которым в настоящее время может быть предоставлен земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования. Помимо федеральных казенных предприятий данный порядок теперь распространяется и на другие виды казенных предприятий.
Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"*(72) предусмотрены также казенные предприятия субъекта РФ и муниципальные казенные предприятия.
Федеральное казенное предприятие учреждается решением Правительства РФ.
Казенное предприятие субъекта РФ учреждается решением органа государственной власти субъекта РФ, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.
Муниципальное казенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.
Теперь все названные казенные предприятия получили право иметь земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования. Ранее предоставленное право для данных субъектов будет сохраняться, и необходимость переоформления права на них также не распространяется.
Право постоянного (бессрочного) пользования с момента его появления вызывает многочисленные споры. Так, Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ был рассмотрен протест заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ на решение, постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Омской области и постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 9 сентября 1997 г. N 1620/97*(73) по тому же делу.
В ходе рассмотрения дела было установлено, что индивидуальное частное предприятие обратилось в Арбитражный суд Омской области с иском об установлении факта выделения (отвода) фирме в бессрочное (постоянное) пользование земельного участка площадью 1 га. Решением суда первой инстанции исковые требования были удовлетворены, а постановлением апелляционной инстанции решение суда оставлено без изменения.
Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа также оставил решение и постановление без изменения.
В рассмотренном Высшим Арбитражным Судом РФ протесте предлагалось вышеуказанные судебные акты отменить и истцу в удовлетворении исковых требований отказать. Протест был удовлетворен.
Заявителем не были представлены какие-либо правоустанавливающие документы на данный земельный участок либо доказательства, подтверждающие факт принадлежности ему землеотводных документов.
В то же время решением городского Совета народных депутатов в 1988 г. этот участок был отведен другой организации.
Данное решение было прокомментировано заслуженным юристом Российской Федерации Б. Полонским. Им отмечено, что приведенное дело было делом об установлении факта, имеющего юридическое значение. Данный спор мог бы быть предметом рассмотрения арбитражного суда, однако право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком может быть предоставлено только на основании решения соответствующего органа. Такого решения в данном случае в отношении заявителя принято не было. Кроме того, имелся спор о праве пользования земельным участком между заявителем и местной администрацией.
Совокупность всех названных обстоятельств и дала возможность Высшему Арбитражному Суду РФ принять решение об отмене вынесенных ранее судебных актов и отказе в удовлетворении требований.
В отличие от ст. 268 ГК РФ комментируемый Кодекс запрещает приобретение гражданами земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования. Не предусматривается также право приобретения собственником здания, сооружения и иного недвижимого имущества, право постоянного пользования земельным участком в случаях, установленных ст. 271 ГК РФ. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предоставленное ранее (до введения в действие комментируемого Кодекса), сохраняется за гражданами и всеми юридическими лицами, которые имеют право выкупить принадлежащий им земельный участок. При этом уплачиваются сборы, предусмотренные законодательством о регистрации недвижимого имущества. В настоящее время размер государственной пошлины за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество регулируется Налоговым кодексом Российской Федерации*(74).
В соответствии со ст. 333.33 устанавливаются следующие размеры государственной пошлины:
- за государственную регистрацию прав, ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество, договоров об отчуждении недвижимого имущества:
физическим лицам - 500 рублей;
организациям - 7500 рублей;
федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления - 100 рублей;
- за государственную регистрацию права собственности физического лица на земельный участок, предназначенный для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, либо на создаваемый или созданный на таком земельном участке объект недвижимого имущества - 100 рублей;
- за государственную регистрацию прав, ограничений (обременений) прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, сделок, на основании которых ограничиваются (обременяются) права на них, - 100 рублей;
- за государственную регистрацию доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения - 50 рублей;
- за государственную регистрацию:
договора об ипотеке, включая внесение в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним записи об ипотеке как обременении прав на недвижимое имущество:
физическим лицам - 500 рублей;
организациям - 2000 рублей;
соглашения об изменении или о расторжении договора об ипотеке, включая внесение соответствующих изменений в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним:
физическим лицам - 100 рублей;
организациям - 300 рублей.
В случае если договор об ипотеке или договор, включающий соглашение об ипотеке, обеспечивающее исполнение обязательства, за исключением договора, влекущего возникновение ипотеки на основании закона, заключен между физическим лицом и юридическим лицом, государственная пошлина за юридически значимые действия, предусмотренные настоящим подпунктом, взимается в размере, установленном для физических лиц;
- за государственную регистрацию:
смены залогодержателя вследствие уступки прав по основному обязательству, обеспеченному ипотекой, либо по договору об ипотеке, в том числе сделки по уступке прав требования, включая внесение в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним записи об ипотеке, осуществляемой при смене залогодержателя, - 500 рублей;
смены владельца закладной, в том числе сделки по уступке прав требования, включая внесение в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним записи об ипотеке, осуществляемой при смене владельца закладной, - 100 рублей;
- за государственную регистрацию сервитутов:
в интересах физических лиц - 500 рублей;
в интересах организаций - 2000 рублей.
Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование; в частности, оно вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.
В соответствии со ст. 270 ГК РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка. Однако комментируемый Кодекс установил запрет на распоряжение земельными участками, принадлежащими на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Остается невыясненным вопрос о регулировании перехода прав в случае реорганизации юридического лица.
Статьей 271 ГК РФ установлено правило о том, что право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства. Надо полагать, что, поскольку основной целью распоряжения является отчуждение (передача вещного права другому лицу) имущества, а при правопреемстве происходит именно отчуждение, передача права постоянного (бессрочного) пользования в порядке правопреемства также не допускается.
Новым субъектом права постоянного (бессрочного) пользования стали Центры исторического наследия Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий. В соответствии с Федеральным законом от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ "О Центрах исторического наследия Президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий"*(75) такие Центры являются юридическими лицами, созданными в организационно-правовой форме фонда. При создании Центра Администрация Президента Российской Федерации определяет совместно с Правительством Российской Федерации земельные участки, предоставляемые Центру в постоянное (бессрочное) пользование.
До настоящего времени не предусматривалась ответственность юридических лиц за непереоформление права постоянного (бессрочного) пользования. Однако с 1 января 2011 года Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях будет дополнен ст. 7.34, устанавливающей ответственность за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность.
Статья 21. Пожизненное наследуемое владение земельными участками
Право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретается гражданами на основаниях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством в соответствии со ст. 265 ГК РФ. В настоящее время в соответствии с комментируемым Кодексом сохраняется только право пожизненного наследуемого владения, приобретенное до введения ЗК РФ в действие.
Гражданин, обладающий правом пожизненного наследуемого владения, имеет права владения и пользования земельным участком, передаваемые по наследству. Если из условий пользования земельным участком, установленных законом, не вытекает иное, владелец земельного участка вправе возводить на нем здания, сооружения и создавать другое недвижимое имущество, приобретая на него право собственности.
Владелец земельного участка может передавать его другим лицам по наследству.
В отличие от ст. 20 ЗК РФ комментируемая статья устанавливает такие же правила, как и гражданское законодательство (ст. 267 ГК РФ): не допускается распоряжение имуществом, которое может повлечь его отчуждение.
О платежах, устанавливаемых при выкупе земельного участка, см. комментарий к ст. 20.
Статья 22. Аренда земельных участков
Основанием возникновения права аренды земельного участка является договор аренды. По договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.
Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью.
Помимо прочего имущества, в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты. Законом могут быть установлены виды имущества, сдача которого в аренду не допускается или ограничивается. Законом могут быть также установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов. В частности, в соответствии с п. 4 ст. 27 комментируемого Кодекса не допускается сдача в аренду земельных участков, на которых расположены государственные природные заповедники и национальные парки, а также других участков.
В договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным. Что касается земельного участка, то к числу необходимых сведений о нем могут быть отнесены данные о его местоположении и размерах.
Право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду. Например, право сдавать участки в аренду может иметь лицо, обладающее правом пожизненного наследуемого владения (см. комментарий к ст. 21).
Существенное значение имеет также форма договора аренды. Договор, по которому хотя бы одной из сторон является юридическое лицо, должен быть заключен в письменной форме. Если же сторонами по договору аренды, за исключением недвижимости, являются граждане, обязательная письменная форма требуется только в том случае, когда договор заключается на срок более одного года (п. 1 ст. 609 ГК РФ). Здесь можно отметить отличие требований к форме договора аренды, заключаемого между гражданами, от общего правила, регулирующего форму сделок граждан между собой, согласно которому такие сделки подлежат заключению в письменной форме, если их сумма превышает не менее чем в десять раз установленный законом минимальный размер оплаты труда, и только в случаях, установленных законом, - независимо от суммы сделки (ст. 161 ГК РФ).
Таким образом, договор аренды недвижимого имущества всегда заключается в письменной форме.
Договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации, если иное не установлено законом (см. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Договор аренды недвижимого имущества, как и любая сделка с недвижимостью (ст. 164 ГК РФ), подлежит государственной регистрации.
Особым образом регулируется форма договора аренды, предусматривающего выкуп арендованного имущества. В этих случаях регистрируется не только сам договор, но и последующий переход права собственности.
Законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается.
Договор аренды, заключенный на срок, превышающий установленный законом предельный срок, считается заключенным на срок, равный предельному. До недавнего времени предельным сроком аренды земельных участков был срок 49 лет. Комментируемый Кодекс такого предельного срока не установил.
Передача имущества в аренду не является основанием для прекращения или изменения прав третьих лиц на это имущество.
При заключении договора аренды арендодатель обязан предупредить арендатора обо всех правах третьих лиц на сдаваемое в аренду имущество (сервитуте, праве залога и т.п.). Неисполнение арендодателем этой обязанности дает арендатору право требовать уменьшения арендной платы либо расторжения договора и возмещения убытков.
Арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату). Порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. Для земельных участков, предоставляемых в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, порядок определения размера арендной платы может быть установлен Правительством РФ. В основе такого расчета может лежать стоимость земельного участка - кадастровая или рыночная.
Оценка производится в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", Методическими указаниями по определению стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденными постановлением Госстроя России от 26 апреля 1999 г. N 31, Методическими рекомендациями по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденными постановлением Минэкономики России, Минфина России, Госстроя России от 21 июня 1999 г. N ВК-477.
В основе оценки рыночной стоимости земельного участка обычно лежат следующие ценообразующие факторы:
общая экономическая ситуация в стране, регионе и районе оценки;
инвестиционный климат;
характеристика населения и его платежеспособный спрос;
наличие или отсутствие рынка долгосрочных кредитов;
тенденции развития местности;
обременения и ограничения, устанавливаемые на использование и характер застройки земельного участка;
площадь и форма участка;
ориентация участка по сторонам света, положение по отношению к соседним участкам;
близость к транспортным магистралям;
наличие или отсутствие мест рекреации;
наличие или отсутствие вредных экологических факторов;
характеристика соседних объектов;
наличие или отсутствие социальной инфраструктуры района: школы, больницы, спортивные сооружения и т.п.;
инженерная подготовка участка;
почва, характеристика грунта, геологические и гидрологические условия.
Арендная плата устанавливается за все арендуемое имущество в целом или отдельно по каждой из его составных частей в виде:
определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно;
установленной доли полученных в результате использования арендованного имущества плодов, продукции или доходов;
предоставления арендатором определенных услуг;
передачи арендатором арендодателю обусловленной договором вещи в собственность или в аренду;
возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества.
Стороны могут предусматривать в договоре аренды сочетание указанных форм арендной платы или иные формы оплаты аренды.
Размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год. Если законом не предусмотрено иное, арендатор вправе потребовать соответственного уменьшения арендной платы, если в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, условия пользования, предусмотренные договором аренды, или состояние имущества существенно ухудшились. В частности, такое изменение может быть вызвано природными причинами (например, естественной эрозией) или быть результатом антропогенного воздействия (аварии, катастрофы и прочие обстоятельства, наступившие не по вине арендатора).
В случае существенного нарушения арендатором сроков внесения арендной платы арендодатель вправе потребовать от него досрочного внесения арендной платы в установленный арендодателем срок. При этом арендодатель не вправе требовать досрочного внесения арендной платы более чем за два срока подряд.
Арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены - в соответствии с целевым назначением имущества. В частности, при аренде земельных участков необходимо соблюдать целевое назначение земли в соответствии с ее категорией и видом разрешенного использования.
Если арендатор пользуется имуществом не в соответствии с условиями договора аренды или назначением имущества, арендодатель имеет право потребовать расторжения договора и возмещения убытков.
Переход права собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления, пожизненного наследуемого владения) на сданное в аренду имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды.
В случае смерти гражданина, арендующего недвижимое имущество, его права и обязанности по договору аренды переходят к наследнику, если законом или договором не предусмотрено иное. Арендодатель не вправе отказать такому наследнику во вступлении в договор на оставшийся срок его действия, за исключением случая когда заключение договора было обусловлено личными качествами арендатора.
В соответствии с частью третьей ГК РФ, вступившей в законную силу 1 марта 2002 г., особых правил для наследования прав и обязанностей по договору аренды земельных участков не предусмотрено.
Принципиальные изменения внесены ГК РФ в регулирование срока договора аренды (ст. 610). Ранее срок договора аренды рассматривался в качестве существенного.
Основания предоставления земельных участков на праве аренды не раз становились предметами судебных разбирательств. Так, Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа (постановление от 29 сентября 1999 г. N А43-1264/99-21-47) была рассмотрена кассационная жалоба на постановление суда первой инстанции.
Организация обратилась в арбитражный суд с иском о признании недействительным договора аренды земельного участка, как нарушающего бессрочное право пользования истца на этот участок.
Решением суда первой инстанции в удовлетворении исковых требований отказано на основании ст. 11 ГК РФ*(76). Суд не усмотрел нарушений прав истца, поскольку акт на бессрочное пользование земельным участком (площадью), выданный истцу, был признан недействительным.
Постановлением апелляционной инстанции в решение суда было внесено изменение: оспариваемый договор аренды был признан недействительным в части передачи в аренду участка (площади), находящегося в пользовании истца. В остальной части иска отказано.
Суд руководствовался ст. 168 ГК РФ*(77) и ст. 209 ГК РФ*(78) и указал, что Комитет по землеустройству и земельным ресурсам области не имел права распоряжаться земельным участком, уже предоставленным в пользование истцу. Исследуя документы, суд установил, что до 1993 г. спорный участок не входил в черту города, а потому превышение полномочий районной администрацией при выдаче акта на право пользования землей допущено не было.
Организация, которой земельный участок был предоставлен в аренду, не согласилась с указанным постановлением и обратилась с кассационной жалобой, в которой обращает внимание на отсутствие оценки судом распоряжения администрации района о признании недействительным государственного акта на бессрочное пользование спорными земельными участками.
По мнению заявителя, при заключении договора аренды закон нарушен не был, а потому применение ст. 168 ГК РФ неправомерно.
Правильность применения норм материального и процессуального права арбитражным судом первой инстанции была проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа.
Изучив материалы дела, доводы жалобы, выслушав представителей сторон, суд отменил постановление апелляционной инстанции.
Договор аренды земельного участка был заключен на основании решения органа местного самоуправления. В границы предоставленного участка вошла та его часть, права на которую были обусловлены ранее выданным актом на право бессрочного пользования согласно распоряжению того же органа местного самоуправления.
В дальнейшем распоряжением администрации района указанный акт был признан недействительным как выданный с нарушением ст. 71 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", предусматривающей полномочия администрации в области использования земли и других природных ресурсов, охраны природы.
Однако по заключению Комитета по земельным ресурсам и землеустройству области, администрация района превысила свои полномочия в этой части области и распорядилась землей, которая находилась в границах не района, а городской черты.
В то же время данное распоряжение никем оспорено не было.
Согласно ст. 53 АПК РФ лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
Обращаясь с иском, истец основывал свое право на действительности акта о бессрочном пользовании землей.
Учитывая, что данный акт был отменен и истец не представил иных документов, обосновывающих его право на пользование спорной землей, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении исковых требований.
Вопрос о принадлежности спорной земли к ведению города или района относится к оценке правомерности распоряжения местной администрации, что не являлось предметом данного спора и потому при указанных обстоятельствах значения не имеет. В связи с этим рассмотрение данного вопроса апелляционной инстанцией и применение к спорным отношениям ст. 168 ГК РФ было ошибочным.
Статья 23. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)
Собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях - и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута).
Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута, а также по иным основаниям, перечисленным в комментируемой статье.
Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. Сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу.
Государственная регистрация сервитутов проводится в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним на основании заявления собственника недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте. Сервитут вступает в силу после его регистрации в Едином государственном реестре прав*(79).
Если сервитут относится к части земельного участка или иного объекта недвижимости, к документам, в которых указываются содержание и сфера действия сервитута, прилагается заверенный организацией по учету соответствующего объекта недвижимости план, на котором отмечена сфера действия сервитута. Если сервитут относится ко всему земельному участку, предоставление плана земельного участка не требуется.
Порядок установления и снятия сервитута регулируется ст. 131, 216, 274-277, 340, 553, 613, 694 ГК РФ, ВК РФ, ЛК РФ.
Сервитут является правом ограниченного пользования чужим земельным участком. В некоторых случаях сервитутами могут обременяться здания, сооружения и другое недвижимое имущество, ограниченное пользование которым необходимо независимо от использования земельного участка.
Сервитут может быть временным и постоянным, частным и публичным.
Сервитут устанавливается на основании соглашения между лицом, требующим установления сервитута, и собственником (пользователем) соседнего участка, договора об установлении сервитута, надлежащим образом заверенной копии решения уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления о наложении сервитута на земельный участок (например, при обеспечении прохода или проезда, проложении линий коммуникаций, установлении зоны охраны памятников истории и культуры и т.п.) и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество (см. ст. 13 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").
В случае недостижения соглашения об установлении сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего его установления. На условиях и в порядке, предусмотренных пп. 1 и 3 ст. 274 ГК РФ, сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного пользования. Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком.
В документах об установлении сервитута должны быть указаны его наименование и содержание, площадь сервитута, кадастровый номер участка, в пользу которого устанавливается сервитут, кадастровый номер участка, на котором устанавливается сервитут (в случае отсутствия кадастрового номера ставится условный номер), дата начала отношений, срок, на который установлен сервитут, плата за пользование сервитутом (если она установлена).
Документы, представленные на регистрацию сервитута, должны быть заверены владельцами земельных участков. При регистрации сервитута представляется план земельного участка с нанесением сервитутов, выданный органом кадастрового учета, либо технический паспорт с нанесением сервитутов на объект недвижимости, выданный органом технического учета.
На основании ст. 613, 694 ГК РФ в случае перехода любого вещного права на земельный участок по сделкам к другому лицу сервитут, обременяющий данный участок, сохраняется.
Сервитут не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. В случаях когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может быть использован в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута.
Государственная регистрация является необходимым элементом установления сервитута, а также единственным доказательством существования сервитута. Государственная регистрация земельных, водных и лесных сервитутов осуществляется учреждениями юстиции на основе системы записей в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Запись о регистрации сервитута может быть произведена на основании:
заявления правообладателя во всех случаях установления сервитута;
заявления лица, в пользу которого установлен сервитут, в случаях если сервитут установлен соглашением сторон или вступившим в законную силу решением суда либо возникает на основании акта государственного органа или органа местного самоуправления;
заявления органов государственной власти или местного самоуправления, в случае если сервитут установлен этими органами в соответствии с законодательством в публичных интересах.
Обладатель права на земельный участок, на который установлен сервитут, должен быть в течение одного месяца с момента проведения регистрации уведомлен о проведенной регистрации. Копия уведомления помещается в дело.
Если установлено несколько сервитутов в отношении одного и того же объекта, каждый сервитут подлежит отдельной государственной регистрации с внесением соответствующей записи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Запись о прекращении сервитута вносится в таком же порядке, как и запись о его установлении, в случаях:
прекращения срока действия сервитута, определенного соглашением сторон об установлении сервитута или актом органа государственной власти, местного самоуправления, которыми установлен сервитут;
вступления в законную силу решения суда о признании недействительным соглашения об установлении сервитута или акта органа государственной власти, местного самоуправления, которыми он установлен;
вступления в законную силу решения суда о прекращении установленного сервитута.
Cервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного пользования.
Сервитутом также могут обременяться здания, сооружения и другое недвижимое имущество, ограниченное пользование которым необходимо вне связи с пользованием земельным участком.
Статья 24. Безвозмездное срочное пользование земельными участками
Комментируемый Кодекс устанавливает три основания предоставления земельных участков на этом праве:
на основании акта государственного органа или органа местного самоуправления;
на основании договора;
на основании акта органов управления организации.
ЗК РСФСР в ст. 14 (была признана недействующей Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287*(80)) установил, что земельные участки передавались во временное пользование гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям землевладельцами, землепользователями и арендаторами из их земель по договору на право временного пользования земельным участком. Такой договор регистрировался в соответствующем Совете народных депутатов.
Предельный срок временного пользования землей устанавливался не более трех лет, за исключением случаев предоставления земельных участков для северного оленеводства и отгонного животноводства, а также предоставления служебных земельных наделов.
Для ведения северного оленеводства и отгонного животноводства земельные участки предоставлялись во временное пользование на срок до двадцати пяти лет.
В отличие от комментируемой статьи ЗК РСФСР устанавливал плату за временное пользование земельным участком. Такая плата поступала землевладельцу, землепользователю или арендатору, заключившим договор о временном пользовании земельным участком.
По решению местного Совета народных депутатов земельные участки собственников земли, землевладельцев и землепользователей по согласованию с ними могли предоставляться во временное пользование для государственных и общественных нужд в порядке, установленном для предоставления и изъятия земельного участка. На основании указанного решения заключался договор между заинтересованными сторонами, который регистрировался в соответствующем Совете народных депутатов.
Земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в безвозмездное пользование в соответствии с административным актом только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ добавлено новое основание для предоставления земельных участков в безвозмездное срочное пользование. Они предоставляются из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на срок строительства объекта недвижимости.
В настоящее время в данной сфере действует Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд"*(81).
В соответствии с договором земельные участки могут быть предоставлены из земель, находящихся в частной собственности, любым лицам на любой срок. Правила о договоре безвозмездного пользования имуществом установлены гл. 36 ГК РФ.
По договору безвозмездного пользования (такой договор также называется ссудой) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором.
Ограничений по видам и составу имущества, которое может быть предметом договора безвозмездного пользования, гражданским законодательством не установлено.
Право передачи вещи в безвозмездное пользование принадлежит ее собственнику и иным лицам, управомоченным на то законом или собственником. К числу таких лиц могут, например, относиться лица, обладающие правами постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения с учетом норм ст. 20, 21 комментируемого Кодекса.
Коммерческая организация не вправе передавать имущество в безвозмездное пользование лицу, являющемуся ее учредителем, участником, руководителем, членом ее органов управления или контроля. Такое правило распространяется на все случаи, кроме предоставления служебных земельных наделов.
Ссудодатель обязан предоставить вещь в состоянии, соответствующем условиям договора безвозмездного пользования и ее назначению.
Имущество (в том числе земельный участок) должно быть предоставлено в безвозмездное пользование со всеми относящимися к нему документами, если иное не предусмотрено договором.
Однако если такие документы переданы не были, а без них вещь не может быть использована по назначению либо ее использование в значительной степени утрачивает ценность для ссудополучателя, последний вправе потребовать предоставления ему таких документов либо расторжения договора и возмещения понесенного им реального ущерба.
Если ссудодатель не передает вещь ссудополучателю, последний вправе потребовать расторжения договора безвозмездного пользования и возмещения понесенного им реального ущерба.
Ссудодатель отвечает за недостатки вещи, которые он умышленно или по грубой неосторожности не оговорил при заключении договора безвозмездного пользования. При обнаружении таких недостатков ссудополучатель вправе по своему выбору потребовать от ссудодателя безвозмездного устранения недостатков вещи или возмещения своих расходов на устранение недостатков вещи либо досрочного расторжения договора и возмещения понесенного им реального ущерба. Среди недостатков земельного участка может быть, например, наличие оврагов или других неудобств, качество грунта, наличие подземных вод или недостаток воды. Значение наличия того или иного недостатка зависит от конкретного использования земельного участка.
Ссудодатель не отвечает за недостатки вещи, которые были им оговорены при заключении договора, либо были заранее известны ссудополучателю, либо должны были быть обнаружены ссудополучателем во время осмотра вещи и при заключении договора или при передаче вещи.
Передача вещи в безвозмездное пользование не является основанием для изменения или прекращения прав третьих лиц (в том числе сервитутов, залога и права аренды) на эту вещь.
При заключении договора безвозмездного пользования ссудодатель обязан предупредить ссудополучателя обо всех правах третьих лиц на эту вещь (сервитуте, праве залога и т.п.). Неисполнение этой обязанности дает ссудополучателю право требовать расторжения договора и возмещения понесенного им реального ущерба.
Ссудополучатель обязан поддерживать вещь, полученную в безвозмездное пользование, в исправном состоянии, включая осуществление текущего и капитального ремонта, и нести все расходы на ее содержание, если иное не предусмотрено договором.
Ссудополучатель несет риск случайной гибели или случайного повреждения вещи, если вещь погибла или была испорчена в связи с тем, что он использовал ее не в соответствии с договором безвозмездного пользования или назначением вещи либо передал ее третьему лицу без согласия ссудодателя. Ссудополучатель несет также риск случайной гибели или случайного повреждения вещи, если с учетом фактических обстоятельств мог предотвратить ее гибель или порчу.
Ссудодатель вправе потребовать досрочного расторжения договора безвозмездного пользования в тех случаях, когда ссудополучатель:
использует вещь не в соответствии с договором или назначением вещи;
не выполняет обязанностей по поддержанию вещи в исправном состоянии или ее содержанию;
существенно ухудшает состояние вещи;
без согласия ссудодателя передал вещь третьему лицу.
Ссудополучатель вправе требовать досрочного расторжения договора безвозмездного пользования:
при обнаружении недостатков, делающих нормальное использование вещи невозможным или обременительным, о наличии которых он не знал и не мог знать в момент заключения договора;
если вещь в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, окажется в состоянии, непригодном для использования;
если при заключении договора ссудодатель не предупредил его о правах третьих лиц на передаваемую вещь;
при неисполнении ссудодателем обязанности передать вещь либо ее принадлежности и относящиеся к ней документы.
Ссудодатель вправе произвести отчуждение вещи или передать ее в возмездное пользование третьему лицу. При этом к новому собственнику или пользователю переходят права по ранее заключенному договору безвозмездного пользования, а его права в отношении вещи обременяются правами ссудополучателя.
В случае смерти гражданина-ссудодателя либо реорганизации или ликвидации юридического лица - ссудодателя права и обязанности ссудодателя по договору безвозмездного пользования переходят к наследнику (правопреемнику) или к другому лицу, к которому перешло право собственности на вещь или иное право, на основании которого вещь была передана в безвозмездное пользование.
В случае реорганизации юридического лица - ссудополучателя его права и обязанности по договору переходят к юридическому лицу, являющемуся его правопреемником, если иное не предусмотрено договором.
Договор безвозмездного пользования прекращается в случае смерти гражданина-ссудополучателя или ликвидации юридического лица - ссудополучателя, если иное не предусмотрено договором.
Особый режим предоставления устанавливается для служебных земельных наделов.
Земельный кодекс РСФСР (ст. 85, 86) устанавливал, что служебные земельные наделы предоставляются для сельскохозяйственного использования отдельным категориям работников предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, легкой промышленности, водного, рыбного, охотничьего хозяйства. Такие же категории работников сохранились и в комментируемом Кодексе. Более подробно они устанавливаются законодательством РФ и субъектов РФ.
Служебные наделы предоставляются по заявлению работника. Однако следует отметить, что конкретный порядок предоставления служебных земельных наделов комментируемым Кодексом не устанавливается.
Служебные наделы в соответствии со ст. 85 ЗК РСФСР выделялись в двухнедельный срок из земель, находящихся в пользовании или долгосрочной аренде организаций соответствующих министерств и ведомств, по решению администрации этих организаций. При недостатке земель такие организации имели право ходатайствовать перед местными администрациями о дополнительном предоставлении земельных участков для этих целей.
Служебные земельные наделы предоставляются только на время работы, в связи с которой они выделены. Ранее существовало правило, в соответствии с которым, в случае когда на служебном наделе произведен посев сельскохозяйственных культур, право пользования уволенного работника служебным наделом прекращалось после снятия урожая.
Остался нерешенным также вопрос о сохранении права на служебный земельный надел за отдельными категориями работников. Право на служебный земельный надел сохранялось (ст. 86 ЗК РСФСР), в частности, за работниками, прекратившими трудовые отношения при переходе их на пенсию по старости или инвалидности, за одним из членов семьи работников, призванных на действительную срочную военную службу в ряды Вооруженных Сил или поступивших на учебу, - на весь срок нахождения на военной службе либо в учебном заведении, а также за одним из членов семьи работников, погибших в связи с исполнением служебных обязанностей: для нетрудоспособного супруга и престарелых родителей - пожизненно, а для детей - до совершеннолетия.
Поскольку комментируемым Кодексом подобный порядок не установлен, вероятно, установление иных, кроме указанных в ст. 24, условий пользования служебными земельными наделами должно находиться в ведении тех организаций, которые предоставляют такие наделы.
Глава V. Возникновение права на землю
Статья 25. Основания возникновения прав на землю
В соответствии с данной статьей права, предусмотренные гл. III и IV ЗК РФ, а именно право собственности на земельный участок, право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут), а также аренда и безвозмездное срочное пользование, возникают по тем же основаниям, что и иные гражданские права, а именно по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
Кроме того, из текста п. 1 комментируемой статьи можно сделать вывод о том, что основания возникновения прав на землю могут быть предусмотрены и федеральными законами иных отраслей законодательства. В связи с указанием данной статьи затрудняется реализация положений ст. 88-92 ЗК РФ, согласно которым права на земельные участки промышленного и иного специального назначения могут возникнуть в том числе и по основаниям, предусмотренным законами субъектов РФ. На наш взгляд, при толковании норм земельного законодательства все-таки следует придерживаться положений ст. 25 ЗК РФ, согласно которой основания возникновения прав на землю могут быть установлены только на федеральном уровне.
Таким образом, ЗК РФ подтверждает, что перечисленные выше права на землю являются правами по своему содержанию имущественными. Это имеет существенное значение для их приобретения и реализации. Так, согласно ст. 1 ГК РФ граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. На основе комментируемой статьи следует сделать вывод о том, что определенный ГК РФ принцип полностью распространяется и на приобретение прав в сфере земельных отношений. В то же время эту норму следует применять в контексте ст. 129 ГК РФ, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Важным для возникновения прав на землю, если они понимаются как имущественные, является и положение, установленное ст. 1 ГК РФ (ч. 3), о том, что гражданские права могут быть ограничены только на основании федерального закона и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Эту норму следует распространять не только на случаи реализации уже приобретенных прав, но и на их возникновение.
В целом же действие установленных гражданским и земельным законодательством правил предусматривает следующее соотношение норм этих двух отраслей: права на земельные участки возникают по основаниям и в соответствии с принципами, определенными гражданским законодательством, однако федеральными земельными законами в соответствии с принципами, установленными земельным законодательством, может быть ограничен круг субъектов, которым земельные участки предоставляются на основании того или иного права. Федеральными же земельными законами может быть органичен оборот земельных участков (см. ст. 27 ЗК РФ и комментарий к ней), и это прежде всего означает, что право собственности граждан, юридических лиц, местного самоуправления, субъектов РФ на ряд предусмотренных ЗК РФ земель возникнуть не может. Земельным законодательством также могут быть установлены особенности возникновения прав на земельные участки, что, собственно, и составляет содержание данной главы.
Некоторые особенности возникновения, равно как и реализации, прав на земельные участки могут быть также установлены и аграрным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах и др. - в зависимости от того, к какой из категорий земель принадлежит тот или иной земельный участок. Однако следует заметить, что нормы, устанавливаемые нормативными актами этих отраслей, не могут вступать в противоречие с общими положениями земельного законодательства (о земельном законодательстве см. ст. 2 ЗК РФ и комментарий к ней).
Кроме того, в отношении возникновения прав на земельные участки можно сказать следующее.
Права на земельные участки, установленные указанными комментируемой статьей главами ЗК РФ, возникают на основаниях, предусмотренных гражданским законодательством, с учетом специальных норм земельного законодательства, определенных положений иного отраслевого законодательства.
Право может возникнуть на сформированный в соответствии с законодательством о землеустройстве и земельном кадастре земельный участок либо в отдельных случаях на часть земельного участка (частный сервитут) у лиц, имеющих в соответствии с федеральным законом право на приобретение на основе избранного правового титула.
Право на земельный участок как на недвижимую вещь (гражданским законодательством это установлено на основании ст. 130 ГК РФ) может возникнуть только после государственной регистрации в соответствии со ст. 131, 164 ГК РФ и Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Общие основания возникновения гражданских прав и обязанностей предусмотрены гл. 2 "Возникновение гражданских прав и обязанностей, осуществление и защита гражданских прав" ГК РФ. При этом на перечисленных статьями данной главы основаниях возникают как вещные права, так и права (а также обязанности) участников обязательственных правоотношений.
Помимо статей гл. 2, ГК РФ предусматриваются также нормы, устанавливающие особенности приобретения права собственности (гл. 14), в том числе основания приобретения этого права (ст. 218), а также права общей собственности (ст. 244).
Следует обратить внимание на то, что гл. 17 ГК РФ предусмотрены основания приобретения права пожизненного наследуемого владения (ст. 265), права постоянного (бессрочного) пользования (ст. 268), сервитута (ст. 274). С принятием ЗК РФ нормы статей гл. 17 ГК РФ приведены в соответствие с настоящим Кодексом.
В качестве положений о возникновении гражданских прав ст. 8 ГК РФ определено, что гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Не все предусмотренные ст. 8 и 218 ГК РФ для возникновения гражданских прав основания корреспондируют с возникновением прав на землю, а только те, которые соответствуют правовой природе земельных участков. Так, основаниями возникновения права собственности на землю по гражданскому законодательству следует считать лишь те, что предусмотрены пп. 2 и 3 ст. 218 ГК РФ.
В соответствии с ГК РФ права на земельный участок возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом. Из сделки может возникнуть право собственности на земельный участок, права и обязанности арендатора и арендодателя - по договору аренды земельного участка и права пользователя - по договору о передаче участка в безвозмездное срочное пользование (см. ст. 24 Кодекса и комментарий к ней).
Статья 8 предусматривает также, что гражданские права возникают и из договоров и иных сделок, не предусмотренных законом, но не противоречащих ему. По всей вероятности, не следует исключать возможность возникновения права на землю и в этом последнем случае. Но практика исходит из того, что права на земельный участок возникают из сделок, законом предусмотренных.
Право на земельный участок может возникнуть из акта государственного органа или органа местного самоуправления, наделенных полномочиями предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Акт (решение) органа государственной власти или местного самоуправления в данном случае является основанием для возникновения права постоянного бессрочного пользования, права собственности (в процессе приватизации), права безвозмездного срочного пользования на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
Права на земельный участок могут возникнуть также:
из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности. В этом случае права на земельный участок могут быть признаны судом, если из материалов и доказательств, представленных суду, следует, что это право принадлежало (либо принадлежит) лицу на том или ином основании. Судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием, при наличии которого органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны осуществить государственную регистрацию права на землю или сделки с землей (см. ст. 59 и комментарий к ней). В то же время предоставление земельных участков в собственность или на основании иного права не входит в компетенцию суда. Но суд может вынести решение, обязывающее соответствующие органы предоставить земельный участок*(82);
в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом. Помимо оснований, собственно установленных гражданским законодательством, к таким основаниям относятся, в частности, нормы ст. 20 и 21 ЗК РФ о праве граждан и юридических лиц закрепить земельные участки, используемые ими на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, в собственность или заключить договор аренды;
вследствие иных действий граждан и юридических лиц. К ним можно отнести приобретение земельных участков на основании приобретательной давности;
вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий. В данном случае речь может идти, например, о приобретении права на земельный участок, принадлежавшего умершему, в порядке наследования. В этом случае смерть правообладателя является указанным событием.
Следует отметить, что право на земельный участок возникает не из одного, а из совокупности оснований*(83). Это связано с тем, что для приобретения права на земельный участок необходимо осуществление не одного, а нескольких взаимосвязанных действий. После заключения договора, принятия судебного решения, решения уполномоченного органа о предоставлении права на земельный участок следует государственная регистрация как особое действие, без которого права на земельный участок не возникают. На необходимость совокупности оснований для возникновения права на земельный участок указывает и норма ст. 30 ЗК РФ, согласно которой решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных ст. 29 ЗК РФ, о предоставлении земельного участка для строительства или протокол о результатах торгов (конкурсов, аукционов) является основанием: государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования при предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование; заключения договора купли-продажи, договора аренды земельного участка.
Права на земельный участок возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом.
Понятие о содержании государственной регистрации прав на недвижимое имущество содержится в упомянутом Федеральном законе "О государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ним": государственная регистрация прав - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.
Государственная регистрация прав проводится на всей территории РФ по месту нахождения недвижимого имущества в пределах регистрационного округа. Датой государственной регистрации прав (а значит, и датой их возникновения) является день внесения соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав.
Поскольку земельные участки признаны недвижимым имуществом, государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними осуществляется на основании ст. 131 и 164 ГК РФ и упомянутого выше Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", как уже было сказано.
Согласно ст. 131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на земельные участки, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре учреждениями юстиции. Регистрации подлежат: право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных ГК РФ и иными законами.
Обратим внимание на то, что помимо самих вещных прав государственной регистрации подлежат ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение (ст. 131 ГК РФ).
В рамках этих положений утверждены и некоторые нормы ЗК РФ. Так, на основании свидетельства о праве на наследство проводится государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству (ст. 21 ЗК РФ). Государственной регистрации подлежит ограничение прав на землю (ст. 56 ЗК РФ).
Подлежит государственной регистрации и право безвозмездного срочного пользования, несмотря на то что оно не упомянуто специально ст. 131 ГК РФ. Перечень прав, приведенный в этой статье, является открытым. Поэтому регистрации подлежат, помимо перечисленных, и иные права, установленные законом.
В отношении государственной регистрации сделок с земельными участками комментируемой статьей установлена специальная норма о том, что она обязательна в случаях, указанных в федеральных законах. Прежде всего это означает, что такие случаи не могут быть установлены ни законами субъектов РФ, ни нормативными актами местного самоуправления. В то же время отсутствие специального указания об обязательной государственной регистрации той или иной сделки еще не означает, что стороны сделки не обязаны обращаться в органы госрегистрации. Наоборот: каждая сделка влечет за собой ограничения, обременения или переход прав на земельный участок, а требование их регистрации четко определено упомянутыми статьями. Это следует и из сущности сделок, которые определены ст. 153 ГК РФ как действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.
В то же время относительно отдельных сделок действительно установлено специальное положение об их государственной регистрации. Такими являются сделки аренды земельных участков*(84). Но не подлежит самостоятельной (без договора) регистрации право аренды земельного участка, поскольку данная регистрация не требуется ни ГК РФ, ни ЗК РФ. Указание Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" на необходимость регистрации права аренды (ст. 26) в данном случае следует понимать как необходимость регистрации договора аренды и соответственно прав, закрепленных за сторонами этим договором.
Помимо обязательной государственной регистрации законом устанавливаются и случаи, когда она не требуется. Так, Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" утверждено, что права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу этого Федерального закона*(85), признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной данным Федеральным законом. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей. Эти права считаются возникшими и без государственной регистрации.
Дальнейшее совершение сделок с земельными участками, права на которые не были зарегистрированы, или сделок с правами на землю требует их государственной регистрации, поскольку согласно ст. 6 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация возникших после введения в действие данного Закона ограничения (обременения) или иной сделки с объектом недвижимого имущества требует государственной регистрации прав на данный объект, возникших до введения в действие указанного Закона. Исключение сделано для земельных участков, находящихся в государственной собственности до разграничения ее на федеральную, субъектов РФ и муниципальную. В соответствии с Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (ч. 10 ст. 3) до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется.
Не требуется и государственная регистрация договоров аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенных на срок менее чем один год, за исключением случаев, установленных федеральными законами (см. ст. 26 ЗК РФ).
Помимо общих положений о приобретении прав на земельные участки законодательством установлены и особые нормы, определяющие основания возникновения отдельных видов прав.
Статьей 218 ГК РФ установлены основания для приобретения права собственности на имущество, как имеющее собственника, так и не имеющее. Право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. В случае смерти гражданина право собственности на принадлежавшее ему имущество переходит по наследству к другим лицам в соответствии с завещанием или законом. В случае реорганизации юридического лица право собственности на принадлежавшее ему имущество переходит к юридическим лицам - правопреемникам реорганизованного юридического лица.
Если имущество собственника не имеет, собственник его неизвестен или отказался от имущества либо утратил на него право собственности по иным основаниям, на такое имущество возможно приобретение права собственности по основаниям, предусмотренным законом. И в качестве такого основания предусмотрен институт приобретательной давности.
Возможность приобретения земельного участка по приобретательной давности представляет собой предмет давней дискуссии.
Согласно ст. 234 ГК РФ содержание приобретательной давности заключается в следующем: лицо - гражданин или юридическое лицо, не являющееся собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее, как своим собственным, недвижимым имуществом в течение 15 лет либо иным имуществом в течение 5 лет, приобретает право собственности на это имущество (приобретательная давность). Право собственности на недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает у лица, приобретшего это имущество в силу приобретательной давности, с момента такой регистрации.
Основное содержание дискуссии заключается в том, что ст. 214 ГК РФ была установлена презумпция права государственной собственности на земельные участки, не предоставленные в иную собственность. Согласно этому данные объекты, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Это вызвало сомнение у ряда специалистов в том, что земельные участки как бесхозяйные могут быть приобретены на основании приобретательной давности или перейти в муниципальную собственность в порядке, предусмотренном ст. 225 ГК РФ.
Были и другие точки зрения, основанные на том, что бесхозяйной признается не только вещь, у которой заведомо нет собственника, но и вещь, собственник которой неизвестен. Например, могут быть найдены доказательства того, что земельный участок в свое время был передан в собственность гражданина (например, садовый участок). Но с течением времени становится трудно или невозможно определить, кому именно земельный участок принадлежит на данный момент времени. Этому может быть целый ряд объективных и субъективных причин. Высказывалось мнение, что такой земельный участок на основании приобретательной давности может быть приобретен.
При этом для возникновения права собственности на бесхозяйные недвижимые вещи установлено следующее правило (ст. 225 ГК РФ): бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.
Бесхозяйная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности.
По нашему мнению, приобретение бесхозяйных земельных участков в собственность по приобретательной давности заслуживает распространения, в том числе с точки зрения развития принципа многообразия и равенства всех форм собственности на землю.
Кроме того, при осуществлении разграничения государственной собственности на землю необходимо более четко решить, в какой государственной собственности (федеральной или субъекта РФ) должны находиться не имеющие собственника земельные участки при реализации норм ст. 225 ГК РФ.
ЗК РФ установлены и иные, не известные ст. 218 ГК РФ основания приобретения права собственности гражданами: это, как говорилось выше, безвозмездное оформление права собственности гражданами, использовавшими земельные участки до вступления в силу ЗК РФ, на основании права пожизненного наследуемого владения (ст. 21 ЗК РФ), постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 ЗК РФ). Кроме того, право собственности может быть оформлено и гражданами РФ, имеющими в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-I "О собственности в СССР", но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы*(86). В данном случае речь идет о ненадлежащем оформлении земельных участков, на которых расположены жилые дома.
Особенности приобретения прав на земельные участки под недвижимым имуществом установлены Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества".
Законодательством установлены и особые случаи возникновения государственной и муниципальной собственности на земельные участки. Возникновение права собственности в данных случаях также имеет несколько оснований.
Одной из наиболее существенных процедур административного характера, вслед за которыми последует возникновение федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности на землю, является разграничение государственной собственности на землю на основании Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю". В данном случае в его основании лежит нормативный акт, а также решения соответствующих органов о закреплении конкретных земельных участков за конкретными собственниками.
Право государственной или муниципальной собственности может также возникнуть в результате выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд (см. ст. 49 ГК РФ и комментарий к ней), а также при изъятии земельного участка в случае нарушения собственником земельного законодательства (см. ст. 44 ЗК РФ и комментарий к ней), конфискации земельного участка (см. ст. 50 ЗК РФ и комментарий к ней), реквизиции земельного участка (см. ст. 51 ЗК РФ и комментарий к ней). В данном случае в основании возникновения права государственной собственности находятся решения соответствующих органов власти и судебные решения о принудительном прекращении права собственности граждан или юридических лиц.
Как уже указывалось, право муниципальной или государственной собственности может возникнуть и на бесхозяйный земельный участок на основании решения суда.
Завершающим этапом возникновения права собственности во всех этих случаях будет государственная регистрация права федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности.
Основанием приобретения права постоянного (бессрочного) пользования при предоставлении земельного участка является решение органа государственной власти или местного самоуправления о предоставлении его пользователю (см. ст. 20 ЗК РФ). Основания приобретения права постоянного (бессрочного) пользования установлены и ст. 268 ГК РФ, но в соответствии с указанной ст. 20 ЗК РФ с момента вступления в действие ЗК РФ земельные участки не предоставляются гражданам, а также юридическим лицам, кроме государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий. Земельные участки на основании этого права могут быть предоставлены также органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Согласно ст. 21 ЗК РФ земельные участки не предоставляются гражданам на праве пожизненного наследуемого владения с момента вступления в действие ЗК РФ. В связи с этим ст. 265 ГК РФ "Основания приобретения права пожизненного наследуемого владения земельным участком" не применяется. Однако право пожизненного наследуемого владения может возникнуть в порядке наследования.
В то же время и право пожизненного наследуемого владения, и право постоянного (бессрочного) пользования переходит приобретателю недвижимости, расположенной на земельном участке, принадлежавшем прежнему владельцу недвижимости на основе постоянного (бессрочного) пользования (см. ст. 35 ЗК РФ и комментарий к ней). Статьей 271 ГК РФ также установлено, что при переходе права собственности на недвижимость, находящуюся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости.
Однако при переходе права постоянного бессрочного пользования земельным участком при упомянутых выше обстоятельствах лицу, не указанному ст. 20 ЗК РФ в качестве допустимых правообладателей, следует приобрести земельный участок в собственность или заключить договор аренды в соответствии со ст. 20, 36 ЗК РФ, а также ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
Основания возникновения сервитута (права ограниченного пользования земельным участком) установлены как земельным (см. ст. 23 ЗК РФ), так и гражданским (ст. 274 ГК РФ) законодательством. При этом основанием возникновения утвержденного ЗК РФ публичного сервитута является решение соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления. Основанием же возникновения сервитута по ГК РФ (в соответствии с ЗК РФ сервитута частного) является соглашение между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. Если соглашение об установлении и условиях сервитута не достигнуто, спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. В данном случае подчеркнем то обстоятельство, что соглашение заключается по требованию, т.е. по инициативе, собственника соседнего земельного участка. Возникновение права сервитута по инициативе собственника земельного участка, где он будет установлен, не предусмотрено.
Право аренды и субаренды земельного участка возникает на основании соответственно договора аренды и субаренды. Данные права возникают также у лиц, приобретающих эти права на основании сделки по распоряжению ими арендаторами и субарендаторами (см. ст. 22 ЗК РФ и комментарий к ней).
Основаниями возникновения права безвозмездного срочного пользования являются либо решение соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления, предоставляющего земельный участок, либо договор, если земельный участок передается в пользование гражданином или юридическим лицом - собственником земли.
Согласно ч. 3 комментируемой статьи не подлежат возврату прежде всего национализированные земельные участки, т.е. земельные участки, право собственности на которые было прекращено на основании принятого в 1917 г. Декрета о земле.
Статья 26. Документы о правах на земельные участки
Данная статья основана на положении об обязательной государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними как с недвижимым имуществом.
При этом документами, удостоверяющими права на земельные участки, согласно Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" являются документы, подтверждающие регистрацию прав (ст. 9 названного Закона).
Согласно ст. 12 упомянутого Федерального закона права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации и фиксируются в Едином государственном реестре прав. Указанный реестр составляет основу документов, удостоверяющих права на земельные участки. Неотъемлемой частью Единого государственного реестра прав являются дела, включающие правоустанавливающие документы на недвижимое имущество, и книги учета документов. Дело правоустанавливающих документов открывается на каждый объект недвижимого имущества (в том числе на земельные участки). В дело помещаются все документы, поступающие для регистрации прав на указанный объект. Книги учета документов содержат данные о принятых на регистрацию документах об объекте недвижимого имущества, правообладателях, регистрируемом праве и заявителях; о выданных свидетельствах о государственной регистрации прав; о выписках и справках из Единого государственного реестра прав и об иных документах.
Проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав (ст. 14 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Проведенная государственная регистрация договоров и иных сделок удостоверяется специальной регистрационной надписью на документе, отражающем содержание сделки.
Формы свидетельств и специальной регистрационной надписи устанавливаются Правилами ведения Единого государственного реестра прав.
Формы свидетельства о государственной регистрации прав, введенные отдельными субъектами РФ и администрациями городов до установления единой формы свидетельства, признаются юридически действительными.
В соответствии со ст. 14 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" свидетельством удостоверяется проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество. Форма свидетельства установлена Правилами ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденными постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219.
Согласно указанным Правилам свидетельство о государственной регистрации, выдаваемое правообладателю, является документом строгой отчетности, имеет степень защищенности на уровне ценной бумаги на предъявителя, а также учетную серию и номер. Форма свидетельства устанавливается данными Правилами. Свидетельство выдается: правообладателю - при регистрации любого вещного права на объект недвижимого имущества; арендатору - при регистрации аренды; залогодержателю - при регистрации ипотеки.
В свидетельстве указываются в следующем порядке:
наименование учреждения юстиции по регистрации прав, выдавшего свидетельство;
дата выдачи свидетельства;
реквизиты документов, на основании которых зарегистрировано право;
данные о субъектах права в соответствии с п. 18 настоящих Правил;
вид зарегистрированного права;
описание объекта права, его адрес (местонахождение) и кадастровый или условный номер;
существующие ограничения (обременения) права.
В нижней части свидетельства указываются дата и номер регистрации, которые совпадают с аналогичными данными в Едином государственном реестре прав.
В случае общей совместной собственности в свидетельстве указываются все правообладатели и свидетельство выдается в единственном экземпляре для всех правообладателей.
В случае совместной долевой собственности в свидетельстве указываются все правообладатели, а свидетельство выдается каждому из сособственников.
Свидетельство заполняется от руки или автоматизированным способом.
Проведение государственной регистрации договоров и иных сделок в отношении недвижимого имущества удостоверяется штампом регистрационной надписи на оригинале правоустанавливающего документа.
Слова "Российская Федерация", "Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "Свидетельство о государственной регистрации права", наименование учреждения юстиции по регистрации прав, а также серия и номер свидетельства вносятся в бланки свидетельств при их изготовлении.
В графе "Дата выдачи" указывается дата заполнения свидетельства и его подписания регистратором прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которая может не совпадать с датой государственной регистрации права в Едином государственном реестре прав и с датой его фактической выдачи правообладателю.
Свидетельство должно быть заполнено и подписано регистратором прав на недвижимое имущество и сделок с ним, т.е. подготовлено к фактической выдаче правообладателю, в срок, не превышающий срока, в течение которого должна быть проведена государственная регистрация права конкретного лица (правообладателя).
Свидетельство выдается правообладателю в день его явки в учреждение юстиции по регистрации прав. Дата фактической выдачи правообладателю свидетельства отражается в графе "Дата выдачи" Книги учета выданных свидетельств о государственной регистрации прав.
В случае если свидетельство было заполнено и подписано регистратором прав на недвижимое имущество и сделок с ним, но лицо явилось за ним после государственной регистрации перехода его прав к иному правообладателю, такое свидетельство указанному лицу не выдается и помещается в соответствующее дело, содержащее правоустанавливающие документы.
В графу "Документы-основания" вносятся сведения о реквизитах документов, на основании которых зарегистрировано право. В случаях когда документом, на основании которого было приобретено право, является зарегистрированная сделка, в этой же графе также указываются дата и номер ее регистрации. Если документом, на основании которого было приобретено право, является сделка, совершенная в нотариальной форме, то в названной графе также указываются сведения о ее нотариальном удостоверении (фамилия и инициалы нотариуса, реестровый номер).
При выдаче свидетельств каждому из участников долевой собственности в этой графе, помимо реквизитов документа, на основании которого участниками общей долевой собственности было приобретено право общей долевой собственности, указываются также реквизиты соглашения об определении долей или соответствующего решения суда, вступившего в законную силу, если размер долей в праве общей собственности был определен указанными документами (если таковые имеются).
В графу "Субъект (субъекты) права" вписываются указанные в п. 18 Правил сведения о правообладателе (правообладателях).
При выдаче свидетельства участникам общей совместной собственности в этой графе указываются сведения обо всех участниках общей совместной собственности и свидетельство выдается в единственном экземпляре для всех правообладателей (п. 74 Правил).
При выдаче свидетельств участникам общей долевой собственности в каждом свидетельстве в этой графе указываются данные участника долевой собственности (п. 18 Правил), которому это свидетельство выдается. Сведения об остальных участниках общей долевой собственности (п. 74 Правил) указываются на оборотной стороне свидетельства после слов "Иные участники общей долевой собственности согласно записям Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним:" и подписываются регистратором прав на недвижимое имущество и сделок с ним с обязательным указанием его фамилии и инициалов, после чего скрепляются печатью учреждения юстиции по регистрации прав.
Если право иных участников общей долевой собственности не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав, после названных выше слов указываются слова: "Не зарегистрировано".
В графу "Вид права" вносится запись о виде зарегистрированного права.
Графа "Объект права" содержит краткое описание земельного участка.
В графу "Кадастровый (или условный) номер" вносится кадастровый номер земельного участка.
Графа "Существующие ограничения (обременения) права" заполняется в тех случаях, когда к указанному в графе "Дата выдачи" моменту в Едином государственном реестре прав было зарегистрировано ограничение (обременение) права. В случае отсутствия зарегистрированных ограничений (обременений) права в названной графе указываются слова: "Не зарегистрировано".
Сведения о дате и номере регистрации права должны совпадать с датой и номером регистрации, указанными на соответствующем листе подразделов Единого государственного реестра прав.
Каждое свидетельство имеет учетную серию и номер.
В государственной регистрации права на земельный участок или сделки с ним может быть отказано на основании и в порядке, определенных Законом.
В соответствии с п. 3 ст. 20 Закона при принятии решения об отказе в государственной регистрации права на недвижимое имущество или сделки с ним заявителю не позже пяти дней после окончания срока рассмотрения заявления направляется сообщение о причинах такого отказа (далее - сообщение).
В сообщениях, направляемых заявителю, указываются в том числе:
наименование учреждения юстиции по регистрации прав;
исходящий номер и дата направления сообщения;
слова: "На основании абзаца... пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" Вам отказано в государственной регистрации права (или сделки, если отказывается в регистрации сделки) на/с (далее указывается объект недвижимости, в регистрации права на который или сделки с которым отказывается), документы на которую Вами были представлены (далее указываются дата и входящий номер представленных на государственную регистрацию права или сделки документов), по следующим причинам":
причины, послужившие основанием для принятия решения об отказе в государственной регистрации права на недвижимое имущество или сделки с ним;
слова: "Отказ в государственной регистрации права на недвижимое имущество или сделки с ним в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" может быть обжалован в суд, арбитражный суд".
Сообщение заполняется на официальном бланке учреждения юстиции по регистрации прав.
В соответствии с п. 1 ст. 7 Закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" может быть сделана выписка из Единого государственного реестра прав, а также даны сведения о содержании правоустанавливающих документов и правах отдельных лиц, иные сведения, оформление и выдача которых производятся в соответствии с указанными Правилами и Инструкцией.
Также отдельно оформляемым документом выдаются сведения о переходе прав на объект недвижимости лицам, указанным в п. 3 ст. 7 Закона. Названные сведения выдаются в виде выписки из Единого государственного реестра прав.
При применении ч. 2 комментируемой статьи следует иметь в виду, что согласно ГК РФ, если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок. Следовательно, при продолжении арендных отношений договор подлежит государственной регистрации.
Если лицо приобрело земельный участок до вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и не зарегистрировало его на основании ст. 4 данного Закона (см. об этом комментарий к ст. 25 ЗК РФ), правоустанавливающими документами на земельный участок в данном случае будут те документы (свидетельство о праве на землю), которые были ему выданы при оформлении участка в соответствующем земельном комитете.
Государственная регистрация прав, осуществляемая в отдельных субъектах РФ и муниципальных образованиях до вступления в силу указанного Федерального закона, и соответственно документы, подтверждающие такую регистрацию, являются юридически действительными. Государственная регистрация возникших после введения в действие Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" ограничений (обременений) или иной сделки с объектом недвижимого имущества требует государственной регистрации прав на данный объект, возникших до введения в действие данного Федерального закона.
Не менее важным является вопрос о том, какие документы следует представлять лицам, приобретающим земельный участок, в органы государственной регистрации. В данном случае речь идет о правоустанавливающих документах, предъявляемых для государственной регистрации права.
Во-первых, обязательной государственной регистрации подлежат права на земельные участки, правоустанавливающие документы на которые были оформлены после вступления в силу указанного Федерального закона.
Во-вторых, лица, в силу ст. 20 и 21 ЗК РФ обладающие правом оформления права собственности или заключения договора аренды, также после принятия решения об оформлении должны представить в органы государственной регистрации документы, подтверждающие право на закрепление земельного участка в собственность, либо представить заключенный договор с органом государственной власти или местного самоуправления, обладающим полномочиями по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии со ст. 29 ЗК РФ.
Документами, на основании которых осуществляется государственная регистрация, в том числе прав на земельные участки, являются:
акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
договоры и другие сделки в отношении земельных участков, совершенные в соответствии с законодательством;
акты (свидетельства) о приватизации жилых помещений, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте осуществления приватизации на момент ее совершения;
свидетельства о праве на наследство;
вступившие в законную силу судебные решения;
акты (свидетельства) о правах на земельные участки, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания;
иные акты передачи прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявителю от прежнего правообладателя в соответствии с законодательством, действовавшим в месте передачи на момент ее совершения.
При этом ст. 17 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" установлено, что обязательным приложением к документам, необходимым для осуществляемой по установленным настоящим пунктом основаниям государственной регистрации прав на объект недвижимого имущества, является план данного объекта недвижимого имущества, а к документам, необходимым для такой государственной регистрации прав на земельный участок, - кадастровый план данного земельного участка. Представления указанных планов не требуется, если план соответствующего объекта недвижимого имущества или иной документ, предусмотренный настоящим Федеральным законом и содержащий описание данного объекта недвижимого имущества, либо в случае государственной регистрации прав на земельный участок - кадастровый план данного земельного участка ранее уже представлялся и был помещен в соответствующее дело в качестве одного из правоустанавливающих документов.
Гражданам, не имеющим на руках надлежаще оформленных правоустанавливающих документов, достаточно сложно подтвердить в органах государственной регистрации свои права на землю. Для части из них сделано исключение Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которым граждане РФ, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-I "О собственности в СССР", но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право зарегистрировать право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст. 20 ЗК РФ.
С целью упрощения государственной регистрации прав на земельные участки, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, садоводства, огородничества, в Федеральном законе "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" введены дополнительные нормы, устанавливающие в том числе, какие документы должны считаться основанием для государственной регистрации на земельные участки в данном случае. Так, ст. 25.2 указанного Федерального закона определено, что государственная регистрация права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право такого гражданина на данный земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, осуществляется с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.
При этом основанием для государственной регистрации права собственности гражданина на указанный в п. 1 ст. 25.2 земельный участок является следующий документ:
акт о предоставлении такому гражданину данного земельного участка, изданный органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах его компетенции и в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;
акт (свидетельство) о праве такого гражданина на данный земельный участок, выданный уполномоченным органом государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;
выдаваемая органом местного самоуправления выписка из похозяйственной книги о наличии у такого гражданина права на данный земельный участок (в случае, если этот земельный участок предоставлен для ведения личного подсобного хозяйства);
иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право такого гражданина на данный земельный участок.
В то же время Закон требует и в этом случае, чтобы обязательным приложением к представляемому документу являлся кадастровый план соответствующего земельного участка.
Государственная регистрация права собственности гражданина на земельный участок в рассматриваемых случаях, как установлено Законом, осуществляется также в случае, если сведения о его площади, содержащиеся в представленном документе, не соответствуют данным кадастрового плана такого земельного участка.
При этом истребование у заявителя дополнительных документов для государственной регистрации права собственности гражданина в рассматриваемом случае, помимо тех, что установлены Законом, не допускается.
С недавнего времени установлены также и основания государственной регистрации права собственности на создаваемый или созданный объект недвижимого имущества. Так, для строительства, реконструкции такого объекта недвижимого имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации выдача разрешения на строительство не требуется. В тоже время для государственной регистрации права собственности гражданина на объект индивидуального жилищного строительства, создаваемый или созданный на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, либо создаваемый или созданный на земельном участке, расположенном в черте поселения и предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства (на приусадебном земельном участке), необходимы:
документы, подтверждающие факт создания такого объекта недвижимого имущества и содержащие его описание;
правоустанавливающий документ на земельный участок, на котором расположен такой объект недвижимого имущества.
Представление правоустанавливающего документа на указанный земельный участок не требуется в случае, если право заявителя на этот земельный участок ранее зарегистрировано в установленном рассматриваемым Законом порядке.
Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" определено также, что представление кадастрового плана указанного земельного участка не требуется в случае, если:
право на указанный земельный участок ранее зарегистрировано в установленном названным Федеральным законом порядке;
указанный земельный участок предназначен для ведения дачного хозяйства или садоводства и если представлено заключение правления соответствующего садоводческого или дачного некоммерческого объединения, подтверждающее, что создаваемый или созданный объект недвижимого имущества расположен в пределах границ указанного земельного участка;
для строительства, реконструкции соответствующего создаваемого или созданного объекта недвижимого имущества не требуется в соответствии с законодательством Российской Федерации выдачи разрешения на строительство либо указанный земельный участок предназначен для ведения личного подсобного хозяйства и если представлено заключение органа местного самоуправления соответствующего поселения или городского округа, подтверждающее, что создаваемый или созданный объект недвижимого имущества расположен в пределах границ указанного земельного участка.
Документом, подтверждающим факт создания объекта недвижимого имущества на предназначенном для ведения дачного хозяйства или садоводства земельном участке либо факт создания гаража или иного объекта недвижимого имущества (если для строительства, реконструкции такого объекта недвижимого имущества не требуется в соответствии с законодательством Российской Федерации выдача разрешения на строительство) и содержащим описание такого объекта недвижимого имущества, является декларация о таком объекте недвижимого имущества.
Документами, подтверждающими факт создания объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, или факт создания объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, расположенном в черте поселения и предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства (на приусадебном земельном участке), и содержащими описание такого объекта индивидуального жилищного строительства, являются технический паспорт такого объекта индивидуального жилищного строительства и разрешение органа местного самоуправления на ввод такого объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию или (в случае если такой объект индивидуального жилищного строительства является объектом незавершенного строительства) разрешение на строительство. До 1 января 2010 г. технический паспорт объекта индивидуального жилищного строительства является единственным документом, подтверждающим факт создания такого объекта индивидуального жилищного строительства на указанном земельном участке и содержащим его описание.
Статья 27. Ограничения оборотоспособности земельных участков
Комментируемой статьей определено, что оборот земельных участков регулируется как гражданским, так и земельным законодательством.
Понятие земельного законодательства установлено ст. 2 ЗК РФ. Понятие гражданского законодательства дано в ст. 3 ГК РФ. Согласно данной статье гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пп. 1 и 2 ст. 2 комментируемого Кодекса. Буквальное толкование указанных статей ЗК РФ и ГК РФ вынуждает сделать вывод о том, что регулирование оборота земельных участков должно осуществляться нормативными актами уровня закона, а именно федеральными законами, регулирующими гражданско-правовые отношения, а также федеральными законами и законами субъектов РФ, регулирующими земельно-правовые отношения. Однако ЗК РФ предусмотрены случаи, когда те или иные вопросы оборота земель могут быть урегулированы и подзаконными нормативными актами (см., например, ч. 4 ст. 38 ЗК РФ).
В качестве недвижимого имущества земельный участок наделен таким правовым качеством, как оборотоспособность. Под оборотоспособностью согласно ст. 129 ГК РФ, установившей общее понятие оборотоспособности гражданских прав, следует понимать возможность земельного участка свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Из общего положения об оборотоспособности земельных участков исходит и ст. 260 ГК РФ, которая устанавливает, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст. 209 ГК РФ) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.
Ограничение или изъятие из оборота определены ЗК РФ как утвержденные законом условия, при которых земельные участки не могут переходить в собственность установленных субъектов (граждан, иностранных граждан, иных лиц - участников оборота), а также не могут быть объектом сделок.
В отношении данного положения следует подчеркнуть, что изъятие и ограничение в обороте земельных участков может быть установлено только федеральными законами, поскольку Конституция РФ утверждает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55). Кроме того, согласно Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62). А ограничение оборота земельных участков является одновременно и ограничением права граждан и их объединений (в том числе юридических лиц) приобретать в собственность земельные участки (это право установлено ст. 36 Конституции РФ).
Земельные участки, не изъятые из оборота, могут быть объектами сделок. Комментируемый Кодекс не содержит специального раздела о сделках, хотя это и не означает, что земельным законодательством они не урегулированы. Наоборот, настоящим Кодексом установлены некоторые специальные нормы, регулирующие особенности купли-продажи и аренды земельных участков (см. соответствующие статьи). Кроме того, поскольку согласно комментируемой статье оборот земельных участков регулируется земельным законодательством, а в состав земельного законодательства (см. ст. 2 ЗК РФ) входят и законы субъектов РФ, субъекту РФ не запрещено своими законами устанавливать нормы о сделках с землей, не противоречащие федеральному законодательству. Соответствие федеральному законодательству в этом случае тем более существенно потому, что ощутимые разногласия в регулировании сделок с земельными участками от одного субъекта РФ к другому могут препятствовать обеспечению единого экономического пространства на территории РФ.
Как уже говорилось, совершение сделок с земельными участками должно осуществляться с соблюдением требований как земельного, так и гражданского законодательства.
Особенности правового регулирования купли-продажи и аренды земельных участков более подробно изложены в комментариях к соответствующим статьям ЗК РФ. В отношении иных сделок, не затронутых Кодексом, можно сказать следующее.
Что касается порядка мены земельного участка, то он регулируется соответствующими положениями части второй ГК РФ. В соответствии с ГК РФ обмен имущества, принадлежащего гражданам и юридическим лицам на праве собственности, производится по договору мены, к которому применяются статьи ГК РФ, регулирующие сделки купли-продажи. При этом обе стороны выступают в качестве продавцов своего имущества и покупателей того имущества, которое они получают по договору мены.
Общие положения о дарении земельных участков, так же как и при регулировании иных гражданско-правовых сделок, регулируются гражданским законодательством.
По договору дарения одна сторона (даритель) безвозмездно передает другой стороне (одаряемому) земельный участок в собственность.
Для обеспечения заключения договоров дарения, так же как и договоров мены, Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству была разработана форма договора дарения земельного участка*(87).
Договор дарения земельного участка должен быть оформлен письменно и зарегистрирован в государственном органе регистрации сделок с земельными участками, как и иные сделки с землей.
Частью третьей ГК РФ урегулированы основные вопросы наследования имущества, в том числе земельных участков. Так, согласно ст. 1181 ГК РФ принадлежавшие наследодателю на праве собственности земельный участок или право пожизненного наследуемого владения земельным участком входят в состав наследства и наследуются на общих основаниях, установленных комментируемым Кодексом. На принятие наследства, в состав которого входит указанное имущество, специальное разрешение не требуется.
При наследовании земельного участка или права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству переходят также находящиеся в границах этого земельного участка поверхностный (почвенный) слой, замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения. При этом в соответствии со ст. 1182 ГК РФ раздел земельного участка, принадлежащего наследникам на праве общей собственности, осуществляется с учетом минимального размера земельного участка, установленного для участков соответствующего целевого назначения (см. ст. 33 ЗК РФ и комментарий к ней).
Существенное значение для оборота земельных участков имеют также ипотечные отношения.
Порядок залога (ипотеки) земельного участка регулируется ГК РФ (общие положения залоговых отношений распространяются и на залог земельного участка) (ст. 334, 340 и другие статьи ГК РФ), а также Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)".
Как и другое имущество, земельный участок является предметом залога в качестве обеспечения выполнения обязательства собственника земли. Самым распространенным случаем является залог земельного участка для получения денежного кредита.
Залог возникает в силу договора между залогодателем и залогодержателем.
В договоре о залоге должны быть указаны предмет залога и его оценка, существо, размер и срок исполнения обязательства, обеспечиваемого залогом. Договор о залоге должен быть заключен в письменной форме и удостоверен нотариально. Кроме того, договор о залоге земельного участка должен быть зарегистрирован. Несоблюдение этого правила влечет недействительность договора.
Взыскание обращается на земельный участок при невыполнении основного обязательства по решению арбитражного суда. Обращает на себя внимание то, что Федеральным законом "Об ипотеке (залоге недвижимости)" земельные участки разделены по признаку целевого использования на те, которые могут быть предметом ипотеки и те, которые не могут. Статьей 63 установлен перечень участков, не подлежащих ипотеке: это земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
Правовое регулирование отношений залога права аренды земельного участка основано на нормах ст. 336 ГК РФ, согласно которой предметом залога могут быть в том числе имущественные права, за исключением требований неразрывно связанных с личностью кредитора, и иных прав, уступка которых другому лицу запрещена законом. Статьей 54 Закона РФ от 29 мая 1992 г. N 2872-1 "О залоге" установлено также, что предметом залога могут быть принадлежащие залогодателю права владения и пользования, в том числе права арендатора, другие права (требования), вытекающие из обязательств, и иные имущественные права. В отношении залога прав арендатора по договорам аренды недвижимого имущества ст. 5 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" определено, что правила об ипотеке недвижимого имущества соответственно применяются к залогу прав арендатора по договору об аренде такого имущества (право аренды), поскольку иное не установлено федеральным законом и не противоречит существу арендных отношений.
В соответствии со ст. 63 ипотека земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом. В связи с этим возникает вопрос о том, не установлен ли данной статьей в совокупности с условием, определенным ст. 5 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)", запрет на залог права аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. При этом следует заметить, что четкого запрета на залог права аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, Федеральным законом "Об ипотеке (залоге) недвижимости" не установлено.
В то же время из ст. 22 ЗК РФ следует, что арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка. При аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор земельного участка имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе права и обязанности, указанные в пп. 4 и 5 комментируемой статьи, без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления (пп. 5, 9 ст. 22 ЗК РФ).
Таким образом, ЗК РФ допускает распоряжение, в том числе залог, прав арендатора земельного участка, в том числе находящегося в государственной собственности. Это согласуется с положением ст. 129 ГК РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Исходя из изложенного залог права аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности, представляется возможным. При этом реализация данного вида распоряжения правом долгосрочной аренды (свыше пяти лет) согласно ст. 22 ЗК РФ осуществляется без согласия собственника (представителя собственника) участка с условием его уведомления, в том числе если земельный участок находится в государственной собственности.
Земельные участки, изъятые из оборота, в соответствии с указанной статьей ГК РФ должны быть прямо указаны в законе, а земельные участки, ограниченные в обороте (ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом. И в соответствии с ч. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Таким образом, ограничение, изъятие из оборота, а также допущение к обороту земельных участков должны быть урегулированы земельным законодательством, а именно ЗК РФ, а также иными федеральными законами. К упомянутым федеральным законам прежде всего следует отнести те из них, которые устанавливают особые требования к обороту иной, прочно связанной с землей недвижимости, и прежде всего природных объектов.
На основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается.
В то же время обратим внимание на то, что перечень ограничений в обороте земельных участков может быть установлен только федеральными законами. Ограничения, установленные федеральными подзаконными нормативными актами, законодательством субъектов РФ, нормативными актами местного самоуправления, недействительны.
Пунктом 4 комментируемой статьи установлен закрытый перечень земельных участков, изъятых из оборота. Это означает, что иными нормативными актами, в том числе федеральными законами, не могут быть установлены иные виды земельных участков, изъятых из оборота, в сравнении с уже указанными комментируемым Кодексом.
При этом к земельным участкам, изъятым из оборота, отнесены в первую очередь государственные природные заповедники и национальные парки как особо охраняемые природные территории, находящиеся в федеральной собственности. Согласно ст. 95 комментируемого Кодекса в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Далее, изъятыми из оборота являются земли, на которых расположены объекты, обеспечивающие государственную безопасность и оборону, а также объекты атомной промышленности государства.
В целом, поскольку размещение перечисленных объектов является основанием для изъятия соответствующих земель из оборота, следует считать, что за прекращением (ликвидацией) данных объектов в установленном порядке должно следовать снятие запрета на оборот земельных участков.
Земельные участки, указанные в п. 5 комментируемой статьи, могут быть включены в оборот при соблюдении условий, установленных специальным законодательством, в зависимости от категории земель либо, как и в указанном ранее п. 4 комментируемой статьи, в зависимости от объекта недвижимости, расположенной на данном земельном участке.
В отношении регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения комментируемый Кодекс придерживается позиции, согласно которой оборот земель данной категории должен регулироваться специальным Федеральным законом от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". При этом исключение сделано для земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам для указанных в п. 7 комментируемой статьи целей и не изъятых из оборота. ЗК РФ определил, что закон должен установить условия предоставления земельных участков в собственность всем основным субъектам, использующим эти земли (см. гл. XIV ЗК РФ).
Ряд положений, касающихся оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения и ограничений этого оборота, установлены не только ЗК РФ, но и Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Так, согласно данному Закону установлено, что земельные участки сельскохозяйственного назначения (кроме предоставленных гражданам для ведения садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, дачного и гаражного строительства) иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства могут быть предоставлены только в аренду.
Статья 28. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности
Согласно ст. 20 комментируемого Кодекса в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления для выполнения ими возложенных на них функций.
Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что основания бесплатного приобретения земель из государственной или муниципальной собственности могут быть предусмотрены только комментируемым Кодексом, федеральными законами или законами субъектов РФ. Таким образом, с момента вступления в силу комментируемого Кодекса основания для бесплатного приобретения земель из государственной собственности гражданами или юридическими лицами, предусмотренные указами Президента РФ, теряют силу.
Полномочиями по предоставлению земельных участков из государственной или муниципальной собственности обладают органы государственной власти или местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9-11 комментируемого Кодекса и иными нормативными актами.
Основной формой заключения договоров по приобретению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются торги (см. ст. 30, 38 Кодекса и комментарии к ним). Это прежде всего договоры купли-продажи и аренды. Хотя не исключается и возможность заключения договоров без проведения торгов.
При применении комментируемой статьи следует обращаться и к иным статьям ЗК РФ, а также к соответствующим нормам Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", установившего важные переходные положения.
Так, ст. 2 указанного Федерального закона устанавливает особенности реализации норм ст. 36 ЗК РФ, в том числе при определении выкупных цен на земельные участки из земель поселений. Статьей 3 определяются особенности переоформления прав на земельные участки, находящиеся в государственной собственности, в порядке реализации ст. 20-24 ЗК РФ, а также в особом порядке решаются иные проблемы распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности.
Следует заметить, что перечень оснований для отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства является закрытым. Однако не могут быть предоставлены для строительства и земельные участки, целевое назначение и разрешенное использование которых не предусматривает такого использования (например, сельскохозяйственные угодья).
Особенности приобретения прав на земельные участки под недвижимым имуществом установлены Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества".
Статья 29. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие предоставление земельных участков
Правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в федеральной собственности, наделен орган государственной исполнительной власти, осуществляющий управление и распоряжение федеральным имуществом.
Правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в собственности субъекта РФ, наделяются органы исполнительной власти субъекта РФ согласно законодательству субъекта РФ.
Правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, наделены органы местного самоуправления.
Решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка является первым и основным юридически значимым действием при переходе права на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности. Оно является выражением воли собственника по отчуждению участка. При безвозмездной передаче земельного участка решение является основанием для отвода и государственной регистрации прав на участок, при возмездном отчуждении - основанием для заключения договора.
Следует обратить внимание на то, что комментируемая статья регулирует отношения по распоряжению землями, право государственной собственности на которые разграничено. До разграничения распоряжение государственными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное (см. Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и комментарий к нему).
Ряд норм, непосредственно касающихся определения полномочий соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления по распоряжению земельными участками, на которых расположено недвижимое имущество, находящимися в государственной собственности до ее разграничения, установлены также Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".
Статья 30. Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности
Комментируемой статьей уточняется порядок предоставления земельных участков для строительства. Кроме того, устанавливается весьма существенное разграничение предоставления земельных участков - с обязательным предварительным согласованием и без такового. При этом устанавливается то обязательное условие, что предоставление земельного участка в собственность под строительство без предварительного согласования может производиться только с обязательным заключением договора, предметом которого является земельный участок (см. ст. 38 Кодекса и комментарий к ней).
Формирование земельного участка как объекта недвижимости, в том числе и для выставления его на торгах, должно осуществляться с соблюдением как требований, установленных комментируемой статьей, так и законодательства о землеустройстве, а также градостроительного законодательства.
Проведение торгов, предметом которых является земельный участок, предназначенный под строительство, осуществляется с соблюдением требований комментируемой статьи, ст. 38 ЗК РФ, а также ст. 447, 448 ГК РФ, устанавливающих общие требования по заключению договоров на торгах.
Пунктом 1.1 комментируемой статьи установлен исчерпывающий (закрытый) перечень случаев, когда предварительное согласование предоставления земельного участка не производится. Перечень этот обоснован, во-первых, особыми нуждами сельского и лесного хозяйства, во-вторых, нуждами граждан (индивидуальное жилищное строительство, ведение личного подсобного хозяйства), в-третьих, в том случае, если строительство на данном земельном участке предполагается вести согласно планам застройки поселения.
При применении комментируемой статьи следует обращаться и к иным нормативным актам, также регулирующим предоставление земельных участков для строительства либо права на застройку земельного участка и не противоречащим нормам статьи.
Так, Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004 г. определены градостроительные требования к использованию земельных участков в городских и сельских поселениях (населенных пунктах).
Согласно ст. 263 ГК РФ установлено общее право лиц, владеющих земельным участком на праве собственности, на застройку такого участка, а именно: собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка. Кроме того, если иное не предусмотрено законом или договором, собственник земельного участка приобретает право собственности на здание, сооружение и иное недвижимое имущество, возведенное или созданное им для себя на принадлежащем ему участке.
Последствия самовольной постройки, произведенной собственником на принадлежащем ему земельном участке, определяются ст. 222 ГК РФ, в соответствии с которой лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, за исключением случая, когда право собственности на самовольную постройку может быть признано судом (а в предусмотренных законом случаях - в ином установленном законом порядке) за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" установлен порядок разработки проектов организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (ст. 32). В соответствии с данной статьей разработка проектов организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения осуществляется в соответствии с установленными земельным и градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки, системой государственных градостроительных нормативов и правил.
Садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение как юридическое лицо вправе приступить к обустройству выделенного ему земельного участка (строительству подъездных дорог, ограждений, осуществлению мелиоративных и иных работ) после установления его границ в натуре, выдачи документов, удостоверяющих право такого объединения на земельный участок. Члены садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения вправе приступить к использованию садовых, огородных или дачных земельных участков после выноса в натуру проекта организации и застройки территории такого объединения и утверждения общим собранием его членов (собранием уполномоченных) распределения садовых, огородных или дачных земельных участков между членами такого объединения.
В настоящее время предоставление земельных участков для садоводства, огородничества и дачного строительства осуществляется с учетом положений, установленных Федеральным законом "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". Исходя из ст. 28 данного Федерального закона предоставление в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, получившим такие земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов за плату или бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ.
Земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, подлежат передаче в собственность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения бесплатно.
Огородническое некоммерческое объединение, уставом которого не предусмотрено закрепление земельных участков за гражданами на праве собственности, вправе приступить к использованию и застройке выделенного земельного участка без составления проекта организации и застройки территории такого объединения.
Продолжает действовать ряд подзаконных нормативных актов, регулировавших предоставление земельных участков под застройку до принятия ЗК РФ. При этом следует учесть, что все подзаконные акты, не прекратившие свое действие, применяются только в части, не противоречащей ЗК РФ.
Согласно п. 14 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования РФ и документами территориального планирования субъектов РФ.
В связи с внесением изменений в Градостроительный кодекс РФ (см. Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ) в комментируемую статью введен пункт 2.1. Понятие развития застроенных территорий законодательством специально не установлено. Согласно ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ развитие застроенных территорий осуществляется в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей.
С правовой точки зрения "развитие территорий" в данном случае следует понимать как перечень действий, осуществляемых на основании договора о развитии территорий (ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ):
1) подготовка и утверждение проекта планировки застроенной территории;
2) принятие решения о развитии территории органом местного самоуправления;
3) принятие решения органом местного самоуправления и выкуп изымаемых на основании такого решения жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу, выкуп земельных участков, на которых расположены указанные многоквартирные дома, а также участков, расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии;
4) предоставление в границах застроенной территории, подлежащей развитию, земельных участков для строительства лицам, заключившим договор о развитии территорий, без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством, в отношении которой принято решение о развитии, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам;
5) создание (строительство) либо приобретение, а также передача в государственную или муниципальную собственность благоустроенных жилых помещений для предоставления гражданам.
Решение о развитии застроенной территории, согласно Градостроительному кодексу РФ, принимается органом местного самоуправления по инициативе органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц при наличии градостроительного регламента, а также местных нормативов градостроительного проектирования (при их отсутствии - утвержденных органом местного самоуправления расчетных показателей обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры). При этом решение о развитии застроенной территории может быть принято, если на такой территории расположены:
1) многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу. Такой порядок установлен Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, которое утверждено постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47. Обратим внимание также на то, что согласно п. 10 ст. 32 ЖК РФ признание в установленном Правительством РФ порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу, собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе в разумный срок. В случае если собственники в установленный срок не осуществили снос указанного дома, земельный участок, на котором он расположен, подлежит изъятию для муниципальных нужд и соответственно подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию;
2) многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления.
В решении о развитии застроенной территории должны быть определены ее местоположение и площадь, перечень адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции. Развитие застроенных территорий осуществляется на основании договора о развитии застроенной территории в соответствии со ст. 46.2 ГрК РФ.
В целом положения ст. 46.1-46.3 ГрК РФ предусматривают особый порядок для предоставления и использования земельных участков для строительства. При этом имеется в виду особый случай освоения и использования земельных участков в целях строительства жилых домов на месте многоквартирных жилых домов, подлежащих сносу. Одной из отличительных черт установленного порядка является то, что предоставление участка осуществляется без проведения торгов в порядке, установленном ст. 30-30.2, 38-38.2 ЗК РФ, однако торги все же проводятся на основании ст. 46.3 ГрК РФ - торги на право заключения договора о развитии территорий.
Обратим внимание на то, что при заключении договора о развитии территорий осуществляется освоение территорий, отвечающих признакам, указанным в п. 1 ст. 46.1 ГрК РФ, если на них расположены объекты недвижимости, отвечающие признакам, содержащимся в пп. 3, 4 той же статьи. Порядок формирования участков, право, на основании которого они предоставляются, порядок предоставления участков подчиняется нормам земельного законодательства. Заметим, что правовая судьба недвижимости, расположенной на таких участках, кроме положений о ее изъятии, должна быть определена на основе норм гражданского, земельного и жилищного законодательства.
Исходя из положений ст. 46.2 ГрК РФ по договору о развитии застроенной территории (далее - договор) одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц выполнить следующие обязательства:
- подготовить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии - в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры);
- создать либо приобрести, а также передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии;
- уплатить выкупную цену за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления, принятого в соответствии с жилищным законодательством, жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома, за исключением жилых помещений и земельных участков, находящихся в собственности, в том числе в общей долевой собственности, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, в случае если таким собственникам были переданы жилые помещения в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 46.2 ГрК РФ;
- осуществить строительство на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории.
Другая сторона договора (орган местного самоуправления) обязуется создать следующие необходимые условия для выполнения обязательств:
- утвердить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии - в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры); максимальные сроки выполнения указанного обязательства;
- принять в установленном порядке решение об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома; максимальные сроки выполнения указанного обязательства;
- после выполнения лицом, заключившим договор с органом местного самоуправления, обязательств по договору предоставить указанному лицу без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена (если распоряжение такими земельными участками осуществляется органом местного самоуправления) и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам; максимальные сроки выполнения указанного обязательства.
Договором могут быть предусмотрены иные обязательства сторон в соответствии с ч. 4 ст. 46.2 ГрК РФ.
Договор заключается органом местного самоуправления с победителем открытого аукциона на право заключить такой договор или иным лицом в соответствии с ч. 25 и 28 ст. 46.3 ГрК РФ.
Отношения, основанные на договоре, урегулированы нормами ГК РФ. Таким образом, общие нормы об обязательствах и договоре должны распространяться на отношения по договору о развитии территорий. Такой вид договора, как договор о развитии территорий, не известен ГК РФ. Данная статья не именует договор о развитии территорий разновидностью какого-либо договора, установленного частью второй ГК РФ. Но отдельные признаки такого договора, указанные в комментируемой статье, сближают его с договором подряда (гл. 37 ГК РФ "Подряд"). В то же время сходство с договором подряда нельзя считать полным хотя бы с той точки зрения, что заказчик по договору подряда обязан оплатить работы, тогда как договор о развитии территорий оплаты производимых работ не требует.
Помимо общих признаков, присущих подряду, договор о развитии территорий имеет и некоторые сходные черты с отдельными видами этого договора. Так, согласно ст. 740 ГК РФ по договору строительного подряда подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену.
Договор строительного подряда, согласно ГК РФ, заключается на строительство или реконструкцию предприятия, здания (в том числе жилого дома), сооружения или иного объекта, а также на выполнение монтажных, пусконаладочных и иных неразрывно связанных со строящимся объектом работ. Правила о договоре строительного подряда применяются также к работам по капитальному ремонту зданий и сооружений, если иное не предусмотрено договором. В случаях, предусмотренных договором, подрядчик принимает на себя обязанность обеспечить эксплуатацию объекта после его принятия заказчиком в течение указанного в договоре срока.
Можно сказать, что в отличие от договора строительного подряда договор о развитии территорий включает в себя дополнительные условия.
ГК РФ установлен еще один вид договоров - подрядные работы для государственных или муниципальных нужд. Подрядные строительные работы (ст. 740 ГК РФ), проектные и изыскательские работы (ст. 758 ГК РФ), предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд.
По государственному или муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному или муниципальному заказчику, а государственный или муниципальный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.
Порядок организации и проведения аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории установлен ст. 46.3 ГрК РФ. Согласно этой статье аукцион на право заключить договор о развитии застроенной территории является открытым по составу участников и форме подачи заявок. Решение о проведении аукциона принимается главой местной администрации.
В качестве организатора аукциона выступает орган местного самоуправления, принявший решение о развитии застроенной территории, или действующая на основании договора с ним специализированная организация.
Орган местного самоуправления, принявший решение о проведении аукциона, определяет начальную цену предмета аукциона, сумму задатка и существенные условия договора. Методика определения начальной цены предмета аукциона может быть установлена субъектом РФ.
Статья 30.1. Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности
Комментируемая статья введена Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и имеет целью установить особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства. На основании того же Федерального закона комментируемая статья вступила в силу с 1 октября 2005 г.
Принятие данной статьи, равно как и ст. 30.2, 38.1, 38.2, выделяющих для особого правового регулирования отношения по предоставлению земельных участков для жилищного строительства, направлено на реализацию задач по формированию рынка доступного жилья в Российской Федерации.
Одной из особенностей предоставления земельных участков для жилищного строительства, заложенных законодателем в комментируемой статье, является то, что при предоставлении земельных участков не только в собственность, но и в аренду, а в установленных случаях - в безвозмездное срочное пользование в целях такого строительства не используется общая процедура предварительного согласования места размещения объекта, установленная ст. 30 ЗК РФ. Таким образом, статья дополняет перечень случаев предоставления участков для строительства на торгах. Данный перечень установлен п. 1.1 ст. 30 ЗК РФ, согласно которой предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.
Комментируемой статьей установлено, что при предоставлении земельных участков для жилищного строительства без предварительного согласования может быть предусмотрена только такая форма торгов, как аукцион. При этом в отличие от положений ст. 30 ЗК РФ исключительно на торгах (аукционе) земельные участки для жилищного строительства предоставляются не только в собственность, но и в аренду.
Указанным в п. 27 ст. 38.1 в целом определено, что в случае если аукцион признан не состоявшимся по причине, указанной в подп. 1 п. 26.1, единственный участник аукциона не позднее чем через десять дней после дня проведения аукциона вправе заключить договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка, а орган государственной власти или орган местного самоуправления, по решению которого проводился аукцион, обязан заключить договор с единственным участником аукциона по начальной цене аукциона. Представленное условие, таким образом, предполагает возможность предоставления земельного участка лицу, подавшему заявку на участие в аукционе, если аукцион был признан не состоявшимся по причине отсутствия иных участников.
Пунктом 3 комментируемой статьи закреплены положения о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства в аренду. Нормы данного пункта следует применять с учетом норм п. 1.1 ст. 30 ЗК РФ.
Отличие предоставления земельных участков в порядке, предусмотренном п. 3 комментируемой статьи, от сходных процедур предоставления земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов усматривается в том, что орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в конкретном случае, принимая решение о предоставлении участка без проведения аукциона, обязан опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду, т.е. сделать информацию о передаче земельного участка в аренду доступной неопределенному кругу лиц, тогда как процедурой предварительного согласования предусматривается информирование о предоставлении земельных участков только заинтересованных лиц (п. 4 ст. 31 ЗК РФ), а именно: орган местного самоуправления информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства.
Статья 30.2. Особенности предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности
Пунктом 1 комментируемой статьи установлено содержание комплексного освоения в целях жилищного строительства, как особого вида использования земельных участков, предоставленных для строительства. Таким образом, в ЗК РФ выделен в качестве самостоятельного указанный круг отношений. Следует заметить в данном случае, что комментируемой статьей установлен ряд специальных норм о предоставлении земельных участков для комплексного освоения. Если отношения по предоставлению участков в очерченных случаях, не урегулированы настоящей статьей, к таким отношениям применяются общие нормы о предоставлении земельных участков для строительства.
При буквальном толковании п. 1 комментируемой статьи и при соотнесении ее с положениями ст. 30 ЗК РФ следует сделать вывод о том, что обязательное проведение торгов при предоставлении земельного участка для комплексного освоения требуется при предоставлении участка не только в собственность, но и в аренду. При этом статьей (п. 2) предусматривается только одна форма торгов, а именно аукцион.
Несмотря на то что в наименовании комментируемой статьи очерчен только круг отношений по предоставлению земельного участка, статья содержит нормы, устанавливающие особые права и обязанности арендатора земельного участка, предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства.
При этом исходя из содержания п. 9 ст. 22 ЗК РФ следует, что при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности для целей комплексного освоения, арендатор земельного участка имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу, в том числе права и обязанности, указанные в пп. 5 и 6 ст. 22 ЗК РФ, без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления. Изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды земельного участка прав его арендатора не допускаются. Пунктом 9 ст. 22 ЗК РФ установлено также, что досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором. Исходя из содержания комментируемой статьи можно сделать вывод о том, что данное условие также применяется к договорам аренды земельных участков для комплексного освоения, независимо от срока договора аренды.
Следует обратить внимание на то, что подп. 6-8 п. 3 ст. 38.2, указанные в комментируемой статье, не устанавливают обязанностей арендатора или иного землепользователя, а определяют содержание извещения о проведении торгов, исполнение которых для арендатора не представляется возможным. Таким образом, речь идет не об обязанности исполнения указанных выше пунктов, а об обязательном закреплении данных требований в заключаемом на торгах договоре аренды земельного участка. Другими словами, для того, чтобы у пользователя участка возникла обязанность выполнения установленных требований, указанные условия должны быть закреплены договором аренды, как основным документом, устанавливающим права и обязанности арендатора.
Таким образом, исходя из указанных в ст. 38.2 положений договор аренды земельного участка для комплексного освоения должен содержать следующие условия: максимальные сроки подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства; максимальные сроки выполнения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, подлежащих по окончании строительства передаче в государственную или муниципальную собственность, а также условия такой передачи; максимальные сроки осуществления жилищного строительства и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.
Пункт 5 комментируемой статьи предоставляет лицу, осуществившему комплексное освоение земельного участка, право преимущественного приобретения земельного участка в собственность или в аренду. При этом следует сделать вывод о том, что комментируемой статьей предусмотрено заключение нового договора аренды для следующего за завершенным комплексным освоением использования земельного участка. Если учесть, что согласно п. 1 комментируемой статьи комплексное освоение, помимо подготовки документации по планировке территории и выполнения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, включает в себя также и осуществление жилищного и иного строительства, то последующее использование земельного участка должно быть связано с эксплуатацией возведенных объектов недвижимости.
В то же время исходя из общих положений о содержании договора аренды, которое определяется по соглашению сторон, следует сделать вывод о том, что заключение одного договора аренды в целях комплексного освоения земельных участков и последующего использования участков не противоречит общим нормам ГК РФ и ЗК РФ о договоре.
Обращаясь к п. 7 комментируемой статьи, следует заметить, что при переходе права аренды земельного участка, в том числе для комплексного освоения, к приобретателю участка (права на участок) переходят права и обязанности в том же объеме, в каком они принадлежали прежнему владельцу (пользователю) земельного участка на момент перехода права. Кроме того, исходя из содержания комплексного освоения участков, которое, как уже было сказано, включает в себя осуществление жилищного строительства, при приобретении прав на земельный участок обязанность по соблюдению максимальных сроков осуществления жилищного строительства и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков (в отношении применения подп. 8 п. 3 ст. 38.2 см. комментарий выше) может перейти к новому правообладателю при условии незавершения строительства прежним владельцем участка. При этом следует сделать вывод о том, что комментируемой статьей предполагается соблюдение данного требования и при приобретении земельного участка в собственность. Следует заметить, что такое нормативное условие является новеллой и требует оценки с точки зрения правовой практики.
При реализации п. 8 статьи следует обратить внимание на то, что основания, по которым права на земельные участки могут быть принудительно прекращены (право аренды и право собственности на земельные участки), предусмотрены ст. 44, 46 ЗК РФ; кроме того, право собственности на земельные участки может быть принудительно прекращено по основаниям, предусмотренным ст. 284 ГК РФ, согласно которой земельный участок может быть изъят у собственника в том числе в тех случаях, когда участок предназначен для жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Согласно ст. 330 ГК РФ неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник (лицо, исполняющее обязательства по договору) обязан уплатить кредитору (лицу, обладающему правом требования по договору) в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения. По требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков. При этом ст. 330 ГК РФ установлено, что кредитор не вправе требовать уплаты неустойки, если должник не несет ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства.
Статья 31. Выбор земельных участков для строительства
Комментируемой статьей установлен и достаточно подробно описан порядок действий заинтересованных лиц и уполномоченных органов по выбору участка для строительства. Данной и иными статьями ЗК РФ устанавливается практически новый по сравнению с прежним порядок предоставления (и изъятия для целей предоставления) земельных участков под строительство.
В соответствии с комментируемой статьей и ст. 29 ЗК РФ граждане и юридические лица должны обращаться с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства в орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающие полномочиями по предоставлению земельных участков, в зависимости от того, в чьей собственности - в федеральной, субъекта РФ или в муниципальной - данный земельный участок находится, а также в соответствии с иными условиями, определенными ст. 29 Кодекса.
Согласно п. 2 комментируемой статьи при рассмотрении заявления должны учитываться все условия и последствия предполагаемого размещения объекта, в том числе данные об участке как объекте недвижимости, сведения об ограничениях и обременениях земельного участка (или частей земельных участков, из которых предполагается сформировать новый), сведения о его экологическом состоянии и др. Необходимость такого подробного изучения ситуации связана с потребностью в максимальной степени избежать конфликтов и разногласий при предоставлении земельного участка. На это направлены и требования п. 3 комментируемой статьи подробным образом информировать население и заинтересованных лиц о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка.
Выкуп (изъятие) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, если он предусматривается при предоставлении этих участков для строительства, осуществляется в порядке, предусмотренном ЗК РФ.
Статья 32. Принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства
Решение о предварительном согласовании места размещения объекта принимается на основе и в соответствии с требованиями о выборе земельного участка для строительства, установленными ст. 31 Кодекса.
Установление границ земельного участка на местности и осуществление кадастрового учета производятся в соответствии с требованиями комментируемого Кодекса о землеустроительных действиях и кадастровом учете земельного участка. Помимо Кодекса, данные действия урегулированы Федеральными законами "О землеустройстве" *(88) и "О государственном земельном кадастре" *(89).
После определения границ земельного участка на местности и на основании землеустроительных и кадастровых документов исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на основании ст. 29 Кодекса предоставлять земельный участок, принимает решение о его предоставлении для строительства.
Возмещение убытков, связанных с изъятием (выкупом) земельного участка, а также возмещение сельскохозяйственных и лесохозяйственных потерь осуществляются на основании ст. 56, 58 Кодекса.
Статья 33. Нормы предоставления земельных участков
До принятия комментируемого Кодекса на федеральном уровне (и тем более на уровне федерального закона) длительное время не были установлены правила об определении предельных размеров (максимальных и минимальных) земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель. Установление подобных норм связано в том числе со стремлением государства урегулировать и проконтролировать процессы приватизации земельных участков.
Положение о том, что нормы предоставления земельных участков гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства устанавливаются законами субъектов РФ, основано на общих полномочиях субъекта РФ в области регулирования земельных отношений, установленных ст. 10 Кодекса. При этом следует заметить, что при предоставлении гражданам земельных участков из федеральной собственности их предельные размеры могут быть определены и РФ как собственником. На это указывает и п. 2 комментируемой статьи.
Пункт 3 комментируемой статьи указывает на нормативные и ненормативные акты, устанавливающие общие градостроительные, противопожарные, санитарные правила, правила об определении границ охранных зон и т.п.
Нормы предоставления земельных участков закреплены и некоторыми нормативными актами субъектов РФ, например г. Москвы и Московской области.
Статья 34. Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством
Нормы комментируемой статьи направлены прежде всего на обеспечение прав и интересов граждан при осуществлении предоставления земельных участков из государственной либо муниципальной собственности.
Одним из основных требований при этом является разработка и принятие органами государственной власти или органами местного самоуправления специальных актов, устанавливающих процедуры и критерии предоставления таких земельных участков. Утверждение данных актов будет являться одной из работ по реализации норм ЗК РФ после его принятия. Указанные акты должны соответствовать общим требованиям, которые определены статьей, и не должны противоречить иным нормам ЗК РФ, прежде всего направленным на урегулирование отношений по возникновению прав на земельные участки.
В качестве одного из основных условий законности предоставления земельных участков исходя из комментируемой статьи следует назвать обеспечение равных возможностей гражданам и юридическим лицам при приобретении участков, а также условие предоставления достаточно полной и достоверной информации о земельных участках.
Проект границ земельного участка, а также составление кадастрового плана осуществляются на основании ст. 69, 70 ЗК РФ, а также Федеральных законов "О землеустройстве" и "О государственном кадастре недвижимости".
Права на земельные участки, предоставленные правообладателям на основании комментируемой статьи, подлежат государственной регистрации в соответствии с требованиями ГК РФ и Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Статья 35. Переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение
Нормой п. 3 ст. 33 Кодекса определяется размер земельного участка, переходящего к приобретателю недвижимости, а также уточняется, что с приобретением права собственности на недвижимую вещь собственнику переходит не право пользования земельным участком, как ранее, а то право, на основании которого участок использовался прежним собственником.
ГК РФ также урегулирована часть отношений по поводу перехода прав на земельный участок при переходе прав на строение или сооружение на нем.
Так, согласно ст. 273 ГК РФ при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания (сооружения) переходят права на земельный участок, определяемые соглашением сторон.
Если иное не предусмотрено договором об отчуждении здания или сооружения, к приобретателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята зданием (сооружением) и необходима для его использования. Таким образом, ГК РФ устанавливает, что размер участка, переходящего приобретателю недвижимости, может быть определен по соглашению с собственником как недвижимости, так и земельного участка, т.е. если продавцом здания является собственник земли.
При этом ГК РФ устанавливает правила перехода права собственности на земельный участок только при продаже недвижимого имущества, т.е. при заключении договора купли-продажи. Так, согласно ст. 552 ГК РФ по договору продажи здания, сооружения или другой находящейся на нем недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования.
В случае когда продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности либо предоставляется право аренды или предусмотренное договором продажи недвижимости иное право на соответствующую часть земельного участка.
Если договором не определено передаваемое покупателю недвижимости право на соответствующий земельный участок, к покупателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования.
Продажа недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользования таким участком, установленным законом или договором.
При продаже такой недвижимости покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости.
Статья 553 ГК РФ устанавливает также порядок перехода прав на недвижимость при продаже земельного участка. Согласно этой статье в случаях, когда земельный участок, на котором находится принадлежащее продавцу здание, сооружение или другая недвижимость, продается без передачи в собственность покупателя этой недвижимости, за продавцом сохраняется право пользования частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования, на условиях, определяемых договором продажи.
Однако реализация ст. 553 ГК РФ практически не представляется возможной в связи с утверждением нормы комментируемой статьи ЗК РФ, согласно которой не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.
Статья 36. Приобретение прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения
Если предыдущими статьями комментируемого Кодекса устанавливались общие правила и порядок предоставления незастроенных земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, то данной статьей определяются условия предоставления земельных участков с расположенной на них недвижимостью, на которую приобретатель земельного участка обладает теми или иными установленными правами. Следует также заметить, что, помимо комментируемого Кодекса, приобретение прав на земельный участок при приобретении права собственности на недвижимое имущество урегулировано ГК РФ (ст. 552).
Смысл исключительного права на приватизацию земельных участков или приобретения права аренды земельных участков, которые имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений, заключается в их преимущественном праве на приобретение (закрепление) в собственность земельного участка, на котором расположена указанная недвижимость. При этом следует исходить из того, что данное право целесообразно распространять не только на часть земельного участка под недвижимостью, предназначенную для его обслуживания в соответствии с установленными градостроительными и иными нормами, но и на все землевладение в определенных до приватизации границах, например при приватизации земельного участка предприятия или товарищества собственников жилья (кондоминиума). Это подтверждается и условием определения границ земельного участка на основании комментируемой статьи, в соответствии с которой границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка. Следует также учесть, что согласно ст. 11 Федерального закона "О товариществах собственников жилья" в существующей застройке земельные участки, на которых расположены жилые здания и иные объекты недвижимости, входящие в состав кондоминиума, передаются в качестве общего имущества в общую долевую собственность домовладельцев в нормативных размерах бесплатно.
Порядок и условия приобретения прав на земельный участок, как следует из комментируемой статьи, зависит как от количества лиц, обладающих правами на расположенную на земельном участке недвижимость, так и от их правового статуса, а также от того, на основании какого права (права собственности, хозяйственного ведения и др.) данные субъекты владеют недвижимостью.
Порядок предоставления земельного участка, закрепление его на местности и оформление прав на него осуществляются на основании комментируемой статьи и Федеральных законов "О землеустройстве", "О государственном кадастре недвижимости" и "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
При применении комментируемой статьи следует учитывать нормы Вводного закона, согласно которым, в частности, при продаже в соответствии с правилами, установленными ст. 36 ЗК РФ, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений стоимость таких земельных участков определяется в порядке, установленном пп. 2 и 3 ст. 2 Вводного закона.
Статья 37. Особенности купли-продажи земельных участков
Комментируемой статьей урегулированы особенности купли-продажи земельных участков как особого объекта правовых отношений и особого объекта недвижимости. При этом положения о купле-продаже земельных участков основаны на принципах и нормах ЗК РФ, а также на общих положениях о купле-продаже, установленных частью второй ГК РФ. В соответствии со ст. 454 ГК РФ по договору купли-продажи одна сторона (продавец) обязуется передать товар (в данном случае - земельный участок) в собственность другой стороне (покупателю), а покупатель обязуется принять этот товар (земельный участок) и уплатить за него определенную денежную сумму (цену). Это составляет основное содержание данного договора.
На земельные отношения распространяются и статьи § 7 "Продажа недвижимости" гл. 30 ГК РФ. В соответствии со ст. 549 по договору купли-продажи недвижимого имущества (договору продажи недвижимости) продавец обязуется передать в собственность покупателю в том числе и земельный участок.
Часть 3 ст. 129 ГК РФ делает оговорку о том, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Для собственников земельных участков или для тех, кто собирается их приобрести, это означает, что при решении правовых вопросов следует обращаться к земельному законодательству, чтобы уяснить особенности сделки.
Законодательством установлено, что продавец обязан передать покупателю товар, предусмотренный договором, а также, если иное не предусмотрено договором купли-продажи, одновременно передать покупателю принадлежности товара, а также относящиеся к нему документы (ст. 456 ГК РФ).
Согласно ст. 135 ГК РФ принадлежность - это вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим назначением. Принадлежность следует судьбе главной вещи, если договором не предусмотрено иное. Земельное законодательство не останавливается подробно на том, что именно при передаче земельного участка может являться его принадлежностью. Кроме того, в еще более сложном случае - при продаже недвижимости (здания) вместе с земельным участком - даже специалисту не всегда легко определить, где же в данном случае главная вещь, а где - ее принадлежность. Однако решить этот вопрос важно при заключении договора. Так, из ст. 552 ГК РФ следует, что по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на недвижимость передаются права на земельный участок, который занят этой недвижимостью и необходим для ее использования.
Когда продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности либо предоставляется право аренды или предусмотренное договором продажи недвижимости иное право на соответствующую часть земельного участка. Если договором не определено передаваемое покупателю недвижимости право на соответствующий земельный участок, к покупателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования.
Другими словами, если дом продает собственник земельного участка, то право на участок, который занят домом и необходим для его использования, определяется договором купли-продажи, и по договору он может остаться в собственности продавца дома. Если же договором не определяется, на основании какого права продавец дома передает соответствующий земельный участок, то по закону будет считаться, что он перешел покупателю, как и дом, на праве собственности.
Продажа недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользования таким участком, установленным законом или договором. При продаже такой недвижимости покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости. Наиболее распространенные случаи такой сделки - это продажа дома или гаража, расположенных на арендуемых продавцом земельных участках. При этом покупателю переходит право аренды части земельного участка.
Важным положением гражданского и земельного законодательства является требование о том, что при заключении договора о продаже земельного участка должны быть указаны данные, позволяющие точно определить земельный участок. Это размер земельного участка, его местонахождение, перечень угодий, входящих в состав земельного участка, цель использования земельного участка, его кадастровая оценка. Для точного определения всех этих параметров к договору купли-продажи прилагается план земельного участка, а также в договоре указываются все необходимые данные. При отсутствии плана участка он изготавливается за счет средств продавца или покупателя по соглашению между ними.
Если эти данные в договоре будут отсутствовать, договор будет считаться незаключенным и сделка - недействительной в соответствии со ст. 554 ГК РФ.
При совершении сделки купли-продажи продавец или покупатель не вправе по своему усмотрению изменить целевое назначение земельного участка, а также такие условия его использования, как право прохода (проезда) по участку, технического обслуживания или ремонта зданий и др.
О форме договора продажи земельного участка законодательство высказывается однозначно: договор заключается в письменной форме, а несоблюдение этой формы договора влечет за собой его недействительность (ст. 550 ГК РФ).
Одним из последствий несоблюдения покупателем установленной формы договора может являться то, что он не вправе рассчитывать на получение свидетельства о праве собственности на землю, а без него ни доказать, ни защитить свои права на землю покупатель не сможет.
Срок передачи земельного участка продавцом покупателю определяется договором. Если срок договором не установлен, обязательства по передаче участка должны быть выполнены в разумный срок. В соответствии со ст. 314 ГК РФ величина срока определяется с учетом всех обстоятельств исполнения обязательств.
Важным условием заключения договора купли-продажи земельного участка является цена участка. При отсутствии условия о цене участка договор считается незаключенным (ст. 555 ГК РФ). Цена участка определяется по соглашению сторон. При заключении сделок с местной администрацией о покупке земли, а иногда и сделок между частными лицами стороны нередко руководствуются нормативной ценой земли.
Покупатель обязан оплатить земельный участок непосредственно до или после передачи ему земельного участка, если иное не предусмотрено законодательством или договором. Если договором не предусмотрена рассрочка оплаты земельного участка, покупатель обязан уплатить цену земельного участка полностью. Если покупатель своевременно не оплачивает переданный земельный участок, продавец вправе потребовать его оплаты и уплаты процентов (ст. 486 ГК РФ).
Существенное внимание законодательство уделяет условиям передачи товара (земельного участка). При этом устанавливается ряд обязательств как для покупателя, так и для продавца.
Так, продавец обязан передать земельный участок в надлежащем состоянии (надлежащего качества), пригодном для цели его использования. Например, крестьянскому хозяйству в целях сельскохозяйственного использования нельзя продать земельный участок зараженный, с нарушенным почвенным слоем, если он не поддается восстановлению и приведению в пригодное для ведения сельскохозяйственного производства состояние.
Продавец обязан предупредить покупателя обо всех недостатках земельного участка до заключения договора. Если он этого не сделал, а покупатель обнаружил недостатки, не позволяющие использовать земельный участок по назначению, он вправе по своему выбору требовать от продавца: уменьшения покупной цены, безвозмездного устранения недостатков или возмещения затрат на устранение недостатков. Если недостатки оказываются существенными и неустранимыми, покупатель вправе по своему выбору потребовать возврата уплаченной суммы и отказаться от земельного участка или потребовать другой земельный участок (ст. 475 ГК РФ).
Подобного рода требования покупатель может предъявить в том случае, если недостатки были обнаружены в разумный срок, но в пределах двух лет со дня передачи земельного участка либо в пределах более длительного срока, если это установлено законом или договором купли-продажи (ст. 477 ГК РФ). Оговоримся сразу, что земельным законодательством данные сроки пока не оговариваются, поэтому остается условие, установленное ГК РФ или договором.
По правилу, установленному земельным законодательством, купля-продажа земельных участков возможна при отсутствии споров по поводу участка и иных установленных законодательно причин, препятствующих заключению сделки.
Кадастровый учет земельного участка осуществляется на основании ст. 69 комментируемого Кодекса и в соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре".
В соответствии с ГК РФ и Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственной регистрации подлежит переход права собственности на земельный участок по договору купли-продажи.
Статья 38. Приобретение земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах)
Комментируемая статья утверждена на основании общих положений о заключении договоров на торгах, установленных ст. 447, 448 ГК РФ. При этом статья распространяется на те случаи проведения торгов, когда их организатором или продавцом земельного участка является исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.
Предметом торгов могут выступать любые земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или право на заключение договора аренды таких земельных участков, если они не изъяты или не ограничены в обороте.
Отсылку настоящей статьи в части требования по формированию земельного участка к подп. 1 п. 4 ст. 30 комментируемого Кодекса, несмотря на то что данная статья регулирует отношения только по предоставлению земельных участков под застройку, следует распространять на условия формирования и иных земельных участков, являющихся предметом торгов. Сформирован должен быть также и земельный участок, предоставляемый в аренду.
Государственная регистрация таких земельных участков до разграничения государственной собственности на землю согласно п. 10 ст. 3 Вводного закона не требуется.
В соответствии со ст. 447 ГК РФ договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.
В качестве организатора торгов согласно той же статье может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация. Специализированная организация действует на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права и выступает от их имени или от своего имени.
Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.
Форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом.
Аукцион и конкурс, на которых присутствовал только один участник, признаются несостоявшимися.
В соответствии со ст. 448 ГК РФ аукционы и конкурсы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе и закрытом конкурсе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения. Извещение должно содержать во всяком случае сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене.
Если иное не предусмотрено в законе или в извещении о проведении торгов, организатор открытых торгов, сделавший извещение, вправе отказаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до наступления даты его проведения, а от проведения конкурса - не позднее чем за тридцать дней до его проведения.
Заключение договоров купли-продажи или аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах осуществляется при соблюдении правил проведения таких торгов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков".
Упомянутым постановлением и утвержденными Правилами на основе ЗК РФ и ГК РФ установлены порядок определения организатора, требования, предъявляемые к участникам торгов, форме, организации и проведение торгов.
В частности, данными актами установлено, что до разграничения государственной собственности на землю организация и проведение торгов по продаже находящихся в государственной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (далее - торги) осуществляются применительно к утвержденным постановлением Правилам.
Организатором торгов является орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков, или специализированная организация, действующая на основании договора с ними.
Орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков, определяют на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения ("шаг аукциона") при проведении торгов в форме аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка и средства массовой информации, в которых подлежит опубликованию извещение о проведении торгов, заключают договоры купли-продажи или аренды земельного участка.
Указанным постановлением определено также, что при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков организатором торгов является Российский фонд федерального имущества (его отделения).
Правилами по проведению торгов предусмотрено, что торги являются открытыми по составу участников и проводятся в форме аукциона или конкурса. При этом аукцион может быть открытым или закрытым по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы.
При этом торги проводятся в форме конкурса в случае необходимости установления собственником земельного участка условий (обязанностей) по использованию земельного участка. Условия могут быть разнообразными: рекультивация, мелиорация участка, осуществление определенного вида его освоения (застройка) и т.п. Но исходя из положения Правил они обязательно должны касаться именно использования земельного участка, право на который перейдет в результате выигрыша на торгах. Поэтому выставление иных требований, не касающихся предмета торгов, исходя из данного постановления не представляется возможным. Так, вряд ли будет соответствовать правилам торгов такое условие, как обустройство двора школы, прилегающего к участку, по поводу которого объявлены торги.
В том, что касается земельных участков, находящихся в федеральной собственности, упомянутыми Правилами установлено, что при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков Министерство имущественных отношений РФ:
принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или вносит в Правительство РФ предложения по проведению торгов в форме конкурса и условиям конкурса;
определяет на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения ("шаг аукциона") при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка;
определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона;
заключает договоры аренды земельных участков по результатам торгов.
Правительство РФ принимает решение о проведении торгов в форме конкурса и определяет существенные условия договоров купли-продажи и аренды земельных участков, заключаемых по результатам конкурса, а также условия конкурса.
При продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков организатор торгов:
определяет место, даты и время начала и окончания приема заявок об участии в торгах (далее - заявки), место, дату и время определения участников торгов, место и срок подведения итогов торгов;
организует подготовку и публикацию извещения о проведении торгов (или об отказе в их проведении), а также информации о результатах торгов;
выдает необходимые материалы и соответствующие документы лицам, намеривающимся принять участие в торгах (далее - претенденты);
принимает заявки и документы от претендентов, а также предложения при проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, организует регистрацию заявок в журнале приема заявок, обеспечивает сохранность представленных заявок, документов и предложений, а также конфиденциальность сведений о лицах, подавших заявки и предложения, и содержания представленных ими документов до момента их оглашения при проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы;
организует осмотр земельных участков на местности;
проверяет правильность оформления документов, представленных претендентами;
принимает решение о признании претендентов участниками торгов или об отказе в допуске к участию в торгах по основаниям, установленным упомянутыми Правилами, и уведомляет претендентов о принятом решении;
определяет победителя торгов и оформляет протокол о результатах торгов;
готовит проекты договоров купли-продажи земельных участков;
подписывает от имени собственника договоры купли-продажи земельных участков по результатам торгов;
осуществляет иные предусмотренные упомянутыми Правилами функции.
При продаже находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков функции организатора торгов определяются соответственно полномочным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.
Задаток для участия в торгах определяется в размере не менее 20 процентов начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы.
Извещение о проведении торгов должно быть опубликовано в средствах массовой информации, определенных Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, не менее чем за 30 дней до даты проведения торгов и содержать следующие сведения:
форму торгов и подачи предложений о цене или размере арендной платы;
срок принятия решения об отказе в проведении торгов;
предмет торгов, включая сведения о местоположении (адресе), площади, границах, обременениях, кадастровом номере, целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка, а также иные позволяющие индивидуализировать земельный участок данные;
наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения;
наименование организатора торгов;
начальную цену предмета торгов или начальный размер арендной платы, "шаг аукциона", размер задатка и реквизиты счета для его перечисления;
форму заявки об участии в торгах, порядок приема, адрес места приема, даты и время начала и окончания приема заявок и прилагаемых к ним документов, предложений, а также перечень документов, представляемых претендентами для участия в торгах;
условия конкурса;
место, дату, время и порядок определения участников торгов;
место и срок подведения итогов торгов, порядок определения победителей торгов;
срок заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка;
дату, время и порядок осмотра земельного участка на местности;
проект договора купли-продажи или аренды земельного участка;
сведения о сроке уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа), а также о порядке, сроках и размерах платежей, если земельный участок продается в рассрочку.
Правилами установлены следующие условия участия в торгах.
Для участия в торгах претендент представляет организатору торгов (лично или через своего представителя) в установленный в извещении о проведении торгов срок заявку по форме, утверждаемой организатором торгов, платежный документ с отметкой банка плательщика об исполнении для подтверждения перечисления претендентом установленного в извещении о проведении торгов задатка в счет обеспечения оплаты приобретаемых на торгах земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков и иные документы в соответствии с перечнем, опубликованным в извещении о проведении торгов. Заявка и опись представленных документов составляются в двух экземплярах, один из которых остается у организатора торгов, другой - у претендента.
Один претендент имеет право подать только одну заявку на участие в торгах.
При подаче заявки физическое лицо предъявляет документ, удостоверяющий личность. В случае подачи заявки представитель претендента предъявляет доверенность.
Юридическое лицо дополнительно прилагает к заявке нотариально заверенные копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации юридического лица, а также выписку из решения уполномоченного органа юридического лица о совершении сделки (если это необходимо в соответствии с учредительными документами претендента и законодательством государства, в котором зарегистрирован претендент).
Заявка с прилагаемыми к ней документами регистрируется организатором торгов в журнале приема заявок с присвоением каждой заявке номера и с указанием даты и времени подачи документов. На каждом экземпляре документов организатором торгов делается отметка о принятии заявки с указанием номера, даты и времени подачи документов.
Заявка, поступившая по истечении срока ее приема, вместе с документами по описи, на которой делается отметка об отказе в принятии документов с указанием причины отказа, возвращается в день ее поступления претенденту или его уполномоченному представителю под расписку.
Претендент имеет право отозвать принятую организатором торгов заявку до окончания срока приема заявок, уведомив об этом (в письменной форме) организатора торгов. Организатор торгов обязан возвратить внесенный задаток претенденту в течение трех банковских дней со дня регистрации отзыва заявки в журнале приема заявок. В случае отзыва заявки претендентом позднее даты окончания приема заявок задаток возвращается в порядке, установленном для участников торгов.
Для участия в торгах претендент вносит задаток на указанный в извещении о проведении торгов счет (счета) организатора торгов. Документом, подтверждающим поступление задатка на счет (счета) организатора торгов, является выписка (выписки) со счета (счетов) организатора торгов.
В день определения участников торгов, установленный в извещении о проведении торгов, организатор торгов рассматривает заявки и документы претендентов, устанавливает факт поступления от претендентов задатков на основании выписки (выписок) с соответствующего счета (счетов). По результатам рассмотрения документов организатор торгов принимает решение о признании претендентов участниками торгов или об отказе в допуске претендентов к участию в торгах, которое оформляется протоколом. В протоколе приводятся перечень принятых заявок с указанием имен (наименований) претендентов, перечень отозванных заявок, имена (наименования) претендентов, признанных участниками торгов, а также имена (наименования) претендентов, которым было отказано в допуске к участию в торгах, с указанием оснований отказа.
Претендент не допускается к участию в торгах по следующим основаниям: а) заявка подана лицом, в отношении которого законодательством РФ установлены ограничения в приобретении в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности; б) представлены не все документы в соответствии с перечнем, указанным в информационном сообщении (за исключением предложений о цене или размере арендной платы), или оформление указанных документов не соответствует законодательству РФ; в) заявка подана лицом, не уполномоченным претендентом на осуществление таких действий; г) не подтверждено поступление в установленный срок задатка на счет (счета), указанный в извещении о проведении торгов.
Организатор торгов обязан вернуть внесенный задаток претенденту, не допущенному к участию в торгах, в течение трех банковских дней со дня оформления протокола о признании претендентов участниками торгов.
Претенденты, признанные участниками торгов, и претенденты, не допущенные к участию в торгах, уведомляются о принятом решении не позднее следующего рабочего дня с даты оформления данного решения протоколом путем вручения им под расписку соответствующего уведомления либо направления такого уведомления по почте заказным письмом.
Претендент приобретает статус участника торгов с момента оформления организатором торгов протокола о признании претендентов участниками торгов.
При проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, предложение представляется: а) претендентом в день подачи заявки или в любой день до дня окончания срока приема заявок в месте и в час, установленные в извещении о проведении торгов для подачи заявок; б) участником торгов непосредственно в день проведения торгов, но до начала рассмотрения предложений.
В случае если претендент при подаче заявки заявит о своем намерении подать предложение в любой день до дня окончания срока приема заявок или непосредственно перед началом проведения торгов, организатором торгов делается отметка в журнале приема заявок и выдается претенденту соответствующая выписка; если участник торгов отзовет принятую организатором торгов заявку, предложение считается неподанным.
Отказ претенденту в приеме заявки на участие в торгах лишает его права представить предложение.
В том, что касается определения порядка проведения торгов, Правила обращают внимание на следующие основные моменты.
Так, Правилами указывается, что торги проводятся в указанном в извещении о проведении торгов месте, в соответствующие день и час.
Аукцион, открытый по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, проводится в следующем порядке:
аукцион ведет аукционист;
аукцион начинается с оглашения аукционистом наименования, основных характеристик и начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы, "шага аукциона" и порядка проведения аукциона. "Шаг аукциона" устанавливается в размере от 1 до 5% начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы и не изменяется в течение всего аукциона;
участникам аукциона выдаются пронумерованные билеты, которые они поднимают после оглашения аукционистом начальной цены или начального размера арендной платы и каждой очередной цены или размера арендной платы, в случае если готовы купить земельный участок или заключить договор аренды в соответствии с этой ценой или размером арендной платы;
каждую последующую цену или размер арендной платы аукционист назначает путем увеличения текущей цены или размера арендной платы на "шаг аукциона". После объявления очередной цены или размера арендной платы аукционист называет номер билета участника аукциона, который первым поднял билет, и указывает на этого участника аукциона. Затем аукционист объявляет следующую цену или размер арендной платы в соответствии с "шагом аукциона";
при отсутствии участников аукциона, готовых купить земельный участок или заключить договор аренды в соответствии с названной аукционистом ценой или размером арендной платы, аукционист повторяет эту цену или размер арендной платы три раза. Если после троекратного объявления очередной цены или размера арендной платы ни один из участников аукциона не поднял билет, аукцион завершается. Победителем аукциона признается тот участник аукциона, номер билета которого был назван аукционистом последним;
по завершении аукциона аукционист объявляет о продаже земельного участка или права на заключение договора его аренды, называет цену проданного земельного участка или размер арендной платы и номер билета победителя аукциона.
Конкурс или аукцион, закрытый по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, проводится в следующем порядке:
организатор торгов принимает предложения от участников торгов, которые пожелали представить их непосредственно перед началом проведения торгов. Организатор торгов разъясняет участникам торгов их право на представление других предложений непосредственно до начала проведения торгов. На торгах рассматривается предложение, которое участник торгов подал последним;
перед вскрытием запечатанных конвертов с предложениями в установленные в извещении о проведении торгов день и час организатор торгов проверяет их целость, что фиксируется в протоколе о результатах торгов.
При вскрытии конвертов и оглашении предложений, помимо участника торгов, предложение которого рассматривается, могут присутствовать остальные участники торгов или их представители, имеющие доверенность, а также с разрешения организатора торгов представители средств массовой информации.
Предложения должны быть изложены на русском языке и подписаны участником торгов (его представителем). Цена или размер арендной платы указывается числом и прописью. В случае если числом и прописью указаны разные цены или размеры арендной платы, организатор торгов принимает во внимание цену или размер арендной платы, указанные прописью. Предложения, содержащие цену или размер арендной платы ниже начальных, не рассматриваются;
победителем конкурса признается участник торгов, предложивший наибольшую цену или наибольший размер арендной платы при условии выполнения таким победителем условий конкурса, а победителем аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, - участник торгов, предложивший наибольшую цену или наибольший размер арендной платы. При равенстве предложений победителем признается тот участник торгов, чья заявка была подана раньше;
организатор торгов объявляет о принятом решении в месте и в день проведения торгов, а также письменно извещает в пятидневный срок всех участников торгов о принятом решении.
Результаты торгов согласно упомянутым Правилам оформляются протоколом, который подписывается организатором торгов, аукционистом (при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы) и победителем торгов в день проведения торгов.
Протокол о результатах торгов составляется в двух экземплярах, один из которых передается победителю, а второй остается у организатора торгов. В протоколе указываются:
регистрационный номер предмета торгов;
местоположение (адрес), кадастровый номер земельного участка, данные о государственной регистрации прав на земельный участок;
предложения участников торгов;
имя (наименование) победителя (реквизиты юридического лица или паспортные данные гражданина);
цена приобретаемого в собственность земельного участка или размер арендной платы;
срок уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа);
порядок, сроки и размеры платежей, если земельный участок продается в рассрочку (график платежей).
Протокол о результатах торгов является основанием для заключения с победителем торгов договора купли-продажи или аренды земельного участка. Договор подлежит заключению в срок не позднее пяти дней со дня подписания протокола.
Внесенный победителем торгов задаток засчитывается в оплату приобретаемого в собственность земельного участка или в счет арендной платы.
Организатор торгов обязан в течение трех банковских дней со дня подписания протокола о результатах торгов возвратить задаток участникам торгов, которые не выиграли их.
Последствия уклонения победителя торгов, а также организатора торгов от подписания протокола, а также от заключения договора определяются в соответствии с гражданским законодательством РФ.
Информация о результатах торгов публикуется в тех же средствах массовой информации, в которых было опубликовано извещение о проведении торгов, в месячный срок со дня заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка. Информация включает в себя:
наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения;
наименование организатора торгов;
имя (наименование) победителя торгов;
местоположение (адрес), площадь, границы, кадастровый номер земельного участка.
Правилами специально указывается также и на то, что торги по каждому выставленному предмету торгов признаются несостоявшимися, в случае если:
в торгах участвовало менее двух участников;
ни один из участников торгов при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, после троекратного объявления начальной цены или начального размера арендной платы не поднял билет;
ни один из участников торгов при проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, в соответствии с решением организатора торгов не был признан победителем;
победитель торгов уклонился от подписания протокола о результатах торгов, заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка.
Организатор торгов в случае признания торгов несостоявшимися вправе объявить о повторном проведении торгов. При этом могут быть изменены их условия. Организатор торгов может снизить начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы и уменьшить "шаг аукциона" не более чем на 15 процентов без проведения повторной оценки. В случае если организатором торгов выступает специализированная организация, условия конкурса, начальная цена или начальный размер арендной платы, "шаг аукциона" могут быть изменены в порядке, установленном для их утверждения.
Пункты 5 и 6 введены в комментируемую статью в связи с принятием ст. 38.1 и 38.2 ЗК РФ. При этом п. 5 согласно Федеральному закону от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вступает в силу с 1 октября 2005 г.
Статья 38.1. Порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства
Как указывалось в комментарии к ст. 38 ЗК РФ, общие нормы о проведении торгов установлены ГК РФ, ст. 38 ЗК РФ содержит специальные нормы о заключении договора аренды или купли-продажи земельного участка на торгах. При этом правила "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" были утверждены постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808. С принятием комментируемой статьи нормы указанного постановления Правительства РФ на организацию торгов по предоставлению участков для жилищного строительства не распространяются.
Одной из особенностей проведения аукционов в порядке, предусмотренном комментируемой статьей, является обязанность по предварительной реализации ряда административных мер, связанных не только с формированием земельного участка, но и с определением условий его последующего использования (пп. 1, 2 комментируемой статьи).
Порядок проведения аукционов, установленный настоящей статьей, имеет некоторые отличия от действующих в настоящий момент Правил, при этом не все отличия носят принципиальный характер. К последним можно отнести то, что настоящей статьей не предусматривается проведение конкурсов, а также закрытых аукционов.
Положения об извещении, о проведении торгов, установленные упомянутым постановлением Правительства РФ, также отличаются от содержания извещения, установленного комментируемой статьей, при этом п. 8 постановления устанавливает следующее содержание извещения:
форма торгов и подачи предложений о цене или размере арендной платы;
срок принятия решения об отказе в проведении торгов;
предмет торгов, включая сведения о местоположении (адресе), площади, границах, обременениях, кадастровом номере, целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка, а также иные позволяющие индивидуализировать земельный участок данные;
наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения;
наименование организатора торгов;
начальная цена предмета торгов или начальный размер арендной платы, "шаг аукциона", размер задатка и реквизиты счета для его перечисления;
форма заявки об участии в торгах, порядок приема, адрес места приема, даты и время начала и окончания приема заявок и прилагаемых к ним документов, предложений, а также перечень документов, представляемых претендентами для участия в торгах;
условия конкурса;
место, дата, время и порядок определения участников торгов;
место и срок подведения итогов торгов, порядок определения победителей торгов;
срок заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка;
дата, время и порядок осмотра земельного участка на местности;
проект договора купли-продажи или аренды земельного участка;
сведения о сроке уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа), а также о порядке, сроках и размерах платежей, если земельный участок продается в рассрочку.
При реализации п. 12 комментируемой статьи следует учесть, что поскольку копия не является надлежащим документом, удостоверяющим личность физического лица, при подаче заявки вместе с копией следует предъявлять и подлинник документа, удостоверяющего личность заявителя.
Указанным п. 12 комментируемой статьи не установлено требование о представлении документов, удостоверяющих право гражданина выступать на аукционе от имени юридического лица. Граждане, представляющие на аукционе юридические лица, в данном случае действуют на основании общих норм ГК РФ о юридических лицах, представительстве и доверенности.
При применении настоящей статьи следует обратить внимание на то, что существенные условия договора (в том числе договора аренды) устанавливаются договором или законом. При этом в качестве существенного условия договора комментируемый Кодекс называет только размер арендной платы (см. ст. 65).
Статья 38.2. Особенности проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства
Нормы ст. 38.2 в целом непосредственно связаны с нормами ст. 30.2 ЗК РФ и следуют положениям ст. 38.1 Кодекса (на что указывает п. 2), при этом установлен ряд особенностей организации аукционов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка в данном случае. В частности, извещение согласно комментируемой статье должно содержать меньшее количество информации о предмете аукциона; в извещении указывается начальная цена права на заключение договора аренды земельного участка (в качестве начальной цены предмета торгов), а размер арендной палаты представляет собой только условие заключаемого на аукционе договора аренды и предметом торгов не является.
Статья 39. Сохранение права на земельный участок лиц, не являющихся собственниками земельного участка, при разрушении здания, строения, сооружения
Комментируемая статья подтверждает установленную ранее ст. 38 ЗК РСФСР норму, согласно которой при разрушении строения от пожара или стихийных бедствий право на земельный участок сохранялось за собственником, землевладельцем, землепользователем при условии начала восстановления строения в течение двух лет. Этот срок мог быть продлен соответствующим органом местного самоуправления или исполнительным органом государственной власти.
Право на земельный участок на основании комментируемой статьи предоставляется только лицам, владеющим земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, поскольку право собственности на земельный участок при разрушении (уничтожении) недвижимости, на ней расположенной, не прекращается.
До разграничения государственной собственности на землю право на продление срока пользования земельным участком вправе осуществлять органы местного самоуправления, как органы, наделенные полномочиями по распоряжению земельными участками в этот переходный период (п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").
Глава VI. Права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков при использовании земельных участков
Статья 40. Права собственников земельных участков на использование земельных участков
Основное правовое назначение комментируемой главы - установление специальных норм, регулирующих реализацию правообладателями прав на земельные участки. Определение специальных норм, как следует из этой и иных статей главы VI ЗК РФ, направлено прежде всего на реализацию правомочия пользования землей принятым представлениям об условном делении права на такие правомочия, как владение, пользование и распоряжение, является составляющей любого права.
Реализация правомочия пользования земельным участком - основное, чем отличается использование земель как объекта прав, от иных видов имущества и иных объектов. Реализация правомочия пользования землей оказывается объектом пристального внимания со стороны общества и государства. Данной статьей и иными статьями главы VI ЗК РФ определяется перечень возможных способов пользования и видов благ, которые возможно на основании закона извлекать из земли. Перечень правомочий является открытым. Однако данной и иными статьями ЗК РФ предусмотрено, что иные юридически значимые способы пользования землей также устанавливаются федеральными законами.
Осуществление права собственности и иных прав на землю основано на положениях Конституции РФ. Согласно статье 36 владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Таким образом, установление условий пользования земельным участком на основе права собственности и иных прав на землю преследует конституционно определенную цель обеспечения пользования землей способами, не наносящими ущерба окружающей среде и не нарушающими прав и законных интересов иных лиц.
Общие условия использования общераспространенных полезных ископаемых установлены Законом РФ "О недрах". Данным Законом (ст. 18), в частности, установлено, что порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Статьей 19 того же Закона определено, что собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Использование прудов, обводненных карьеров осуществляется на основании Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ). Согласно ст. 8 ВК РФ пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами. Право собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты. Пруды, обводненные карьеры могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.
Реализация застройки земельного участка регламентируется большим количеством нормативных правовых актов. Так, ГрК РФ (ст. 222) установлены условия и последствия признания объекта недвижимости самовольной постройкой. При этом самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных пунктом 3 статьи 222 ГК РФ, допускающих признание права собственности на самовольную постройку.
Не все виды целевого назначения и разрешенного использования земельных участков предусматривают возможность строительства. Так, в частности, не предназначены для застройки сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения, существенно ограничена возможность строительства и на землях заповедников или национальных парков.
Строительство на землях населенных пунктов возможно только при условии соблюдения градостроительных регламентов и генеральных планов населенных пунктов или генеральных планов развития городских округов.
При создании на земельном участке объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных законодательством, требуется получение разрешения на строительство.
Согласно ст. 8 ГрК РФ полномочия по выдаче разрешений на строительство отнесены в том числе к полномочиям органов местного самоуправления. В соответствии со статьей 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ. Положение статьи 51 ГрК РФ предусматривает закрытый перечень документов, которые застройщик обязан предоставить для получения разрешения на строительство. Согласование строительства с иными лицами данным перечнем не предусматривается.
Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство только при отсутствии предусмотренных ст. 51 ГрК РФ документов или при несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.
При этом согласно п. 18 ст. 51 ГрК РФ застройщик в течение десяти дней со дня получения разрешения на строительство обязан безвозмездно передать в орган местного самоуправления, выдавший разрешение на строительство, сведения о площади, о высоте и об этажности планируемого объекта капитального строительства, о сетях инженерно-технического обеспечения, один экземпляр копии результатов инженерных изысканий и по одному экземпляру копий разделов проектной документации, предусмотренных пунктами 2, 8-10 части 12 статьи 48 ГрК РФ, или один экземпляр копии схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.
Условия соблюдения экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов установлены федеральными законами, а также рядом нормативных правовых актов. Среди них, помимо Градостроительного кодекса РФ, следует указать Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Федеральный закон "О пожарной безопасности", Лесной, Водный кодексы и др.
Реализация права собственности земельного участка на проведения мелиоративных работ основана в том числе на нормах Закона "О мелиорации земель".
Статья 41. Права на использование земельных участков землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков
После принятия Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, на основании которого подпункт 2 пункта 2 статьи 40 утратил силу, правомочия лиц, пользующихся земельными участками на основании иных, кроме права собственности, земельных участков, сходны с правомочиями собственника, за исключением возможности распоряжения участком. Таким образом, сказанное в отношении осуществления права собственности комментарием к статье 40 данного Кодекса относится и к владельцам, пользователям и арендаторам земельных участков. Помимо этого следует заметить, что ряд прав на землю закреплено федеральными законами за такими субъектами, которые в силу своего статуса не могут обладать правом собственности на землю.
К таким лицам относятся, например лица, отнесенные к коренным малочисленным народам, а также религиозные общины. Данные лица используют земли для осуществления традиционного природопользования на основании ограниченных прав, предусмотренных законами. В частности, статьей 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут передаваться религиозным организациям (объединениям), казачьим обществам, научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, гражданам для сенокошения и выпаса скота в аренду в порядке, установленном статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации.
Земельный сервитут как юридическая конструкция выполняет весьма важную функцию: он позволяет в заранее оговоренных и ограниченных правом пределах использовать чужой (находящийся в чужом владении) земельный участок. Сервитут, как правило, связывают с возможностью проезжать, проходить, прокладывать коммуникации через чужие земли. Но сервитут может быть предназначен и для других видов использования участка. Главное - обладатель права сервитута не владеет той частью чужой земли, которая является "объектом" сервитута, а может ею только пользоваться, причем пользоваться определенным образом. В этом смысл ограниченного пользования земельным участком при реализации сервитута.
Земельный кодекс обращается к частному сервитуту, который, в отличие от публичного сервитута, является вещным правом.
Имеются два правовых способа установления частного сервитута: один - по соглашению сторон, другой - на основании судебного решения - когда владелец участка, на котором предполагается сервитут, не согласен на такой вид использования его участка иным лицом, но данное лицо настаивает на установлении сервитута. Так, согласно статье 274 ГК РФ собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). В этом заключается современное правовое содержание сервитута, установленное гражданским законодательством. Деления сервитута на частный и публичный ГК РФ не знает.
При этом сервитут может устанавливаться для нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута: обеспечения прохода, проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации и др.
Публичный сервитут хотя и предоставляет возможность пользования земельным участком, находящимся в чужой собственности, тем не менее к правам на землю в чистом виде его отнести сложно. Так, публичный сервитут не предоставляет возможности определить носителя этого права - оно принадлежит каждому, кто ступил на землю, обремененную таким сервитутом. В этом смысле мы все являемся лицами, способными реализовать это право. С правовой точки зрения публичный сервитут - это установленное в целях удовлетворения публичных интересов ограничение прав на земельный участок.
Положения о публичном сервитуте закреплены статьей 23 ЗК РФ.
Основания установления публичного сервитута во многом совпадают с основаниями установления сервитута частного. Различие заключается в том, что публичный сервитут устанавливается, как уже было сказано, в интересах Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, интересах муниципальных или населения, проживающего на данной территории.
В целом можно сказать, что под титулом "публичный сервитут" в праве выведены два вида права - с разным правовым содержанием. Так, из содержания публичного сервитута, установленного ЗК РФ, следует, что им может пользоваться либо неопределенное число лиц (например, проход, проезд, прогон скота через земельный участок и др.), либо лица определенные, но действующие в публичных интересах (использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведения дренажных работ на земельном участке и др.).
Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.
Статья 42. Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков
Исполнение обязанностей - другая важная часть реализации прав на землю. Пользование таким объектом как земля подразумевает осуществление прав на землю способами, не нарушающими ее экологическое состояние, реализация прав на землю осуществляется с соблюдением установленного земельного правопорядка, в основе которого находится требование соблюдения целевого назначения и разрешенного использования земельного участка. Отличительной чертой использования земли является то, что правообладатель не только имеет право, но и обязан в установленных законом случаях осуществлять пользование землей.
За невыполнение установленных настоящей и иными статьями ЗК РФ, иными нормативными правовыми актами обязанностей в области использования земель наступают различные виды юридической ответственности - административной, уголовной, имущественной (см. комментарий к соответствующим статьям ЗК РФ). Помимо этого, за нарушения требований в области охраны и использования земель может последовать принудительное прекращение прав на землю в силу статей 44, 45, 46 ЗК РФ в порядке, предусмотренном ст. 54 ЗК РФ. Статьями 284 и 285 ГК РФ предусмотрены основания и условия изъятия земельных участков у их собственников. Согласно статье 284 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В соответствии со статьей 285 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.
Статья 43. Осуществление прав на земельный участок
В основе реализации прав на землю находятся нормы Конституции РФ, согласно которым владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Этому положению следует и комментируемая статья.
Поскольку права на землю носят имущественный характер, при их реализации следует обращаться и к общим нормам ГК РФ. Это можно отнести как к положениям об осуществлении прав на землю, так и к норме комментируемой статьи, предусматривающей последствия отказа от прав на земельные участки.
Так, статьей 9 ГК РФ установлено, что граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права. Отказ граждан и юридических лиц от осуществления принадлежащих им прав, как предусмотрено той же статьей ГК, не влечет прекращения этих прав, за исключением случаев, предусмотренных законом.
В равной мере на осуществление прав на землю распространяются и положения статьи 10 ГК РФ, согласно которой не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке. В случае несоблюдения данных требований, суд, арбитражный суд или третейский суд может отказать лицу в защите принадлежащего ему права. В случаях, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от того, осуществлялись ли эти права разумно и добросовестно, разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагаются.
Глава VII. Прекращение и ограничение прав на землю
Статья 44. Основания прекращения права собственности на земельный участок
В комментируемой статье приведен перечень оснований прекращения права собственности на земельные участки. Он в целом соответствует норме ст. 235 ГК РФ об основаниях прекращения права собственности, однако в этой статье упоминается также о прекращении права собственности в случае гибели или уничтожения имущества. Совершенно очевидно, что по отношению к земле такая ситуация невозможна: даже в случае деградации земли, нарушения почвенного покрова непосредственно земельный участок никуда не исчезает. Кроме того, в ст. 235 ГК РФ названа возможность установления законодательством иных случаев утраты права собственности на имущество. Земельный кодекс такой возможности не предусматривает. Таким образом, установленный им перечень оснований прекращения права собственности на земельные участки является исчерпывающим.
Условия и порядок отчуждения собственником земельного участка регламентированы ст. 52 ЗК РФ; отказа лица от права на земельный участок - ст. 53 ЗК РФ (см. комментарий к ним).
Принудительное лишение собственника земельного участка возможно по основаниям и в порядке, предусмотренным гражданским законодательством. Статья 235 ГК РФ предусматривает, что принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме следующих случаев:
1) обращение взыскания на имущество по обязательствам.
По российскому законодательству гражданин отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением имущества, на которое в соответствии с законом не может быть обращено взыскание (ст. 24 ГК РФ); гражданин, являющийся индивидуальным предпринимателем, если он не в состоянии удовлетворить требования кредиторов, связанные с осуществлением им предпринимательской деятельности, может быть признан несостоятельным по решению суда, и требования кредиторов в этом случае удовлетворяются за счет принадлежащего ему имущества (ст. 25 ГК РФ); юридические лица, кроме финансируемых собственником учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом (ст. 56 ГК РФ).
В соответствии со ст. 278 ГК РФ обращение взыскания на земельный участок по обязательствам собственника допускается только на основании решения суда (в то время как для другого имущества в соответствии со ст. 237 ГК РФ законом или договором может быть предусмотрен иной порядок обращения взыскания).
Право собственности на имущество (в том числе земельный участок), на которое обращается взыскание, прекращается у собственника с момента возникновения права собственности на изъятое имущество у лица, к которому переходит это имущество;
2) отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу.
Так, ст. 5 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" установлена обязанность собственника произвести отчуждение оказавшихся в его собственности по допускаемым законом основаниям (например, по завещанию) земельного участка или доли в праве собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, если это влечет нарушение установленных законодательством требований. Такие требования установлены ст. 3 и 4 указанного Закона. В соответствии с ними, в частности, участок сельскохозяйственных земель не может быть меньше установленного размера, в собственности одного лица и его родственников не могут находиться земельные площади в пределах одного района больше установленного размера, иностранные граждане и иностранные юридические лица не могут иметь в собственности земли сельхозназначения. Если земельный участок (или доля) были приобретены еще до принятия рассматриваемого Закона, они должны быть отчуждены в течение года с момента вступления его в силу; если они приобретены после вступления этого Закона в силу, то в течение года со дня возникновения права собственности либо момента, когда собственник узнал или должен был узнать об обстоятельствах, которые повлекли нарушение закона;
3) выкуп у собственника земельных участков для государственных или муниципальных нужд, условия, основания и порядок которого регламентированы ст. 49 и 55 ЗК РФ;
4) реквизиция (см. комментарий к ст. 51 ЗК РФ);
5) конфискация (см. комментарий к ст. 50 ЗК РФ);
6) отчуждение имущества, в том числе земельного участка, в случаях:
выплаты участнику долевой собственности остальными собственниками компенсации вместо выдела его доли в натуре в силу п. 4 ст. 252 ГК РФ;
решения суда о признании права собственника недвижимости на приобретение в собственность земельного участка, на котором эта недвижимость расположена, в силу п. 2 ст. 272 ГК РФ;
7) изъятие у собственника земельного участка без выплаты его стоимости при ненадлежащем использовании этого участка в случаях:
если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. Данная норма содержится в ст. 285 ГК РФ;
если участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не может быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или иных обстоятельств, исключающих такое использование (ст. 284 ГК РФ).
Земельный кодекс подробно регламентирует порядок изъятия в двух последних случаях земельных участков у владельцев, пользователей и арендаторов (ст. 45-47), о собственниках же специально не упоминает. А ст. 286 ГК РФ, посвященная порядку изъятия у собственника земельного участка ввиду его ненадлежащего использования, отсылает к земельному законодательству в части определения органов, уполномоченных принимать решения о таком изъятии, а также установления порядка обязательного заблаговременного предупреждения собственника о допущенных нарушениях. Поскольку специальных норм в отношении процедуры лишения права собственности на земельный участок при нарушениях земельного законодательства пока не установлено, следует ориентироваться на нормы ст. 54 ЗК РФ, устанавливающие такую процедуру в отношении землевладельцев и землепользователей (см. комментарий к этой статье). В частности, к лишению права собственности вполне применимы нормы об исключительно судебном порядке принятия решения об изъятии земельного участка, об обязательности предварительного административного воздействия на нарушителя, о форме предупреждения о нарушении, выносимого органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, с установлением срока для устранения нарушения.
Кроме того, прекращение прав собственности на землю может произойти в результате приватизации и национализации.
При приватизации имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, по решению самого собственника, т.е. государства, муниципальных образований, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законодательством. Так, в ходе земельной реформы были приватизированы земли, занимаемые сельскохозяйственными предприятиями, т.е. они переданы в собственность коллективов этих предприятий бесплатно. В настоящее время земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, могут быть переданы в собственность бесплатно (например, крестьянским хозяйствам) или проданы гражданам и юридическим лицам. Однако в соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных на территории субъекта РФ, осуществляется с момента, установленного законом субъекта РФ.
При национализации, наоборот, происходит обращение в государственную собственность земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц. Это возможно только на основании специального закона. При этом должно производиться возмещение стоимости земельных участков и других убытков в порядке, установленном ст. 306 ГК РФ.
Статья 45. Основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком
Добровольный отказ от права на земельный участок осуществляется в порядке, установленном ст. 53 ЗК РФ (см. комментарий к ней).
Принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения осуществляется по тем же основаниям, что и прекращение права собственности на земельный участок. Это: изъятие при использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки; неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, для соответствующей цели в течение трех лет; изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд и в порядке реквизиции земельного участка. Однако в отличие от прекращения права собственности прекращение права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения возможно и по таким основаниям, как использование земельного участка не по целевому назначению категории земель и неустранение совершенных умышленно земельных правонарушений.
Кроме того, в соответствии с изменениями, внесенными в комментируемую статью Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, перечень оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и права пожизненного наследуемого владения земельным участком является открытым: основания прекращения указанных правомочий на землю могут быть установлены и другими, кроме данного Кодекса, федеральными законами - в отличие от определенных предыдущей статьей оснований прекращений права собственности.
Перечень категорий земель установлен ст. 7 ЗК РФ. В соответствии с этой статьей все земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Категория земель указывается в документах о предоставлении земельных участков, документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в договорах, предметом которых является земельный участок, в документах ГЗК и иных документах (ст. 8 ЗК РФ). Конкретное целевое назначение каждой категории земель зафиксировано в соответствующих статьях ЗК РФ. Так, земли сельскохозяйственного назначения предназначены для нужд сельского хозяйства (ст. 77 ЗК РФ), земли населенных пунктов - для застройки и иных целей развития городов, поселков и сельских поселений (ст. 83 ЗК РФ) и т.д. Обязанность собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками, использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением категории земель закреплена в ст. 42 ЗК РФ.
Составы земельных правонарушений предусмотрены рядом статей ЗК РФ, а также КоАП РФ. Следует обратить внимание на то, что ЗК РФ предусмотрено прекращение права на землю не как санкция за любое земельное правонарушение. Речь идет, во-первых, только о правонарушениях, совершенных умышленно, во-вторых, только о тех правонарушениях, которые перечислены в данной статье, и, в-третьих, об условии, что нарушения не устранены совершившим их субъектом.
В соответствии со ст. 74 ЗК РФ привлечение лица, совершившего земельное правонарушение, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить это правонарушение и возместить причиненный вред.
Правила обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными веществами, о которых идет речь в комментируемой статье, установлены Законом о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами. Согласно ст. 22 этого Закона порядок применения пестицидов и агрохимикатов определяется федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных. Безопасность применения пестицидов и агрохимикатов обеспечивается соблюдением установленных регламентов и правил применения пестицидов и агрохимикатов, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую природную среду. Пестициды и агрохимикаты применяются только при использовании специальной техники и оборудования. Применение пестицидов ограниченного использования должно осуществляться на основании соответствующих разрешений специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти только гражданами, имеющими специальную профессиональную подготовку.
Однако вопрос об изъятии земельного участка может ставиться только при таких нарушениях установленных правил, которые повлекли одновременно: а) отравление, загрязнение, порчу или уничтожение плодородного слоя почвы и б) причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.
Особый режим использования установлен законодательством для различных категорий земель. Так, на землях особо охраняемых природных территорий хозяйственная и рекреационная деятельность допускается в ограниченном масштабе и на специально выделенных участках. При этом на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются строительство не связанных с функционированием таких территорий промышленных, хозяйственных и жилых объектов, дорог и иных коммуникаций, движение и стоянка механизированных транспортных средств, прогон животных, предоставление дачных и садоводческих участков (ст. 95 ЗК РФ).
В целом особый правовой режим использования земель связан с ограничением или запрещением тех видов деятельности, которые не совместимы с основным назначением данного вида земель. Земельный кодекс устанавливает только некоторые основные черты такого режима, детально же режим регулируется федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Земли, подвергшиеся радиоактивному загрязнению, в соответствии со ст. 14 ЗК РФ подлежат ограничению в использовании: на них, в частности, запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
Осуществление мероприятий по охране земель составляет одну из обязанностей землевладельцев и землепользователей. В соответствии со ст. 13 ЗК РФ они обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия, защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления производственными и бытовыми отходами, загрязнения, в том числе биогенного, и других процессов, ведущих к деградации земель; защите от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарником и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель; ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного, и захламления земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлению их плодородия, своевременному вовлечению земель в хозяйственный оборот; сохранению и использованию плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель. Особенно это относится к пользователям земель сельскохозяйственного назначения. В основном они самостоятельно принимают решения о необходимости проведения тех или иных агротехнических, мелиоративных и иных мероприятий. Но некоторые действия в этом направлении являются обязательными. Ведь процессы, к примеру, эрозии почв, образования оврагов могут затронуть и соседние участки. Обязательные мероприятия по охране земель с учетом специфики хозяйственной деятельности, природных и других условий включаются в федеральные, региональные и местные программы по охране земель.
Обязанность своевременно производить платежи за земельные участки относится к числу основных обязанностей землевладельцев и землепользователей (ст. 42 ЗК РФ). Порядок взимания таких платежей в настоящее время регулируется Законом РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю"*(90).
Подпункт 7 п. 2 комментируемой статьи предусматривает возможность введения федеральными законами иных, кроме перечисленных в предыдущих подпунктах, случаев прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения. И такой случай предусматривается Законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ: в соответствии со ст. 3.2 Закона о введении в действие ЗК РФ в случае, если в границы населенных пунктов включены земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, которые находятся в федеральной собственности, предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и полномочия по распоряжению и управлению которыми переданы органам государственной власти субъектов РФ, такие органы в течение установленного данным Законом срока вправе принять решение о принудительном прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком независимо от оснований, предусмотренных п. 2 ст. 45 ЗК РФ.
Условия и порядок принудительного лишения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка регулируются ст. 54 ЗК РФ (см. комментарий к ней).
Прекращение прав на земельные участки не наступает автоматически как в случае добровольного отказа от участка, так и при принудительном лишении таких прав. В любом случае необходимо решение суда о прекращении права на конкретный земельный участок.
Статья 46. Основания прекращения аренды земельного участка
Основания прекращения аренды земельного участка можно подразделить на общие основания прекращения права аренды недвижимого имущества, установленные гражданским законодательством, и на основания, которые дополнительно вводятся земельным законодательством применительно к аренде только земельных участков (они перечислены в п. 2 комментируемой статьи).
Договор аренды прекращается в случае истечения срока, на который он был заключен. Если же договор заключался на неопределенный срок, то каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за один месяц, а при аренде недвижимого имущества - за три месяца (законом или договором может быть установлен иной срок для такого предупреждения). Если законом установлены максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, то договор прекращается по истечении этого предельного срока, даже если в самом договоре срок аренды не определен. Например, в соответствии со ст. 22 ЗК РФ земельный участок может быть передан для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ в аренду на срок не более одного года.
Договор аренды участка из земель сельскохозяйственного назначения может быть заключен на срок, не превышающий 49 лет (ст. 9 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").
Договор аренды земельного участка прекращается в случае смерти гражданина, арендующего этот участок, если по закону или договору права по договору аренды не могут перейти к наследнику.
Досрочное расторжение договора аренды возможно по требованию как арендодателя, так и арендатора, но только по решению суда. Гражданским кодексом предусмотрены случаи, когда арендатор и арендодатель могут требовать расторжения договора. В основном они так или иначе связаны с нарушением условий договора аренды.
Арендодатель вправе требовать досрочного расторжения договора, если арендатор более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату; использует землю с существенным или неоднократным нарушением установленных в договоре условий пользования ею, а также ухудшает состояние земли или использует ее не в соответствии с назначением. Что касается обязанностей по капитальному ремонту арендуемого имущества, о которых говорится в ст. 619 ГК РФ, то им, как представляется, в земельных правоотношениях соответствует обязанность проведения мероприятий по улучшению качества земель, по охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв. По договору аренды, а также в силу закона или иного правового акта она может быть возложена как на арендатора, так и на арендодателя. Если такая обязанность возложена на арендатора, а он в установленные договором аренды сроки (а при отсутствии их в договоре - в разумные сроки) указанных мероприятий не проводит, арендодатель вправе ставить вопрос о досрочном расторжении договора.
Земельный кодекс предусматривает дополнительно возможность прекращения аренды земельного участка по инициативе арендодателя по тем же основаниям, что и принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования, кроме тех нарушений, которые в принципе не могут быть совершены арендатором: невнесение земельного налога (его уплачивает арендодатель), нарушение установленного режима использования земель с особыми условиями использования (за соблюдение этого режима несет ответственность арендодатель, он обязан внести особые условия в договор об аренде земельного участка).
Подпункт 7 введен в п. 2 комментируемой статьи Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ. На сегодняшний день таким федеральным законом, который устанавливает дополнительный, кроме перечисленных в предыдущих подпунктах, случай прекращения аренды земельного участка по инициативе арендодателя, является Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". В соответствии с п. 8 ст. 3.2 этого Закона в случае, если в границы населенных пунктов включены земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, которые находятся в федеральной собственности, предоставлены на праве аренды федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и полномочия по распоряжению и управлению которыми переданы органам государственной власти субъектов РФ, аренда таких земельных участков в течение установленного данной статьей срока может быть прекращена по инициативе органов государственной власти субъектов РФ в порядке, предусмотренном ЗК РФ независимо от оснований, предусмотренных п. 2 ст. 46 ЗК РФ.
Пунктом 3 комментируемой статьи предусмотрено запрещение прекращения аренды земельного участка в период полевых сельскохозяйственных работ, но только для одного случая: прекращения аренды из-за такого использования земельного участка, которое приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо к значительному ухудшению экологической обстановки. Дело в том, что в других случаях, о которых идет речь в п. 2 данной статьи, либо имеют место государственные интересы, которые требуют незамедлительного изъятия участка (подп. 5, 6), либо участок не используется для сельскохозяйственного производства (подп. 1, 4), либо в результате совершенного правонарушения становится опасным использовать участок в сельскохозяйственных целях (п. 3). Федеральными законами могут быть установлены и иные случаи, когда не допускается прекращение аренды земельного участка по указанному выше основанию.
Договор аренды земельного участка может быть досрочно расторгнут судом также по требованию арендатора. Основания такого расторжения предусмотрены ст. 620 ГК РФ, но договором аренды могут быть предусмотрены и другие основания расторжения договора по требованию арендатора.
Арендатор вправе требовать досрочного расторжения договора аренды земельного участка:
если арендодатель не предоставляет ему земельный участок в пользование либо создает препятствия пользованию земельным участком в соответствии с его назначением или в соответствии с условиями договора. Например, фермер сдал в аренду временно не используемую им часть своего участка расположенному рядом сельскохозяйственному товариществу под распашку, но не убирает находящиеся на этой земле стройматериалы и сарай;
если земельный участок имеет препятствующие пользованию им недостатки, которые не были обговорены арендодателем при заключении договора, не были заранее известны арендатору и не должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра участка при заключении договора. Так, арендатор мог не знать к моменту заключения договора, что участок, к примеру, ежегодно затопляется весной при разливе реки, и это обнаружилось только в процессе пользования;
если арендодатель не проводит мероприятий по улучшению качества земель, по охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, в то время как по договору аренды они составляют его обязанность, в установленные договором или иные разумные сроки;
если земельный участок в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, окажется в состоянии, не пригодном для использования. Такое может произойти, если, например, земельный участок подвергся радиоактивному или химическому загрязнению вследствие аварии на расположенном поблизости промышленном объекте.
Статья 47. Основания прекращения права безвозмездного срочного пользования земельным участком
Комментируемая статья в п. 1 устанавливает общие для всех видов права безвозмездного срочного пользования основания прекращения такого права. Особенности порядка прекращения права на служебный земельный надел как основного вида безвозмездного срочного пользования определены в остальных пунктах данной статьи.
Решение о прекращении права безвозмездного срочного пользования может быть принято по соглашению сторон, но вообще наличие такого соглашения не обязательно: решение в любом случае может быть принято единолично лицом, предоставившим земельный участок.
Поскольку данный вид безвозмездного пользования земельным участком является срочным, то, естественно, это пользование прекращается по истечении срока, на который земельный участок был предоставлен. Все остальные основания прекращения безвозмездного срочного пользования совпадают с основаниями прекращения права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, рассмотренными выше (см. комментарий к ст. 45 ЗК РФ): оно может быть прекращено как при добровольном отказе лица от пользования земельным участком, так и принудительно при неправильном и нерациональном использовании земли, совершении земельных правонарушений, необходимости изъятия или реквизиции земли для государственных, муниципальных нужд.
Особенностью пользования служебными земельными наделами является то, что они предоставляются на время трудовых отношений работника с организацией, предоставляющей земельный надел (см. ст. 24 ЗК РФ). Соответственно в случае прекращения трудовых отношений прекращается и право на служебный надел. Однако законодательством установлены исключения из этого правила. Право на служебный земельный надел сохраняется за работниками, прекратившими трудовые отношения при переходе их на пенсию по старости или инвалидности, за одним из членов семьи работников, призванных на действительную срочную военную службу в ряды Вооруженных Сил РФ или поступивших на учебу, - на весь срок нахождения на военной службе либо в учебном заведении, а также за одним из членов семьи работников, погибших в связи с исполнением служебных обязанностей: для нетрудоспособного супруга и престарелых родителей - пожизненно, а для детей - до совершеннолетия.
Служебные земельные наделы используются в основном для ведения личного подсобного хозяйства. В ЗК РСФСР 1991 г. была такая запись: "Служебные земельные наделы предоставляются для сельскохозяйственного использования отдельным категориям работников предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, легкой промышленности, водного, рыбного, охотничьего хозяйства". Поэтому важной гарантией для работников является право использовать этот надел даже после прекращения трудовых отношений с организацией, если необходимо закончить на нем сельскохозяйственные работы.
Статья 48. Основания прекращения сервитута
Земельный кодекс при регулировании как порядка установления частного сервитута (см. ст. 23 ЗК РФ), так и оснований его прекращения отсылает к нормам гражданского законодательства. Следует иметь в виду, однако, что ГК РФ регулирует только вопросы собственности на земельные участки, соответственно и ст. 276, посвященная прекращению сервитута, упоминает только о собственниках земельного участка, обремененного сервитутом. Между тем по земельному законодательству сервитут может быть установлен для земельного участка, используемого на любом праве.
В целом основания прекращения как публичного, так и частного сервитута едины: это либо минование потребности в нем, либо невозможность для собственника (землевладельца, землепользователя) осуществлять использование обремененного сервитутом земельного участка в соответствии с его назначением. Но частный сервитут по первому из приведенных выше оснований просто прекращается по требованию собственника, владельца, пользователя земельного участка, а для отмены публичного сервитута необходимо принятие соответствующего акта, поскольку устанавливается публичный сервитут в соответствии с п. 2 ст. 23 ЗК РФ законом или иным нормативным правовым актом.
В комментируемой статье не указано такое основание прекращения сервитута, как истечение срока, на который он устанавливался. Но так как п. 4 ст. 23 предусматривает возможность установления срочных сервитутов, такие сервитуты, естественно, по окончании соответствующего срока прекращаются.
В соответствии со ст. 276 ГК РФ в случаях когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута. Такая ситуация может сложиться, когда, например, сельскохозяйственная организация пользуется правом прогона скота через соседний участок, принадлежащий фермеру (частный сервитут), и в связи с постоянной потравой посевов этим скотом фермер не может выращивать необходимые ему сельскохозяйственные культуры.
Если же к невозможности использования земельного участка привело установление публичного сервитута, действует п. 7 ст. 23 ЗК РФ, в силу которого собственник, землевладелец и землепользователь вправе требовать изъятия (выкупа) у него данного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков либо предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.
Статья 49. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд
В комментируемой статье регламентируется порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд как у юридических лиц, так и у граждан, использующих земельный участок на любом праве - собственности, пожизненного наследуемого владения, аренды, постоянного или срочного пользования. При этом земельный участок у собственника может быть изъят только путем выкупа (ст. 279 ГК РФ), поэтому в статье используется термин "изъятие (в том числе путем выкупа)".
Случаи, когда допускается изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, отнесены законом к исключительным, т.е. по общему правилу такого изъятия следует избегать. В комментируемой статье приведены только два возможных основания изъятия земель для государственных и общественных нужд: выполнение международных обязательств Российской Федерации и необходимость размещения объектов государственного или муниципального значения (при отсутствии других вариантов размещения этих объектов). Иные случаи изъятия земель для государственных или муниципальных нужд могут быть установлены федеральными законами. Законами субъектов РФ могут быть дополнительно предусмотрены только случаи изъятия таких земельных участков, которые находятся в собственности самих субъектов РФ либо в муниципальной собственности, т.е. участков, предоставленных в пользование либо аренду гражданам, юридическим лицам. Следовательно, случаи изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд у собственников и пожизненных наследуемых владельцев могут быть установлены только федеральным законодательством.
Последний абзац подп. 2 п. 1 комментируемой статьи изменен Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в соответствии с которым автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на автомобильные дороги федерального значения; автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; автомобильные дороги местного значения; частные автомобильные дороги, а в зависимости от вида разрешенного использования - на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования.
К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц, а к автомобильным дорогам необщего пользования - автомобильные дороги, находящиеся в собственности, во владении или в пользовании исполнительных органов государственной власти, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), физических или юридических лиц и используемые ими исключительно для обеспечения собственных нужд либо для государственных или муниципальных нужд.
Перечни автомобильных дорог необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения утверждаются соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, перечень автомобильных дорог необщего пользования местного значения может утверждаться органом местного самоуправления.
Перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения утверждается Правительством Российской Федерации. Критерии отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения и перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения поселения может утверждаться органом местного самоуправления поселения, перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района - органом местного самоуправления муниципального района, а перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа - органом местного самоуправления городского округа.
При этом в соответствии со ст. 24 названного выше Федерального закона предоставление земельных участков, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, для размещения автомобильных дорог федерального значения осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства. Предоставление земельных участков, которые находятся в собственности субъекта Российской Федерации или государственная собственность на которые не разграничена, для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия (выкупа).
Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению.
Указанный Федеральный закон устанавливает ограничения на перевод земель отдельных категорий в другие категории (подробнее об этом см. комментарий к соответствующим главам ЗК РФ), что существенно сокращает возможность применения изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Так, не имеет смыла изъятие земельного участка из особо ценных сельскохозяйственных угодий с целью осуществления на нем в дальнейшем строительства, поскольку согласно п. 2 ст. 7 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" перевод такого участка в иную категорию земель запрещен.
Статья 50. Конфискация земельного участка
Конфискация применяется лишь по отношению к собственникам земельных участков и является единственным видом безвозмездного изъятия, во всех остальных случаях возможен только выкуп участка. Надо отметить, что Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ конфискация имущества была исключена из перечня видов наказаний, которые могут применяться к лицу, признанному виновным в совершении преступления. Однако затем Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ разд. VI УК Российской Федерации дополнен гл. 15.1 "Конфискация имущества". Конфискация имущества относится теперь, таким образом, к иным мерам уголовно-правового характера и представляет собой принудительное безвозмездное обращение имущества по решению суда в собственность государства.
Нормами этой главы предусмотрена конфискация денег, ценностей и иного имущества, полученных в результате совершения преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 105, ч. 2 ст. 111, ч. 2 ст. 126, ст. 127.1, 127.2, 146, 147, 164, ч. 3 и 4 ст. 184, ст. 186-189, ч. 3 и 4 ст. 204, ст. 205, 205.1, 205.2, 206, 208-210, 212, 222, 227, 228.1, 229, 231, 232, 234, 240-242.1, 275-279, 281, 282.1, 282.2, 285, 290, 355, ч. 3 ст. 359 УК, и любых доходов от этого имущества, за исключением имущества и доходов от него, подлежащих возвращению законному владельцу; используемых или предназначенных для финансирования терроризма, организованной группы, незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации).
В соответствии со ст. 104.1 УК Российской Федерации конфисковано может быть такое имущество (и в том числе земельный участок), которое:
а) получено в результате совершения преступлений, перечень которых приведен в названной статье (за исключением имущества, подлежащего возвращению законному владельцу). Это, например, преступления, предусмотренные ч. 2 ст. 105 (убийство), ч. 2 ст. 111 (умышленное причинение тяжкого вреда здоровью), ч. 2 ст. 126 (похищение человека), ст. 127.1 (торговля людьми), 127.2 (использование рабского труда), 146 (нарушение авторских и смежных прав), 147 (нарушение изобретательских и патентных прав), 164 (хищение предметов, имеющих особую ценность), ч. 3 и 4 ст. 184 (подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов), ст. 186 (изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг), 187 (изготовление или сбыт поддельных кредитных либо расчетных карт и иных платежных документов), 188 (контрабанда) и другие;
б) получено в результате совершения преступления, и доходы от этого имущества были частично или полностью превращены или преобразованы;
в) используемое или предназначенное для финансирования терроризма, организованной группы, незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации).
Статья 243 ГК РФ предусматривает возможность применения конфискации имущества как санкции и за иные, кроме преступлений, правонарушения, но ЗК РФ сужает применение этой статьи в отношении земельных участков, однозначно говоря только об уголовных преступлениях. Далее, в ней упоминается о том, что конфискация может быть произведена в случаях, установленных законом, и в административном порядке. ЗК РФ такой возможности не предусматривает, и соответственно конфискация земельного участка может быть произведена только по решению суда.
Статья 51. Реквизиция земельного участка
Реквизиция по гражданскому законодательству представляет собой изъятие у собственника имущества в интересах общества в случае чрезвычайных обстоятельств в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой собственнику стоимости имущества (ст. 242 ГК РФ). Земельный кодекс устанавливает особенности применения реквизиции по отношению к земельным участкам. Основная особенность связана с тем, что земельный участок после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств в большинстве случаев может быть возвращен владельцу, в то время как в отношении любого иного имущества такой возврат чаще всего невозможен (например, пораженный эпидемией скот изымается и уничтожается). Поэтому в ГК РФ идет речь о выплате стоимости реквизированного имущества, и лишь в отдельных случаях, если имущество при прекращении чрезвычайных обстоятельств сохранилось (например, изъятые при ликвидации аварии или во время военных действий транспортные средства), собственник вправе требовать его возврата по суду. В то же время (п. 1 комментируемой статьи) ЗК РФ специально указывает на временный характер изъятия земли при реквизиции, собственнику при этом возмещаются только убытки, понесенные им в связи с невозможностью использования земельного участка. Стоимость участка возмещается только в том случае, если участок не может быть возвращен после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств (п. 3 комментируемой статьи).
Как в ГК РФ, так и в комментируемой статье ЗК РФ идет речь о реквизиции земельного участка только у собственника. В то же время в других статьях ЗК РФ реквизиция названа как одно из оснований прекращения права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды, безвозмездного срочного пользования (ст. 45, 46, 47 ЗК РФ). Разумеется, арендуемый или предоставленный в пользование, пожизненное наследуемое владение участок находится в чьей-то собственности (федеральной, муниципальной, субъекта РФ или частной), и в случае реквизиции он изымается у собственника. Однако встает вопрос о возмещении убытков, понесенных при этом землевладельцем, землепользователем или арендатором. Порядок такого возмещения ЗК РФ не определяет. Следовательно, в этих случаях придется руководствоваться общими нормами гражданского законодательства; убытки, вызванные расторжением договора аренды или пользования, будет возмещать собственник земельного участка.
Гражданским кодексом установлено, что реквизиция производится в порядке и на условиях, установленных законом. Следовательно, предполагается принятие специального закона о реквизиции, конкретизирующего нормы ГК РФ. Возможно, такой закон будет регламентировать и особенности порядка реквизиции земельных участков.
Реквизиция земельного участка имеет схожие черты с изъятием земель для государственных и муниципальных нужд: то и другое производится в интересах обществах и государства, участок в обоих случаях изымается с соответствующей компенсацией собственнику. Однако это разные понятия, на что специально указывает п. 2 комментируемой статьи. Различаются прежде всего основания, по которым производятся реквизиция и изъятие земли для государственных и муниципальных нужд. Случаи последнего исчерпывающе перечислены в законе (см. комментарий к ст. 49 ЗК РФ), они не носят чрезвычайного характера и связаны чаще всего с планируемым строительством и расширением промышленных, социальных, транспортных и иных объектов.
Ситуации, когда возможно применение реквизиции, очерчены в законе примерно: никто не может предусмотреть всех экстраординарных обстоятельств, которые возможны в жизни, но в любой из этих ситуаций действовать приходится незамедлительно, поэтому невозможно исполнение всей процедуры, соблюдаемой при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд и включающей, в частности, письменное уведомление собственника за год до предстоящего изъятия (см. комментарий к ст. 55 ЗК РФ). Кроме того, изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд является окончательным, а реквизиция носит чаще всего временный характер. Из указанных различий вытекают и важные правовые последствия. Поэтому, к примеру, лицо, у которого изъят земельный участок под строительство высокоскоростной магистрали, не может требовать возврата участка, даже если в дальнейшем государством принято решение об отказе от этого строительства и участок не используется; а при проведении реквизиции лицо не может требовать предварительного и равноценного возмещения стоимости участка.
Отличается и порядок возмещения причиненных убытков. Возмещение убытков при изъятии, ухудшении качества земель, временном занятии земельного участка, ограничении прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков для государственных и муниципальных нужд урегулировано ст. 57 ЗК РФ. На случаи реквизиции земель оно не распространяется. Порядок возмещения собственнику возникших в связи с реквизицией убытков законом специально не определен, поэтому следует руководствоваться общими нормами гражданского законодательства. В соответствии со ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Поскольку реквизиция земельного участка носит, как правило, временный характер, то земельный участок по прекращении действия чрезвычайных обстоятельств возвращается собственнику, и лишь при невозможности такого возврата собственнику возмещается его рыночная стоимость или предоставляется равноценный земельный участок. Исходя из общего смысла статьи предполагается, что участок возвращается тем же уполномоченным исполнительным органом государственной власти, по решению которого он изымался, на основании имеющегося у собственника документа о реквизиции, и никаких дополнительных действий со стороны собственника для этого не требуется. И лишь в случае если участок по прекращении действия указанных обстоятельств не возвращается, лицо, у которого был реквизирован участок, вправе требовать его возврата в судебном порядке.
Комментируемая статья различает реквизицию и временное занятие земельного участка в связи с чрезвычайными обстоятельствами. На наш взгляд, различие в данном случае провести довольно трудно. Возникают эти два вида ограничений прав собственника на земельный участок при одних и тех же обстоятельствах, и оба носят временный характер. Только в случае реквизиции в отличие от временного использования участок не всегда может быть возвращен собственнику. Кроме того, можно предположить, что при временном использовании участка в государственных и общественных интересах собственник может также продолжать им пользоваться (если это возможно). Решение о временном использовании земельного участка при чрезвычайных обстоятельствах, видимо, принимают те же государственные органы, что и при реквизиции.
Если в отношении оценки земельного участка установлено, что она производится по рыночной стоимости, то порядок определения убытков, связанных с реквизицией или временным занятием земельного участка, в законе не определен. Представляется, что пока на практике следует ориентироваться на порядок, установленный для возмещения убытков при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд (ст. 57 ЗК РФ). В любом случае собственник земельного участка в судебном порядке может оспорить размер сумм, выплаченных ему в возмещение стоимости участка и понесенных убытков.
Статья 52. Условия и порядок отчуждения земельного участка
Отчуждение собственником имущества другим лицам происходит по договорам купли-продажи, мены, дарения. При купле-продаже продавец передает земельный участок за плату в собственность покупателя; по договору мены каждая из сторон передает в собственность другой стороны один земельный участок в обмен на другой; по договору дарения даритель безвозмездно передает одаряемому земельный участок в собственность.
Порядок заключения и исполнения этих договоров регулируется соответствующими статьями ГК РФ с учетом особенностей, устанавливаемых земельным законодательством. Так, по гражданскому законодательству сделки с недвижимостью, каковой являются и земельные участки, подлежат государственной регистрации, которая осуществляется в порядке, определенном Федеральным законом (с изменениями от 5 марта 2001 г. и от 12 апреля 2001 г.) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Статьей 37 ЗК РФ закреплены дополнительные требования к договорам купли-продажи и мены земельных участков: например, о том, что такие участки должны пройти государственный кадастровый учет.
Кроме того, земельное законодательство устанавливает ряд ограничений на заключение сделок с земельными участками. С участками земель, изъятыми из оборота (они перечислены в п. 4 ст. 27 ЗК РФ), вообще не могут совершаться никакие сделки; участки земель, ограниченных в обороте (п. 5 ст. 27 ЗК РФ), не могут быть переданы в частную собственность (кроме случаев, установленных федеральными законами).
Статья 53. Условия и порядок отказа лица от права на земельный участок
Новый Земельный кодекс впервые в земельном законодательстве урегулировал порядок добровольного отказа лица от осуществления принадлежащего ему права на земельный участок. Лицо в данном случае имеется в виду как физическое, так и юридическое. Правом на земельный участок, от которого отказывается его обладатель, может быть право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования, право аренды или право безвозмездного срочного пользования.
По ст. 236 ГК РФ форма отказа от права собственности на имущество может быть различной: публичное объявление об этом либо совершение реальных действий, определенно свидетельствующих об устранении данного лица от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество, в то время как ЗК РФ признает только подачу заявления надлежащей формой отказа от прав на земельный участок. Таким образом, устные заявления не могут быть приняты во внимание, а если лицо просто не использует участок, что в ряде случаев является земельным правонарушением (неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в течение трех лет; систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, по охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв), то это лицо будет предупреждено об ответственности за правонарушение.
Для отказа от земельного участка необходимо совершение определенных, установленных законом, процедур, которые различаются в зависимости от того, от какого именно вида прав на земельный участок отказывается его обладатель.
Для прекращения права собственности на земельный участок необходимо только осуществление государственной регистрации прекращения права собственности, никакого решения государственного органа для этого не требуется, и поэтому заявление об отказе от права собственности подается непосредственно в орган государственной регистрации. По смыслу п. 2 комментируемой статьи орган государственной регистрации не может отказать собственнику земельного участка, желающему от него отказаться, в регистрации прекращения права собственности. Необходимо заметить, что до внесения Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ изменений в названный пункт, земельный участок, при отказе собственника от этого участка, приобретал режим бесхозяйной вещи - и, соответственно, право собственности на него прекращалось в установленном гражданским законодательством порядке.
В отличие от процедуры отказа от права собственности, при отказе от права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения, кроме заявления об отказе, необходимо представление в орган государственной власти или орган местного самоуправления целого ряда документов, указанных в п. 3 комментируемой статьи.
Момент прекращения права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения на земельный участок зависит от того, было ли право на земельный участок ранее зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним: если нет, то право прекращается с момента принятия решения компетентным органом о прекращении права, если да - то с момента государственной регистрации такого прекращения.
В комментируемой статье ничего не сказано о порядке отказа от права аренды и безвозмездного срочного пользования. В случае аренды и безвозмездного срочного пользования, осуществляемого по договору с гражданами и юридическими лицами - собственниками земли, отказ арендатора или пользователя от участка означает расторжение договора со всеми правовыми последствиями, предусмотренными гражданским законодательством. При этом в соответствии со ст. 610 ГК РФ если договор аренды земельного участка заключен на неопределенный срок, каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за три месяца (законом или договором может быть установлен и иной срок для предупреждения о прекращении договора аренды). Точно так же каждая из сторон вправе во всякое время отказаться от договора безвозмездного пользования, заключенного без указания срока, известив об этом другую сторону за один месяц, если договором не предусмотрен иной срок извещения (ст. 699 ГК РФ). Право пользования служебным земельным наделом предоставляется по решению соответствующей организации, следовательно, заявление об отказе от указанного права подается руководству этой организации, которое принимает решение о прекращении права пользования.
При отказе от договора аренды и безвозмездного срочного пользования прекращение договора (кроме тех договоров, которые заключались на срок до одного года) подлежит государственной регистрации.
Статья 54. Условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка
Если предыдущей статьей устанавливается порядок добровольного отказа от прав на земельный участок, то данная статья регламентирует порядок и условия принудительного лишения прав на земельный участок, причем только в случаях ненадлежащего использования земельного участка. Лишение прав на земельный участок при изъятии его для государственных и муниципальных нужд и при реквизиции происходит при невиновном поведении землевладельца, землепользователя и регулируется другими статьями ЗК РФ (ст. 49-51). Прекращение права на служебный земельный надел, возникающее при прекращении работником трудовых отношений, производится в порядке, определенном ст. 47 ЗК РФ.
Из самого названия комментируемой статьи явствует, что в ней речь не идет о порядке лишения права собственности на земельные участки. Оно регламентировано гражданским законодательством. Точно так же в порядке, установленном ГК РФ, происходит прекращение права аренды по инициативе арендодателя в случае ненадлежащего использования арендатором земельного участка.
Случаи использования земельного участка, которые относятся к ненадлежащим и могут служить основанием прекращения права на земельный участок, перечислены в п. 2 ст. 45 ЗК РФ (см. комментарий к ней).
Лишение права на земельный участок - крайняя мера, которая допускается при безуспешности применения иных мер воздействия на нарушителя. Первое действие со стороны уполномоченных государственных органов при обнаружении факта ненадлежащего использования земельного участка - наложение административного взыскания. Порядок наложения таких взысканий предусмотрен КоАП РФ, который предусматривает несколько видов возможных взысканий в зависимости от тяжести административного проступка. Однако в комментируемой статье ЗК РФ совершенно однозначно указано только на один возможный вид взыскания за ненадлежащее использование земельных участков - штраф.
Согласно ст. 3.5 КоАП РФ административный штраф является денежным взысканием и выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей; для должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей; для юридических лиц - одного миллиона рублей, или может выражаться в величине, кратной либо стоимости предмета административного правонарушения (к земельным правонарушениям практически неприменимо), либо сумме неуплаченных налогов, сборов, административных штрафов и т.п. (применяется, в частности, в случаях систематической неуплаты земельного налога), либо сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), либо начальной (максимальной) цене государственного или муниципального контракта при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Административный штраф должен быть уплачен нарушителем не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении штрафа в законную силу (либо предусмотренного законом срока отсрочки или срока рассрочки). Если штраф вовремя не уплачен, копия постановления о его наложении направляется органом или должностным лицом, вынесшим это постановление:
в отношении физического лица - в организацию, в которой оно работает, учится либо получает пенсию, для удержания соответствующей суммы из его доходов;
в отношении юридического лица - в банк или иную кредитную организацию для взыскания суммы штрафа из денежных средств или из доходов юридического лица.
При отсутствии денежных средств на счетах юридического лица, а также если физическое лицо не работает или взыскание из его заработной платы или иных доходов невозможно, постановление о наложении административного штрафа направляется судебному приставу для обращения взыскания на имущество (ст. 32.2 КоАП РФ).
Комментируемой статьей ЗК РФ вносит дополнение в процедуру наложения административных взысканий, установленную КоАП РФ: при совершении правонарушений в виде ненадлежащего использования земельных участков одновременно с наложением взыскания должно выноситься предупреждение о допущенных нарушениях. Причем такое предупреждение следует отличать от предупреждения как формы административного взыскания. В соответствии со ст. 3.4 КоАП РФ предупреждение выражается в официальном порицании физического или юридического лица и выносится в письменной форме. Исполняется оно путем вручения или направления копии постановления о назначении административного наказания в виде предупреждения. В соответствии со ст. 3.2 КоАП РФ и предупреждение, и штраф относятся к так называемым основным взысканиям и, следовательно, не могут налагаться за одно и то же правонарушение. В случае земельного правонарушения предупреждение играет иную роль, поскольку имеет целью не наказание, а устранение допущенного нарушения. Поэтому такое предупреждение обязательно должно содержать указание на конкретный срок, в течение которого это нарушение должно быть устранено, и возможные последствия неустранения - лишение права на земельный участок. Изъятие земельного участка представляет собой в данном случае уже не административное взыскание, а форму земельно-правовой ответственности и регулируется нормами земельного законодательства.
В соответствии с Положением о государственном земельном контроле*(91) право выносить по установленной форме предупреждения о допущенном земельном правонарушении имеют главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель и их заместители, главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель и их заместители.
Приложением к указанному Положению является форма предупреждения о земельном правонарушении. В соответствии с ней в данном документе кроме сведений, перечисленных в п. 3 комментируемой статьи, указывается:
- фамилия, имя, отчество и должность лица, проводившего проверку соблюдения земельного законодательства;
- описание правонарушения с указанием площади, местоположения, кадастрового номера земельного участка, где допущено земельное правонарушение, наименования законодательных и иных нормативных правовых актов (со ссылкой на статьи и пункты), требования которых были нарушены, и установленная за это ответственность;
- число, месяц, год, номер акта, составленного о правонарушении;
- наименование органа, Ф.И.О. должностного лица, принявшего решение о привлечении организации, индивидуального предпринимателя, гражданина к административной ответственности; номер и дата принятия постановления;
- адрес, по которому надлежит представить в письменной форме информацию о ходе выполнения об устранении земельного правонарушения;
- наименование государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, в который будут направлены материалы о принудительном прекращении права на земельный участок или часть в случае невыполнения предписания;
- указание на то, что в соответствии со ст. 54 и 76 ЗК РФ прекращение права на земельный участок не освобождает от возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением;
- разъяснение о том, что для решения вопроса о продлении срока устранения нарушения земельного законодательства нарушителю до истечения установленного срока необходимо представить должностному лицу, вынесшему предписание: ходатайство о продлении срока устранения нарушения; документы, справки и иные материалы, подтверждающие принятие необходимых мер для устранения правонарушения.
Такое предупреждение составляется в трех экземплярах; один из них вручается лицу, в отношении которого оно вынесено (либо подлежит направлению ему по почте с уведомлением), второй направляется почтой с уведомлением о вручении государственному органу исполнительной власти или органу местного самоуправления, предоставившему земельный участок, третий экземпляр хранится в органе исполнительной власти, вынесшем это предупреждение.
Если нарушение не устранено в установленный срок, начинается процедура принудительного лишения права на земельный участок. Следует подчеркнуть, что она осуществляется по инициативе уполномоченного исполнительного органа государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, а не органа, предоставившего земельный участок. Последний только ставится в известность о происходящем. Окончательное решение об изъятии земельного участка принимает только суд с учетом всех объективных обстоятельств. Он может принять решение и о продлении срока для устранения допущенных нарушений. Обе стороны процесса вправе обжаловать не удовлетворяющее их решение суда в сроки и в порядке, установленные гражданско-процессуальным законодательством. И только при вступлении решения суда об изъятии земельного участка в законную силу уполномоченный государственный орган на основании этого решения вправе требовать государственной регистрации прекращения права на земельный участок.
В соответствии со ст. 76 ЗК РФ юридические лица и граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный ими в результате нарушения земельного законодательства. Это правило действует и в тех случаях, когда за данное правонарушение было наложено административное взыскание и когда участок при неустранении нарушения был изъят. Если произошла порча земли, виновный обязан или своими силами привести ее в пригодное для использования состояние (исполнение обязанности в натуре), или оплатить стоимость проведения необходимых работ. То же самое относится к случаям причинения вреда другим природным объектам. Если лицо добровольно не возместило причиненный вред, оно может быть принуждено к этому в судебном порядке. Соответствующий иск может быть предъявлен как собственником земельного участка, так и органом государственного земельного контроля (в том числе и одновременно с иском о лишении права на земельный участок). Согласно ст. 1082 ГК РФ суд, удовлетворяя требование о возмещении вреда, в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки. В понятие же убытков по гражданскому законодательству включается, кроме реального ущерба, также и упущенная выгода, т.е. неполученные доходы, которые лицо (в данном случае - собственник земли) получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. Статьей 62 ЗК РФ также предусмотрено, что убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду. Таким образом, даже если лицо не причинило своим действием или бездействием реального ущерба (например, не использовало по назначению предоставленный ему для ведения сельскохозяйственного производства земельный участок, и он был по истечении предусмотренного срока изъят), оно может быть принуждено судом к выплате государству как собственнику предоставленного участка суммы, равной доходам, которые оно могло бы получить, если бы в течение этого срока на участке велось сельскохозяйственное производство. В данном случае суды могут ориентироваться на расчет возмещения потерь сельскохозяйственного производства, который установлен для случаев изъятия земель для государственных и муниципальных нужд (см. комментарий к ст. 58 ЗК РФ).
Статья 55. Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд
В ст. 49 ЗК РФ подробно регламентируются случаи, при которых возможно изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд (см. комментарий к ней). В данной же статье, посвященной условиям и порядку такого изъятия, нормы в основном носят отсылочный характер. Пунктом 2 комментируемой статьи закреплено лишь одно главное, основное условие, при котором допускается изъятие участка как у собственников, так и у землевладельцев, землепользователей и арендаторов: это предварительное и равноценное возмещение стоимости земельного участка на основании решения суда. Виды, объем и порядок такого возмещения регламентированы ст. 279-282 ГК РФ, а также ст. 57, 62, 63 ЗК РФ (см. комментарии к ним).
Установленные ст. 279-282 ГК РФ правила прекращения прав на земельные участки в случае их изъятия для государственных или муниципальных нужд распространяются на все земельные участки - находящиеся как в собственности, так и во владении и пользовании, и лишь отдельные нормы касаются только собственников.
В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, изъятие (выкуп) осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Однако само решение об изъятии может быть принято либо федеральными органами исполнительной власти, либо органами исполнительной власти субъектов РФ, но не муниципальными органами (ст. 279 ГК РФ).
У собственника земельный участок для государственных или муниципальных нужд может быть изъят только путем выкупа. Причем не позднее чем за год до предстоящего изъятия собственник земельного участка должен быть письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. До истечения года со дня получения собственником такого уведомления выкуп допускается, только если на это согласен сам собственник. Точно так же, не иначе как с согласия собственника, допускается выкуп для государственных и муниципальных нужд не всего участка, а только его части.
Решение государственного органа об изъятии и непосредственно само изъятие земельного участка - разные моменты, между ними может пройти определенный промежуток времени.
Решение государственного органа об изъятии земельного участка подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник, землевладелец, землепользователь должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты. Если он не согласен с решением об изъятии, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд.
Затем происходит выкуп земельного участка у собственника. Относительно выкупной цены и других условий выкупа может быть достигнуто соглашение либо этот вопрос решается в судебном порядке. До достижения такого соглашения или принятия судом решения о выкупе участка собственник может владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его назначением. Затраты на улучшение земельного участка и повышение почвенного плодородия войдут в выкупную цену. Однако собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период (ст. 280 ГК РФ). Если же собственник в этот период продаст земельный участок, этот участок будет выкупаться уже у нового собственника.
Что касается землевладельцев и землепользователей, то они также могут владеть и пользоваться земельным участком до того, как будет произведено возмещение им убытков, вызванных изъятием участка, но они не могут им распорядиться.
Соглашение с собственником о выкупе земельного участка включает обязательство Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок, а также сроки и другие условия выкупа. Выкупная цена, т.е. плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, в соответствии со ст. 281 ГК РФ включает:
рыночную стоимость земельного участка (см. комментарий к ст. 66 ЗК РФ);
рыночную стоимость находящегося на участке недвижимого имущества;
все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка. Сюда включаются убытки, которые собственник несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами (например, если участок был сдан в аренду), а также упущенная выгода (это может быть, к примеру, стоимость неполученного урожая).
По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок. Тогда стоимость этого предоставляемого участка вычитается из выкупной цены.
Статья 56. Ограничение прав на землю
Граждане и юридические лица могут обладать правами на землю, предусмотренными земельным законодательством, т.е. правом собственности, правом пожизненного наследуемого владения, правом постоянного (бессрочного) пользования, правом безвозмездного срочного пользования или правом аренды. Содержание каждого из этих прав раскрыто в соответствующих статьях гл. III и IV ЗК РФ. Однако в отдельных случаях данные права могут быть ограничены. В принципе к ограничениям прав на землю можно отнести все, что ограничивает право владения, пользования или распоряжения земельным участком, т.е. и ограничение оборотоспособности земельных участков, которое регулируется ст. 27 ЗК РФ. Однако комментируемая статья под ограничениями прав на землю подразумевает в основном ограничения в использовании земельных участков. Перечень их, приведенный в п. 2 ст. 56, не является исчерпывающим. Некоторые из таких ограничений предусмотрены другими статьями Кодекса, а также законами об охране и использовании отдельных природных ресурсов и иными федеральными законами.
Земельным кодексом предусмотрено установление нескольких видов зон с особыми условиями использования земель.
Например, в составе земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации промышленных, энергетических, особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут устанавливаться охранные, защитные, санитарные и иные зоны с особыми условиями использования земель. Земельные участки, которые включены в такие зоны, у собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим использования земель, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон (п. 3 ст. 87 ЗК РФ). Так, в соответствии со ст. 93 ЗК РФ на земельных участках в границах охранных зон объектов системы газоснабжения не допускается строительство каких бы то ни было зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения; не разрешается препятствовать организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.
Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" установил (ст. 27), что на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков по обеспечению установленного режима особой охраны памятников природы возмещаются за счет средств федерального бюджета, а также средств внебюджетных фондов.
Из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам или юридическим лицам земельный участок может быть выделен в собственность, владение, пользование или аренду с условием совершения определенных действий: например, освоения заболоченного участка, осуществления строительства дороги в определенные установленные сроки. В ЗК РФ норм, регулирующих такие отношения, нет, но они вполне могут содержаться в иных нормативных правовых актах. Установление упомянутых условий трудно назвать ограничениями в использовании земельных участков в прямом смысле слова, они представляют собой скорее дополнительные обязательства землевладельца, землепользователя, арендатора.
В законах названы только допустимые ограничения в использовании земельных участков. Конкретные ограничения по отношению к тем или иным земельным участкам должны устанавливаться актами исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. Эти акты могут быть обжалованы лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке. Тогда ограничение прав на землю устанавливается решением суда. В любом случае требуется государственная регистрация ограничений прав на землю.
Собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы в связи с ограничением их прав несут определенные убытки, связанные, в частности, с невозможностью осуществления в полном объеме хозяйственной деятельности. Такие убытки в соответствии со ст. 57 ЗК РФ подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду, соответствующими бюджетами или лицами, в пользу которых ограничиваются права на земельные участки, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления защитных, охранных, санитарных зон и влечет ограничение прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.
Статья 56.1. Ограничения прав на землю в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд
Федеральным законом от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд" в Земельный кодекс РФ включены две дополнительные статьи (и внесен ряд уточнений и дополнений в иные статьи), посвященные резервированию земельных участков: ст. 56.1 и 70.1. Последняя из них определяет основные положения, касающиеся резервирования земель, комментируемая статья касается только вопросов ограничения прав на земельные участки в связи с резервированием.
Следует заметить, что, строго говоря, само по себе резервирование земельного участка для государственных или муниципальных нужд уже является ограничением прав на него, поскольку, например, снижается цена, за которую собственник может продать земельный участок, зарезервированный для последующего изъятия. Тем не менее норма комментируемой статьи специально указывает на возможность дополнительного ограничения законом следующих прав по использованию земельных участков:
- возведение жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий, строений, сооружений;
- проведение оросительных, осушительных, культурно-технических и других мелиоративных работ, устройство прудов и иных закрытых водоемов.
Поскольку основной целью резервирования является последующее изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, установление таких ограничений направлено на предупреждение попытки совершения правообладателями земельных участков действий, ведущих к увеличению выкупной цены (возмещения убытков) при изъятии земельного участка.
Пункт второй комментируемой статьи однозначно указывает на то, что ограничения вещных прав на земельные участки в связи с резервированием земель устанавливаются только федеральным законами. Это означает, в частности, что утрачивают силу принятые до введения в действия данной нормы те статьи законов субъектов Российской Федерации о резервировании земель, которые устанавливали какие-либо ограничения прав. Кроме того, не будет регулировать рассматриваемый вопрос и будущее постановление Правительства РФ о резервировании земель, о котором упоминается в ст. 70.1 настоящего Кодекса.
Наконец, следует отметить, что отдельные ограничения прав на землю в связи с резервированием уже установлены Земельным кодексом и некоторыми иными федеральными законами.
Так, согласно абз. 2 п. 8 ст. 31 ЗК РФ в случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства или осуществления иных улучшений земельного участка, расположенного в границах зарезервированных земель, после информирования указанных лиц о резервировании земель собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор такого земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на таком земельном участке или с иным его улучшением. Кроме того, что в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, срок установления публичного сервитута и срок договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, ограничены сроком резервирования таких земель (п. 4.1 ст. 23 и п. 3.1 ст. 22 ЗК РФ), а находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки не подлежат отчуждению в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (п. 8 ст. 28 указанного Федерального закона).
Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561 утверждено Положение о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, в соответствии с которым решение о резервировании земель для федеральных нужд принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг и управление федеральным имуществом, в установленной сфере деятельности которого планируется осуществить резервирование, а решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
Такие решения принимаются в соответствии с документами территориального планирования (документацией по планировке территории), решениями об утверждении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, государственными программами геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр.
Решение о резервировании земель должно содержать: цели и сроки резервирования земель; реквизиты документов, в соответствии с которыми осуществляются резервирование земель; устанавливаемые в соответствии с законом ограничения прав на зарезервированные земельные участки; сведения о месте и времени ознакомления заинтересованных лиц со схемой резервируемых земель, а также перечнем кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель. Решение о резервировании подлежит опубликованию в официальных средствах массовой информации, и вступает в силу не ранее его опубликования.
Действие установленных решением о резервировании земель ограничений прав прекращается в связи с:
- истечением указанного в решении срока резервирования земель;
- предоставлением в установленном порядке зарезервированного земельного участка, не обремененного правами третьих лиц, для целей, установленных решением о резервировании земель;
- отменой решения о резервировании земель органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение о резервировании земель;
- изъятием в установленном порядке, в том числе путем выкупа, зарезервированного участка для государственных или муниципальных нужд;
- решением суда, вступившего в законную силу.
Глава VIII. Возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд
(Наименование в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ)
Статья 57. Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков
Комментируемая статья посвящена возмещению собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам убытков только в случаях, перечисленных в п. 1. Все эти случаи включают действия, совершаемые в государственных или муниципальных интересах. Если же убытки причинены иными действиями, возмещение производится в порядке ст. 62 ЗК РФ (см. комментарий к ней).
Основания и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд подробно регламентированы ст. 49, 55, 63 ЗК РФ.
Временное изъятие земельных участков ЗК РФ допускает только в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, если нет необходимости реквизиции земельного участка (ст. 51 ЗК РФ).
Ограничение прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков (временное или бессрочное) производится по основаниям, установленным ЗК РФ и иными федеральными законами, регулируется ст. 56 ЗК РФ.
Ухудшение качества земель может происходить из-за разных причин, но под действие комментируемой статьи подпадает такое ухудшение, которое, во-первых, вызвано деятельностью не самого собственника земли, землепользователя, землевладельца или арендатора, а иных физических или юридических лиц (например, на соседнем земельном участке) и, во-вторых, только в случаях, если эти лица действуют в государственных или общественных интересах. Такая ситуация возникает, к примеру, когда земельный участок загрязняется проходящей рядом автомагистралью или в результате испытаний на космическом полигоне.
В соответствии с Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из состава земель одной категорию в другую" для ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую требуется согласие на такой перевод правообладателя земельного участка. В соответствии с п. 5 ст. 2 названного Федерального закона исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты поселений.
Убытки, возникающие в случаях, перечисленных в п. 1 комментируемой статьи, возмещаются как землевладельцам, землепользователям, арендаторам, так и собственникам земельных участков, однако при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд у собственников убытки включаются в состав выкупной цены, которая рассчитывается в соответствии с нормами гражданского законодательства. Поэтому данная статья вопросов расчета убытков собственников при изъятии земельных участков не касается.
При изъятии земельных участков в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, возмещение убытков производится из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета. Однако государством или муниципальным образованием возмещение убытков может быть возложено на те физические или юридические лица, в пользу которых производится изъятие, например на компанию, акционерное общество, которое будет осуществлять строительство промышленного или жилого объекта, под которое потребовалась земля. То же самое относится к случаям ограничения прав собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и ухудшения качества их земель: убытки возмещает либо государство, либо те организации и граждане, деятельность которых повлекла ухудшение земель или потребовала установления защитных, охранных, санитарных зон с особым режимом использования земель (например, тепловая или атомная станция).
О порядке возмещения убытков при временном занятии земельного участка в ЗК РФ ничего не сказано. Поскольку по законодательству временное занятие возможно только при особых обстоятельствах и в интересах всего общества, можно сделать вывод, что возмещение убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам производится из государственного или местного бюджета. Эти суммы можно взыскать в порядке регресса, если имеется конкретный виновник, например, аварии, вызвавшей чрезвычайную ситуацию.
При расчете размеров подлежащих возмещению убытков встает вопрос об определении стоимости изъятого земельного участка, утраченных строений, сооружений, насаждений и другого имущества. Эта стоимость может изменяться в зависимости от рыночного курса, а также от того, какие были произведены улучшения на земельном участке, дополнительные постройки и т.д. Поэтому закон четко определяет момент, на который рассчитывается размер предстоящего возмещения. Стоимость всего, что построено собственником, землепользователем, землевладельцем, арендатором после этого дня, возмещению не подлежит.
В настоящее время порядок возмещения убытков регулируется Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности третьих лиц, утвержденными постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262*(92). Прежнее Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденное постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 28 января 1993 г. N 77*(93), в части возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам утратило силу.
Указанные Правила определяют порядок возмещения собственникам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, а также возмещения землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, временным занятием земельных участков, ограничением прав землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц. Убытки же, причиненные собственнику изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, включаются в плату за изымаемый земельный участок (выкупную цену).
Установлено, что основаниями для возмещения убытков собственникам земельных участков являются:
соглашение о временном занятии земельного участка между собственником земельного участка и лицом, в пользу которого осуществляется временное занятие земельного участка;
акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ограничении прав собственника земельного участка, соглашение о сервитуте;
акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;
решение суда.
Основанием для возмещения убытков землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, кроме документов, аналогичных указанным, является акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
Размер убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков изъятием для государственных или муниципальных нужд или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Федеральной службой земельного кадастра РФ по согласованию с Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством имущественных отношений РФ.
Споры, связанные с определением размера убытков, рассматриваются в судебном порядке.
Определение размера убытков, причиненных землепользователям и землевладельцам изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, осуществляется в соответствии с гражданским законодательством.
При определении размера убытков, причиненных арендаторам земельных участков изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, учитываются убытки, которые арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, арендная плата, уплаченная по договору аренды за период после изъятия земельного участка, а также стоимость права на заключение договора аренды земельного участка в случае его заключения на торгах.
При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков временным занятием земельных участков, учитываются убытки, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с временным занятием земельных участков.
При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений, убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.
При определении размера убытков, причиненных землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков ограничением их прав на земельные участки, учитываются убытки, которые землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.
При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, учитываются убытки, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также затраты на проведение работ по восстановлению качества земель.
Глава IX. Защита прав на землю и рассмотрение земельных споров
Статья 59. Признание права на земельный участок
Глава IX настоящего Кодекса не содержит статьи, дающей общий перечень способов защиты прав на землю, подобной ст. 12 ГК РФ, а начинается с провозглашения одного из таких способов. Необходимость в признании права возникает тогда, когда два или несколько лиц считают себя собственниками (владельцами, пользователями, арендаторами) одного земельного участка. Спор о праве на земельный участок может возникнуть, например, в случаях когда отец еще при жизни продал земельный участок постороннему лицу, а сын, не зная об этом, считает, что земельный участок перешел к нему после смерти отца по наследству. Другой пример: участок, не изъятый в установленном порядке у прежнего землепользователя, предоставляется другому землепользователю. О юридическом признании права на земельный участок может идти речь и тогда, когда право возникает в силу приобретательной давности либо при перерегистрации одного вида прав в другой*(94). В этих и других подобных случаях спор между хозяйствующими субъектами может разрешить только суд, равно как только он может установить факт, имеющий юридическое значение (факт приобретения права на землю за давностью владения) в порядке ст. 264-268 ГПК РФ либо ст. 217-222 АПК РФ.
Попутно отметим, раз уж речь зашла о приобретательной давности: для того, чтобы признать за конкретным лицом право на земельный участок по этому основанию, нужно, чтобы данное лицо в соответствии с ГК РФ добросовестно, открыто и непрерывно в течение 15 лет владело земельным участком как своим собственным. В литературе был сделан вывод, что, поскольку возможность получить земельный участок в частную собственность возникла лишь с 1 января 1991 г., до этой даты ни одно лицо не могло владеть земельным участком как своим собственным. Следовательно, реально вопрос о признании права на земельный участок по давности владения и регистрации этого права может возникнуть не ранее 1 января 2006 г.*(95) Подчеркнем, что правовая позиция Конституционного Суда РФ, высказанная в постановлении от 13 декабря 2001 г., прямо противоположная: земельные участки, даже принадлежащие гражданам на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, являются для них именно "своим имуществом" (подробнее об этом постановлении будет сказано ниже).
Следует сказать, что вопрос о том, применимы ли нормы о приобретательной давности к земельным участкам, является в юридической науке дискуссионным. На основе презумпции, установленной п. 2 ст. 214 ГК РФ (все земли, не предоставленные в частную собственность, являются государственной собственностью), одни юристы делают вывод, что признание права собственности по давности владения вообще не применимо к земельным участкам, другие допускают это, но лишь в отношении земельных участков, которые ранее были предоставлены гражданам и организациям в частную собственность.
Вместе с тем есть иная точка зрения, разделяемая и нами: приобретательная давность может являться основанием возникновения права собственности на землю, так как ни ГК РФ, ни земельное законодательство не содержат оговорок, что данный институт к земельным участкам не применяется. Земельные участки, не предоставленные в частную собственность, не могут быть признаны бесхозяйным имуществом (так как у них есть собственник - государство). Но если гражданин в течение 15 лет пользуется таким земельным участком, хотя и без достаточных правовых оснований либо без юридического оформления, но с соблюдением требований ст. 234 ГК РФ, то он вправе ставить вопрос о признании за ним права собственности на этот земельный участок*(96).
Если хотя бы одна из сторон в споре - гражданин, то спор рассматривается в суде общей юрисдикции. Спор, возникший между юридическими лицами либо юридическими лицами и гражданами, использующими земельный участок для осуществления предпринимательской деятельности (фермерами), относится к подведомственности арбитражного суда. Важно подчеркнуть, что арбитражный суд будет рассматривать дела с участием граждан-предпринимателей только в том случае, если спорный участок используется для осуществления предпринимательской деятельности. Если же по своему статусу гражданин является предпринимателем, но просит признать его право на садовый или дачный участок, то такой спор, как обычный спор с участием граждан, подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции.
В судебной практике встречаются споры о признании права на земельную долю. Так, Федеральный Арбитражный суд Волго-Вятского округа постановлением от 21 августа 2008 г. отказал закрытому акционерному обществу "Левашево" в иске о признании права собственности на земельную долю ответчика Шаровой З.С. в размере 66/54530 (66000 квадратных метров) в праве собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения в границах ЗАО "Левашево". Решение суда мотивировано тем, что у ответчика имеется свидетельство о праве на земельную долю, которое в соответствии с законом имеет равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Права ответчика на земельную долю не были оспорены истцом. При таких обстоятельствах у арбитражного суда отсутствовали основания для удовлетворения исковых требований истца, который полагал, что земельная доля была внесена в уставной капитал ЗАО*(97).
Однако ЗАО "Левашево" обращалось в Арбитражный суд Ярославской области с аналогичными исками к другим акционерам общества. В ряде случаев эти исковые требования удовлетворялись, однако впоследствии отменялись судом апелляционной инстанции, который считал, что у истца отсутствуют правовые основания требовать признания за ним права собственности на 66/54530 земельной доли в праве собственности на земельный участок в границах ЗАО "Левашево", поскольку истец не доказал факт формирования уставного капитала Общества за счет земельного пая ответчика. И тот же ФАС Волго-Вятского округа, который ранее сам отказывал в удовлетворении подобных исков, отменял решения апелляционного суда и направлял дела на новое рассмотрение. Такая противоречивая судебная практика свидетельствует о сложности данной категории дел.
В соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ст. 28) права на недвижимое имущество, установленные решением суда, подлежат государственной регистрации на общих основаниях. Момент возникновения права определяется решением суда. Регистратор права на недвижимое имущество не вправе отказать в государственной регистрации права, установленного вступившим в силу решением суда. Если решение суда не содержит сведений, которые регистратор прав обязан внести в Единый государственный реестр прав, регистратор или правообладатель (при наличии письменного заключения регистратора прав) может запросить суд о порядке исполнения данного решения. Копии вступивших в силу решений и определений судов в отношении прав на недвижимое имущество подлежат в трехдневный срок обязательному направлению судебными органами в орган по регистрации прав.
13 декабря 2001 г. Конституционный Суд РФ принял постановление N 16-П*(98), имеющее важное значение для защиты прав граждан на землю. Постановление принято по жалобе Т.В. Близинской на нарушение ее конституционных прав на землю Законом г. Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве".
По существу, Конституционный Суд РФ признал (подтвердил) право граждан, имеющих большемерные земельные участки (т.е. участки, размеры которых превышают предельные нормы, установленные законами субъектов РФ), переоформлять права на эти участки полностью, а не только в пределах установленных норм. Суть дела такова. Земельные органы Москвы отказали Т.В. Близинской в переоформлении в бессрочное (постоянное) пользование имеющегося у нее участка размером 0,22 га. Ей предлагалось в соответствии с обжалуемым Законом г. Москвы закрепить в постоянное пользование лишь 0,12 га, а оставшуюся часть участка взять в аренду, в противном случае эта часть участка переходила к городу.
В постановлении от 13 декабря 2001 г. Конституционный Суд РФ указал, что это положение ч. 2 ст. 16 Закона г. Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" ставит граждан, имеющих большемерные земельные участки, в менее выгодные условия, ограничивая их использование в полном размере сроком аренды и возлагая на этих граждан обязанность нести расходы в виде арендной платы. Тем самым Законом субъекта РФ введены ограничения не только права пользования и владения таким имуществом, как земельный участок, но и конституционной свободы договора, что противоречит ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ.
В названном постановлении сформулированы важные положения, касающиеся прав граждан на землю. Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком рассматриваются как обеспечивающие основу жизнедеятельности людей и направленные на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности. Соответственно в отношении данных прав действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения.
Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. В соответствии с ранее сформулированными в постановлениях Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. и от 3 июля 2001 г. правовыми позициями Суда понятием "имущество" охватываются не только право собственности, но и вещные права. Следовательно, ст. 35 Конституции РФ гарантирует защиту не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Земельный участок является для землепользователя именно "своим имуществом" (что должно признаваться всеми субъектами права) и как таковое не может быть изъят иначе как на основании судебного решения и лишь при условии предварительного и равноценного возмещения (см. комментарий к ст. 63 ЗК РФ).
Статья 55 Конституции провозглашает, что в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а их конституционно допустимые ограничения возможны только на основании федерального закона. Вопреки этому право гражданина на владение и пользование своим имуществом в виде земельного участка, закрепленного за ним и подлежащего передаче ему на основе федерального регулирования в полном объеме в пожизненное наследуемое владение или в собственность, фактически было умалено законом субъекта РФ.
Названный Закон г. Москвы, кроме того, был принят с нарушением компетенции, так как наличие на момент его принятия федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками и их перерегистрации, исключает для законодательного органа субъекта РФ установление собственного регулирования в противоречие с федеральным. Такого рода акты субъектов РФ, противоречащие федеральному законодательству, применению не подлежат, а ограничиваемые ими права граждан во всяком случае могут и должны быть восстановлены в процессе правоприменения на основе прямого действия Конституции РФ и приоритета федерального закона. Это, однако, не снимает необходимости проверки Конституционным Судом РФ при наличии законных поводов и оснований конституционности таких законов субъектов РФ также по содержанию норм, тем более в случаях когда права гражданина, нарушенные законом субъекта РФ, не были защищены состоявшимися по делу правоприменительными решениями, как это имело место в деле заявительницы.
Исходя из изложенного Конституционный Суд РФ постановил признать положение ч. 2 ст. 16 Закона г. Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" не соответствующим Конституции РФ. Таким образом, Т.В. Близинская добилась признания своего права на землю - права закрепить за собой весь земельный участок, так как в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями)*(99) ее дело подлежит пересмотру в установленном законом порядке.
Статья 60. Восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения
Восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения, также является одним из способов защиты гражданских прав, предусмотренных ст. 12 ГК РФ. К способам защиты права согласно ГК РФ относятся также признание недействительным акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, возмещение убытков и др., упоминаемые в данной и последующих статьях ЗК РФ. Все эти способы тесно связаны между собой и могут применяться одновременно в различных сочетаниях.
В комментируемой статье не названы некоторые из способов, предусмотренных гражданским законодательством, с помощью которых также может осуществляться защита прав на земельные участки: признание сделок недействительными, самозащита права и др. Однако это не означает, что они не могут использоваться при защите земельных прав: ведь согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, природоохранительным или иным специальным законодательством.
Пункт 1 комментируемой статьи содержит неисчерпывающий перечень случаев, когда нарушенное право подлежит восстановлению. Здесь названы лишь некоторые из них и дана отсылка к другим случаям, предусмотренным федеральными законами. В принципе должно действовать правило о том, что нарушенное право подлежит восстановлению во всех случаях.
Чаще всего восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, достигается посредством обязания нарушителя в соответствии с решением суда освободить самовольно занятый земельный участок (в том числе и путем сноса всех незаконно возведенных на нем строений и сооружений)*(100).
В п. 2 перечисляются способы пресечения действий, нарушающих права на землю. Некоторые из них нуждаются в уточнении с точки зрения самого изложения правового предписания. В частности, из подп. 4 п. 2 следует, что действия, нарушающие права на земельные участки, могут быть пресечены путем... пресечения действий, нарушающих право. Представляется, что такая редакция нормы является неудачной.
Если суд признает недействительным акт органа государственной власти или органа местного самоуправления (см. комментарий к ст. 61), например, об изъятии земельного участка у землепользователя, то участок ему возвращается. Тем самым одновременно пресекаются действия, нарушающие права на земельный участок, и восстанавливается положение, существовавшее до нарушения права.
В случае подачи гражданами или организациями заявлений об оспаривании ненормативных актов (решений), нарушающих их права и свободы, суд вправе по ходатайству заявителя приостановить действие оспариваемого акта (решения) (ст. 254 ГПК РФ, ст. 199, 208 АПК РФ). Подача заявления в суд, арбитражный суд об оспаривании нормативного акта не приостанавливает его действие (ст. 251 ГПК РФ, ст. 193 АПК РФ).
Нарушения прав на земельный участок или угрозы таких нарушений могут быть выявлены в ходе осуществления государственного земельного контроля, который осуществляется в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. (с последующими изменениями и дополнениями)*(101). Согласно подп. "в" п. 9 названного Положения должностные лица, осуществляющие государственный земельный контроль, вправе давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий. Таким путем в ряде случаев достигается восстановление положения, существовавшего до нарушения права, а также пресекаются действия, нарушающие права граждан и юридических лиц на землю.
В комментируемой статье не говорится о таком способе защиты, как обжалование действий и особенно бездействия должностных лиц, которые влекут за собой нарушение прав граждан и юридических лиц на землю. Такая возможность предусмотрена АПК РФ, ГПК РФ и Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с последующими изменениями и дополнениями)*(102), и, следовательно, этот способ восстановления нарушенного права подпадает под норму подп. 3 п. 1, а если действие выразилось в каком-либо решении (акте), то и под норму ст. 61 комментируемого Кодекса.
Статья 61. Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления
Комментируемая статья, как и подп. 1 п. 2 ст. 60 ЗК РФ, называет в качестве способа защиты прав на землю признание недействительными актов исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 ГК РФ недействительным может быть признан акт органа государственной власти или органа местного самоуправления (без уточнения - исполнительного или законодательного).
Как уже говорилось, в ряде случаев гражданам и юридическим лицам удается защитить свои земельные права путем признания недействительными именно актов органов законодательной власти (законов) полностью или частично. Так, гражданка Н.П. Медникова обратилась в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение ее конституционных прав нормой ч. 1 ст. 16 Закона Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае".
В определении Конституционного Суда РФ по этому делу от 3 февраля 2000 г. было отмечено, что оспариваемое положение Закона Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае", запрещающее совершение сделок с земельными участками гражданам, не имеющим регистрации права на постоянное проживание в Краснодарском крае или Республике Адыгея, как аналогичное положениям, признанным Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ в постановлениях от 4 апреля 1996 г., от 2 июля 1997 г. и от 2 февраля 1998 г., а также в определении от 7 октября 1998 г., подлежит отмене в установленном порядке и не может применяться судами, другими органами и должностными лицами. Согласно ч. 2 ст. 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дело гражданки Н.П. Медниковой подлежит пересмотру компетентными органами в установленном порядке.
Другим примером может служить постановление Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 г.*(103) о признании не соответствующими Конституции РФ положений ст. 2 и п. 2 ст. 4 Закона г. Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 г. "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году", согласно которым нормам о ставках земельного налога, ухудшающим положение налогоплательщиков, придана обратная сила.
Сказанное свидетельствует о том, что граждане и юридические лица вправе защищать свои права и интересы всеми законными способами.
Важно также подчеркнуть, что признание недействительным ненормативного акта - это защита права конкретного лица или лиц (физических или юридических), права которых нарушены, а признание недействительным (или неконституционным) нормативного акта (особенно закона) или отдельных его положений (норм) способствует защите прав неопределенного круга лиц, в отношении которых этот акт (нормы) могли быть применены. Это является более действенным и эффективным средством защиты.
Комментируемая статья допускает обжалование как ненормативных (индивидуальных), так и нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако следует иметь в виду, что ранее нормативный акт мог быть признан недействительным только судом общей юрисдикции, а ненормативный - как судом общей юрисдикции, так и арбитражным судом.
Новый АПК РФ предусмотрел возможность оспаривания в арбитражных судах нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 1 ст. 29 АПК РФ). Кроме того, к подведомственности арбитражных судов по-прежнему относятся дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 2 ст. 29 АПК РФ). Что касается судов общей юрисдикции, то в них оспаривание нормативных правовых актов осуществляется по правилам гл. 24, а оспаривание ненормативных актов (решений) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих - по правилам гл. 25 ГПК РФ.
В соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в суде могут быть обжалованы любые действия (решения) государственной власти и иных органов и должностных лиц, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Согласно указанному Закону решения (акты) органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть обжалованы, если в результате их принятия и применения (исполнения) нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Закон РФ от 27 апреля 1993 г. предоставляет гражданам выбор по своему усмотрению обратиться с жалобой либо непосредственно в суд, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу, государственному служащему. В комментируемой же статье (равно как и в других статьях данной главы Кодекса) говорится о судебном порядке признания актов недействительными (см. подробнее комментарий к ст. 64).
Для принятия судом (арбитражным судом) решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным необходимо одновременно наличие двух условий: несоответствие акта закону или иному правовому акту и нарушение актом прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица. Заявители, уверенные в своей правоте, должны бороться за свои права до конца - ведь решения судов первой инстанции нередко отменяются вышестоящими инстанциями. Приведем в качестве примера одно дело*(104).
Сельскохозяйственный производственный кооператив (далее - СХПК) "Краснодарлекраспром" (истец) обратился в Арбитражный суд с иском к администрации г. Краснодара (ответчик) о признании недействительным постановления главы администрации г. Краснодара от 28 августа 2001 г. "О предоставлении МУП совхозу "Прогресс" земельного участка в Прикубанском административном округе".
Решением Арбитражного суда, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении исковых требований отказано со ссылкой на правомерность изъятия земельного участка, поскольку СХПК не переоформил в срок до 1 января 2001 г. право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды, нерационально использует земли сельскохозяйственного назначения, допускает нарушения требований земельного законодательства, за что руководитель неоднократно привлекался к административной ответственности.
В кассационной жалобе СХПК просил отменить состоявшиеся по делу судебные акты, поскольку был нарушен предусмотренный законодательством порядок изъятия земель, факт нерационального использования земельного участка материалами дела не подтвержден, в связи с чем обжалуемое постановление является незаконным, нарушает права и законные интересы истца.
Федеральный Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению. Из материалов дела следует, что в 1994 г. земельный участок общей площадью 1558,44 га, в том числе 1302,35 га сельскохозяйственных угодий, 1138,64 га пашни, был предоставлен в бессрочное (постоянное) пользование для выращивания сельскохозяйственных культур совхозу "Союзлекраспром", правопреемником которого является СХПК "Краснодарлекраспром".
Постановлением главы администрации г. Краснодара от 28 августа 2001 г. у СХПК изъят земельный участок общей площадью 1278,28 га, в том числе 1164,17 га сельхозугодий. При этом в пользовании кооператива оставлен участок площадью 22,18 га под общественными постройками. Изъятый у истца земельный участок предоставлен в бессрочное (постоянное) пользование совхозу "Прогресс". Основанием для изъятия земельного участка явилось то, что земельные участки на СХПК не переоформлялись, кооператив является нерентабельным и убыточным предприятием; отмечалось нерациональное использование закрепленных за ним муниципальных земель, выразившееся в нарушениях агротехники возделывания сельскохозяйственных культур, их низкой урожайности.
В постановлении Федерального Арбитражного суда отмечено, что ЗК РСФСР, действовавший на момент принятия оспариваемого постановления, устанавливал, что изъятие земельного участка производится решением уполномоченного органа по согласованию с землепользователем. Кроме того, Кодекс не содержал нормы о возможности изъятия участка в связи с его нерациональным использованием.
Довод администрации города о непереоформлении истцом земельных документов с права пользования на право аренды в соответствии с Законом Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае" не принят кассационной инстанцией, поскольку данное обстоятельство не влечет прекращение прав истца на землю, а требование о понуждении заключить договор аренды земли истцу в установленном порядке не предъявлялось.
В обоснование законности оспариваемого постановления администрация г. Краснодара представила акты станции защиты растений "Прикубанская", протоколы об административном правонарушении по карантину растений, постановления земельного комитета о наложении штрафа за нарушение земельного законодательства. Однако названные документы составлены в одностороннем порядке, представитель СХПК к осмотру земельных участков в составе комиссии по контролю за использованием и охраной земель не привлекался. Из протоколов от 19 октября 1999 г. и от 4 августа 1999 г. видно, что комиссией обследовались земельные участки площадью 6 и 26 га. Между тем у истца изъят земельный участок площадью более 1278 га. В деле также имеется справка отдела государственной статистики, согласно которой показатели урожайности сельхозкультур у СХПК "Краснодарлекраспром" не ниже средних показателей по городу.
На основании изложенного Федеральный Арбитражный суд Северо-Кавказского округа пришел к выводу о том, что при изъятии земельного участка допущены нарушения процедуры, установленной законом. При этом, отказывая в иске, судебные инстанции исследовали представленные в деле доказательства, однако допустили ошибку в применении и толковании норм материального права. Поэтому суд кассационной инстанции на основании п. 2 ст. 175 АПК РФ*(105) посчитал возможным принять новое решение об удовлетворении иска о признании недействительным постановления главы администрации г. Краснодара от 28 августа 2001 г. как противоречащего законодательству и нарушающего права и законные интересы истца.
В практике арбитражных судов ранее встречались случаи прекращения производства по делам о признании недействительными актов государственных органов по тем основаниям, что эти органы не являются юридическими лицами и, следовательно, не могут быть ответчиками по делу"*(106).
В настоящее время в новом АПК РФ (п. 2 ст. 27) четко сказано, что арбитражные суды в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами, разрешают дела с участием Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица. Если субъекты предпринимательской деятельности оспаривают решения административных органов о привлечении к административной ответственности, то правила рассмотрения таких дел регулируются ст. 207-211 АПК РФ.
В соответствии со ст. 1069 ГК РФ вред (убытки), причиненный (причиненные) гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.
Статья 62. Возмещение убытков
Комментируемая статья частично дублирует ст. 57. Статья 62 ЗК РФ применяется в тех случаях, когда причинение убытков вызвано нарушением прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (далее - землепользователи), но не связано с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Эти убытки могут возникать как из договоров, так и из обязательств вследствие причинения вреда. Например, если арендодатель не предоставил арендатору земельный участок в указанный в договоре срок, арендатор вправе истребовать от него это имущество и потребовать возмещения убытков, причиненных задержкой исполнения, либо потребовать расторжения договора и возмещения убытков, причиненных его неисполнением (ст. 611 ГК РФ). И наоборот, при несвоевременном возврате земельных участков арендатором арендодатель вправе потребовать внесения арендной платы за все время просрочки, а если эта плата не покрывает причиненных арендодателю убытков, он может потребовать их возмещения (ст. 622 ГК РФ).
Убытки могут возникать и при неисполнении или ненадлежащем исполнении других договоров, связанных с использованием и отчуждением земельных участков, а также при признании договоров недействительными. Статья 15 ГК РФ, закрепляя в качестве общего правила принцип возмещения убытков в полном объеме (включая упущенную выгоду), в то же время содержит оговорку, что это имеет место, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. В комментируемой статье такой оговорки нет. Поэтому правоприменитель должен решить: чем руководствоваться, например, при решении вопроса о взыскании убытков при признании сделки с земельным участком недействительной по основаниям, установленным ст. 178, 179 ГК РФ, - этими статьями, которые говорят о возмещении потерпевшему от такой сделки лишь реального ущерба, либо данной статьей, предусматривающей возмещение убытков в полном объеме (т.е. не только реального ущерба, но и упущенной выгоды)?
Обязательства из причинения вреда регулируются гл. 59 ГК РФ. Согласно ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
Размер убытков землепользователей определяется в соответствии с Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденными постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262 (подробнее об этом см. комментарий к ст. 57 ЗК РФ).
Вместо возмещения убытков в денежном выражении на лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, судом может быть возложена обязанность устранить допущенные нарушения в натуре. Аналогичное правило предусмотрено ст. 1082 ГК РФ.
Глава и члены фермерского хозяйства "Магнолия" обратились в Арбитражный суд с иском к ЗАО "Каспийский Трубопроводный Консорциум - Р" о взыскании с ответчика убытков за 2004-2007 годы; признании незаконным обременения правами ответчика части земельного участка площадью 0,8138 га; обязании ответчика произвести демонтаж линии электропередач; взыскании морального вреда в размере 10 тыс. рублей, а также судебных расходов. Заявленные требования мотивированы тем, что на земельном участке, принадлежащем истцам, обществом возведена высоковольтная линия электропередач, которая препятствует его возделыванию и снижает урожай. Земельный участок предоставлялся ответчику сроком на три года. По истечении указанного времени опоры не демонтированы, убытки, в том числе и упущенная выгода, истцам не компенсированы. Из материалов дела следует, что расположение линии электропередач, принадлежащей ответчику, являлось препятствием при производстве сельскохозяйственных работ на части земельного участка, занятой опорами и охранной зоной линии электропередач, поэтому суд пришел к выводу о наличии у истцов права на взыскание убытков.
Вместе с тем исковые требования были удовлетворены лишь частично, так как ответчик заявил в судебном заседании о пропуске истцом исковой давности. Суд посчитал, что в отношении убытков за 2004 год срок исковой давности действительно пропущен и с учетом этого снизил размер убытков, подлежащих взысканию с ответчика, а также обоснованно отказал в компенсации морального вреда*(107). Данный пример показывает, что лица, чьи земельные права нарушены, должны обращаться с требованиями об установлении допущенных нарушений и взыскании убытков своевременно.
Статья 63. Гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд
Положения комментируемой статьи базируются на конституционном принципе неприкосновенности собственности и иных вещных прав. Согласно п. 3 ст. 35 Конституции принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Этот принцип в равной степени относится как к собственникам земельных участков, так и к землевладельцам (землепользователям, арендаторам), однако объем возмещения для первых и вторых будет разным.
Комментируемая статья, как и ГК РФ, использует двойное наименование: "изъятие (выкуп) земельных участков". В соответствии со ст. 279 ГК РФ у собственников земельный участок может быть изъят для государственных или муниципальных нужд лишь путем выкупа. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.
Плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. В выкупную цену включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену (ст. 281 ГК РФ).
Отметим, что ссылка в подп. 3 п. 1 комментируемой статьи на ст. 62 Кодекса является ошибочной, так как вопросам возмещения убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд посвящена ст. 57.
Пункты 2 и 3 комментируемой статьи, по существу, воспроизводят положения ст. 279, 280 ГК РФ, однако не в полном объеме. Только на основании п. 3 ст. 279 ГК РФ можно сделать вывод о том, что исчисление годичного срока предупреждения собственника, землевладельца, землепользователя, арендатора о предстоящем изъятии земельного участка начинается с момента государственной регистрации соответствующего решения государственного органа в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.
До недавнего времени п. 2 ст. 279 ГК РФ не наделял органы местного самоуправления правом принимать решения об изъятии (выкупе) земельных участков. Однако комментируемая статья содержала прямо противоположную норму. Высший Арбитражный Суд РФ также исходил из того, что органы местного самоуправления могут самостоятельно принимать решения об изъятии земельных участков для муниципальных нужд (п. 27 постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11)*(108). Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" редакция п. 2 ст. 279 была приведена в соответствие с комментируемой статьей.
Комментируемая статья не отвечает на вопрос о том, в каком порядке - судебном или административном - осуществляется изъятие (выкуп) земельных участков, если собственник (землевладелец, землепользователь, арендатор) с решением об изъятии не согласен. Очевидно, законодатель исходил из того, что в этом случае между сторонами возникает земельный спор, который согласно ст. 64 комментируемого Кодекса подлежит разрешению в судебном порядке. Однако при этом важно подчеркнуть, что с соответствующим иском в суд должен обращаться не собственник земельного участка, а государственный орган, принявший решение о его изъятии. Иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен органами, принявшими соответствующее решение, не ранее чем по истечении одного года с момента получения собственником земельного участка письменного уведомления о принятии решения об изъятии и не позднее двух лет с момента направления такого уведомления.
В названном постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ подчеркивается, что, если иск о выкупе земельного участка предъявлен до истечения одного года с момента получения собственником земельного участка уведомления о принятии решения об изъятии либо позднее двух лет с момента его направления собственнику, исковое требование указанных органов не подлежит удовлетворению.
Судебные органы нередко признают решения органов государственной власти и органов местного самоуправления об изъятии земельных участков для государственных (муниципальных) нужд незаконными именно в связи с несоблюдением при таком изъятии гарантий прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов*(109).
Статья 64. Рассмотрение земельных споров
В условиях когда земля была исключена из гражданского оборота и предоставлялась только в пользование государственными органами, большинство земельных споров рассматривалось в административном порядке. В судах рассматривались лишь земельные споры, связанные, например, с правом собственности на строение. После введения в законодательство права собственности на землю сфера судебного разрешения земельных споров существенно расширилась, однако даже по ЗК РСФСР 1991 г. (ст. 120) административный порядок оставался главным, а суд выступал лишь в качестве второй инстанции.
Право на обращение в суд базируется на ст. 46 Конституции РФ, согласно которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод и возможность обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
Комментируемая статья, как и предыдущие статьи данной главы, говорит о судебном рассмотрении земельных споров, а об административном порядке не упоминает. В связи с этим возникает вопрос о пределах действия Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Согласно ст. 4 данного Закона, как отмечалось выше, граждане имеют право обжаловать действия и решения должностных лиц по своему выбору либо в суд, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган.
Было высказано мнение, что при обжаловании действий и решений государственных органов и должностных лиц нет спора о праве, а есть нарушение порядка управления. "Здесь предметом рассмотрения является не спор о праве гражданском (в широком смысле), а правомерность, законность действий конкретных должностных лиц, государственных и иных органов"*(110), и именно поэтому такие дела рассматриваются не в порядке искового производства*(111).
Если это так, то комментируемая статья не отменяет существующий административный порядок обжалования действий и решений различных органов и должностных лиц. Однако представляется, что такой подход не совсем верен и в основе жалобы на действия (решения) какого-либо органа или должностного лица лежит именно спор о праве: государственный орган (должностное лицо) считает, что гражданин не имеет права на получение земельного участка, а гражданин считает иначе; должностное лицо уверено, что оно правомерно наложило штраф на нарушителя норм земельного права, а гражданин или организация убеждены в обратном и т.п. Да, этот спор вытекает не из гражданско-правовых, а из публично-правовых (административных) отношений. Но разве он от этого перестает быть спором?
Представители науки административного права называют отношения по обжалованию действий и решений должностных лиц и органов административно-правовым спором, который может разрешаться как в административном, так и в судебном порядке*(112). В земельно-правовой литературе дела такого рода также именуются земельными спорами*(113). При таком широком толковании понятия земельного спора с введением в действие ЗК РФ Закон РФ от 27 апреля 1993 г. к земельным правоотношениям не должен применяться.
Однако думается, что законодатель в комментируемой статье исходил из традиционных представлений о споре гражданском и не рассматривал в качестве такового обжалование действий и решений должностных лиц, так как полностью исключать административный порядок обжалования действий (решений) должностных лиц и государственных и иных органов было бы преждевременно. Следует согласиться с мнением о том, что расширение компетенции судебных органов не должно сопровождаться ограничением возможности обжалования по линии административной подчиненности. Административный и судебный порядки разрешения споров совершенно не исключают друг друга; это элементы единой системы обеспечения законности и охраны прав граждан в демократическом государстве*(114).
В последние годы в России возрождается институт мировых судей. Согласно ст. 3 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации"*(115) и ст. 23 ГПК РФ мировой судья рассматривает в качестве суда первой инстанции в числе других дел дела об определении порядка пользования земельными участками, строениями и другим недвижимым имуществом. Кроме того, в компетенцию мирового судьи входит рассмотрение дел о разделе между супругами совместно нажитого имущества и дел по имущественным спорам при цене иска, не превышающей 100 тыс. рублей. Это также имеет отношение к разрешению земельных споров, так как земельные участки с точки зрения гражданского законодательства являются имуществом.
Пункт 2 комментируемой статьи впервые закрепляет в федеральном земельном законе право участников земельного спора передать его на разрешение в третейский суд. Ранее действовавшим Земельным кодексом РСФСР 1991 г. допускалось разрешение третейским судом лишь имущественных споров, связанных с земельными отношениями, включая споры о возмещении убытков и определении их размеров.
Право субъектов земельных правоотношений на альтернативное разрешение земельных споров в третейском суде вытекало, кроме того, из Временного положения о третейском суде для разрешения экономических споров, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 24 июня 1992 г. (в ред. Федерального закона от 16 ноября 1997 г.)*(116) и ст. 23 ранее действовавшего АПК РФ (для юридических лиц - в отношении споров, вытекающих из гражданских правоотношений и подведомственных арбитражному суду), ст. 27 и Приложения N 3 к ГПК РСФСР (для граждан)*(117), О возможности и целесообразности разрешения земельных споров третейскими судами говорилось и в юридической литературе*(118), однако практика такого рода стала складываться лишь в последние годы.
Так, например, в Орловской области решение о создании постоянно действующего третейского суда для разрешения экономических споров в сфере агропромышленного комплекса было принято дирекцией Фонда "АгроМИР" в мае 1998 г. В 1999 г. действовало пять третейских судов: головной в г. Орле при Фонде "АгроМИР" и четыре третейских суда в районах Орловской области, которые могут вести третейские разбирательства не только в своем районе, но и по искам с близлежащих территорий при желании обеих спорящих сторон и выборе ими арбитров соответствующего районного третейского суда*(119).
Фонд "АгроМИР" рекомендует гражданам обращаться в третейский суд, в случаях когда у них возникли проблемы по выполнению договоров аренды земельной доли, когда они не могут получить вовремя землю и имущество в натуре при создании крестьянского хозяйства или их не устраивает местоположение выделяемого участка либо его качество, а также в других случаях. Сельскохозяйственные организации могут обращаться в третейский суд, и в случае если имеются необоснованные требования граждан по выделению земли и имущества, если граждане самовольно заняли земельные участки и т.п. Вместе с тем предусмотрено, что третейский суд не рассматривает споры граждан и юридических лиц, возникающие:
с администрациями разного уровня;
с комитетами по землеустройству;
с судами общей юрисдикции и арбитражными судами;
с налоговыми органами;
с другими государственными органами*(120).
Большое распространение третейские суды получили также в Ростовской области, где начиная с 1997 г. реализуется проект по организации третейских судов для разбирательства споров в аграрной сфере. В рамках проекта учрежден постоянно действующий третейский суд при Межрегиональном общественном фонде "ЮгАгроФонд" с представительствами в четырех районах области, разработаны Положение и Регламент, регулирующие деятельность постоянно действующего третейского суда, а также Примерные правила для разрешения разовых споров и другие нормативные документы. Проводится информационная кампания по поддержке проекта: публикуются пособия, методические рекомендации по проекту, издаются бюллетени и буклеты. На основе ростовского опыта создано 34 "пилотных" суда в различных регионах: в Омской, Кировской, Нижегородской, Орловской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Ленинградской областях, в республиках Калмыкия, Марий Эл и Чувашия*(121).
Передача спора в третейский суд возможна только по соглашению сторон; они сами выбирают судей, которые будут рассматривать дело. Исходя из этого гражданам и юридическим лицам рекомендуется включать так называемую третейскую оговорку, т.е. положение о том, что споры между сторонами разрешаются третейским судом, в заключаемые ими договоры (например, в договор об аренде земельного участка или земельной доли и др.).
Разбирательство дела в третейском суде носит обычно закрытый (непубличный) характер, а решение суда исполняется сторонами, как правило, добровольно. Однако если этого не происходит, заинтересованная сторона обращается в соответствующий суд (общей юрисдикции или арбитражный) с заявлением о выдаче исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда.
В ряде случаев конфликты удается уладить после обращения в третейский суд еще на стадии подготовки дела к разбирательству. Так, в третейский суд при "ЮгАгроФонде" обратилась пенсионерка хутора Красный Кут Октябрьского района Ростовской области по поводу несоблюдения условий договора аренды земельной доли племенным заводом "Россия". В течение нескольких месяцев она не могла получить причитающуюся ей по договору арендную плату, хотя неоднократно обращалась и к руководителю хозяйства, и в управление сельского хозяйства.
После обращения истицы в третейский суд состав третейского суда выехал в хозяйство и провел переговоры с руководителем племзавода. В результате состоявшихся переговоров и мотивов невыполнения условий договора ответчиком спор был благополучно разрешен путем заключения мирового соглашения и вынесения определения о прекращении дела. Мировое соглашение было выполнено ответчиком в течение следующего дня после его заключения*(122).
С 27 июля 2002 г. вступил в действие Федеральный закон от 24 июля 2002 г. "О третейских судах в Российской Федерации". Согласно данному Закону в третейский суд может по соглашению сторон быть передан любой спор, вытекающий из гражданских правоотношений, если иное не установлено федеральным законом.
Сторонами третейского разбирательства могут быть организации - юридические лица, граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, физические лица, которые предъявили в третейский суд иск в защиту своих прав и интересов либо которым предъявлен иск.
Спор может быть передан на разрешение третейского суда при наличии заключенного между сторонами третейского соглашения (в письменной форме). Оно может быть заключено в отношении всех или определенных споров, которые возникли или могут возникнуть между сторонами в связи с каким-либо конкретным правоотношением.
Решение третейского суда принимается большинством голосов третейских судей. По ходатайству сторон суд принимает решение об утверждении мирового соглашения, если мировое соглашение не противоречит законам и иным нормативным правовым актам и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Содержание мирового соглашения излагается в решении третейского суда.
Если в третейском соглашении не предусмотрено, что решение третейского суда является окончательным, то в течение трех месяцев со дня его получения оно может быть оспорено участвующей в деле стороной путем подачи заявления об отмене решения в компетентный суд. Порядок оспаривания решения третейского суда определяется арбитражным процессуальным или гражданским процессуальным законодательством РФ.
Решение третейского суда может быть отменено компетентным судом, лишь в случаях если:
1) сторона, подавшая заявление об отмене решения третейского суда, представит доказательства того, что:
третейское соглашение является недействительным по основаниям, предусмотренным федеральным законом;
решение вынесено по спору, не предусмотренному третейским соглашением или не подпадающему под его условия, либо содержит постановления по вопросам, выходящим за пределы третейского соглашения;
состав третейского суда или третейское разбирательство не соответствовали положениям ст. 8, 10, 11 или 19 названного Федерального закона;
сторона, против которой принято решение третейского суда, не была должным образом уведомлена об избрании (назначении) третейских судей или о времени и месте заседания третейского суда либо по другим причинам не могла представить суду свои объяснения;
2) компетентный суд установил, что:
спор, рассмотренный третейским судом, в соответствии с федеральным законом не может быть предметом третейского разбирательства;
решение третейского суда нарушает основополагающие принципы российского права.
Решение третейского суда исполняется добровольно в порядке и сроки, которые установлены в данном решении. Если этот срок не установлен, оно подлежит немедленному исполнению.
Если решение не исполнено добровольно в установленный срок, оно подлежит принудительному исполнению, которое осуществляется по правилам исполнительного производства, т.е. на основе выданного компетентным судом исполнительного листа на принудительное исполнение решения третейского суда.
Появление частной собственности на землю в России, введение земельных участков в гражданский оборот привели к расширению круга земельных споров. Теперь они касаются не только порядка предоставления и изъятия земель, но и вопросов владения, пользования и распоряжения земельными участками, заключения и исполнения договоров аренды и иных сделок с землей. Все это приводит к резкому увеличению земельных споров, и даже введение института мировых судей и передача ряда дел по желанию сторон на рассмотрение третейских судов пока не привели к снижению нагрузки на суды и арбитражные суды.
В связи с этим в юридической литературе, на наш взгляд, обоснованно предлагается создать специальные земельные суды, которые можно было бы наделить особыми полномочиями, и предусмотреть особый порядок их формирования. Кроме того, в законодательстве следует дать точное определение понятия земельного спора, сформулировать его отличия от других споров; ввести классификацию земельных споров и разграничение юрисдикции по рассмотрению земельных споров; установить способы защиты поземельных прав и законных интересов граждан и юридических лиц; закрепить понятие надлежащей стороны в земельных спорах и установить сроки давности*(123).
Все перечисленные вопросы являются актуальными независимо от того, будут ли созданы в России специальные земельные суды или рассмотрение земельных споров будет осуществляться в рамках существующей судебной и судебно-арбитражной системы.
Глава X. Плата за землю и оценка земли
Статья 65. Платность использования земли
Платность использования земли - один из основных принципов земельного законодательства, закрепленных в ст. 1 Земельного кодекса, заключающийся в том, что любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким случаем является, например, использование земельного участка на основании договора безвозмездного срочного пользования земельным участком, предусмотренного Земельным кодексом. Также законодательством установлены случаи, когда не взимается земельный налог.
Так, в соответствии со ст. 389 Налогового кодекса РФ не признаются объектом налогообложения земельные участки: 1) изъятые из оборота в соответствии с законодательством Российской Федерации; 2) ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия; 3) ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд; 4) из состава земель лесного фонда; 5) ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда.
Целый ряд субъектов освобождается от налогообложения (ст. 395 НК РФ), среди них все организации - в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования; религиозные организации - в отношении принадлежащих им земельных участков, на которых расположены здания, строения и сооружения религиозного и благотворительного назначения; общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 процентов, - в отношении земельных участков, используемых ими для осуществления уставной деятельности; физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также общины таких народов - в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, и другие.
Плата за землю в соответствии с действующим законодательством осуществляется в одной из двух форм: налога либо арендной платы.
Налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежными средствами в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ст. 8 Налогового кодекса РФ). В настоящее время за использование земельных участков взимается земельный налог; в дальнейшем предполагается введение единого налога на недвижимость вместо существующих земельного налога и налога на имущество.
В соответствии со ст. 388 НК РФ налогоплательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Соответственно, не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного срочного пользования или переданных им по договору аренды.
Таким образом, разделение форм платы за землю происходит в соответствии с предусмотренным гражданским законодательством делением прав на землю как недвижимое имущество на вещные и обязательственные права: в первом случае применяется земельный налог, во втором, поскольку возмездный характер из обязательственных прав на землю имеет только аренда, - арендная плата.
Земельный налог согласно Налоговому кодексу РФ относится к местным налогам. Он устанавливается указанным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов (в Москве и Санкт-Петербурге - законами указанных субъектов Российской Федерации) о налогах и обязателен к уплате на их территориях (за исключением предусмотренных Налоговым кодексом случаев).
Земельный налог вводится в действие и прекращает действовать на территориях поселений (межселенных территориях), городских округов в соответствии с Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов; на территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга - в соответствии с данным Кодексом и законами указанных субъектов Российской Федерации.
При установлении земельного налога представительными органами муниципальных образований (законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, а также могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.
Так, НК РФ установлены предельные размеры налоговой ставки по земельному налогу, которые не могут быть превышены указанными выше органами муниципальных образований и органами государственной власти городов федерального значения. Они составляют 0,3 процента в отношении земельных участков: отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства; занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или приобретенных (предоставленных) для жилищного строительства; приобретенных (предоставленных) для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства, а также дачного хозяйства; - и 1,5 процента в отношении прочих земельных участков. При этом допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка.
В соответствии с НК РФ налоговая база, представляющая собой стоимостную, физическую или иную характеристики объекта налогообложения, устанавливается, как и порядок ее определения, непосредственно НК РФ. В отношении каждого земельного участка, признаваемого объектом налогообложения, налоговая база определяется как его кадастровая стоимость по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом.
Определяют налоговую базу на основании кадастровых данных: налогоплательщики-организации, как и налогоплательщики - физические лица, являющиеся индивидуальными предпринимателями (в отношении земельных участков, используемых ими в предпринимательской деятельности), - самостоятельно, для иных налогоплательщиков, являющихся физическими лицами, она определяется налоговыми органами. ст. 391 НК РФ установлен порядок уменьшения налоговой базы на не облагаемую налогом сумму в размере 10 000 рублей для целого ряда категорий налогоплательщиков, таких как Герои Советского Союза и Герои Российской Федерации, инвалиды, ветераны Великой Отечественной войны; а ст. 392 НК РФ - особенности определения налоговой базы в отношении земельных участков, находящихся в общей собственности.
В целях стимулирования освоения земельных участков, предоставленных в собственность на условиях осуществления на них жилищного строительства, НК РФ (п. 15, 16 ст. 396) вводит коэффициенты для исчисления суммы налога. В отношении земельных участков, приобретенных (предоставленных) в собственность физическими лицами для индивидуального жилищного строительства, исчисление производится с учетом коэффициента 2 по истечении 10 лет с даты государственной регистрации прав на данные земельные участки вплоть до государственной регистрации прав на построенный объект недвижимости. Во всех остальных случаях исчисление суммы налога производится с учетом коэффициента 2 в течение трехлетнего срока строительства начиная с даты государственной регистрации прав на данные земельные участки. В случае завершения такого жилищного строительства, и государственной регистрации прав на построенный объект недвижимости до истечения трехлетнего срока строительства сумма налога, уплаченного за этот период сверх суммы налога, исчисленной с учетом коэффициента 1, признается суммой излишне уплаченного налога и подлежит зачету (возврату) налогоплательщику в общеустановленном порядке. В противном случае в течение периода, превышающего трехлетний срок строительства, вплоть до даты государственной регистрации прав на построенный объект недвижимости, исчисление суммы налога производится с учетом коэффициента 4.
Общие нормы о договоре аренды и, соответственно, арендной плате установлены гражданским законодательством. В соответствии со ст. 614 ГК РФ арендатор обязан своевременно вносить плату за пользование имуществом (арендную плату). При этом арендная плата устанавливается за все арендуемое имущество в целом или отдельно по каждой из его составных частей, и может быть не только в виде определенных в твердой сумме платежей, вносимых периодически или единовременно, но также в виде установленной доли полученных в результате использования арендованного имущества продукции, плодов или доходов, предоставления арендатором определенных услуг, передачи арендатором арендодателю обусловленной договором вещи в собственность или в аренду, возложения на арендатора обусловленных договором затрат на улучшение арендованного имущества.
Если иное не предусмотрено законом или договором, размер арендной платы может изменяться по соглашению сторон в сроки, предусмотренные договором, но не чаще одного раза в год. Если законом не предусмотрено иное, арендатор вправе потребовать соответственного уменьшения арендной платы, если в силу обстоятельств, за которые он не отвечает, условия пользования, предусмотренные договором аренды, или состояние имущества существенно ухудшились. Если иное не предусмотрено договором аренды, в случае существенного нарушения арендатором сроков внесения арендной платы арендодатель вправе потребовать от него досрочного внесения арендной платы в установленный арендодателем срок, но не более чем за два срока подряд.
В соответствии со ст. 432 ГК РФ, согласно которой существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение, комментируемая статья определяет, что размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка.
Порядок определения размера арендной платы и порядок, условия и сроки ее внесения определяют: Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления - по отношению к землям, находящимся соответственно в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности (п. 3 комментируемой статьи), а органы государственной власти субъектов Российской Федерации - также по отношению к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена (п. 10 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ).
Как известно, до 98 процентов площади всех земель, задействованных в обороте, составляют переданные в аренду земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. Средства, поступающие в качестве арендной платы, составляют существенную часть бюджетных поступлений, а, с другой стороны, размер арендной платы имеет существенное значение для развития, прежде всего, предпринимательства в нашей стране.
16 июля 2009 г. Правительством Российской Федерации принято постановление N 582, которым определены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также правила определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации.
В соответствии с ним уполномоченные государственные органы и органы местного самоуправления устанавливают арендную плату исходя из принципов:
- экономической особенности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель и их разрешенного использования;
- предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя;
- предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости;
- недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими прав на земельные участки, в соответствии с которым размер арендной платы, устанавливаемый в связи с переоформлением прав на земельные участки, не должен превышать более чем в 2 раза размер земельного налога в отношении таких земельных участков;
- учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности посредством установления размера арендной платы в пределах, не превышающих размер земельного налога, а также защиты интересов лиц, освобожденных от уплаты земельного налога.
Что касается размера арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации и расположенных на территории Российской Федерации, в расчете на год, то он определяется Федеральным агентством по управлению государственным имуществом.
В большинстве случаев размер арендной платы определяется на основании кадастровой стоимости земельных участков; названным постановлением установлены проценты от кадастровой стоимости по отдельным видам земельных участков, которые и составляют размер арендной платы (например, 0,3% в отношении земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, право на который переоформлено в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации, а также из земель сельскохозяйственного назначения, ограниченных в обороте, за исключением случаев, когда право на заключение договора аренды земельного участка приобретено на торгах (конкурсах, аукционах).
В случае если право на заключение договора аренды земельного участка приобретается в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации, на торгах (конкурсах, аукционах), то арендная плата определяется по результатам таких торгов (конкурсов, аукционов).
Арендная плата рассчитывается в соответствии со ставками арендной платы либо методическими указаниями по ее расчету, утвержденными Министерством экономического развития РФ, в отношении земельных участков, не входящих в указанные выше перечни, и которые предоставлены (заняты) для размещения таких объектов, как автомобильные дороги, линии метрополитена, линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, электростанции, объекты космической инфраструктуры, объекты, расположенные в пределах территории особой экономической зоны, аэродромы, инфраструктуры морских и речных портов и т.п.
В остальных случаях арендная плата за земельный участок рассчитывается на основании рыночной стоимости земельного участка, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При заключении договора аренды земельного участка федеральные органы исполнительной власти должны предусматривать в таком договоре случаи и периодичность изменения арендной платы за пользование земельным участком.
На уровне субъектов Российской Федерации приняты нормативные правовые акты (в основном, на уровне постановлений высшего органа государственного управления того или иного субъекта Федерации), определяющие порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки ее внесения, за земельные участки как находящиеся в собственности этих субъектов Федерации, так и находящиеся в неразграниченной государственной собственности. При этом субъекты Российской Федерации по-разному подходят к вопросу определения размера арендной платы за указанные земельные участки. В основном при определении арендной платы используется кадастровая цена земельных участков, к которой применяются различные коэффициенты, как правило, учитывающие категории и виды земель, а также статус арендаторов земельных участков. При этом различаются как сами подходы к размеру устанавливаемых коэффициентов, видам и типам земельных участков, целям их использования и другим параметрам, так и к вопросу о том, кем они утверждаются: в ряде случаев это непосредственно субъект Федерации, в других - в нормативном акте субъекта Федерации устанавливаются только предельные величины таких коэффициентов, в третьих случаях установление такого рода коэффициентов полностью передано на усмотрение муниципальных образований.
Земельный кодекс РФ устанавливает случаи, когда порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (независимо от того, кому из публичных собственников они принадлежат), определяется непосредственно Правительством Российской Федерации: это, например, предоставляемые пользователю недр земельные участки, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недр (п. 2.2 ст. 30).
В других случаях ЗК РФ непосредственно устанавливает размер арендной платы, как в п. 2.1 ст. 30, установлен размер арендной платы за земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена, предоставляемый в аренду для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, определен в размере земельного налога, установленного законодательством Российской Федерации за соответствующий земельный участок.
Абзац 4 п. 3 комментируемой статьи предусматривает подобный случай установления размера арендной платы в целях стимулирования осуществления жилищного строительства в установленные сроки - также, как это сделано в отношении земельного налога, о чем говорилось выше.
Закон о введении в действие Земельного кодекса РФ устанавливает предельный размер арендной платы за использование земельных участков, право постоянного (бессрочного) пользования которыми переоформлено на право аренды юридическими лицами, обязанными произвести такое переоформление в соответствии с п. 1 ст. 20 ЗК РФ.
Как уже отмечалось, земельный налог, а также в большинстве случаев - арендная плата за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, рассчитываются исходя из кадастровой стоимости земельного участка.
Постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2008 г. N 52 установлена обязанность территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости бесплатно предоставлять налогоплательщикам земельного налога сведения о кадастровой стоимости земельных участков по письменному заявлению налогоплательщика в порядке, установленном ст. 14 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"; кроме того, сведения о кадастровой стоимости земельных участков для целей налогообложения размещаются на официальном сайте этого агентства в сети Интернет.
(Подробнее о порядке определения кадастровой стоимости земельных участков см. комментарий к следующей статье.)
Однако учитывая то, что еще не по всем земельным участкам определена их кадастровая стоимость, Закон о введении в действие ЗК РФ (п. 13 ст. 3) допускает применение для целей налогообложения и определения размера арендной платы нормативной цены земли в случае, если ее кадастровая стоимость не определена.
Понятие нормативной цены земли было введено Законом РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" (и в настоящее время статья, содержащая это определение, является единственной действующей статьей названного Закона): она представляет собой показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения, исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости.
Порядок определения нормативной цены земли установлен постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г. N 319. В соответствии с ним нормативная цена земли применяется в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и ежегодно определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для земель различного целевого назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям или их группам. Органы местного самоуправления по мере развития рынка земли могут своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать установленную субъектом РФ нормативную цену земли, но не более чем на 25%. В итоге нормативная цена земли не должна превышать 75% уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения (понятие рыночной цены на земельные участки см. комментарий к следующей статье). Выдача заинтересованным лицам документа о нормативной цене земли конкретного земельного участка возложена на районные (городские) комитеты по земельным ресурсам и землеустройству.
Статья 66. Оценка земли
В соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"*(124) объектами оценки, в частности, являются отдельные материальные объекты (вещи); совокупность вещей, составляющих имущество лица, в том числе имущество определенного вида (движимое или недвижимое, в том числе предприятия); право собственности и иные вещные права на имущество или отдельные вещи из состава имущества. Таким образом, объектом оценки может быть как земельный участок, так и вещные права на него (право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования).
Под рыночной стоимостью объекта оценки согласно ст. 3 указанного Закона понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства, то есть когда одна из сторон сделки не обязана отчуждать объект оценки, а другая сторона не обязана принимать исполнение; стороны сделки хорошо осведомлены о предмете сделки и действуют в своих интересах; объект оценки представлен на открытом рынке посредством публичной оферты, типичной для аналогичных объектов оценки; цена сделки представляет собой разумное вознаграждение за объект оценки и принуждения к совершению сделки в отношении сторон сделки с чьей-либо стороны не было; платеж за объект оценки выражен в денежной форме.
Осуществляют оценочную деятельность оценщики - физические лица, являющиеся членами одной из саморегулируемых организаций оценщиков и застраховавшие свою ответственность в соответствии с требованиями Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"; они осуществляют оценочную деятельность либо самостоятельно, занимаясь частной практикой, либо на основании трудового договора между оценщиком и юридическим лицом, которое соответствует условиям, установленным указанным Федеральным законом.
Проведение оценки земельных участков, как и других объектов оценки, в соответствии с этим же Федеральным законом является обязательным в случае вовлечения в сделку земельных участков, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям (в частности, при определении стоимости земельных участков, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, в целях их приватизации, передачи в доверительное управление либо передачи в аренду, при их использовании в качестве предмета залога, продаже или ином отчуждении, при переуступке долговых обязательств, связанных с такими земельными участками, при передаче их в качестве вклада в уставные капиталы, фонды юридических лиц, а также при возникновении спора о стоимости земельных участков). Обязательность оценки земельных участков не распространяется на отношения, возникающие в связи с передачей находящихся в федеральной собственности земельных участков, в том числе с расположенными на них и находящимися в федеральной собственности объектами недвижимого имущества, для формирования имущества Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства".
Пункт 7 ст. 38.1 ЗК РФ устанавливает также обязательность проведения оценки земельного участка для установления начальной цены предмета аукциона по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства.
В соответствии с ЗК РФ рыночная стоимость земельного участка возмещается собственнику реквизированного земельного участка в случае невозможности его возврата, а также собственнику земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд (если ему не предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок).
В настоящее время действуют Методические рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков (утв. распоряжением Минимущества России от 6 марта 2002 г. N 568-р). Они могут использоваться для оценки не изъятых из оборота земельных участков, которые сформированы (или могут быть сформированы) в соответствии с законодательством.
При определении рыночной стоимости исходят из следующих принципов.
Рыночную стоимость имеют те земельные участки, которые способны удовлетворять потребности пользователя (потенциального пользователя) в течение определенного времени. Рыночная стоимость земельного участка зависит от спроса и предложения на рынке и характера конкуренции продавцов и покупателей; она не может превышать наиболее вероятные затраты на приобретение объекта эквивалентной полезности.
Рыночная стоимость земельного участка зависит от ожидаемой величины, срока и вероятности получения дохода от земельного участка за определенный период времени при наиболее эффективном его использовании без учета доходов от иных факторов производства, привлекаемых к земельному участку для предпринимательской деятельности.
Рыночная стоимость земельного участка изменяется во времени и определяется на конкретную дату. Такая стоимость зависит от изменения целевого назначения участка, разрешенного использования, прав иных лиц на земельный участок, разделения имущественных прав на земельный участок; она зависит также от местоположения земельного участка и влияния внешних факторов.
Рыночная стоимость земельного участка определяется исходя из его наиболее эффективного использования, то есть наиболее вероятного использования земельного участка, являющегося физически возможным, экономически оправданным, соответствующим требованиям законодательства, финансово осуществимым и в результате которого расчетная величина стоимости земельного участка будет максимальной. Наиболее эффективное использование земельного участка определяется с учетом возможного обоснованного его разделения на отдельные части, отличающиеся формами, видом и характером использования. Наиболее эффективное использование может не совпадать с текущим использованием земельного участка.
При определении рыночной стоимости земельных участков может использоваться информация, получаемая в процессе проведения государственной кадастровой оценки.
Как правило, при оценке рыночной стоимости земельных участков используются методы, основанные на информации о ценах сделок с земельными участками, являющимися аналогами оцениваемого, ценах сделок с едиными объектами недвижимости, аналогичными единому объекту недвижимости, включающему в себя оцениваемый земельный участок, или о ценах предложения (спроса) на них, расчете земельной ренты, создаваемой земельным участком, стоимости воспроизводства или замещения улучшений, соответствующих наиболее эффективному использованию оцениваемого земельного участка; определении суммы расходов, необходимых для использования земельного участка в соответствии с вариантом его наиболее эффективного использования и величины доходов от наиболее эффективного использования земельного участка.
Результаты оценки должны быть оформлены в виде письменного отчета об оценке, включающего: описание земельного участка, в том числе целевое назначение и разрешенное использование земельного участка, права иных лиц на земельный участок, разделение имущественных прав на земельный участок; описание зданий, строений, сооружений, объектов инженерной инфраструктуры, расположенных в пределах земельного участка, а также результатов работ и антропогенных воздействий, изменяющих качественные характеристики земельного участка; фотографии земельного участка и его улучшений; характеристику состояния рынка земли и недвижимости; установление варианта наиболее эффективного использования земельного участка. Итоговая величина рыночной стоимости земельного участка должна быть выражена в рублях в виде единой величины, если в договоре об оценке не предусмотрено иное (например, в договоре об оценке может быть установлено, что итоговая величина стоимости земельного участка выражается в виде диапазона величин).
Государственная кадастровая оценка земель также проводится с учетом данных земельного, градостроительного, лесного, водного и других кадастров и основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования.
Правила ее проведения утверждены постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316.
Государственная кадастровая оценка земель проводится не реже одного раза в 5 лет и не чаще одного раза в 3 года.
В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков. По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.
Организация проведения государственной кадастровой оценки земель осуществляется Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами. Действует Административный регламент Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции "Организация проведения государственной кадастровой оценки земель", утвержденный приказом Минэкономразвития РФ от 28 июня 2007 г. N 215.
Для проведения указанных работ привлекаются оценщики или юридические лица, имеющие право на заключение договора об оценке.
Утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.
Субъекты Российской Федерации своими нормативными актами устанавливают кадастровую стоимость отдельных видов, групп или категорий земель (например, постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2008 г. N 945 кадастровая стоимость земель лесного фонда на территории Республики Татарстан утверждена в размере 8650 рублей за 1 гектар), в других случаях устанавливаются средние значения кадастровой стоимости земельных участков (так, постановлением администрации Алтайского края от 12 января 2007 г. N 14 утверждены средние значения удельных показателей кадастровой стоимости земель в Алтайском крае: земель садоводческих и огороднических объединений; земель промышленности и иного специального назначения; земель особо охраняемых территорий и объектов; земель водного фонда).
Результаты государственной кадастровой оценки земель вносятся в государственный земельный кадастр.
К настоящему времени разработан целый ряд методик осуществления государственной кадастровой оценки по отдельным категориям и видам земель, которые используются при проведении такой оценки. Это Методика государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений (утв. приказом Росземкадастра от 26 августа 2002 г. N П/307), Методика государственной кадастровой оценки земель лесного фонда Российской Федерации (утв. приказом Росземкадастра от 17 октября 2002 г. N П/336), Методика государственной кадастровой оценки земель промышленности и иного специального назначения (утв. приказом Росземкадастра от 20 марта 2003 г. N П/49), Методические указания по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка (утв. приказом Минэкономразвития РФ от 12 августа 2006 г. N 222), Методические указания по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов (утв. приказом Минэкономразвития РФ от 15 февраля 2007 г. N 39).
Кадастровую стоимость земельного участка в соответствии с п. 3 комментируемой статьи не требуется определять, если уже определена рыночная стоимость этого участка.
Глава XI. Мониторинг земель, землеустройство и государственный земельный кадастр
Статья 67. Государственный мониторинг земель
С изменением в Кодексе понятия мониторинга земель его смысл сохранился прежний, а именно - это система наблюдений (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земельных ресурсов Российской Федерации, для своевременного выявления изменений, их оценки, прогноза, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Именно точные научно обоснованные данные о качественном состоянии земель и происходящих в них изменениях позволяют предупреждать и устранять последствия негативных процессов. Мониторинг земель, так же как и землеустройство, государственный кадастр недвижимости, является "инструментом" управления земельными ресурсами, поскольку изучение земель требует единого государственного подхода, который должен осуществляться на основе систематических и комплексных наблюдений. Акцент на государственный мониторинг сделан в комментируемой статье. Наряду с настоящей статьей Земельного кодекса отношения в области осуществления государственного мониторинга земель регулируются Положением об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846*(125) (далее - Положение).
Мониторинг (лат. monitor) - предостерегающий, наблюдающий, впередсмотрящий.
Мониторинг земель является составной частью мониторинга за состоянием окружающей природной среды и входит в Единую государственную систему экологического мониторинга (ЕГСЭМ), являясь функциональной подсистемой*(126).
Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) - это комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов*(127).
Как следует из федеральной целевой программы "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы", утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 г. N 694*(128), анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологически допустимого воздействия на землю в ряде регионов страны превышен, существует реальная угроза полного истощения и загрязнения земель. Серьезную опасность представляют опустынивание земель (ущерб составляет 25 млрд. рублей в год), эрозия почв (эродированы 21% всех земель сельскохозяйственного назначения, 44% - эрозионно опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 тонн гумуса на 1 га, на черноземных почвах - до 0,9 тонн), засоление земель (около 20% сельскохозяйственных угодий), заболачивание и переувлажнение земель (более 19% всех земель сельскохозяйственного назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около 50% их площади), массовое подтопление земель (около 1300 городов и других поселений - в опасной зоне), техногенное загрязнение земель.
В целях своевременного выявления изменений состояния земель, их оценки и прогноза, разработки мероприятий по предотвращению и устранению последствий негативных процессов на земле на I этапе реализации Программы предусматривается разработать правовые и нормативно-технические акты, регулирующие организацию и ведение государственного мониторинга земель. Предусматривается также обеспечить:
своевременное выявление изменения состояния земель, оценку этих изменений;
прогноз и выработку рекомендаций о предупреждении и устранении последствий негативных процессов, особенно в районах Крайнего Севера и зонах проявления процессов опустынивания земель;
совершенствование и внедрение новых методов дистанционного зондирования, технических средств и технологий мониторинга земель.
Как следует из Положения об осуществлении государственного мониторинга земель, при проведении мониторинга решаются следующие задачи:
а) своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;
б) информационное обеспечение деятельности по ведению государственного кадастра недвижимости, осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
в) обеспечение граждан информацией о состоянии земель.
Мониторинг - преимущественно техническая и информационно-аналитическая работа, связанная с применением технических средств контроля за состоянием земель, взятием проб и проведением почвенно-геоботанических обследований, анализов и измерений химического и биологического состава почв, их физического состояния. Мониторинг включает в себя:
а) сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;
б) непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;
в) анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.
Это одновременно, пишет И.О. Краснова, мера предупредительного, текущего и последующего контроля*(129).
Мониторинг осуществляется исходя из единой системы показателей на основе методических и нормативно-технических документов, утверждаемых специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время это Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии*(130) (далее - Росреестр) по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти.
Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием:
а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);
б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.;
в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);
г) соответствующих фондов данных.
Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности проведения делятся на:
а) базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга);
б) периодические (проводятся для получения данных о состоянии земель за определенный период - раз в 3 года и более);
в) оперативные (проводятся для получения данных о состоянии земель на текущий момент).
Объектом мониторинга земель являются все земли в стране независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и характера использования. Мониторинг земель призван выполнять базовую, связующую роль всех других мониторингов и кадастров природных ресурсов.
Мониторинг земель имеет подсистемы, соответствующие категориям земель:
мониторинг земель сельскохозяйственного назначения;
мониторинг земель населенных пунктов;
мониторинг земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения;
мониторинг земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
мониторинг земель лесного фонда;
мониторинг земель водного фонда;
мониторинг земель запаса*(131).
Объекты мониторинга земель можно объединить в следующие группы:
сельскохозяйственные угодья, подверженные водной и ветровой эрозии, опустыниванию, заболачиванию, засолению или зарастанию, на которых происходит снижение почвенного плодородия и ухудшение структуры почв;
территории, уже подвергшиеся антропогенному загрязнению или потенциально опасные в этом отношении, - наличие такого загрязнения или даже его вероятность оказывают существенное влияние на принятие управленческих решений, последующее использование и стоимости земли;
территории, где в связи с оврагообразованием, оползнями, селевыми потоками и другими быстро развивающимися негативными явлениями необходимо существенно ограничить использование земель;
береговые линии рек, морей, озер, заливов и других водных объектов, т.е. участки, имеющие неустойчивые естественные границы, изменение которых влечет за собой изменение площадей участков, а, следовательно, и величины земельного налога и других показателей*(132).
В рамках государственного мониторинга земель проводится изучение состояния земель населенных пунктов, объектов нефтегазодобычи, очистных сооружений, водохранилищ, свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также промышленных объектов и т.д.
Кроме того, в систему государственного мониторинга земель входят а) мониторинг качества земель, мониторинг правового режима земель, мониторинг использования земель, мониторинг экономического состояния земель.
Как пишет П.Ф. Лойко, мониторинг правового режима земель включает в себя наблюдения за изменением границ и площадей административно-территориальных единиц, зон, земельных участков. Мониторинг использования земель - наблюдения за динамикой целевого назначения, разрешенного использования земельных участков, установленных ограничений и обременений. Мониторинг экономического состояния земель - наблюдения за изменением налогооблагаемой, рыночной, залоговой и нормативной стоимости земельных участков, ставок земельного налога и арендной платы и т.д.*(133)
При осуществлении мониторинга качества земель проводятся наблюдения за изменением экологического состояния земель всех категорий, включая следующие негативные процессы: подтопление и затопление, переувлажнение, заболачивание, эрозия, засоление, загрязнение земель токсичными веществами, опустынивание, нарушение земель, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем, захламление земель промышленными и бытовыми отходами, вырубки и гари на землях лесного фонда, карст, сели, землетрясения и другие процессы.
В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. от 30 декабря 2008 г.) государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения включает в себя сбор и обобщение результатов почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения. На основе наблюдений мелиорированных земель выявляются происходящие изменения их состояния (ст. 21 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель") (в ред. от 30 декабря 2008 г.)*(134).
Наблюдения за изменением границ и площадей административно-территориальных единиц, зон, земельных участков; динамикой целевого назначения, разрешенного использования земельных участков, установленных ограничений и обременений; изменением налогооблагаемой, рыночной, залоговой и нормативной стоимости земельных участков, ставок земельного налога и арендной платы являются основными задачами мониторинга*(135).
В процессе мониторинга проводятся систематические, комплексные наблюдения, изыскания, обследования, съемки. Выявляются изменения и правонарушения, связанные с загрязнением, заражением и иными видами деградации земель. Производится оценка состояния землепользования, угодий, полей, участков, процессов, связанных с изменением плодородия почв, их загрязнения пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами и другими токсичными веществами*(136). Результаты мониторинга земель выражаются точными, количественными и качественными показателями за определенный период. Перечисленные и иные данные мониторинга служат доказательством при привлечении нарушителей к ответственности.
Для различных оценок состояния земель отдельных категорий используются данные и материалы специализированных мониторингов отдельных компонентов окружающей среды, проводимых в рамках ЕГСЭМ Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (см. постановления Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 372 (ред. от 27 января 2009 г.) "О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды"*(137), от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)"*(138).
Мониторинги ведутся также для изучения экологического состояния других природных ресурсов: вод, атмосферного воздуха, лесного фонда и др. Государственный мониторинг земель является многофункциональной подсистемой, функционирующей в сложном взаимодействии с другими подсистемами ЕГСЭМ.
Мониторинг осуществляется на всей территории Российской Федерации, по единой системе за счет ассигнований из республиканского бюджета Российской Федерации и средств, поступающих в местные бюджеты от взимания земельного налога и других платежей за землю. На каждом уровне административно-территориального деления структура мониторинга земель, как отмечалось выше, предусматривает подсистемы, соответствующие категориям земель. В зависимости от территориального охвата различают глобальный, национальный, региональный и локальный мониторинги земель. На основе характера изменения состояния земель различают фоновый и импактный мониторинги, а по происхождению изменения состояния земель они подразделяются на эволюционные, цикличные, антропогенные, чрезвычайные ситуации. В зависимости от сроков и периодичности проведения наблюдения за состоянием земель мониторинги подразделяются на базовые, периодические, оперативные, ретроспективные*(139).
2. Основными задачами мониторинга в принимаемых Правительством РФ программах признаются:
своевременное выявление изменений состояния земельного фонда, их оценка, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;
с помощью формирования информационной базы мониторинга земель, информационное обеспечение государственного кадастра недвижимости, рационального землепользования и землеустройства, контроля за использованием и охраной земель;
формирование нормативно-правовой и научно-методической базы мониторинга земель;
ландшафтно-экологическое районирование территории Российской Федерации с выделением ареалов основных негативных процессов по видам и степени их воздействия на состояние земель;
совершенствование существующих и внедрение новых методов, технических средств и технологий мониторинга земель;
формирование организационных структур мониторинга земель.
Выполнение Государственных программ мониторинга земель Российской Федерации, создание информационной базы данных о состоянии земельных ресурсов позволят обоснованно судить о степени суммарного воздействия негативных процессов и явлений, определять закономерности в развитии и своевременно проводить диагностику и оценку этих процессов и явлений, разрабатывать меры по предупреждению и устранению последствий негативных влияний техногенного и природного характера, на более высоком качественном уровне осуществлять контроль за состоянием земель, их использованием и охраной.
Начиная с 1996 г. в Российской Федерации создается многоуровневая информационная база мониторинга земель, налаживается постоянно действующая система прогноза, предупреждения и устранения последствий негативных процессов, влияющих на качество и использование земель.
Содержание мониторинга земель составляют систематические наблюдения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель, выявление изменений и оценка:
состояния землепользований, угодий, полей, участков;
процессов, связанных с изменением плодородия почв (опустынивание, развитие водной и ветровой эрозии, потери гумуса, ухудшение структуры почв, заболачивание и засоление), зарастания и закустаривания сельскохозяйственных угодий, загрязнения земель пестицидами, тяжелыми металлами, радионуклидами и другими токсичными веществами;
состояния береговых линий рек, морей, озер, заливов, водохранилищ, лиманов, гидротехнических сооружений;
процессов, вызванных образованием оврагов, оползнями, селевыми потоками, землетрясениями, карстовыми, криогенными и другими явлениями;
состояния земель населенных пунктов, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений, навозохранилищ, свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений, стоянок автотранспорта, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов.
Оценка состояния земель выполняется путем анализа ряда последовательных наблюдений (периодических, сезонных, суточных), направленности и интенсивности изменений и сравнения полученных показателей с нормативными.
Показатели состояния земель выражаются как в абсолютных, так и в относительных значениях, отнесенных к определенному периоду или сроку.
По результатам оценки состояния земель составляются оперативные сводки, доклады, научные прогнозы и рекомендации с приложениями к ним тематических карт, диаграмм и таблиц, характеризующих динамику и направление развития изменений, в особенности имеющих негативный характер (п.п. 10, 11 Положения).
Одним из этапов ведения государственного мониторинга земель является реализация методов хранения, систематизации, оперативной обработки и выдачи информации, для оперативного предупреждения органов управления и контроля за состоянием и использованием земель, а также граждан о негативных изменениях состояния и использования земель.
Федеральными законами от 27 июля 2006 г. N 149 *(140) "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации"*(141) и другими нормативными правовыми актами регулируются состав информационных ресурсов, информационные технологии и средства их обеспечения, защита информации и прав субъектов, участвующих в информационных процессах.
Граждане (физические лица) и организации (юридические лица) (далее - организации) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных указанным Федеральным законом и другими федеральными законами.
Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.
Организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности*(142).
Не может быть ограничен доступ к:
информации о состоянии окружающей среды;
иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.
Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.
В случае, если в результате неправомерного отказа в доступе к информации, несвоевременного ее предоставления, предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
Государственные информационные системы создаются с учетом требований, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ (в ред. от 8 мая 2009 г.) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Государственные информационные системы создаются и эксплуатируются на основе статистической и иной документированной информации, предоставляемой гражданами (физическими лицами), организациями, государственными органами, органами местного самоуправления.
Другими словами, граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам, которые используются при регистрации права собственности на землю, ведении государственного кадастра недвижимости, проведении землеустройства, осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель, планировании рационального использования земель, оценке земель и принятии управленческих решений по организации и эффективному использованию земельных ресурсов, выводу из оборота, консервации и восстановлению деградированных и нарушенных земель, реабилитации загрязненных и санации биологически зараженных земель, определении штрафных санкций за нарушение правовых норм землепользования, деградацию, загрязнение и биологическое заражение земель. Документированная информация государственного мониторинга земель является открытой и общедоступной, за исключением данных, отнесенных законодательством Российской Федерации к информации ограниченного доступа. Информационные ресурсы системы государственного мониторинга земель являются официальными и используются при регистрации прав на землю, ведении государственного кадастра недвижимости, проведении землеустройства, государственном контроле за использованием и охраной земель, планировании рационального и эффективного использования земель, оценке земель, определении санкций за нарушение правовых норм землепользования и т.п. Указанная информация вносится в государственный кадастр недвижимости.
Так, в п. 2 Положения о порядке взаимодействия, правовом статусе выдаваемой информации, обмене данными и финансировании организаций, работающих в области мониторинга земель г. Москвы*(143) предусмотрено, что Департамент земельных ресурсов города Москвы является уполномоченной организацией по формированию в банке данных следующих специальных видов информации по мониторингу земель:
- данные ответов по земельному балансу и о состоянии и использовании земель г. Москвы административных округов и районов города;
- данные о границах и об изменениях границ городских земель в соответствии с их составом, в том числе территорий сельскохозяйственного использования земельных участков;
- данные о границах и об изменениях границ участков отдельных землепользований и землевладений независимо от форм собственности;
- данные оценки эффективности использования земель и степени освоения их по всему составу городских земель;
- сведения по анализу воздействия негативных процессов на состояние городских земель и о мероприятиях по предупреждению, локализации и устранению их последствий;
- тематические карты и атласы, характеризующие состояние земельного фонда г. Москвы и отдельных территорий;
- данные о состоянии освоения городских земель, полученные по материалам аэрофотосъемки, космической, телевизионной и тепловой съемок;
- данные обследований городских земель, проводимых с целью создания земельного кадастра и ведения мониторинга земель г. Москвы (функции других участников по формированию в банке данных по мониторингу см. Положение).
Форма и порядок предоставления информации по мониторингу земель г. Москвы определяются в процессе взаимодействия организаций - владельцев соответствующей информации с учетом их готовности предоставления.
Пользователями данных мониторинга земель в соответствующих объемах могут быть любые юридические и физические лица, включая иностранные и международные организации, заинтересованные в их получении. Они обязаны использовать предоставленную информацию строго по целевому назначению, указываемому при заказе информации.
Каждая из данных организаций может быть также и потребителем информации. Взаимодействие и обмен данными между организациями в системе мониторинга земель осуществляются через Управление Москомзема (ныне Департамент по земельным ресурсам города Москвы (УГЗКиМЗ).
Передача и обмен информацией в системе мониторинга земель осуществляются как на традиционных носителях, так и с использованием компьютерных технологий и средств связи. Передача и обмен информацией между Департаментом по земельным ресурсам города Москвы и организацией - владельцем информации осуществляются на основе двусторонних договоров на информационные услуги. В договоре определяются перечень услуг и требования к ним.
3. Мониторинг земель является составной частью общего мониторинга за состоянием окружающей природной среды. В зависимости от целей наблюдения и охватываемой территории в соответствии с федеральными, региональными и местными программами осуществляется федеральный, региональный и локальный мониторинги земель.
Федеральный мониторинг охватывает всю территорию Российской Федерации, обеспечивая необходимые наблюдения за состоянием и использованием земель федеральной собственности, территорий регионов с критическим экологическим состоянием земель, значимым для национальной безопасности страны.
Региональный мониторинг охватывает территории в пределах административных границ субъектов Российской Федерации, на территориях других административно-территориальных образований, значимых для субъектов Российской Федерации, т.е. территории, ограниченные физико-географическими, экономическими, административными и иными границами.
Локальный мониторинг ведется на объектах ниже регионального уровня, в границах административных районов, населенных пунктов, вплоть до территорий отдельных землепользований, земельных участков, на которых наблюдения за состоянием и использованием земель разных форм собственности необходимы для регулирования землепользования и земельных отношений.
4. В соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г.) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации"*(144) порядок осуществления государственного мониторинга земель устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Ведение государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения) возложено на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии*(145) (далее - Росреестр), ее территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при участии заинтересованных министерств, общественными объединениями и иными организациями.
Указанные органы, руководствуясь постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель"*(146), разрабатывают и реализуют федеральные, региональные и местные целевые программы государственного мониторинга земель, а также иные государственные программы, планы, мероприятия, проекты, договоры и соглашения по природоохранным и другим проблемам в части мониторинга земель с использованием материалов, данных и сведений, получаемых другими подсистемами ЕГСЭМ, оказывают государственные услуги в сфере ведения государственного мониторинга.
Росреестр находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.
Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Структура, объем и сроки представления указанных данных о состоянии и использовании земель определяются Росреестром.
Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, ежегодно представляемого Росреестром по согласованию с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в Правительство РФ.
Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и других граждан.
Порядок представления указанных данных определяется Росреестром.
Данные о выявленных особо опасных процессах и явлениях доводятся до сведения Правительства Российской Федерации незамедлительно. Все перечисленные органы участвуют в разработке и реализации иных государственных программ, планов, мероприятий, проектов, договоров, соглашений по природоохранным и другим проблемам в части мониторинга земель.
Информация о состоянии земельных ресурсов областей, краев, республик в составе Российской Федерации, автономных областей и автономных округов оформляется в виде отчетов, научных прогнозов, докладов и публикуется в специальных периодических изданиях.
Органы местного самоуправления участвуют в разработке и реализации региональных программ, разрабатывают и реализуют муниципальные программы и мероприятия мониторинга земель*(147).
Поскольку земли населенных пунктов в большей степени, чем земли других категорий земель, подвержены различным природным и антропогенным воздействиям, рассмотрим некоторые аспекты ведения мониторинга в Москве. Мониторинг городских земель - это также система наблюдений за состоянием городского земельного фонда по определению основных негативных процессов, влияющих на изменение состояния городских земель, их оценка, предупреждение и устранение их последствий. Он ведется наземными методами и средствами, методами дистанционного зондирования с использованием фондовых (архивных) данных. В зависимости от размеров территории в Москве также выделяются региональный (в пределах городской черты) и локальный (локальный местный и локальный детальный) уровни мониторинга.
Распоряжением Мэра Москвы от 6 февраля 1997 г. N 105-РМ "О порядке взаимодействия, правовом статусе выдаваемой информации, обмене данными и финансировании организаций, работающих в области мониторинга земель г. Москвы"*(148), распоряжением Правительства Москвы от 19 июня 2003 г. N 1049-РП "О создании автоматизированной информационной системы "мониторинг реализации генерального плана развития Москвы"*(149), ведение мониторинга московских земель возложено на Московский земельный комитет (ныне Департамент земельных ресурсов города Москвы), который осуществляет функции совместно с другими органами исполнительной власти города Москвы с привлечением:
- Московского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (МосЦГМС) в части мониторинга загрязнения земель тяжелыми металлами и другими опасными веществами;
- Московского лесопаркового территориально-производственного объединения "Мослесопарк" (МЛТПО "Мослесопарк") в части мониторинга лесных насаждений и парков;
- Московско-Окского бассейнового водохозяйственного объединения (МОБВХО) в части мониторинга водных источников, прибрежных полос, водоохранных зон и их загрязнения;
- Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора (МГЦ ГСЭН) г. Москвы в части мониторинга санитарно-гигиенического состояния земель;
- Московского научно-производственного центра геолого-экологических исследований и использования недр "Геоцентр-Москва" (МНПЦ "Геоцентр-Москва") в части мониторинга геологических наблюдений за развитием карстово-суффозионных, оползневых и техногенных процессов, мощности и обводненности техногенных отложений.
На специальные органы возложена обязанность по организации государственного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель, осуществлению мониторинга земель и выявлению нарушений земельного законодательства*(150).
Так, в постановлениях Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 (в ред. от 22 июня 2007 г.) "О государственном земельном контроле"*(151), от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии)*(152) государственный земельный контроль осуществляет Росреестр через свои территориальные органы*(153) также совместно и во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами*(154).
В пределах своей компетенции государственный контроль в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования*(155).
Министерство сельского хозяйства РФ организует учет и проведение мониторинга мелиорированных земель*(156).
Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются по районам, городам, автономным образованиям, областям, краям, республикам в составе Российской Федерации и Российской Федерации в целом, а также по отдельным природным комплексам.
В целях приведения договорной документации в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и укрепления договорной дисциплины приказом бывшего комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 16 апреля 1996 г. N 28 утверждена форма договора на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу земель.
Настоящая форма договора введена в действие с 31 марта 1996 г. Данным приказом соответствующим службам субъектов Российской Федерации, директорам институтов и предприятий данной системы поручено обеспечить применение указанной формы договора при его заключении со всеми предприятиями, организациями и учреждениями, а также принять надлежащие меры по полному и качественному составлению и оформлению договорной документации.
Принципами ведения мониторинга являются: достоверность и точность данных мониторинга земель фактическому состоянию и использованию земельных ресурсов; непрерывность ведения мониторинга земель; единство методов и технологий, согласованность ведения мониторинга земель; взаимная совместимость и сопоставимость разнородных данных; наглядность; доступность сведений, за исключением сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну; экономичность и эффективность; централизованное руководство по единой методике в масштабе Российской Федерации.
Техническое обеспечение мониторинга земель осуществляется автоматизированной информационной системой, имеющей пункты сбора, обработки и хранения информации в органах Росреестра.
Из п. 7 Положения об осуществлении государственного мониторинга земель (далее - Положение) следует, что для получения необходимой информации при мониторинге земель применяются:
а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);
б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.;
в) наземные съемки, наблюдения и обследования (сплошных и выборочных);
г) соответствующие фонды данных*(157).
Главное назначение съемок и наблюдений с космических аппаратов и высотных самолетов - получение характеристик состояния земель на глобальном и региональном уровнях.
Съемки и наблюдения с помощью малой авиации проводятся для локального мониторинга земель и уточнения аэрокосмической информации.
Наземные наблюдения проводятся по всем категориям земель с использованием полигонов, эталонных участков, стационарных и передвижных лабораторий.
В зависимости от сроков и периодичности проведения осуществляются три группы наблюдений за состоянием земель:
базовые (исходные, фиксирующие состояние объектов наблюдений на момент начала ведения мониторинга земель);
периодические (через год и более);
оперативные (фиксирующие текущие изменения) (более подробно см. п. 8 Положения). По мнению некоторых авторов, в четвертую группу наблюдений входит ретроспективный, исторический анализ предшествующих наблюдений*(158). Систематизация и обработка результатов этих этапов мониторинга должны быть положены в основу пространственно-временного прогноза изменений состояния и использования земель.
Мониторинг земель ведется разными методами и способами. Он включает систему натуральных наблюдений (экспедиционные, стационарные, комплексные, фоновые, дистанционные) и автоматизированную информационную систему (АИС), в которую входят: информационно-поисковая система (АИПС), система обработки данных (АСОД), система комплексной интерпретации данных (АСКИ), прогнозно-диагностическая система (АПДС) и система управления (АСУ)*(159).
Первичные данные, получаемые при непосредственных наблюдениях за состоянием земельных угодий, полей, участков, обобщаются в целом, а также по отдельным природным комплексам. Составляются оперативные сводки, доклады, научные прогнозы и рекомендации, сопровождающиеся тематическими картами, диаграммами, таблицами, характеризующими динамику и направления развития изменений состояния и использования земель.
Собранные путем мониторинга материалы, выработанные рекомендации (природоохранными, сельскохозяйственными, санитарно-эпидемиологическими, водохозяйственными, геологоразведочными, лесохозяйственными, землеустроительными, а также научными и проектными организациями) являются основой для ведения земельного кадастра и служат правовым основанием для принятия необходимых решений компетентных органов в соответствии с их задачами в области использования и охраны земель.
Правообязывающие решения доводятся до сведения пользователей земель для совершения действий по устранению земельных правонарушений, проведению работ, устраняющих угрозу ухудшения состояния земель. На основании полученных материалов, характеризующих, например, уровень загрязнения почв, водных объектов, последствия влияния на растительный и животный мир, органы государственного управления имеют возможность привлекать виновных в этих нарушениях лиц к ответственности.
По результатам оценки состояния земель территориальные органы Росреестра разрабатывают и по согласованию с соответствующими органами направляют в соответствующее агентство предложения по мониторингу земель на определенный период.
Росреестр, Министерство природных ресурсов и экологии РФ с участием других федеральных органов исполнительной власти обобщают полученные предложения, разрабатывают и представляют в Правительство Российской Федерации федеральную программу мониторинга земель на соответствующий период и ежегодно не позднее 1 сентября уточняют ее с учетом поступивших предложений.
Полученные результаты накапливаются в архивах (фондах) и банках данных автоматизированной информационной системы. Основной задачей хранения, систематизации, оперативной обработки и выдачи информации является организация оперативного предупреждения органов управления и контроля за состоянием и использованием земель, а также граждан о негативных изменениях состояния и использования земель.
Государственный мониторинг земель ведется с соблюдением принципа совместимости данных, основанного на применении единых классификаторов, кодов, стандартных форматов данных нормативно-технической базы, систем координат, утвержденных Правительством Российской Федерации в установленном порядке.
Финансирование мониторинга земель осуществляется за счет ассигнований из республиканского бюджета и средств, поступающих в местные бюджеты от взимания земельного налога и арендной платы за землю.
Статья 68. Землеустройство
1. Новый кодекс практически повторяет понятие землеустройства, содержащееся в Федеральном законе "О землеустройстве" от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ*(160) (в ред. от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ): землеустройство включает мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
По мнению С.И. Носова, Н.М. Матасовой, А.В. Мороз, современное землеустройство - отрасль научных знаний, объективный процесс производственной деятельности и система действий по организации использования и охраны земли как достояния населения, сферы управления, базиса и средства производства, объекта недвижимости с помощью приспособления территории к изменяющимся условиям природной, экономической и социальной среды для решения продовольственных и иных хозяйственных задач*(161). С помощью землеустройства создаются оптимальные условия эксплуатации земли, учитываются региональные, отраслевые, индивидуальные (внутрихозяйственные) особенности ее использования. Помимо обеспечения оптимального использования земли землеустройство, равно как ведение государственного мониторинга земель, земельного кадастра, способствует их эффективной охране.
Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется настоящим Кодексом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (в ред. от 23 июля 2008 г.)*(162) (далее - Закон) в ст. 9-18 конкретизирует мероприятия, перечисленные в п. 1 комментируемой статьи. Так, по Закону проведение землеустройства включает в себя:
геодезические и картографические работы;
почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания;
оценку качества земель;
инвентаризацию земель (ст. 9 Закона);
геодезические и картографические работы. Их материалы являются основой (имеют подготовительный характер) для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, описания местоположения и установления на местности границ объектов землеустройства, внутрихозяйственного землеустройства. (ст. 10 Закона).
Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания проводятся в целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы, а также в целях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям (ст. 11 Закона), т.е. изучение условий и подготовка необходимой информации для осуществления землеустройства. При этом земельные участки для проведения изыскательских работ не изымаются.
Предприятия, учреждения и организации, осуществляющие изыскательские работы, обязаны за свой счет приводить земельные участки в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, и сдавать их по акту собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам под контролем местных комитетов по земельной реформе и земельным ресурсам.
Приведение земельных участков в пригодное состояние производится в ходе работ, а при невозможности этого - в срок, предусмотренный в договоре.
Предприятия, учреждения и организации, проводящие изыскательские работы, которые по технологии их выполнения требуют занятия земельного участка или его части под временные постройки, размещение оборудования, техники, складов сырья и прочих сооружений, ограничивающих полностью или частично использование этих земель собственниками земли, землевладельцами, землепользователями, арендаторами, выплачивают соответственно земельный налог или арендную плату и полностью возмещают собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам все нанесенные им убытки, включая упущенную выгоду.
Размер земельного налога или арендной платы устанавливается исходя из взимаемых платежей за землю с собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, пропорционально сроку и занимаемой части земельного участка.
Оценка качества земель необходима для получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском и лесном хозяйстве.
Оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, проводится в целях установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (ст. 12 Закона).
Инвентаризация земель проводится для выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков других характеристик земель.
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны включают в себя следующие основные виды работ:
разработку предложений о рациональном использовании земель и их охране;
природно-сельскохозяйственное районирование земель.
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией (ст. 14 Закона).
Планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
При межотраслевом планировании и прогнозировании землеустроительные органы предлагают научно обоснованные долгосрочные и краткосрочные программы рационального распределения земель. При этом определяется перспективная потребность в земельных ресурсах отраслей хозяйства; выявляются плохо используемые и неиспользуемые земельные ресурсы, разрабатываются мероприятия по оптимизации их использования и охране. Все эти вопросы решаются в генеральных или региональных схемах использования земель (схемах землеустройства). Степень детализации решаемых вопросов зависит от масштаба схемы. Разрабатываются также целевые программы (мелиорации, рекультивации, химизации, борьбы с эрозией почв и др.). Отраслевые и ведомственные задачи землеустройства зависят от характера производства, его особенностей, специализации.
В результате аграрной реформы стали реальностью многоукладное сельское хозяйство и различные формы собственности на землю. Большие изменения произошли в структуре земельных ресурсов страны, резко возросло количество собственников земли. Значительно сократилась площадь земель коллективных сельскохозяйственных предприятий из-за передачи их в фонд перераспределения, в ведение администраций населенных пунктов, негативного влияния агроклиматических, социально-экономических и других факторов*(163).
Важнейшими требованиями при землеустройстве являются планирование использования сельскохозяйственных земель с максимальным учетом природных, эколого-хозяйственных свойств земельных участков; проектирование и освоение комплексной ландшафтной системы земледелия; формирование эффективных размеров устойчивого землепользования; внедрение севооборотов с травосеянием; улучшение сенокосов и пастбищ и всего комплекса по охране ценных угодий; сохранение и повышение плодородия почв*(164).
Для других земель, в первую очередь для земель населенных пунктов, вопрос оптимальности землепользования также исключительно важен. Но в данном случае общество исходит уже не из требования полноты использования всех полезных свойств земли, а лишь рассматривает эти свойства как факторы, ограничивающие различные виды деятельности.
Например, вопрос о целесообразности возведения какого-либо объекта зависит от потребности общества в этом объекте, и в качестве обоснования его возведения не может быть стремление рационализировать землепользование. При этом свойства земли выступают лишь как ограничивающие факторы, например, на определенном участке исходя из его качественных показателей может быть возведен только малоэтажный объект и т.п.*(165) В городских и сельских поселениях планирование и организация рационального использования земель и их охрана проводятся в соответствии с градостроительной документацией.
К объектам землеустройства отнесены территории субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон*(166).
Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 501 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 7 июня 2002 г. N 396"*(167) слова "территориального землеустройства" заменены в Законе на "описание местоположения и (или) установление на местности границ объектов землеустройства". В ст. 15 Закона порядок описания местоположения границ объектов землеустройства определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти*(168).
Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, в настоящее время это Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии*(169) (далее - Росреестр). Росреестр осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, а также подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Росреестр организует проведение землеустройства в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти.
Как следует из письма Роснедвижимости от 24 июня 2008 г. N ВК/3232 "Об описании и установлении границ объектов землеустройства", описание местоположения границ объектов землеустройства включает следующие этапы:
1) подготовительные работы;
2) составление карты (плана) границ субъекта Российской Федерации, муниципального образования, населенного пункта, территориальных зон, зоны с особым условием использования территорий (далее - карта (план) границ соответствующей территории или карта (план) объекта землеустройства);
3) формирование землеустроительного дела по составлению карты (плана) границ соответствующей территории;
4) рассмотрение карты (плана) границ соответствующей территории (согласование, утверждение);
5) сдачу землеустроительного дела заказчику и в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Подготовительные работы включают сбор и изучение сведений об объекте землеустройства, содержащихся в документах по установлению границ соответствующих территорий, государственном кадастре недвижимости, документах по планированию организации территорий (землеустроительная, градостроительная, лесоустроительная и иная подобная документация), а также сведения об имеющейся геодезической и картографической основе.
По результатам подготовительных работ составляется карта (план) границ соответствующей территории, которая включает в себя графическую и текстовую части.
Согласование прохождения устанавливаемых (уточняемых) границ, отображенных на графической части карты (плана), проводится с соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.
Карта (план) границ соответствующей территории в части прохождения границы утверждается органом государственной власти или органом местного самоуправления, который в соответствии с федеральным законодательством уполномочен принимать решение об установлении границы такой территории.
Перед утверждением карты (плана) границ соответствующей территории органом государственной власти или органом местного самоуправления рекомендуется указанный документ (землеустроительное дело) направлять на рассмотрение в соответствующий территориальный орган Роснедвижимости.
Территориальный орган Росреестра рассматривает карту (план) границ соответствующей территории в порядке, установленном Положением о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. N 514.
Основаниями для отказа в визировании карты (плана) соответствующей территории территориальным органом Роснедвижимости являются:
- пересечение устанавливаемой (уточняемой) границы субъекта Российской Федерации, или границы муниципального образования, или границы населенного пункта с границей земельного участка (участков), учтенного в государственном кадастре недвижимости;
- отсутствие пояснительной записки;
- отсутствие графической части с указанием устанавливаемой (уточняемой) границы соответствующей территории;
- отсутствие списка координат поворотных (характерных) точек границ соответствующей территории, а также значений среднеквадратических ошибок определения координат;
- несоответствие выбранной системы координат системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости;
- границы территориальной зоны или зоны с особым условием использования территорий не соответствуют указанным в пояснительной записке исходным данным (нормативам, утвержденным документам, которыми определялись границы, и т.п.).
Орган государственной власти или орган местного самоуправления, который в соответствии с федеральным законодательством уполномочен принимать решение об установлении границы такой территории, утверждает карту (план) границ соответствующей территории в установленном порядке путем постановки подписи на титульном листе землеустроительного дела и графической части карты (плана).
Один экземпляр утвержденного землеустроительного дела исполнитель работ сдает в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.
На основании акта соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления, которым утверждены границы, и землеустроительного дела готовится пакет документов, содержащих сведения о границах соответствующих территорий и необходимых для представления в орган кадастрового учета.
Установление на местности административных границ и границ населенных пунктов рекомендуется осуществлять на основе утвержденного землеустроительного дела, содержащего описание местоположения границ указанных территорий, по мере проведения кадастровых работ по земельным участкам, границы которых совпадают с границами указанных объектов землеустройства.
По результатам проведения кадастровых работ при внесении сведений о земельных участках в государственный кадастр недвижимости одновременно уточняются сведения о границах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, населенных пунктов*(170).
Порядок установления на местности границ объектов землеустройства определяется Правительством Российской Федерации. Так, в п. 2 постановления Правительства РФ от 20 августа 2009 г. N 688 "Об утверждении Правил установления на местности границ объектов землеустройства"*(171) предусмотрено, что установление на местности границ объектов землеустройства осуществляется на основании сведений государственного кадастра недвижимости о соответствующих объектах землеустройства.
Документы и материалы, полученные при выполнении работ по установлению на местности границ объекта землеустройства, включаются в землеустроительное дело.
Не исключается на уровне общегосударственных мероприятий землеустройства: определение основного целевого характера земельных массивов, разработка крупных региональных, комплексных программ охраны и рационального использования земельных ресурсов; разработка прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства; подготовка материалов к принятию решений об установлении границ административно-территориальных образований и вынос их границ в натуре после принятия соответствующего решения; разработка целевых программ мелиорации, рекультивации, борьбы с водной и ветровой эрозией почв и т.п.
Основаниями для всех перечисленных мероприятий по проведению землеустройства являются:
решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;
договоры о проведении землеустройства;
судебные решения*(172).
Проводя землеустройство, государство осуществляет управление землями независимо от того, в чьей собственности находятся земельные участки. Кадастр недвижимости и мониторинг земель, зонирование и районирование территории создают научно-информационную базу землеустройства.
Не менее важным научно-информационным источником землеустройства является земельно-правовая сторона организации производства предприятий и хозяйств, так как право собственности, владение и пользование землей предполагают ее рациональное использование и охрану.
Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях:
изменения границ объектов землеустройства;
выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;
проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий*(173).
Поскольку вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, указанный Закон к полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства относит:
установление порядка проведения землеустройства;
координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при проведении землеустройства;
проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;
принятие нормативных правовых актов о землеустройстве;
установление порядка государственной экспертизы землеустроительной документации;
организация и осуществление контроля за проведением землеустройства;
разработку, согласование и реализацию генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации;
управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства;
другие установленные федеральными законами полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие землеустройство, перечислены в указах Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 (в ред. от 31 декабря 2008 г.) "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изм. и доп., вступающими в силу с 1 марта 2009 г.)*(174); от 25.12.2008 N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии"*(175).
Деятельность органов землеустроительной службы федеральных и их территориальных органов включает выполнение общегосударственных, отраслевых, ведомственных, внутрихозяйственных, межхозяйственных и иных функций. Так, Росреестром осуществляются функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю.
Росреестр осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.
В его ведении находятся федеральные государственные унитарные предприятия, учреждения и иные организации.
Росреестр осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
К его основным полномочиям в установленной сфере деятельности отнесено, например, утверждение заключений экспертных комиссий при проведении экспертизы землеустроительной документации.
Росреестр осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности, а также иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Вместе с тем Росреестр не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Контроль за проведением землеустройства осуществляется посредством проведения проверок и обследований, по результатам которых составляется акт установленной формы, подписываемый уполномоченным должностным лицом.
Акт составляется в 2 экземплярах, один из которых передается юридическому лицу или гражданину, осуществляющему проведение землеустройства, а другой хранится в Росреестре или в его территориальном органе.
Министерство сельского хозяйства РФ, например, обязано оказывать содействие органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в организации рационального использования, воспроизводства и охраны земель (включая воспроизводство плодородия и сохранение почв), лесных, водных и других природных ресурсов в агропромышленном комплексе; организовывать во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти разработку и проведение в агропромышленном комплексе мероприятий по охране природных ресурсов и окружающей среды.
Современное управление в сфере землепользования осуществляется путем функционирования ряда взаимодополняющих друг друга подсистем (кадастр недвижимости, землеустройство, мониторинг, оценка и контроль). Землеустройство является важнейшим социально-экономическим и организационно-техническим механизмом управления в сфере землепользования, без которого невозможно рациональное использование и охрана земель. Оно включает организационные, технические, правовые и иные аспекты землеустройство, но тем не менее имеет экономическую сущность. Землеустройство затрагивает практически все аспекты землепользования, в том числе и земли несельскохозяйственного назначения, т.е. оно носит межведомственный характер. Его можно воспринимать в качестве системы мер по управлению земельными ресурсами, включающей организацию как сельскохозяйственной, так и застроенной территории, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов*(176).
Землеустроительные проекты составляются при участии заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей и после утверждения переносятся в натуру (на местность) с обозначением границ земельных участков и полей севооборотов межевыми знаками установленного образца.
Установленная в порядке землеустройства организация территории является обязательной для собственников земли, землевладельцев, землепользователей.
Объектом землеустроительной деятельности является в первую очередь земля как главное средство производства в сельском хозяйстве и как фактор градостроительства (особенно в случае межотраслевого перераспределения земель - при выбывании их из сферы сельскохозяйственного использования*(177).
Землеустройство как система мероприятий по рациональной организации территории имеет три взаимосвязанных аспекта: экономический, юридический и технический. Экономический аспект заключается главным образом в организации земли как средства производства, юридический - в адекватном осуществлении прав собственности на землю и пользования ею, технический выражается в проведении проектно-изыскательских, съемочных и обследовательских работ*(178).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2006 г. N 99 утверждена Федеральная целевая программа "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2012 года", целями которой являются сохранение и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов, создание условий для увеличения объемов производства высококачественной сельскохозяйственной продукции на основе восстановления и повышения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения при выполнении комплекса агрохимических, гидромелиоративных, культуртехнических, агролесомелиоративных, водохозяйственных и организационных мероприятий с использованием современных достижений науки и техники.
Основной задачей Программы является систематическое воспроизводство плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, получение стабильных урожаев и улучшение баланса питательных веществ в почвах с учетом биоклиматического потенциала агроландшафтов. Кроме того, задачей Программы является осуществление комплекса мер по восстановлению и сохранению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения. Решение этой задачи обеспечит к 2012 году производство продукции сельского хозяйства в объемах, соответствующих стратегическим направлениям развития агропромышленного комплекса Российской Федерации.
Для выполнения задач Программы необходимо обеспечить проведение мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с данными дистанционного зондирования (аэро- и космической съемки) и почвенного картирования, результатами проведения геореференсированной (с определением точного географического положения) агрохимической съемки и выборочного агрофизического обследования почв за счет средств федерального бюджета. Обработка полученных данных будет производиться на единой картографической основе с использованием агроинформационных технологий. Для проведения мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения будет создана сеть тестовых полигонов. Обеспечение полигонов, находящихся в федеральной собственности, оборудованием будет производиться за счет средств федерального бюджета, а текущее финансирование - за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Указанный мониторинг должен проводиться на основе методов, разработанных организациями Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и Российской академии сельскохозяйственных наук совместно с агрохимическими службами, а также с использованием имеющихся архивных данных. Проведенные работы станут основой для широкого внедрения научно обоснованных систем земледелия.
Землеустройство по содержанию подразделяется на межхозяйственное (территориальное) и внутрихозяйственное.
Межхозяйственное землеустройство имеет целью рациональную организацию территории нескольких собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов.
Проведение земельной реформы опиралось главным образом на действия межхозяйственного землеустройства, затрагивавших в основном земли сельскохозяйственного назначения, землепользования колхозов, совхозов, за счет которых создавались районные фонды перераспределения земель, расширялась территория поселений, формировались крестьянские (фермерские) хозяйства и пр.*(179) Оно позволяет определить целевое назначение земель, осуществить межотраслевое и внутриотраслевое распределение (перераспределение) земельных ресурсов.
С помощью межотраслевого землеустройства образуются новые и изменяются существующие землевладения и землепользования, разрабатываются мероприятия, обеспечивающие оптимальные межхозяйственные экономические связи. Решаются как общегосударственные, так и отраслевые, региональные и конкретные внутрихозяйственные задачи. Такое землеустройство осуществляется одновременно на территории всех затрагиваемых хозяйств. Предоставление земельных участков в собственность, аренду, пожизненное наследуемое владение, создание крестьянских (фермерских) хозяйств - все эти мероприятия требуют проведения межхозяйственного землеустройства. Меняется не только содержание, но и методы межхозяйственного землеустройства. Из командно-административного оно становится во многом и мероприятием свободно-договорного характера, отражающим потребности и волеизъявление собственников, землепользователей, землевладельцев.
При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются: организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, для обеспечения их традиционного образа жизни*(180).
Истоки этого вида работ идут с начала ХIХ в. из Германии, когда нужны были не только землемеры (геометры), но и специалисты по землеустройству сельскохозяйственных земель*(181). Оно осуществляется на территории отдельного землепользования в рамках конкретных сельскохозяйственных предприятий, в том числе крестьянских хозяйств, арендаторов: разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий, организации угодий и севооборотов, пастбищ, устройству территорий садов, виноградников, кормовых угодий; рациональному размещению производственных единиц и хозяйственных центров, внутренних дорог, внутрихозяйственных транспортных и иных коммуникаций и т.д.
Внутрихозяйственное землеустройство - совершенно необходимое землеустроительное действие при восстановлении сельскохозяйственного производства. Рациональная организация территории крупных сельскохозяйственных предприятий возможна только на основе проектов внутрихозяйственного землеустройства. Межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство консолидируется в непрерывный процесс организации территории сельских администраций.
2. По Земельному кодексу (в ред. Федерального закона от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ) документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при осуществлении мониторинга земель.
Как следует из ст. 19 Закона "О землеустройстве"*(182), к видам землеустроительной документации относятся:
генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель;
карты (планы) объектов землеустройства;
проекты внутрихозяйственного землеустройства;
проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий;
материалы почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель;
тематические карты и атласы состояния и использования земель.
Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться другие виды землеустроительной документации.
Состав, содержание и правила оформления каждого вида землеустроительной документации регламентируются соответствующими техническими условиями и требованиями проведения землеустройства. Например, постановлением Правительства РФ от 30 июля 2009 г. N 621 утверждена форма карты (плана) объекта землеустройства и требования к ее составлению*(183).
Так, приказом бывшего комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 16 апреля 1996 г. N 28 утверждена форма договора на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству, земельному кадастру и мониторингу земель и введена в действие с 31 марта 1996 г.
Порядок и технические условия разработки землеустроительной документации, ее оформления и выдачи определяются основными положениями землеустройства и другими нормативными актами по его регулированию, утвержденными Правительством РФ, инструкциями, указаниями, другими нормативно-техническими документами Росреестра государственных органов исполнительной власти, местного самоуправления*(184). Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации устанавливается основными положениями, утвержденными Правительством РФ*(185).
Согласно ст. 6 Федерального закона от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ установлено, что вместо утверждения проекта границ земельного участка при его формировании должна утверждаться схема расположения земельного участка на кадастровом плане (карте) соответствующей территории.
Однако согласно ст. 21 установлено, что до 1 ноября 2008 года вместо изготовления, утверждения и использования схем расположения допускаются изготовление, утверждение и использование проектов границ земельных участков, которые изготавливались, утверждались и использовались в установленном российским законодательством порядке до дня вступления в силу данного закона. При этом проект границ, утвержденный в установленном порядке, признается действительным и имеет равную юридическую силу с утвержденной схемой расположения. До настоящего времени нормативный правовой акт об утверждении формы схемы расположения земельного участка и требований к ее подготовке не утвержден.
Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства.
Порядок создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также порядок их использования определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, является федеральной собственностью и не подлежит приватизации.
Лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Карта (план) объекта землеустройства - документ, отображающий в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей. Он составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, имеющегося картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных при съемке объекта землеустройства на местности или при его межевании.
Карта (план) объекта землеустройства используется при нанесении его границ на соответствующую дежурную кадастровую карту (план)*(186). Карта (план) объекта землеустройства - существенный элемент землеустройства, один из основных видов землеустроительной документации*(187).
Тематические карты и атласы состояния и использования земель составляются для отображения в них характеристик состояния и использования земель, данных зонирования и природно-сельскохозяйственного районирования земель, определения мероприятий по организации рационального использования земель и их охраны.
Землеустроительное дело включает в себя землеустроительную документацию в отношении каждого объекта землеустройства и другие касающиеся такого объекта материалы.
Землеустроительное дело формируется и хранится в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации, так же как и Государственная экспертиза землеустроительной документации, устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В соответствии с п. 2 Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства (далее - Положение), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. N 514*(188), в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, землеустроительная документация в зависимости от вида подлежит согласованию с Федеральной службой земельного кадастра России (ныне Росреестром*(189)) и ее территориальными органами, органами санитарно-эпидемиологического надзора, органами охраны памятников культуры, органами местного самоуправления.
Росреестр и его территориальные органы обеспечивают проведение согласования: генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации; документации по вопросам землеустройства, разработанной в соответствии с решениями органов государственной власти; документации, касающейся земель, находящихся в федеральной собственности.
Согласование иной землеустроительной документации с заинтересованными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления осуществляется ее разработчиком совместно с заказчиком в соответствии с договором о проведении землеустройства.
Решение о согласовании или об отказе в согласовании землеустроительной документации принимается в течение 30 дней с даты представления всех необходимых материалов. Заявитель уведомляется о принятом решении в письменной форме (в случае отказа в согласовании - с указанием причин). Если уведомление не направлено в указанный срок, землеустроительная документация считается согласованной.
В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, землеустроительная документация до ее утверждения подлежит государственной экологической экспертизе и государственной экспертизе землеустроительной документации.
Схемы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, схемы землеустройства территорий муниципальных образований и других административно-территориальных образований, схемы использования и охраны земель утверждаются соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления при наличии необходимых согласований.
Проекты внутрихозяйственного землеустройства, улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, восстановления и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и от других негативных воздействий утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями или землевладельцами указанных земель.
Карты (планы) объектов землеустройства, полученные при изучении состояния земель материалы геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель, а также тематические карты и атласы состояния и использования земель утверждаются Росреестром и его территориальными органами после получения заказчиком землеустроительной документации необходимых согласований.
В землеустроительной документации определяются обязательные для выполнения правообладателями земель мероприятия по обеспечению рационального использования и охраны земель, утверждаемые Росреестром или его территориальными органами.
Указанные мероприятия могут быть изменены только по решению утвердившего их органа.
Информация фонда данных является открытой и общедоступной, за исключением сведений, отнесенных законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа.
Контроль за формированием фонда данных, использованием и обеспечением сохранности его документов осуществляется Росреестром с привлечением специалистов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
По Федеральному закону от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации"*(190) государственная экспертиза землеустроительной документации осуществляется в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Государственная экспертиза землеустроительной документации осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. N 214 "Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации"*(191) в целях обеспечения соответствия этой документации исходным данным, техническим условиям и требованиям.
Экспертиза осуществляется по решению органов государственной власти, органов местного самоуправления или по инициативе заинтересованных лиц.
Обеспечивает проведение экспертизы и подготовку проекта заключения руководитель экспертной комиссии. Ему предоставляется право запрашивать у заказчика экспертизы дополнительную информацию, необходимую для подготовки проекта заключения*(192).
Росреестр обеспечивает соблюдение единого порядка организации и осуществления экспертизы, выборочную проверку проведения экспертизы ее территориальными органами и координирует их деятельность в области экспертизы.
Кроме того, Росреестр организует проведение экспертизы следующей землеустроительной документации:
а) генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации;
б) документации по вопросам землеустройства, разработанной в соответствии с решениями органов государственной власти;
в) документации, касающейся земель, находящихся в федеральной собственности.
Проведение экспертизы остальной землеустроительной документации организуют территориальные органы Росреестра.
Заключение экспертной комиссии утверждается Росреестром или его территориальным органом и вместе с копией приказа о его утверждении направляются заказчику экспертизы в течение 5 дней с даты подписания приказа.
Статья 69. Организация и порядок проведения землеустройства
Организация землеустройства (в ред. Федерального закона от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ) регламентирована пятью пунктами настоящей статьи вместо семи ранее.
1. В п. 1 Кодекса перечисляются лица, по чьей инициативе проводится землеустройство, что входит в первую стадию землеустроительного процесса. К ним относятся уполномоченные федеральные исполнительные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления*(193).
При этом, как следует из текста Кодекса, не исключается разработка землеустроительных проектов по инициативе собственников, землевладельцев, землепользователей, заключающие договоры о проведении землеустройства. Например, проектов по устройству территории, коренному улучшению и охраны земельных участков от оползней, подтопления, селей, засоления. В данном случае землеустройство производится как государственными, так и другими (коммерческими) землеустроительными организациями.
Кроме того, Кодекс предусматривает проведение землеустройства по решению суда. Вместе с тем из числа инициаторов возбуждения ходатайства о проведении каких-либо землеустроительных действий Кодекс исключил арендаторов.
Землеустройство осуществляется в основном за счет средств государственного бюджета государственными землеустроительными органами. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии*(194) (далее - Росреестр) организует проведение землеустройства в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти.
Организация проведения землеустройства является одной из основных задач указанного органа.
После возбуждения ходатайства о проведении землеустроительного действия необходимо соблюсти шесть других взаимосвязанных и последовательных стадий: подготовительные работы по изучению условий и подготовку соответствующей информации и материалов для составления проекта, разработка прогнозов, схем, проектов землеустройства; составление проекта землеустройства; рассмотрение и утверждение проектной документации; перенесение проектов в натуру (на местность); оформление и выдача землеустроительных материалов и документов; осуществление авторского надзора за выполнением проектов землеустройства собственниками земли, землевладельцами, землепользователями.
Разработчики несут ответственность за качество и экологическую безопасность мероприятий, предусмотренных в проектах землеустройства. Основным правовым документом, регулирующим отношения участников землеустроительной деятельности, является договор.
2. Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях, предусмотренных только настоящим Кодексом и федеральными законами. Так, п. 4 ст. 34 Кодекса обязывает орган местного самоуправления на основании заявления либо обращения исполнительного органа государственной власти с учетом зонирования территорий в месячный срок со дня поступления указанных заявления или обращения утверждает и выдает заявителю схему расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории. Заявитель обеспечивает за свой счет выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".
В ст. 3 Закона "О землеустройстве" землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях:
изменения границ объектов землеустройства;
выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;
проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
3. Информация о проведении землеустройства формирует государственный фонд данных, который является федеральной собственностью и не подлежит приватизации. Документы фонда данных, отнесенные в установленном порядке к Архивному фонду РФ, хранятся в соответствии с законодательством Российской Федерации об архивном фонде и архивах. Если документы фонда данных отнесены в установленном порядке к ведомственному картографо-геодезическому фонду, то они хранятся в соответствии с законодательством Российской Федерации в области геодезической и картографической деятельности. Документы фонда данных используются для обеспечения землеустроительной документацией органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан*(195).
Сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и сведений, относящихся к личности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков. Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 (в ред. от 18 июля 2009 г.)*(196) "О государственной тайне" (ст. 2) под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.
Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, а также наименования государственных органов, наделенных полномочиями по распоряжению сведениями, отнесенными к государственной тайне, утверждены Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 (в ред. от 18 мая 2009 г.).
Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. N 870 (в ред. от 22 мая 2008 г.)*(197) утверждены правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности.
Документированная информация о проведении землеустройства включается в состав документов государственного кадастра недвижимости.
(Пункты 4 и 5 ЗК РФ по Федеральному закону от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ утратили силу.)
4. До 9 февраля 2002 г. землеустройство проводилось государственными проектными организациями, другими предприятиями и физическими лицами, получившими лицензию на проведение этих работ. Данное требование относилось и к гражданам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Таким образом, устанавливалась специальная правоспособность субъекта заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения*(198).
Как следует из настоящего пункта Кодекса и Закона "О землеустройстве", землеустроительные работы могут осуществляться юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями без специальных разрешений (лицензий), если иное не предусмотрено федеральными законами.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 30 декабря 2008 г.)*(199) землеустроительные работы, на осуществление которых требуется лицензия, не предусмотрел. Вместе с тем по ст. 17 названного Закона и неотмененному Федеральному закону от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" (в ред. от 30 декабря 2008 г.)*(200) лицензированию подлежат геодезическая и картографическая деятельность в составе проектно-изыскательской деятельности при проведении землеустройства и ведении государственного земельного кадастра. Однако многие землеустроительные мероприятия не относятся к геодезическим и картографическим работам специального (отраслевого) назначения и могут проводиться без лицензии (закон "О землеустройстве").
Осуществление гражданами и юридическими лицами геодезической и картографической деятельности без соответствующих лицензий либо с нарушением условий, указанных в этих лицензиях, влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации (п. 3 ст. 12 ФЗ).
Росреестр осуществляет в установленном законом порядке лицензирование геодезической и картографической деятельности*(201).
5. Пункт 7 комментируемой статьи следует рассматривать вместе со ст. 2 Кодекса, предусматривающей соотношение нормативных правовых актов, в зависимости от того, каким органом они приняты и какой юридической силой обладают. Основополагающим федеральным законом на сегодня, регулирующим порядок проведения землеустройства, является Закон "О землеустройстве", согласно ст. 5 которого к полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства относится управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства, другие установленные федеральными законами полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства. Кроме того, порядок проведения землеустройства может быть установлен законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Установленные в процессе землеустройства порядок использования и целевое назначение земель, организация территории, мероприятия по поддержанию устойчивости ландшафтов и охрана земель являются обязательными для всех землепользователей, землевладельцев, а также органов государственной власти*(202).
Споры, возникающие при проведении землеустройства, разрешаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статья 70. Государственный кадастровый учет земельных участков
Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ*(203) "О государственном кадастре недвижимости" в Земельном кодексе РФ слова "государственный земельный кадастр" исключены. Статья 70 "Государственный земельный кадастр" ЗК РФ изменена на "Государственный кадастровый учет земельных участков", который с 1 марта 2008 г. осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (в ред. от 17 июля 2009 г.)*(204) (далее - Закон о ГКН).
Государственный кадастровый учет недвижимости (далее также - кадастровый учет) обеспечивает подтверждение существования недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, а также обеспечивает внесение сведений о таком имуществе в государственный кадастр недвижимости.
Государственный учет участков недр в связи с их особой значимостью для экономики государства осуществляется в специальном порядке Федеральным агентством по недропользованию или его территориальным органом*(205).
Закон о ГКН регулирует отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности (п. 1 ст. 1). Указанные действия Законом объединены в единую систему - кадастровые отношения. Закон о ГКН определяет условия и устанавливает порядок регулирования кадастровых правоотношений.
Помимо названного Закона кадастровые отношения регулируются Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 9, 15, 35, 36, 71, 72, 73, 76), Гражданским кодексом РФ (ст. 1, 2, 130, 131, 212, гл. 17), Земельным кодексом РФ (ст. 30, 31, 34, 36, 70), Лесным кодексом РФ (ст. 7, 91, 93), Водным кодексом РФ (ст. 31), Градостроительным кодексом РФ (ст. 55), Жилищным кодексом РФ (ст. 13), другими федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Например, Федеральным законом от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, постановлениями Правительства РФ от 18 августа 2008 г. N 618 "Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости" (вместе с Положением об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости)*(206); от 5 июля 2008 г. N 433 "Об утверждении Положения о создании геодезических сетей специального назначения"*(207); от 7 февраля 2008 г. N 52 "О порядке доведения кадастровой стоимости земельных участков до сведения налогоплательщиков"*(208); от 13 сентября 2005 г. N 560 (в ред. от 31 декабря 2008 г.) "Об утверждении подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)" Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)"*(209); от 6 сентября 2000 г. N 660 "Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам"*(210), приказами Минэкономразвития РФ от 13 августа 2009 г. N 125 "Об утверждении форм заявлений об исправлении технических ошибок в сведениях государственного кадастра недвижимости"*(211); Минюста РФ от 20 февраля 2008 г. N 35 (с изм. от 23 марта 2009 г.) "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости"*(212); от 18 февраля 2008 г. N 32 "Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка"*(213); от 19 марта 2008 г. N 66 "Об утверждении форм кадастровой выписки о земельном участке и кадастрового плана территории"*(214); письмом Роснедвижимости от 7 августа 2008 г. N ВК/1646@ "О формате предоставления сведений о территориальных зонах и границах и порядке внесения их в автоматизированную информационную систему государственного кадастра недвижимости"*(215). По данному вопросу принято определение Верховного Суда РФ от 15 октября 2008 г. N 44-Г08-34 "Об отмене решения Пермского краевого суда от 11 июля 2008 г. и отказе в удовлетворении заявления в части признания не действующими со дня принятия пунктов 1, 2 постановления правительства Пермского края "Об утверждении кадастровой стоимости земель Пермского городского округа Пермского края" от 11 мая 2007 г. N 91-п и приложения к постановлению "Кадастровая стоимость земель Пермского городского округа Пермского края" и др. Одной из приоритетных краткосрочных задач нормативного регулирования в настоящее время является законодательное обеспечение единства учетно-регистрационных процедур.
Кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости осуществляются согласно Закону о ГКН федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г.) "О Правительстве Российской Федерации"*(216), либо подведомственными ему государственными учреждениями.
По постановлению Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 456 (в ред. от 7 ноября 2008 г.) "О Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости"*(217) (Роснедвижимость) указанный федеральный орган исполнительной власти осуществлял функции по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности. Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847*(218) "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (далее - Росреестр), Федеральная регистрационная служба с 30 декабря 2008 г. переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии. Упразднено Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, а также Федеральное агентство геодезии и картографии. Функции этих двух агентств переданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии. Настоящим Указом предусмотрено объединение системы кадастрового учета и системы регистрации прав и картографии - объединение процедур по принципу "одного окна".
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2009 г. N 256-р "О территориальных органах упраздненных Роскартографии и Роснедвижимости"*(219) территориальные органы упраздняемых Роскартографии и Роснедвижимости с 1 марта 2009 г. подчинены Росреестру. Кроме того, распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. N 409-р "О проведении ликвидационных мероприятий в отношении упраздненных Роскартографии и Роснедвижимости"*(220) к ведению Росреестра отнесены организации, ранее находившиеся в ведении упраздняемых Роскартографии и Роснедвижимости. До указанных преобразований системы регистрации прав и кадастрового учета функционировали указанные обособленные структуры.
В соответствии с Положением о Министерстве экономического развития РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 (в ред. от 2 октября 2009 г.), федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в частности, функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности является Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России).
В соответствии с Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии"*(221), постановлением Правительства Российской от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии*(222)) федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в частности, функции по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, и т.д.
Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется органом кадастрового учета в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти*(223).
Закон о ГКН дает определение государственного кадастра недвижимости как систематизированного свода сведений об учтенных в соответствии с настоящим законом земельных участках и прочно связанных с ними объектах недвижимости, а также о прохождении Государственной границы РФ и иных границ и предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений, т.е. это упорядоченный по определенному принципу перечень сведений (федеральный государственный информационный ресурс), необходимых для ведения учета и идентификации недвижимого имущества*(224).
Каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер, который присваивается органом кадастрового учета. Для этого орган кадастрового учета осуществляет кадастровое деление территории Российской Федерации на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы. При установлении или изменении единиц кадастрового деления территории Российской Федерации соответствующие сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости на основании правовых актов органа кадастрового учета. Порядок присвоения кадастровых номеров земельным участкам в процессе их государственного кадастрового учета установлен постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. N 660 "Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам"*(225) и др.*(226)
В соответствии со ст. 7 Закона о ГКН в государственный кадастр недвижимости вносятся 6 уникальных характеристик объекта недвижимости, например:
1) вид объекта недвижимости (земельный участок, здание, сооружение, помещение, объект незавершенного строительства);
2) кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости;
3) описание местоположения границ объекта недвижимости, если объектом недвижимости является земельный участок;
4) площадь, определенная с учетом, установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом требований, если объектом недвижимости является земельный участок, здание или помещение и др.
В государственный кадастр недвижимости вносятся также дополнительные сведения об объекте недвижимости, многие из которых внесены Федеральным законом от 22 июня 2008 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений"*(227).
Перечень таких сведений состоит из 24 наименований, например:
- кадастровый номер земельного участка, в пределах которого расположены здание, сооружение или объект незавершенного строительства, если объектом недвижимости является здание, сооружение или объект незавершенного строительства;
- кадастровые номера расположенных в пределах земельного участка зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, если объектом недвижимости является земельный участок;
- сведения о вещных правах на объект недвижимости и об обладателях этих прав в объеме сведений, которые содержатся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
- сведения об ограничениях (обременениях) вещных прав на объект недвижимости и о лицах, в пользу которых установлены такие ограничения (обременения), в объеме сведений, которые содержатся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
- сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости, в том числе дата утверждения результатов определения такой стоимости;
- сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка, если объектом недвижимости является земельный участок;
- категория земель, к которой отнесен земельный участок, если объектом недвижимости является земельный участок;
- разрешенное использование, если объектом недвижимости является земельный участок и др.
В ст. 13 Закона о ГКН перечисляются разделы государственного кадастра недвижимости:
1) реестр объектов недвижимости;
2) кадастровые дела;
3) кадастровые карты.
Реестр объектов недвижимости представляет собой документ, в котором содержатся записи об объектах недвижимости в текстовой форме путем описания внесенных в государственный кадастр недвижимости сведений о таких объектах.
Кадастровые дела представляют собой совокупность скомплектованных и систематизированных документов, на основании которых внесены соответствующие сведения в государственный кадастр недвижимости.
Кадастровые карты представляют собой составленные на единой картографической основе тематические карты, на которых в графической и текстовой форме воспроизводятся кадастровые сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, об объектах незавершенного строительства, о прохождении Государственной границы, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, кадастровом делении территории Российской Федерации, а также указывается местоположение пунктов опорных межевых сетей. Публичные кадастровые карты подлежат размещению на официальном сайте органа кадастрового учета в сети Интернет.
Порядок ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденный приказом Министерства юстиции РФ от 20 февраля 2008 г. N 35 (в ред. от 23 марта 2009 г.)*(228), устанавливает структуру, состав кадастровых сведений и правила внесения кадастровых сведений в Реестр объектов недвижимости, а также структуру, состав и правила ведения кадастровых дел.
В соответствии с п. 9 ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"*(229) информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами. Содержащиеся в государственном кадастре недвижимости документы подлежат постоянному хранению; их уничтожение и изъятие из них каких-либо частей не допускаются.
Статья 15 Закона о ГКН, другие нормативные правовые акты*(230) регулируют информационное взаимодействие органа кадастрового учета при ведении государственного кадастра недвижимости с государственными органами, определенные Правительством Российской Федерации, в частности с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Орган кадастрового учета при ведении государственного кадастра недвижимости не может действовать изолированно от других органов и учреждений. Необходимо тесное электронное взаимодействие кадастра и реестра с иными государственными ресурсами, органами государственной власти и местного самоуправления.
Определен срок (5 рабочих дней со дня завершения кадастрового учета), по истечении которого орган кадастрового учета должен представить документы о произведенном учете в соответствующие органы. В случае, если в соответствии с кадастровыми сведениями право на объект недвижимости зарегистрировано, а в государственный кадастр недвижимости были внесены либо изменения сведений о характеристиках объекта недвижимости, либо информация о прекращении существования такого объекта недвижимости, орган кадастрового учета в срок не более чем 3 рабочих дня со дня завершения кадастрового учета представляет документ об указанном учете в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним*(231).
Исходя из ст. 16 Федерального закона о государственном кадастре недвижимости кадастровый учет осуществляется в связи с образованием или созданием объекта недвижимости (постановка на учет объекта недвижимости), прекращением его существования (снятие с учета объекта недвижимости), либо изменением уникальных характеристик объекта недвижимости или любых, указанных в п. 7-21 ч. 2 ст. 7 Федерального закона о государственном кадастре недвижимости (далее - закон о ГКН) сведений об объекте недвижимости. Кадастровый учет осуществляется на основании представляемых в орган кадастрового учета заявления о кадастровом учете и необходимых для осуществления такого учета документов. Форма указанного заявления установлена приказом Минюста РФ от 20 февраля 2008 г. N 34 "Об утверждении форм заявлений о государственном кадастровом учете недвижимого имущества"*(232).
По мнению Е.А. Галиновской: "...В праве чаще ведется речь об образовании земельных участков и создании объектов капитального строительства - зданий, строений и сооружений. Так, определенные требования по образованию земельного участка, включая положения о содержании и порядке подготовки межевого плана земельного участка, установлены Федеральным законом от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве"*(233).
Кадастровый учет осуществляется также на основании соответствующих документов, поступивших в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия.
Никто не вправе требовать иначе как на основании решения суда, в том числе в связи с совершением сделки, от собственника, поставленного на учет объекта недвижимости или от иного лица осуществления учета изменений данного объекта недвижимости.
В течение 20 рабочих дней со дня получения заявления кадастровый орган в отношении объекта недвижимости осуществляет постановку на учет, учет его изменений, учет части объекта недвижимости, снятие с учета объекта недвижимости. Учет адреса правообладателя - в срок не более чем пять рабочих дней. Кадастровый учет в порядке информационного взаимодействия осуществляется в течение 30 рабочих дней со дня поступления документов.
Кадастровый учет завершается днем внесения сведений в государственный кадастр недвижимости:
- о присвоенном соответствующему объекту недвижимости кадастровом номере (при постановке на учет объекта недвижимости);
- новых сведений о соответствующем объекте недвижимости (при учете изменений объекта недвижимости, учете части объекта недвижимости или учете адреса правообладателя);
- о прекращении существования объекта недвижимости (при снятии с учета объекта недвижимости).
Кадастровый учет должен осуществляться только по месту нахождения объекта недвижимости в кадастровом округе, в границах которого расположен объект недвижимости, за исключением объектов недвижимости, расположенных в границах двух и более кадастровых округов. В последнем случае кадастровый учет определяется в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. Кадастровый округ включает, как правило, территорию субъекта РФ, а также акваторию внутренних вод и территориального моря, прилегающую к этой территории*(234).
Законом о ГКН (ч. 8 ст. 47) определено, что впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории РФ, в соответствии с ним указанные законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ему или издаваемым в соответствии с ним иным нормативным правовым актам РФ. С учетом изложенного, по мнению А.В. Афонина*(235), с 1 марта 2008 г. за осуществление кадастрового учета недвижимости государственная пошлина не должна уплачиваться. Н.С. Долганова, В.А. Зюзин, А.Н. Королев, А.А. Назимова считают, что размер государственной пошлины, установленный в гл. 25.3 НК РФ (ч. 2), должен уплачиваться только за постановку на учет объекта недвижимости*(236).
Учет изменения объекта недвижимости, учет части объекта недвижимости, учет адреса правообладателя или снятие с учета объекта недвижимости осуществляется без уплаты государственной пошлины (ст. 19 Закона о ГКН).
Отдельная ст. 20 Закона о ГКН*(237) перечисляет круг лиц, которые имеют право на обращение с заявлениями о кадастровом учете. Таковыми, как правило, являются собственники объектов недвижимости или их представители, действующие в силу полномочий, основанных на нотариально удостоверенной доверенности, указании Федерального закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. Например, от имени собственников долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения (если число этих собственников превышает пять) действует представитель, уполномоченный на подачу такого заявления, принятым в установленном Федеральным законом порядке решением общего собрания этих собственников; от имени членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан - представитель, уполномоченный на подачу такого заявления, принятым в установленном Федеральным законом порядке решением общего собрания членов данного некоммерческого объединения или решением собрания уполномоченных данного некоммерческого объединения*(238).
Кроме собственников самих объектов недвижимости в зависимости от вида кадастрового учета заявителями также могут быть:
любые иные лица - при постановке на учет объектов недвижимости;
лица, обладающие земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, - при учете изменений объектов недвижимости и адреса его правообладателя.
В редакции Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(239) с заявлениями об учете изменений объектов недвижимости вправе обратиться собственники таких объектов недвижимости или в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица с заявлениями об учете изменений земельных участков, предоставленных на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, - лица, обладающие этими земельными участками на указанном праве.
Настоящая статья Закона о ГКН также определяет, что заявители могут обращаться в орган кадастрового учета для его проведения лично либо посредством почтового отправления с описью вложения и с уведомлением о вручении. При постановке на учет объекта недвижимости заявление и необходимые для кадастрового учета документы могут быть представлены в орган кадастрового учета в форме электронных документов с использованием сетей связи общего пользования.
Орган кадастрового учета не вправе требовать от заявителя или его представителя представлять документы, не установленные Законом о ГКН.
В ст. 21 Закона о ГКН определены порядок подачи заявления*(240), его форма, установлены требования к его оформлению.
Приказом Минэкономразвития РФ от 26 июня 2007 г. N 212 "Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок"*(241) установлен Перечень документов, представляемых гражданином для удостоверения личности.
С заявлением в орган кадастрового учета должны быть представлены следующие документы:
- документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за осуществление кадастрового учета, или копия документа, подтверждающего в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах наличие оснований для освобождения от уплаты указанной пошлины (при постановке на учет объекта недвижимости);
- межевой план (при постановке на учет земельного участка, учете части земельного участка или кадастровом учете в связи с изменением уникальных характеристик земельного участка), а также копия документа, подтверждающего разрешение земельного спора о согласовании местоположения границ земельного участка в установленном земельным законодательством порядке;
- документ, подтверждающий соответствующие полномочия представителя заявителя (если с заявлением обращается представитель заявителя);
- копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом принадлежность земельного участка к определенной категории земель;
- копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование земельного участка и др. (ст. 22 Закона о ГКН).
Верность копии документа должна быть засвидетельствована в нотариальном порядке*(242). При этом представление такой копии не требуется в случае, если заявитель или его представитель лично представляет в орган кадастрового учета соответствующий документ в подлиннике. Этот документ после его копирования органом кадастрового учета возвращается заявителю или его представителю при выдаче расписки.
Постановка на учет земельного участка, учет изменений земельного участка (в том числе ранее учтенного земельного участка, в сведениях о местоположении границы которого была выявлена ошибка) осуществляются в случае принятия органом кадастрового учета соответственно решения о постановке на государственный кадастровый учет земельного участка (об учете изменений земельного участка) и решения об уточнении местоположения границы ранее учтенного земельного участка*(243). В случае принятия соответствующего решения об осуществлении кадастрового учета, орган кадастрового учета обязан выдать заявителю или его представителю лично под расписку документ, подтверждающий принятие решения, - кадастровый паспорт объекта недвижимости*(244) или кадастровую выписку об объекте недвижимости*(245).
Допускается направление по почте указанных документов по истечении 30 рабочих дней, если заявители или их представители в установленный срок не явились за получением кадастровых паспортов и кадастровых выписок, либо в заявлении о кадастровом учете содержалась просьба направить указанные документы по почте.
Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, ст. 24 Закона о ГКН и другими актами*(246) предусмотрены особенности осуществления кадастрового учета при образовании объектов недвижимости*(247).
В отдельной статье Закона о ГКН содержатся особенности осуществления кадастрового учета отдельных видов объектов недвижимости и учета частей объектов недвижимости.
В частности, кадастровый учет в связи с изменением площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ, за исключением случаев образования земельного участка при выделе из земельного участка или разделе земельного участка, при которых преобразуемый земельный участок сохраняется в измененных границах, осуществляется при условии, если такие изменения связаны с уточнением описания местоположения границ земельного участка, кадастровые сведения о котором не соответствуют установленным требованиям к описанию местоположения границ земельных участков. При кадастровом учете в связи с уточнением части границ земельного участка, которая одновременно является частью границ другого земельного участка (смежный земельный участок), орган кадастрового учета одновременно вносит соответствующие изменения во внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о местоположении границ такого смежного земельного участка*(248).
По Федеральному закону от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" особенности осуществления кадастрового учета автомобильных дорог общего пользования федерального значения, а также земельных участков, предназначенных для размещения таких автомобильных дорог, могут быть установлены федеральным законом.
Орган кадастрового учета может принять решение о приостановлении осуществления кадастрового учета в случае, если, например:
- одна из границ земельного участка, о кадастровом учете которого представлено заявление, в соответствии с кадастровыми сведения ми пересекает одну из границ другого земельного участка (за исключением случая, если другой земельный участок является преобразуемым объектом недвижимости)*(249);
- не представлены необходимые для кадастрового учета документы.
Приказ Минюста РФ от 20 февраля 2008 г. N 35 (с изм. от 23 марта 2009 г.) "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости"*(250) (далее - Порядок) сведения об объектах недвижимости и содержащие их документы проверяются на предмет выявления отсутствия предусмотренных Законом оснований для приостановления и отказа в осуществлении кадастрового учета, а также устанавливаются возможные причины возникновения таких обстоятельств.
Результаты проверки оформляются протоколом, в котором отражается принятое по каждому показателю проверки решение*(251).
Закон о ГКН устанавливает обязательные требования к содержанию решения о приостановлении. Такое решение должно содержать рекомендации по устранению данных причин, указание на все документы, которые отсутствуют и которые должны быть представлены для осуществления соответствующего кадастрового учета.
В п. 36 Порядка и в Законе о ГКН предусмотрены сроки принятия решения о приостановлении. Оно принимается в срок не более чем 20 рабочих дней со дня регистрации заявления или документов, поступивших в порядке информационного взаимодействия.
Орган кадастрового учета не позднее рабочего дня, следующего за днем принятия решения о приостановлении, направляет уведомление о принятии такого решения по указанному в соответствующем заявлении адресу электронной почты (при наличии в данном заявлении сведений о таком адресе). Решение о приостановлении выдается соответствующему заявителю или его представителю лично под расписку. Возможно направление такого решения посредством почтового отправления с описью вложения и уведомлением о вручении по указанному в соответствующем заявлении почтовому адресу не позднее рабочего дня, следующего за рабочим днем со дня истечения установленного срока. В соответствии с Порядком орган кадастрового учета вправе по собственному усмотрению выбрать способ уведомления заявителя.
Если причиной возникновения обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о приостановлении являются ошибки в государственном кадастре недвижимости, исправление таких ошибок осуществляется в установленном Законом о ГКН порядке.
Максимальный срок приостановления, установленный Законом о ГКН, составляет 3 месяца. Решение о приостановлении может быть обжаловано в судебном порядке.
Статья 27 Закона о ГКН, Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, другие нормативные правовые акты*(252) регулируют возможность принятия органом кадастрового учета отказа в осуществлении кадастрового учета, например, если*(253):
- заявление о кадастровом учете или необходимые для кадастрового учета документы по форме либо содержанию не соответствуют требованиям Закона о ГКН*(254);
- объект недвижимости, о кадастровом учете которого представлено заявление, образован из объекта недвижимости, внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о котором носят временный характер, за исключением случаев выдела земельного участка или раздела земельного участка, при которых преобразуемый земельный участок сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок)*(255);
- с заявлением о кадастровом учете обратилось ненадлежащее лицо;
- истек срок приостановления осуществления кадастрового учета и не устранены обстоятельства, послужившие основанием для принятия решения о приостановлении.
Наряду с общими для всех объектов недвижимости в отдельном п. 3 Закона о ГКН предусмотрены основания для принятия решения об отказе в постановке на учет земельного участка, если:
- размер такого земельного участка не соответствует установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (максимальным или минимальным) размерам земельных участков;
- размер образуемого или измененного земельного участка не будет соответствовать установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков;
- доступ к такому земельному участку (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута, не обеспечен;
- доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования) к образуемому или измененному земельному участку не будет обеспечен, в том числе путем установления сервитута;
- одна из границ такого земельного участка пересекает границу муниципального образования и (или) границу населенного пункта*(256);
- такой земельный участок образован из земельных участков, относящихся к различным категориям земель, за исключением установленных федеральным законом случаев.
Решение об отказе в осуществлении кадастрового учета возможно в связи с изменением площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ, если такое изменение не обусловлено образованием земельного участка или уточнением его границ.
В связи с уточнением границ земельного участка орган кадастрового учета также принимает решение об отказе в осуществлении данного кадастрового учета в случае, если:
в результате кадастрового учета площадь земельного участка будет больше площади, указанной в государственном кадастре недвижимости в отношении этого земельного участка, на более чем предельный минимальный размер, установленный в соответствии с законодательством, или на более чем 10%, если размер не установлен*(257);
- при уточнении указанных границ нарушен установленный Законом о ГКН порядок согласования местоположения границ земельных участков или местоположение указанных границ в соответствии с настоящим Федеральным законом не считается согласованным, за исключением случаев признания указанных границ уточненными в порядке разрешения земельного спора.
Орган кадастрового учета принимает решение об отказе в снятии с учета земельного участка также в случае, если такой земельный участок не является преобразуемым.
Решение об отказе в осуществлении кадастрового учета должно содержать причину отказа, указание на допущенные нарушения. Если такое решение принято ввиду несоответствия по форме либо содержанию не соответствуют требованиям Закону о ГКН заявление о кадастровом учете или необходимые для кадастрового учета документы, оно должно содержать также рекомендации о доработке представленных документов.
Решение об отказе в осуществлении кадастрового учета должно быть принято в установленные Законом о ГКН сроки (ч. 1 ст. 17).
Орган кадастрового учета не позднее рабочего дня, следующего за днем принятия решения об отказе в осуществлении кадастрового учета, направляет уведомление о принятии такого решения по указанному в соответствующем заявлении адресу электронной почты (при наличии в данном заявлении сведений о таком адресе).
Орган кадастрового учета обязан выдать решение об отказе в осуществлении кадастрового учета соответствующему заявителю или его представителю лично под расписку либо не позднее рабочего дня, следующего за рабочим днем со дня истечения установленного Законом о ГКН срока, направить такое решение посредством почтового отправления с описью вложения и с уведомлением о вручении по указанному в соответствующем заявлении почтовому адресу.
При принятии решения об отказе в осуществлении кадастрового учета из-за несоответствия по форме либо содержанию представленных документов, одновременно с таким решением должен быть возвращен документ, представленный с соответствующим заявлением и подтверждающий уплату государственной пошлины за кадастровый учет, для возможности повторного обращения с заявлением о кадастровом учете соответствующего объекта недвижимости. Решение об отказе в осуществлении кадастрового учета может быть обжаловано в судебном порядке.
Порядком ведения государственного кадастра недвижимости предусмотрен не только отказ в осуществлении кадастрового учета, но и отказ во внесении соответствующих сведений в государственный кадастр недвижимости*(258).
Исправление ошибок в государственном кадастре недвижимости регулируется Законом о ГКН и другими нормативными правовыми актами, принятыми в 2008 г.*(259)
Ошибками в государственном кадастре недвижимости признаются:
- техническая ошибка, допущенная органом кадастрового учета при ведении государственного кадастра недвижимости и приведшая к несоответствию сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости, сведениям в документах, на основании которых вносились сведения в государственный кадастр недвижимости;
- кадастровая ошибка - воспроизведенная в государственном кадастре недвижимости ошибка в документе, на основании которого вносились сведения в государственный кадастр недвижимости.
При обнаружении технической или кадастровой ошибки органом кадастрового учета должностное лицо, выявившее такую ошибку, составляет протокол выявления технической (кадастровой) ошибки*(260). Техническая ошибка в сведениях подлежит исправлению на основании решения органа кадастрового учета либо на основании вступившего в законную силу решения суда об исправлении такой ошибки. Срок исправления технической ошибки в сведениях - не более чем 5 рабочих дней со дня ее обнаружения органом кадастрового учета или поступления в орган кадастрового учета соответствующего заявления или указанного решения суда.
Кадастровая ошибка в сведениях подлежит исправлению в порядке, установленном для учета изменений соответствующего объекта недвижимости, или в порядке информационного взаимодействия, либо на основании вступившего в законную силу решения суда об исправлении такой ошибки*(261).
Для исправления кадастровой ошибки необходимо получить письменное заявление собственника объекта недвижимости и документы, содержащие сведения в объеме, необходимом для внесения данных исправлений*(262).
Орган кадастрового учета в срок не более чем 5 рабочих дней со дня исправления технической ошибки в сведениях или кадастровой ошибки в сведениях представляет документы о таком исправлении в государственные органы, определенные Правительством Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации"*(263) форма таких документов и состав сведений, содержащихся в них, устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти*(264).
Как следует из Закона о ГКН, кадастровые работы выполняются кадастровым инженером*(265) на основании заключаемого договора подряда на выполнение кадастровых работ, а также на основании определения суда.
Кадастровая деятельность представляет собой выполнение кадастровым инженером*(266) кадастровые работы, по результатам которых готовятся документы, содержащие необходимые для кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе (п. 4 ст. 1 Закона о ГКН). Деятельность кадастрового инженера подлежит достаточно строгому контролю со стороны государственных органов, которые осуществляют прием квалификационного экзамена, выдачу и аннулирование квалификационного аттестата, ведение реестра кадастровых инженеров и т.д.*(267)
Правообладателю для учета и регистрации земельного участка и расположенных на нем объектов капитального строительства необходимо заказать кадастровому инженеру и в территориальный орган кадастрового учета проведение соответствующих работ.
Объем подлежащих выполнению кадастровых работ определяется заказчиком кадастровых работ*(268).
Результатом кадастровых работ являются следующие документы*(269):
1) межевой план;
2) технический план;
3) акт обследования.
Как следует из Закона о ГКН и других нормативных правовых актов*(270), межевой план представляет документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке*(271). И кадастровый план, и кадастровая выписка содержат сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости.
Составление межевого плана основано на нормах Закона о ГКН, приказа Минэкономразвития РФ от 24 ноября 2008 г. N 412 "Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков" (вместе с Требованиями к подготовке межевого плана)*(272), писем Минэкономразвития РФ от 16 января 2009 г. N 266-ИМ/Д23 "О многоконтурных земельных участках"; от 26 декабря 2008 г. N 20581-ИМ/Д23 "О переходном периоде применения приказа Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. N 412"*(273). Межевой план заверяется подписью и печатью кадастрового инженера, подготовившего такой план.
Орган кадастрового учета вправе уточнять местоположение границ ранее учтенного земельного участка. Соответствующие сведения в государственный кадастр недвижимости вносятся на основании материалов работ по такому уточнению. Если при этом в соответствии с кадастровыми сведениями одна из границ ранее учтенного земельного участка пересекает одну из границ другого земельного участка, орган кадастрового учета обеспечивает устранение такого пересечения в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений*(274).
В соответствии с Законом о ГКН (в ред. Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ) при уточнении границ земельного участка их местоположение определяется исходя из сведений, содержащихся в правоустанавливающем документе на земельный участок или из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании. При отсутствии документов границами земельного участка являются границы, существующие на местности 15 лет и более и закрепленные с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ земельного участка.
Эта новелла, по мнению В. Лапач и Т. Ткаченко*(275), бесспорно позволит более эффективно уточнять границы земельных участков по фактическому землепользованию, однако необходимо отметить, что доказательственное значение приобретает не только факт наличия вынесенных на местность границ, закрепленных при помощи природных объектов или же объектов искусственного происхождения, но и достаточно длительный срок (15 лет и более) существования таких границ на местности. В этом случае, отмечает А.В. Афонина*(276), "необходимо доказать, что заинтересованное лицо 15 лет владело участком в каких-то границах (забор, живая изгородь, канава, овраг и т.д.), которые воспринимаются в качестве ограничителя "вашего" от "не вашего". Результат - приобретательная давность (по аналогии со ст. 234 ГК РФ) или отстаивание своих прав на владение".
Образуемые земельные участки должны соответствовать требованиям гражданского, земельного, лесного, водного, градостроительного законодательства и иным установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации требованиям к земельным участкам.
Местоположение границ земельных участков подлежит в установленном настоящим Федеральным законом порядке обязательному согласованию с заинтересованными лицами*(277). Настоящее требование направлено на обеспечение учета законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты уточнением местоположения границ земельного участка.
Заинтересованное лицо не вправе представлять возражения относительно местоположения частей границ, не являющихся одновременно частями границ принадлежащего ему земельного участка, или согласовывать местоположение границ на возмездной основе.
Согласование местоположения границ проводится с лицами, обладающими смежными земельными участками, на праве:
1) собственности;
2) пожизненного наследуемого владения;
3) постоянного (бессрочного) пользования;
4) аренды (если такие смежные земельные участки находятся в государственной или муниципальной собственности и соответствующий договор аренды заключен на срок более чем 5 лет).
От имени указанных лиц в согласовании местоположения границ вправе участвовать их представители, действующие в силу полномочий, основанных на нотариально удостоверенной доверенности, указании федерального закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. При этом в согласовании местоположения границ от имени собственников вправе участвовать также:
представитель собственников долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, уполномоченный решением общего собрания собственников таких долей (если соответствующий смежный земельный участок входит в состав земель сельскохозяйственного назначения и находится в собственности более чем пяти лиц);
представитель членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, уполномоченный решением общего собрания членов данного некоммерческого объединения или решением собрания уполномоченных данного некоммерческого объединения (если соответствующий смежный земельный участок расположен в пределах территории данного некоммерческого объединения и относится к имуществу общего пользования).
Закон о ГКН предоставляет заказчику право выбирать, будет ли произведено согласование местоположения границ с установлением границ земельных участков на местности либо без него.
Но при этом у заинтересованного лица есть такое право потребовать согласования местоположения границ с их установлением на местности. При наличии указанного заявления от заинтересованного лица такое согласование осуществляется с установлением соответствующих границ на местности*(278).
Закон о ГКН содержит исключение, когда согласование местоположения границ проводится без их установления на местности независимо от требований заинтересованных лиц, например в случае, если земельные участки, местоположение границ которых согласовывается, являются лесными участками, земельными участками в составе земель особо охраняемых природных территорий и объектов или в составе земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для осуществления традиционного природопользования коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и др. (п. 6. ст. 39).
Кадастровому инженеру предоставлено право выбирать самостоятельно форму согласования местоположения границ посредством:
- проведения собрания заинтересованных лиц*(279);
- согласования в индивидуальном порядке с заинтересованным лицом.
По Закону о ГКН и приказу Минэкономразвития РФ от 24 ноября 2008 г. N 412*(280) извещение о проведении собрания о согласовании местоположения границ не позднее чем за 30 дней до дня проведения данного собрания вручается данным лицам или их представителям под расписку либо направляется по их почтовым адресам посредством почтового отправления с уведомлением о вручении и по адресам их электронной почты в соответствии с кадастровыми сведениями.
Допускается опубликование извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ в случае, если:
- в государственном кадастре недвижимости отсутствуют сведения о почтовом адресе любого из заинтересованных лиц или получено извещение о проведении собрания о согласовании местоположения границ, направленное заинтересованному лицу посредством почтового отправления, с отметкой о невозможности его вручения;
- смежный земельный участок расположен в пределах территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения и относится к имуществу общего пользования, либо входит в состав земель сельскохозяйственного назначения и находится в собственности более чем пяти лиц, либо входит в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме.
В случаях, предусмотренных федеральным законом, в согласовании местоположения границ земельных участков, предназначенных для размещения автомобильных дорог общего пользования федерального значения, от своего имени вправе участвовать государственная компания "Российские автомобильные дороги"*(281).
Заинтересованное лицо, отказавшееся принять извещение о проведении собрания о согласовании местоположения границ, считается надлежащим образом извещенным о проведении данного собрания.
Результат согласования местоположения границ оформляется кадастровым инженером в форме акта согласования местоположения границ на обороте листа графической части межевого плана.
Закон о ГКН устанавливает определенный порядок действий лиц, интересы которых затронуты уточнением границ смежного земельного участка и которые должны выразить свое мнение в отношении согласования местоположения границ земельного участка.
Они могут либо подписать акт согласования, либо представить свои возражения в письменной форме с их обоснованием, либо никаким образом не отреагировать на предложение согласования (при условии, что они являются надлежащим образом уведомленными о факте указанного согласования). Правовые последствия указанных действий различны*(282).
Местоположение границ земельного участка считается согласованным при наличии в акте согласования местоположения границ личных подписей всех заинтересованных лиц или их представителей.
Местоположение границ земельных участков считается согласованным, если надлежащим образом извещенное лицо или его представитель в установленный срок не выразили свое согласие посредством заверения личной подписью акта согласования местоположения границ либо не представили свои возражения в письменной форме с их обоснованием. Данный факт фиксируется в акте согласования местоположения границ.
К межевому плану прилагаются документы, подтверждающие соблюдение установленного Законом о ГКН порядка извещения указанного лица. Данные документы являются неотъемлемой частью межевого плана.
Представленные в письменной форме возражения прилагаются к межевому плану и являются его неотъемлемой частью.
Споры, не урегулированные в результате согласования местоположения границ, после оформления акта согласования границ разрешаются в установленном Земельным кодексом РФ порядке. Согласно ст. 64 ЗК РФ земельные споры рассматриваются в судебном порядке в соответствии с правилами о подведомственности и подсудности споров, установленными ст. 22 ГПК РФ.
В ст. 44 Закона о ГКН излагаются правомочия лиц, осуществляющих кадастровую деятельность в переходный период. До 1 января 2011 г. такую кадастровую деятельность наряду с кадастровыми инженерами*(283) вправе осуществлять лица, обладающие на день вступления в силу Закона о ГКН правом выполнения работ по территориальному землеустройству*(284).
Закон о ГКН предусматривает ряд переходных положений. Так, государственный кадастровый учет, осуществленный в установленном законодательством порядке до дня вступления в силу Закона о ГКН или в переходный период его применения, признается юридически действительным. При этом объекты недвижимости, государственный кадастровый учет или государственный технический учет которых не осуществлен, но права собственности на которые зарегистрированы и не прекращены и которым присвоены органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, условные номера в порядке, установленном в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ (в ред. от 8 мая 2009 г.) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(285), также считаются ранее учтенными объектами недвижимости.
Кадастровые планы, технические паспорта, иные документы, которые содержат описание объектов недвижимости и выданы в установленном законодательством РФ порядке до дня вступления в силу Закона о ГКН в целях, связанных с осуществлением соответствующей государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, признаются действительными и имеют равную юридическую силу с кадастровыми паспортами объектов недвижимости. Настоящая норма устанавливает равноценность документов, выдаваемых в результате кадастрового учета, и документов, полученных до вступления в законную силу Закона о ГКН. Определяющей в данном случае является цель, для реализации которой они были получены, - осуществление соответствующей государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним*(286).
В Законе о ГКН содержится специальная норма о ранее учтенных земельных участках, предоставленных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, зданий, сооружений, помещений или объектов незавершенного строительства, но не содержащих сведений в государственном кадастре недвижимости.
В данном случае отсутствие кадастровых сведений о таком объекте недвижимости не может являться основанием для приостановления осуществления государственной регистрации прав на такой объект недвижимости или сделок с ним либо для отказа в осуществлении данной государственной регистрации.
В Законе определены существенные условия, при отсутствии которых кадастровый паспорт ранее учтенного земельного участка не выдается (не направляется) и орган кадастрового учета принимает решение об отказе в выдаче (направлении) такого паспорта в случае, если:
1) отсутствуют кадастровые сведения о координатах характерных точек границ такого земельного участка;
2) одна из границ такого земельного участка пересекает одну из границ другого земельного участка в соответствии с кадастровыми сведениями о последнем.
Орган кадастрового учета в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего запроса, вправе принять решение об отказе в выдаче кадастрового паспорта и направить заинтересованному лицу указанное решение и кадастровую выписку о данном земельном участке, содержащую имеющиеся общедоступные кадастровые сведения о данном земельном участке.
В решении в обязательном порядке указываются:
- основания для его принятия;
- выявленные органом кадастрового учета возможные причины возникновения данных обстоятельств;
- рекомендации по устранению этих причин*(287).
Решение об отказе в выдаче (направлении) кадастрового паспорта может быть обжаловано в судебном порядке.
По общему правилу предельные максимальные цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.) кадастровых работ в зависимости от видов объектов недвижимости, иных имеющих существенное значение критериев могут устанавливаться субъектами Российской Федерации на период до 1 марта 2015 г.
При этом в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ (в ред. от 13 мая 2008 г.) "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества"*(288) предельные максимальные цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.) работ по проведению территориального землеустройства в отношении земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, могут устанавливаться субъектами Российской Федерации на период до 1 января 2010 г. Закон о ГКН признает эти тарифы предельными максимальными ценами (тарифами, расценками, ставками и т.п.) кадастровых работ в отношении указанных земельных участков*(289).
Участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ (в ред. от 8 мая 2009 г.) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(290), признаются ранее учтенными объектами недвижимости. В качестве документа, содержащего описание участка лесного фонда, признаются план участка лесного фонда, а также иной документ, удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда.
Порядок предоставления по запросам заинтересованных лиц сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости, содержится в следующих нормативных правовых актах: Законе о ГКН, Федеральном законе от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, постановлении Правительства РФ от 7 февраля 2008 г. N 52 "О порядке доведения кадастровой стоимости земельных участков до сведения налогоплательщиков"*(291); приказах Минюста РФ от 19 марта 2008 г. N 66 "Об утверждении форм кадастровой выписки о земельном участке и кадастрового плана территории"*(292); от 18 февраля 2008 г. N 32 "Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка"*(293); приказе Минэкономразвития РФ от 13 июля 2006 г. N 186 "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной услуги "Предоставление заинтересованным лицам сведений государственного земельного кадастра"*(294); письмах Роснедвижимости от 26 августа 2008 N ВК/3746 "О рассмотрении обращения"*(295); от 3 марта 2008 г. N ВК/0834@ "О выдаче заинтересованным лицам сведений государственного кадастра недвижимости". Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р, предусмотрена необходимость осуществления работы по переходу в 2009-2010 гг. на оказание государственных услуг в электронном виде*(296) и др.
Общедоступные сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости, предоставляются органом кадастрового учета по запросам любых лиц. За предоставление кадастровых сведений уплачивается государственная пошлина в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Сведения предоставляются в виде:
1) копии документа, на основании которого сведения об объекте недвижимости внесены в государственный кадастр недвижимости;
2) кадастровой выписки об объекте недвижимости;
3) кадастрового паспорта объекта недвижимости, который представляет собой выписку из государственного кадастра недвижимости, содержащую необходимые для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведения об объекте недвижимости;
4) кадастрового плана территории;
5) кадастровой справки, представляющей собой систематизированный свод кадастровых сведений об объектах недвижимости, расположенных на указанной в соответствующем запросе территории, или их отдельных видах.
В Законе о ГКН определены сроки предоставления сведений из государственного кадастра недвижимости, со дня получения органом кадастрового учета соответствующего запроса: сведения в виде кадастровых планов территорий или кадастровых справок - в срок не более 15 или 30 рабочих дней; иные внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения - в срок, не превышающий 10 рабочих дней*(297).
Основанием для отказа в предоставлении запрашиваемых сведений либо уведомления об отсутствии в государственном кадастре недвижимости запрашиваемых сведений являются отсутствие в государственном кадастре недвижимости запрашиваемых сведений, а также если предоставление запрашиваемых сведений не допускается в соответствии с Федеральным законом.
Срок для подготовки отказа в предоставлении информации либо уведомления об отсутствии запрошенных сведений - 5 рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего запроса.
Решение об отказе в предоставлении запрашиваемых сведений может быть обжаловано в судебном порядке. За предоставление кадастровых сведений уплачивается государственная пошлина. Положения Закона о ГКН по взиманию госпошлины за предоставление кадастровых сведений будут действовать по окончании переходного периода с 1 января 2010 г.*(298).
Создание в Российской Федерации единой системы регистрации прав и кадастрового учета направлено на решение указанных задач за счет интеграции соответствующих информационных систем и объединения данных об объектах недвижимости, унификации процедур оказания учетно-регистрационных услуг, а также иных мероприятий организационного, технологического и правового характера.
Статья 70.1. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд
1. Настоящая статья введена в ЗК РФ Федеральным законом от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ (в ред. от 14 марта 2009 г.) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд"*(299). Резервирование - одна из функций по управлению земельными ресурсами. Она является способом обеспечения запланированного в будущем использования земель*(300).
В настоящее время данные отношения регулируются целым перечнем нормативных правовых актов, из которых свыше 60 федерального уровня. Например, к таковым следует отнести, помимо Конституции РФ, Земельного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ:
"Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (в ред. от 23 ноября 2009 г.)*(301);
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 23 ноября 2009 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(302);
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 28 ноября 2009 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(303);
Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"*(304);
Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ (в ред. от 25 ноября 2009 г.) "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"*(305);
Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(306);
Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ (в ред. от 22 сентября 2009 г.) "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(307);
Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ (в ред. от 7 мая 2009 г., с изм. от 18 июля 2009 г.) "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(308);
Федеральный закон от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости"*(309) и т.д.
Резервирование осуществляется органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках предоставленных им полномочий*(310).
Основания резервирования перечислены в статье 49 ЗК РФ. К ним относятся исключительные случаи изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, вызванные:
1) выполнением международных обязательств Российской Федерации;
2) размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов:
объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;
объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности;
объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;
линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.
Перечень не является закрытым. ЗК РФ допускает иные обстоятельства, установленные федеральными законами, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, основания, установленные законами субъектов Российской Федерации*(311).
Согласно статье 95 ЗК РФ в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.
Статьей 102 ЗК РФ предусмотрено резервирование земель для строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов.
Таким образом, под резервированием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, находящихся в собственности у физических и (или) юридических лиц, или предоставленных им в пользование, могут попадать только те земли, на которых предполагается размещать объекты или осуществлять деятельность, перечисленные выше. Кроме того, резервирование таких земель может быть обусловлено и иными обстоятельствами, но только в случае прямого указания об этом в федеральном законе или законе субъекта Российской Федерации.
В субъектах Российской Федерации могут устанавливаться случаи резервирования земель для нужд субъекта Федерации или муниципальных нужд, что соответствует статье 10 и подпункту 3 пункта 1 статьи 49 ЗК РФ*(312).
Так, по статье 25 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве"*(313), резервирование земель для государственных нужд города Москвы осуществляется в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также иных объектов, в соответствии с федеральным законодательством. Резервирование осуществляется в границах зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных нужд города Москвы, а также в пределах иных территорий в соответствии с федеральным законодательством. Данный закон, по сравнению с предыдущим, утратившим силу*(314), сократил случаи резервирования земель, предусмотрев отсылочные нормы к федеральному законодательству.
Перечисленные основания резервирования связаны с планируемым использованием земельных участков. При этом права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков на использование земельных участков могут быть ограничены в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд. По статье 56.1 ЗК РФ ограничения права собственности и иных вещных прав на земельные участки в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд устанавливаются наряду с ЗК РФ, другими федеральными законами.
Например, в соответствии с пп. 13 п. 5 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, расположенные в границах зарезервированных для государственных или муниципальных нужд земель*(315), ограничены в обороте. Под земельными участками, отнесенными к ограниченным в обороте землям, ЗК РФ (ст. 27) понимает земельные участки, которые не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами*(316).
2. В пункте 2 комментируемой статьи определяется, на каких территориях может быть осуществлено резервирование земель.
Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ (ред. от 25 ноября 2009 г.) "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"*(317) (далее по тексту ГрК РФ) предусмотрено, что до утверждения в установленном ГрК РФ порядке документов территориального планирования, но не позднее 1 января 2010 года в целях резервирования земель для федеральных государственных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. В целях резервирования земель для государственных нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения утверждаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 31 ГрК РФ).
3. Пунктом 3 комментируемой статьи установлены предельные (максимальные) сроки резервирования. На семь лет земли могут быть зарезервированы по всем перечисленным в п. 1 комментируемой статьи основаниям. Для строительства линейных объектов на землях, не предоставленных гражданам или юридическим лицам, устанавливается исключительный срок резервирования, то есть до 20 лет. При этом следует обратить внимание, что в данной статье перечень линейных объектов не ограничен их назначением или тем, в чьей собственности должны находиться возводимые линейные объекты*(318).
4. Пунктом "а" части 1 статьи 3 Федерального закона от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд"*(319) внесены изменения в ЗК РФ, согласно которым установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд, относится к полномочиям Российской Федерации (статья 9 ЗК РФ)*(320). Согласно части 4 статьи 70.1 Земельного кодекса РФ порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством РФ.
В целях осуществления данного полномочия постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 г. N 561 было утверждено Положение о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд*(321) (далее по тексту "Положение"). Указанное полномочие относится к исключительной компетенции Российской Федерации.
В соответствии с названным Положением, решение о резервировании земель принимается соответствующим органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг и управление федеральным имуществом, уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
Так, в случаях резервирования земель для строительства автомобильных дорог таким органом исполнительной власти выступает Федеральное дорожное агентство. В соответствии с Положением о Федеральном дорожном агентстве*(322) одним из его полномочий является организация в установленном порядке работ по резервированию земельных участков для государственных нужд в целях развития сети автомобильных дорог общего пользования федерального значения, а также по регистрации соответствующих прав на них. Кроме того, указанное Положение дополнено п. 5.4.1 (1), в соответствии с которым именно Федеральное дорожное агентство принимает решения о резервировании для федеральных нужд земельных участков для строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования федерального значения*(323).
Подготовка решения о резервировании земель осуществляется на основании сведений государственного кадастра недвижимости.
Решение о резервировании земель и схема резервируемых земель должны содержать необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельных участках (их частях), права на которые ограничиваются решением о резервировании земель.
Решение о резервировании земель, принятое органами государственной власти, подлежит опубликованию в официальных средствах массовой информации субъекта, на территории которого расположены резервируемые земельные участки. Оно вступает в силу не ранее его опубликования.
Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Кроме того, по Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ (в ред. от 22 сентября 2009 г.) "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(324) планирование дорожной деятельности осуществляется уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на основании документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог и оценки транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, долгосрочных целевых программ (ст. 14).
Орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение о резервировании земель, направляют копию решения о резервировании земель и прилагаемую к нему схему резервируемых земель в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение государственного кадастра недвижимости*(325) в порядке, установленном статьей 15 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ (ред. от 17 июля 2009 г.)*(326).
По Федеральному закону от 14. марта 1995 г. N 33-ФЗ (ред. от 30 декабря 2008 г.) "Об особо охраняемых природных территориях"*(327) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности, на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы.
Государственная регистрация ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, а также прекращения таких ограничений осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.)*(328).
В случае прекращения действия ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие такое решение, обязаны в течение 30 дней с даты наступления обстоятельств, указанных в пункте 10 настоящего Положения*(329), обратиться в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение государственного кадастра недвижимости, с заявлением об исключении из государственного кадастра недвижимости сведений о зарезервированных землях, а также в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с заявлением о государственной регистрации прекращения ограничений прав, вызванных резервированием земель.
Согласно статьи 9 Федерального закона от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд", акты о резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд, осуществленном до дня вступления в силу данного ФЗ, являются юридически значимыми. Срок резервирования указанных земельных участков не может превышать предельные сроки резервирования земель, установленные ЗК РФ.
Глава XII. Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль)
Статья 71. Государственный земельный контроль
Контроль за рациональным использованием и охраной земель является одним из традиционных инструментов земельного законодательства. ЗК РФ предусмотрел следующие виды земельного контроля: государственный, муниципальный, общественный, производственный. Наиболее эффективным исходя из перечня полномочий и распространенным по степени охвата земельного фонда является государственный земельный контроль. Государственный земельный контроль является одним из видов государственного экологического контроля в соответствии с Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденными постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53. Задача государственного земельного контроля - обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель. За последние годы система государственного земельного контроля претерпевала значительные преобразования, что привело к его ослаблению и снижению эффективности.
В соответствии с Указом Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии"*(330) Федеральная регистрационная служба была переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Росреестру переданы полномочия Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости), а Роснедвижимость упразднена с 1 марта 2009 г.
Согласно Положению о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденному постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457*(331), Росреестр осуществляет контроль за проведением землеустройства и государственный земельный контроль наряду с иными федеральными органами исполнительной власти (Росприроднадзором и Россельхознадзором).
Должностные лица и специалисты Росреестра и его территориальных органов осуществляют государственный земельный контроль в порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле"*(332).
Должностные лица Росреестра и его территориальных органов, осуществляющие государственный земельный контроль, в настоящее время не определены. Установленный в постановлении Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 соответствующий перечень должностных лиц Роснедвижимости в настоящее время не может применяться, поскольку Роснедвижимость упразднена. Поэтому в Положение о государственном земельном контроле необходимо внести изменения в части определения перечня должностных лиц Росреестра, осуществляющих государственный земельный контроль.
Реестр и его территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:
а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;
б) порядка переуступки права пользования землей;
в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;
е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;
ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Помимо Росреестра, полномочиями по осуществлению государственного земельного контроля обладают Росприроднадзор и Россельхознадзор. Согласно положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400*(333), к его функциям отнесен государственный земельный контроль в пределах его компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением:
а) выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;
б) выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
в) выполнения требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;
г) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
д) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор)*(334) и ее территориальные органы осуществляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением:
а) выполнения в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли;
б) выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
в) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Положение устанавливает порядок осуществления государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель, в том числе государственного контроля за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения, организациями независимо от организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.
Государственный земельный контроль осуществляют Росреестр, Росприроднадзор, Россельхознадзор и их территориальные органы во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.
Государственные инспекторы по использованию и охране земель Роснедвижимости при осуществлении государственного земельного контроля имеют право:
а) запрашивать в соответствии со своей компетенцией и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного контроля сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;
б) посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (в порядке, установленном для их посещения), для осуществления государственного земельного контроля;
в) давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий;
г) составлять протоколы в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;
д) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства;
е) носить форменную одежду.
Кроме того главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель и его заместители, главные государственные инспекторы субъектов РФ по использованию и охране земель и их заместители, главные государственные инспекторы городов и районов по использованию и охране земель и их заместители наделены дополнительными полномочиями:
а) в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы;
б) выносить по форме согласно приложению предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с ЗК РФ;
в) направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;
г) вносить в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством.
Должностные лица Росприроднадзора и Россельхознадзора обладают перечисленными выше правами государственных инспекторов Роснедвижимости, в том числе главных государственных инспекторов. Должностные лица, осуществляющие государственный земельный контроль, имеют бланки документов с Государственном гербом Российской Федерации и наименованием соответствующего специально уполномоченного органа, необходимых для осуществления государственного земельного контроля, и служебные удостоверения, формы которых устанавливаются соответствующими специально уполномоченными органами.
Юридические и физические лица, использующие земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, обязаны обеспечить должностным лицам специально уполномоченных органов доступ на эти участки и предоставить документацию, необходимую для проведения проверки. Лица, препятствующие осуществлению государственного земельного контроля, применяющие угрозу насилия или насильственные действия по отношению к осуществляющим этот контроль должностным лицам, несут установленную законодательством РФ ответственность. Должностные лица специально уполномоченных органов несут установленную законодательством РФ ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них функций по осуществлению государственного земельного контроля.
В приложение к Положению о государственном земельном контроле включен образец бланка "Предупреждение о допущенном земельном правонарушении". Образцы иных бланков, используемых при осуществлении государственного земельного контроля, утверждены приказом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 31 декабря 2004 г. N П/123 "Об утверждении форм (бланков) документов, необходимых для осуществления государственного земельного контроля". В частности, указанным приказом утверждены формы следующих документов: распоряжение о проведении проверки соблюдения земельного законодательства; акт проверки соблюдения земельного законодательства; протокол об административном правонарушении; протокол осмотра территории; определение о возбуждении дела об административном правонарушении.
В предупреждении о допущенном земельном правонарушении должны содержаться следующие сведения:
реквизиты документа;
фамилия, имя, отчество проверяющего должностного лица;
наименование проверяемой организации, фамилия, имя, отчество ее руководителя или индивидуального предпринимателя;
описание правонарушения с указанием площади и вида угодий, где допущено земельное правонарушение, местоположения, кадастрового номера земельного участка, законодательных и иных нормативных правовых актов (со ссылкой на статьи и пункты), требования которых были нарушены, и установленной за это ответственности;
указание на акт, составленный по результатам обследования земельного участка;
указание на привлечение виновного лица к административной ответственности;
обязательное предписание об устранении выявленного нарушения земельного законодательства и срок его исполнения;
предупреждение о возможности принудительного изъятия земельного участка;
подпись должностного лица, вынесшего предупреждение.
Предупреждение составляется в трех экземплярах. Один экземпляр вручается или направляется нарушителю. Второй экземпляр направляется почтой с уведомлением о вручении в государственный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, предоставивший земельный участок. Третий экземпляр хранится в федеральном органе исполнительной власти или его территориальном органе, вынесших предупреждение.
По письменному запросу территориальных органов Росреестра не чаще одного раза в год предоставляются сведения об организации производственного земельного контроля лицами, использующими земельные участки. Росреестр и его территориальные органы оказывают методическую помощь в организации муниципального, производственного и общественного земельного контроля.
Мероприятия по государственному земельному контролю в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(335). Данный Закон пришел на смену аналогичному Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ.
Указанный Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
В соответствии с Законом проверки подразделяются по видам на плановые и внеплановые, по форме проведения - на документарные и выездные. Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.
Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена в ряде случаев, установленных в Законе, только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
В отдельных случаях, установленных в Законе и обусловленных неотложной необходимостью проверки (например, если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде), требование о предварительном согласовании внеплановой проверки с органами прокуратуры не требуется: допускается извещение прокуратуры в установленные сроки о начале проверки.
Срок проведения проверки не может превышать двадцать рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.
В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного земельного контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.
Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного земельного контроля. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного земельного контроля.
В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного земельного контроля указываются:
1) наименование органа государственного земельного контроля;
2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;
3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;
4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;
5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;
6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;
7) перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю;
8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;
9) даты начала и окончания проведения проверки.
Особые требования установлены к проверкам юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - членов саморегулируемой организации. Так, например, плановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей - членов саморегулируемой организации проводится в отношении не более чем десяти процентов общего числа членов саморегулируемой организации и не менее чем двух членов саморегулируемой организации в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, если иное не установлено федеральными законами.
При проведении проверки должностные лица органа государственного земельного контроля не вправе:
1) проверять выполнение обязательных требований, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного земельного контроля;
2) осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случаев, установленных в Законе;
3) требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;
4) отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений;
5) распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
6) превышать установленные сроки проведения проверки;
7) осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.
По результатам проверки должностными лицами органа государственного земельного контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.
В акте проверки указываются:
1) дата, время и место составления акта проверки;
2) наименование органа государственного земельного контроля;
3) дата и номер распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного земельного контроля;
4) фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку;
5) наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки;
6) дата, время, продолжительность и место проведения проверки;
7) сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;
8) сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;
9) подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.
К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.
Юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета проверок по типовой форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.
Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующий орган государственного земельного контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного земельного контроля.
Должностные лица органа государственного или муниципального земельного контроля при проведении проверки обязаны:
1) своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;
3) проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением;
4) проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля и в случае, предусмотренном частью 5 статьи 10 Закона, копии документа о согласовании проведения проверки;
5) не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
6) предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки;
7) знакомить руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки;
8) учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
9) доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
10) соблюдать сроки проведения проверки, установленные настоящим Федеральным законом;
11) не требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации;
12) перед началом проведения выездной проверки по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя ознакомить их с положениями административного регламента (при его наличии), в соответствии с которым проводится проверка;
13) осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок.
Органы государственного или муниципального земельного контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Органы государственного или муниципального земельного контроля осуществляют контроль за исполнением должностными лицами соответствующих органов служебных обязанностей, ведут учет случаев ненадлежащего исполнения должностными лицами служебных обязанностей, проводят соответствующие служебные расследования и принимают в соответствии с законодательством РФ меры в отношении таких должностных лиц.
О мерах, принятых в отношении виновных в нарушении законодательства РФ должностных лиц, в течение десяти дней со дня принятия таких мер орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны сообщить в письменной форме юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, права и (или) законные интересы которых нарушены.
Законом установлена возможность признания в установленных в Законе случаях недействительными результатов проверки, проведенной с грубым нарушением требований Закона. Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право:
1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
2) получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;
3) знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;
4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.
Помимо указанных федеральных органов исполнительной власти, полномочиями по надзору за соблюдением земельного законодательства РФ обладают органы прокуратуры. В соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"*(336) прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет в том числе:
надзор за исполнением земельного законодательства федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием земельному законодательству издаваемых ими правовых актов, регулирующих земельные отношения;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе в области земельных отношений, федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влекут за собой установленную законом ответственность.
Статья 72. Муниципальный и общественный земельный контроль
Муниципальный земельный контроль является новеллой земельного законодательства и впервые предусмотрен ЗК РФ. При этом если в соответствии со ст. 71 ЗК РФ государственный земельный контроль осуществляется за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами, то муниципальный земельный контроль в соответствии со ст. 72 ЗК РФ проводится только за использованием земель на территории муниципального образования. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(337) муниципальный земельный контроль организуется на территории городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов.
Следует отметить, что с 1 мая 2009 г. муниципальный земельный контроль подпадает под действие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Отсутствие до 2009 года детального регулирования муниципального земельного контроля на федеральном уровне привело к активному нормотворчеству в этой сфере муниципальных образований. Например, постановлением городской Думы г. Калуги от 25 ноября 2003 г. N 279 утверждено Положение о муниципальном земельном контроле в г. Калуге. В указанном нормативном правовом акте предусмотрены органы и должностные лица, уполномоченные на осуществление муниципального земельного контроля; права, обязанности и ответственность должностных лиц, осуществляющих муниципальный земельный контроль; порядок проведения мероприятий по осуществлению муниципального земельного контроля.
Наличие собственного нормативного правового акта, регулирующего муниципальный земельный контроль, представляется недостаточным. У муниципального образования должна быть возможность не только выявлять земельные правонарушения и давать обязательные предписания по их исполнению, но и привлекать виновных лиц к административной ответственности.
КоАП РФ не позволяет органам местного самоуправления привлекать к административной ответственности за совершение земельных правонарушений. Поэтому на уровне субъектов РФ должны приниматься законы, устанавливающие составы административных правонарушений, перечень органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (муниципальных земельных инспекторов) и рассматривать указанные протоколы и привлекать к административной ответственности (административные комиссии).
Так, согласно постановлению Коллегии Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Архангельской области от 5 февраля 2004 г. N 1 "Информация об итогах работы Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Архангельской области в 2003 году и План действий на 2004 год" по предложению Комитета в областной Закон от 3 июня 2003 г. N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" внесены нормы, устанавливающие административную ответственность за ряд земельных правонарушений. Муниципальным образованиям направлены предложения по организации земельного контроля на подведомственной территории, рекомендован как основа для разработки и утверждения проект положения о муниципальном земельном контроле. В ряде муниципальных образований Архангельской области утверждены Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля (в Вельском, Пинежском, Шенкурском и Онежском районах и г. Коряжме), утверждены списки муниципальных земельных инспекторов в Няндомском, Пинежском, Шенкурском районах и г. Северодвинске.
В качестве примера возьмем Положение о муниципальном земельном контроле в г. Сургуте*(338), которое устанавливает порядок осуществления муниципального контроля за использованием земель на территории муниципального образования города окружного значения Сургут юридическими лицами независимо от организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, а также индивидуальными предпринимателями и гражданами.
Задачей муниципального земельного контроля является обеспечение соблюдения всеми физическими, должностными и юридическими лицами требований законодательства в целях эффективного использования и охраны земель в границах муниципального образования.
Основные направления муниципального земельного контроля:
соблюдение земельного законодательства, установленного режима использования земельных участков в соответствии с зонированием территории и требованиями законодательства, собственниками, арендаторами земельных участков, землепользователями, землевладельцами;
принятие мер к устранению нарушений земельного законодательства;
выявление земельных участков, самовольно занятых или используемых без документов, удостоверяющих права на землю, оформленных в установленном порядке;
выявление нарушений переуступки права пользования землей;
своевременность внесения арендной платы за землю;
своевременность оформления, переоформления правоустанавливающих документов на землю;
своевременность возврата земель, предоставленных во временное пользование;
выявление фактов загрязнения и захламления земельных участков на территории города;
предотвращение самовольного строительства, сноса зданий и сооружений, вырубки зеленых насаждений общего пользования;
участие в подготовке нормативных правовых актов, касающихся использования и охраны земель;
соблюдение норм и правил застройки на территории города;
участие в работе комиссий по приемке и передаче земель, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель;
организация проверки и экспертизы изменения функционального зонирования и качественного состояния земель;
контроль выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования земель на территории города.
Муниципальный земельный контроль может осуществляться в форме плановых и внеплановых проверок. Основанием для плановой проверки является план, утвержденный уполномоченным должностным лицом администрации города.
Внеплановые проверки проводятся:
для контроля исполнения предупреждений об устранении ранее выявленных нарушений использования земли;
при обнаружении признаков нарушений земельного законодательства;
в случае необходимости обследования земельного участка при подготовке решения о предоставлении прав на данный земельный участок;
при возврате земельных участков на стадии предварительной подготовки к приемке земельного участка;
по обращениям граждан, юридических лиц, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с нарушением земельного законодательства;
при возникновении задолженности по арендной плате за землю в течение двух кварталов;
по информации об использовании земельного участка не в соответствии с целевым и разрешенным использованием.
Должностные лица, осуществляющие муниципальный земельный контроль, имеют право:
беспрепятственно посещать (при предъявлении служебного удостоверения) предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, с составлением акта обследования земельного участка;
оформлять в необходимых случаях акты приемки и передачи земельных участков в случаях, связанных с принудительным освобождением земельных участков;
давать юридическим, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предупреждения по вопросам использования земель, устранения нарушений законодательства и договорных отношений;
привлекать в установленном порядке специалистов Комитета по природопользованию и экологии, Департамента архитектуры и градостроительства и других структурных подразделений администрации города и государственных органов, в том числе сотрудников органов внутренних дел, для проведения обследования земельных участков, проверок выполнения мероприятий по охране земель;
направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности, а также о лишении определенного статуса (лицензии);
вносить предложения органам, уполномоченным на распоряжение земельными участками, о полном или частичном изъятии земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством;
осуществлять превентивные мероприятия, направленные на предупреждение возникновения нарушений земельного законодательства гражданами и организациями, в том числе с использованием средств массовой информации;
брать объяснения с граждан и юридических лиц при выявлении признаков нарушений земельного законодательства;
требовать от лиц, использующих земельные участки, документы, подтверждающие их права на пользование земельными участками;
требовать от арендаторов земельных участков платежные поручения (квитанции) о внесении арендной платы при проведении сверок по арендной плате с составлением акта сверки.
В отличие от государственного и муниципального земельного контроля общественный земельный контроль не имеет установленных законодательством полномочий и порядка проведения. При осуществлении общественного земельного контроля действует принцип "разрешено все, что не запрещено законом". Общественный земельный контроль может проводиться в любых формах, не запрещенных действующим законодательством. К ним относятся направление жалоб, предложений в органы государственной власти и местного самоуправления, проведение пикетов, митингов, публичных слушаний, местных референдумов, общественных слушаний. Например, в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения может проводиться местный референдум, который охватывает всю территорию муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:
по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;
по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
Общественный земельный контроль является одной из гарантий обеспечения предусмотренного в ст. 42 Конституции РФ права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Общественный земельный контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами и гражданами в соответствии с законодательством.
Специальный порядок осуществления общественного земельного контроля федеральным законодательством не установлен, поэтому гражданам и общественным объединениям необходимо руководствоваться общими положениями экологического, земельного и иного законодательства, регулирующего их участие в принятии экологически и социально значимых решений, защите своих прав и законных интересов.
Граждане имеют право осуществлять общественный земельный контроль как самостоятельно, так и коллективно - путем создания общественных объединений. В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Учредителями общественного объединения могут являться как физические лица, так и юридические лица (общественные объединения), созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором принимается устав общественного объединения, формируются его руководящие и контрольно-ревизионные органы.
Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия. Наиболее распространенным видом экологических общественных объединений стали общественные организации. Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Общественные объединения подразделяются на общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.
Статьями 11, 12 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливаются права и обязанности граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды. Путем реализации некоторых своих прав граждане и общественные объединения осуществляют в том числе общественный земельный контроль. В частности, граждане имеют право направлять обращения в органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране; принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству РФ акциях; выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке; предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде.
Федеральным законом также предусмотрена возможность осуществления общественного экологического контроля, который проводится в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Он осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Хотя, как и в случае с общественным земельным контролем, порядок проведения общественного экологического контроля законодательно не определен, очень важной является норма о том, что результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.
Помимо экологического и земельного законодательства, граждане и общественные объединения при осуществлении общественного земельного контроля могут применять Конституцию РФ, иные законодательные акты, в частности законодательство о референдумах, об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Так, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(339) позволяет осуществлять общественный земельный контроль путем признания действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц в области земельных отношений незаконными. Данный Закон устанавливает четкую процедуру обжалования таких действий и решений.
Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.
Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.
Жалоба подается по усмотрению гражданина в суд либо по месту его жительства, либо по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного служащего. Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).
Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:
три месяца с того дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;
один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.
Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также предоставлением искаженной информации, возмещаются в установленном ГК РФ порядке.
Статья 73. Производственный земельный контроль
Собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности согласно ЗК РФ обязан осуществлять производственный земельный контроль.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" сведения об организации производственного земельного контроля предоставляются лицами, использующими земельные участки, по письменному запросу Росреестра и его территориальных органов, но не чаще одного раза в год.
Производственный земельный контроль (фактически самоконтроль собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков за своими земельными участками) является потенциально наиболее эффективным видом земельного контроля. Во-первых, кому как не землевладельцу и землепользователю быть заинтересованным в соблюдении установленных требований не только под угрозой применения мер государственного принуждения, но и в целях предупреждения причинения ущерба как себе, так и третьим лицам. Во-вторых, к каждому земельного участку не приставишь государственного или муниципального инспектора.
Вместе с тем порядок проведения производственного земельного контроля в земельном законодательстве четко не определен, что не позволяет его надлежащим образом формализовать, определить круг лиц, обязанных его проводить, процедуры проведения. Это могло бы существенно повысить эффективность производственного земельного контроля.
Производственный контроль за использованием и охраной земель в той или иной отрасли хозяйства осуществляют их должностные лица. Вопросами производственного контроля на сельскохозяйственных предприятиях занимаются землеустроители. Их задача - составление экономически и экологически обоснованных проектов земельного устройства таких хозяйств, а также контроль за соблюдением ими норм земельного законодательства. В некоторых хозяйствах имеются специалисты, занятые эксплуатацией мелиоративных и защитных устройств, а также полезащитных и лесонасаждений: гидротехники, агромелиораторы, агрономы-экологи*(340). Существует опыт организации внутрихозяйственной охраны плодородия сельскохозяйственных угодий. Внутрихозяйственный (внутрипроизводственный) контроль за сельскохозяйственными землями целесообразен не только на сельскохозяйственных предприятиях. Сельскохозяйственные земли нередко временно или постоянно отводятся в пользование различных несельскохозяйственных предприятий - нефтедобывающих и перерабатывающих, промышленных и др. Горнодобывающие предприятия используют в своих целях земельные участки и передают их прежнему собственнику, землевладельцу, землепользователю уже рекультивированными (восстановленными). За своевременностью отчуждения и передачи, а также за приведением передаваемых участков в пригодное для сельского хозяйства состояние следит маркшейдерская служба. Это лишний раз подтверждает, что производственный контроль является одним из неотъемлемых и необходимых звеньев механизма контроля за использованием и охраной земель.
Любой вид производственного контроля должен включать санкции за нарушение установленного порядка. Не является исключением и земельный контроль.
Как известно, нарушители земельного законодательства могут привлекаться не только к административно-правовой, но и к другим видам юридической ответственности, в частности: гражданско-правовой (возмещение вреда, причиненного земле); земельно-правовой (изъятие земельного участка, не используемого по назначению либо используемого с нарушениями законодательства); уголовной.
Применение гражданско-правовой, земельно-правовой и уголовной ответственности за земельные правонарушения осуществляется судом. Наложение административных взысканий за земельные правонарушения производится судьей единолично либо уполномоченными должностными лицами государственных органов исполнительной власти.
Все без исключения лица обязаны использовать свои земельные участки в соответствии с той целью, которая была легально определена в момент предоставления земли. Целевое назначение в использовании земельного участка не может быть самостоятельно изменено собственником земельного участка или землепользователем. Отклонение от целевого назначения (размещение торговых киосков и павильонов на земельном участке, предоставленном для обслуживания жилого дома; строительство объекта общественного питания на земельном участке, предоставленном для размещения торговых помещений, и пр.) признается земельным правонарушением. Проверка соответствия фактического использования земельного участка его целевому назначению имеет существенное значение именно в начальный период использования, т.е. в период освоения предоставленного участка, поскольку это позволяет своевременно выявить возможные нарушения в характере осуществляемых субъектов действий и избежать последующих непроизводительных расходов на устранение последствий выявленных нарушений.
Основной обязанностью сельскохозяйственных землепользователей является обязанность по сохранению плодородия почв. Нерациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, выразившееся в снижении плодородия почв, является земельно-административным деликтом. Нерациональное использование земель означает ведение хозяйства экономически малоэффективными способами, приводящими к снижению плодородия почв, в том числе путем посева сельскохозяйственных культур, непригодных для почв данного вида, применения технологий сельскохозяйственного производства, не отвечающих нормативным требованиям при обработке посевов или уборке урожая, подготовке посевных площадей, перевод пашни в залежь и т.п. Важным признаком объективной стороны является невыполнение землепользователем задач по нормативному извлечению позитивных результатов хозяйственной деятельности. Поэтому землеустроители или лица, осуществляющие производственный земельный контроль, вправе потребовать у землепользователя все имеющиеся у него документы, свидетельствующие об урожайности земельного участка (статистические отчеты, договоры продажи выращенной сельскохояйственной продукции, справки и др.).
Для успешного проведения земельного контроля важное значение имеют обследования, направленные на определение качественного состояния земель. Такие обследования можно подразделить на специальные и агрохозяйственные. К специальным обследованиям относятся почвенные, геоботанические, мелиоративные и пр. В результате их проведения получают сведения о наличии питательных веществ в почве, степени ее увлажнения и засоленности, качестве и видах растительности. При агрохозяйственном обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и использования угодий, а также определения возможных путей их более целесообразной эксплуатации. В этих случаях для принятия квалифицированного решения по результатам земельного контроля требуются специальные познания (почвоведческие, агрохимические и пр.). Поэтому к проведению проверок соблюдения земельного законодательства при необходимости привлекаются специалисты землеустроительных, научно-исследовательских, проектно-изыскательских и других организаций. К примеру, при порче земель, выразившейся в их отравлении либо загрязнении, заключение о состоянии земель и степени загрязнения может дать почвовед по результатам специального анализа. Отбор проб для анализа должен производиться в присутствии землепользователя. Фиксация данного процессуального действия должна осуществляться путем составления и подписания акта отбора проб. О характере развития эрозии почв может дать заключение не только почвовед, но и агролесомелиоратор. При нарушении, выразившемся в отступлении от утвержденного проекта землеустройства, к проверке целесообразно привлекать представителей землеустроительной организации.
Решение о необходимости привлечения специалистов, как правило, принимается после предварительного обследования земельного участка. О предстоящих обследовательских работах (дате и времени проведения, виде обследования) контролируемый субъект должен быть официально извещен.
Производственный контроль занимает особое место в области охраны окружающей среды. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(341) в ст. 67 определяет, что производственный контроль в области охраны окружающей среды, иными словами, производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставлять сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие государственный контроль.
Глава XIII. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель
Статья 74. Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения
Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического или юридического лица, за которое законодательством об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность. Она наступает, если нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности.
Административная ответственность за нарушение земельного и связанного с ним иного законодательства предусматривается в нескольких главах и статьях КоАП РФ.
В главе 7 "Административные правонарушения в области охраны собственности" КоАП РФ предусматриваются:
ст. 7.1. Самовольное занятие земельного участка;
ст. 7.2. Уничтожение специальных знаков;
ст. 7.9. Самовольное занятие лесных участков (самовольное занятие лесных участков или использование указанных участков для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей и т.д.);
ст. 7.10. Самовольная переуступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (самовольная переуступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, а равно самовольный обмен земельного участка, участка недр, лесного участка или водного объекта).
В главе 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" КоАП РФ предусматриваются:
ст. 8.3. Нарушение правил обращения с пестицидами и ядохимикатами;
ст. 8.4. Нарушение законодательства об экологической экспертизе;
ст. 8.5. Сокрытие или искажение экологической информации;
ст. 8.6. Порча земель;
ст. 8.12. Нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их использования (нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах водных объектов);
ст. 8.13. Нарушение правил охраны водных объектов;
ст. 8.24. Нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования;
ст. 8.25. Нарушение правил использования лесов;
ст. 8.29. Уничтожение мест обитания животных;
ст. 8.30. Уничтожение лесной инфраструктуры, а также сенокосов, пастбищ;
ст. 8.33. Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных;
ст. 8.35. Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений;
ст. 8.38. Нарушение правил охраны рыбных запасов;
ст. 8.39. Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях и др.
В главе 10 "Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель" КоАП РФ предусматриваются:
ст. 10.1. Нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками;
ст. 10.6. Нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил;
ст. 10.9. Проведение мелиоративных работ с нарушением проекта;
ст. 10.10. Нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Повреждение мелиоративных систем (нарушение правил эксплуатации мелиоративной системы или отдельно расположенного гидротехнического сооружения; повреждение мелиоративной системы, а равно защитного лесного насаждения).
Глава 11 "Административные правонарушения на транспорте КоАП РФ содержит ст. 11.21 "Нарушение правил охраны полосы отвода автомобильной дороги".
В связи с нарушениями требований гл. ХII ЗК РФ "Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль)" может применяться глава 19 КоАП РФ "Административные правонарушения против порядка управления", в которой предусматриваются:
ст. 19.4. Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль);
ст. 19.5. Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль);
ст. 19.9. Нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов;
ст. 19.21. Несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним.
В ст. 2.3 КоАП РФ перечислены органы, уполномоченные в области использования, охраны земель, а в ст. 2.8 - должностные лица, уполномоченные составлять протоколы о соответствующих земельных административных правонарушениях.
Практика показывает, что на эффективность административной ответственности в области обеспечения надлежащего землепользования влияют:
недостаточная оперативность производства по делам об административных правонарушениях (более 1/3 дел рассматриваются с нарушением установленного в КоАП РФ двухмесячного срока со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении - двух месяцев со дня его обнаружения);
слабое воспитательное воздействие процедуры рассмотрения дел и вынесения постановлений о наложении административного взыскания (тем более что местом рассмотрения дел об административных правонарушениях является, как правило, место их совершения, а не место жительства или работы);
необеспечение реальности исполнения постановлений (по тем же причинам: принятое по месту совершения правонарушения постановление направляется по месту работы или жительства, где порой своевременно не исполняется);
неадекватность взыскания содеянному (прежде всего ввиду незначительности сумм штрафов, установленных в законодательстве; законодательство зарубежных стран предусматривает более значительные штрафные санкции, оказывающие надлежащее воздействие на правонарушителей);
отсутствие стабильности и последовательности административной карательной практики (вследствие малозначительности штрафов - главного средства административного воздействия - координация этой деятельности в масштабе страны не осуществлялась должным образом; наблюдались шараханье в правоприменительной практике, paзнобой в ее осуществлении в различных регионах и даже в пределах территории субъекта РФ);
слабое знание гражданами и должностными лицами законодательства об административных правонарушениях (например, имеют место повсеместные нарушения 15-дневного срока рассмотрения материала с момента его поступления);
низкий авторитет правоприменительных органов (это проявляется, в частности, в недостаточном числе добровольного исполнения постановлений, уклонении от исполнения).
При определении эффективности административной ответственности зa земельные правонарушения целесообразно выяснять два вопроса: во-первых, степень реального применения ответственности и, во-вторых, состояние тенденции к изменению количества и качества правонарушений.
Анализ и сопоставление данных о числе проводимых проверок и выявленных правонарушений по годам и различным субъектам РФ свидетельствуют о разрыве между проверками, выявленными нарушениями и наложенными взысканиями, что наводит на мысль о высокой латентности (неизвестности, невыявляемости) правонарушений.
Констатировать тенденцию динамики административных правонарушений еще сложнее. В ряде мест их количество увеличивается, в других - уменьшается, что нередко связывается с изменением кадрового состава контроля, проверками вышестоящих органов. Надо иметь также в виду, что фиксация и учет административных правонарушений (как и уголовных) ведутся человеком и, таким образом, имеет место влияние людей, желающих приукрасить или субъективно отразить положение вещей.
На состоянии борьбы с административными правонарушениями заметно сказываются нравственная атмосфера среди должностных лиц контрольных органов, многочисленные их реорганизации. Нередко бытуют пессимистические настроения, желание получить больше прав по привлечению к ответственности, получению, ношению и применению оружия, материальному обеспечению; также не без оснований ставятся вопросы об усилении социальной и правовой защиты работников проверяющих служб. Решение этих проблем будет способствовать повышению эффективности административной ответственности*(342).
Лица, виновные в совершении преступлений, т.е. общественно опасных деяний, запрещенных УК РФ под угрозой наказания, несут уголовную ответственность.
Уголовная ответственность за нарушения земельного законодательства предусматривается в гл. 26 "Экологические преступления" УК РФ. Имеющими непосредственное отношение к нарушениям лесного законодательства могут считаться:
ст. 246. Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ;
ст. 247. Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов;
ст. 248. Нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами;
ст. 249. Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений;
ст. 254. Порча земли;
ст. 258. Незаконная охота;
ст. 259. Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;
ст. 262. Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов.
Основной связанной с земельными отношениями нормой является ст. 254 УК РФ. Согласно этой статье отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
Те же деяния, повлекшие по неосторожности смерть человека, также наказываются лишением свободы.
Обращает на себя внимание сравнительно незначительное количество лиц, привлеченных к уголовной ответственности за земельные преступления. Причина этого кроется не только в недостатках деятельности правоохранительных органов, она находится гораздо глубже.
По мнению большинства криминологов, декриминализация некоторых преступлений (признание правонарушений общественно неопасными) может способствовать усилению борьбы с ними, так как создает условия для быстрой и неотвратимой ответственности за них. Исправительно-трудовая практика свидетельствует, что ужесточение наказания само по себе, не поддержанное комплексом социальных мер, отнюдь не снижает преступности. Более того, необоснованное усиление наказаний, равно как и неоправданное их смягчение, может снизить их эффективность.
Кроме того, проблемы, тесно связанные с экономическими, трудно решать с помощью лишь уголовной репрессии. Вековой опыт показывает, что ключ к их решению лежит в плоскости концептуального, политического, воспитательного, нравственного характера, а уже потом - юридического, уголовного. Установление в законе и применение на практике уголовной ответственности способствуют их предупреждению, когда иные - более мягкие - меры воздействия (дисциплинарные, материальные, административные) оказываются недостаточными, нерезультативными*(343).
Статья 75. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения
Предусмотренной в комментируемой статье дисциплинарной ответственностью является юридическая ответственность в порядке подчиненности по службе рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности за совершение проступков, связанных с трудовой деятельностью, если эти проступки в силу их относительно меньшей вредности не могут быть квалифицированы как административные правонарушения или преступления, предусмотренные в ст. 74 ЗК РФ.
Как и другие формы ответственности, дисциплинарная ответственность наступает при наличии определенных условий и обстоятельств. Прежде всего, дисциплинарная ответственность зa проступки может наступать в том порядке и тогда, в каком и когда она предусматривается в нормативных правовых актах - ТК РФ, уставах, правилах внутреннего трудового распорядка, иных актах как федерального, так и регионального уровня, а также в локальных актах, принимаемых в организации.
В этих нормативных правовых актах могут предусматриваться профессиональные обязанности и меры дисциплинарного воздействия за их невыполнение; это относится к работникам ферм, цехов, установок, служб предприятий, учреждений, организаций.
Дисциплинарная ответственность наступает зa невыполнение требований трудового и коллективного договоров, норм земельного законодательства. В отличие от административной и уголовной ответственности в данном случае законченного перечня дисциплинарных проступков не существует - их характер и содержание определяются характером и содержанием производства и должностных обязанностей работника. Как правило, они должны быть отражены в инструкциях, положениях о функциях сотрудников. Применение к организации административного воздействия должно в обязательном порядке влечь дисциплинарную ответственность виновного работника.
Дисциплинарная ответственность нередко оказывается более эффективной, чем другие виды ответственности. Это объясняется сравнительной простотой процедуры выявления проступка (докладная, служебная записка) и наложения взыскания (после объяснения виновного следует издание приказа о замечании, выговоре или увольнении в соответствии со ст. 193 ТК РФ). Не должна смущать и относительная легкость наказания по сравнению с другими видами ответственности - главное не тяжесть, а неотвратимость наказания.
Ухудшение использования и охраны земель, всей экологической ситуации происходит в основном в сфере хозяйственной, производственной, учебной деятельности человека, где закладываются основы правосознания, осуществляется правовое воспитание и происходит становление правовой культуры граждан; состояние правопорядка на производстве оказывает решающее воздействие на порядок в обществе. Поэтому именно в сфере промышленного, сельскохозяйственного и иного производства следует искать основные причины правонарушений в области обеспечения земельного правопорядка и качества окружающей среды.
Отсюда следует вывод: предупреждение дисциплинарных проступков, организация правопорядка на стадии производства является генеральным направлением профилактики дисциплинарных и иных правонарушений. Надо учитывать также и более широкий резонанс и воспитательное значение наложения дисциплинарных взысканий, о которых, как правило, широко оповещаются коллеги по работе.
Одним из видов дисциплинарного воздействия может служить депремирование, лишение иных средств поощрения: в современных условиях их набор достаточно широк и может служить хорошим рычагом воздействия на работника. Хотя в настоящее время меньше стали говорить о моральных средствах воздействия, они продолжают оказывать свое влияние. Уместно напомнить, что одним из факторов успешной работы заводов Форда было широкое использование моральных рычагов повышения ответственности работников за дела подразделения, завода, фирмы путем систематического информирования об их состоянии, поздравления с производственными достижениями, производственными и личными юбилеями, семейными праздниками и торжествами.
Потенциал применения дисциплинарной ответственности используется в настоящее время недостаточно. В общественном мнении существует стереотип о ее неэффективности - принято считать наиболее подходящей для злостных правонарушителей уголовную или, в крайнем случае, административную ответственность. Можно согласиться с тем, что для злостных правонарушителей наиболее подходящей действительно является уголовная ответственность, однако большинство субъектов правонарушений не являются злостными, поэтому не могут считаться общественно вредными или опасными.
Отсутствует статистика наложения дисциплинарных взысканий в области охраны земель и окружающей среды, поэтому трудно определить ее динамику, эффективность воздействия, связь с количеством и качеством производственной, учебной и иной деятельности. Не всегда описываемая сфера общественных отношений вызывает такую озабоченность собственника предприятия, чтобы обусловить систематическое применение дисциплинарной ответственности за проступки.
В связи с этим встает вопрос о степени воздействия государственных органов на дисциплинарную практику организаций, которые стали самостоятельными в ведении своей хозяйственной деятельности и налаживании и организации своей внутренней работы. Однако эта самостоятельность предпринимательской деятельности от общества является сравнительно относительной в сфере использования земель и обеспечения качества окружающей среды.
Владелец предприятия, отвечая перед обществом за состояние земель и своего предприятия, за его воздействие на окружающую среду, обязан обеспечивать правопорядок на предприятии и всеми доступными и законными средствами реагировать на соответствующие обращения государственных органов, налагая за дисциплинарные проступки соответствующие взыскания.
К дисциплинарной ответственности примыкает материальная ответственность работников и работодателей, обусловленная необходимостью возмещения причиненного вреда в дисциплинарном порядке.
Все работники обязаны бережно относиться к имуществу предприятия, предпринимателя, фермера, организации-работодателя, принимать меры к предотвращению ущерба. Работодатель обязан создавать работникам условия, необходимые для нормальной работы и обеспечения полной сохранности вверенного им имущества. Но в случае виновного причинения работником ущерба при исполнении трудовых обязанностей наступает материальная ответственность, предусмотренная ТК РФ.
В соответствии с ТК РФ при определении размера ущерба учитывается только прямой действительный ущерб, при этом неполученные доходы не учитываются. Недопустимо возложение на работника ответственности за такой ущерб, который может быть отнесен к категории нормального производственно-хозяйственного риска.
Работник, причинивший ущерб, может добровольно возместить его полностью или частично; с согласия администрации может передать для возмещения ущерба имущество или исправить поврежденное (например, перепахать, осуществить пахоту надлежащим образом).
Суд может с учетом степени вины, конкретных обстоятельств и материального положения работника уменьшить размер ущерба, подлежащего возмещению. Снижение подлежащего возмещению размера ущерба недопустимо, если он причинен преступлением, совершенным с корыстной целью.
Привлечение работодателем в соответствии с законом работников к материальной ответственности зa ущерб, причиненный организации, собственнику, является эффективной формой воздействия на нарушителей трудовой дисциплины и причинителей вреда, средством обеспечения качества землепользования, окружающей среды.
Общим правилом является возмещение ущерба в пределах среднего месячного заработка. Однако полный размер ущерба свыше среднего месячного заработка возмещается в тех случаях, когда:
ущерб причинен преступными действиями работника, установленными приговором суда;
в соответствии с законодательством или письменным договором на работника возложена полная материальная ответственность за необеспечение сохранности имущества и других ценностей;
ущерб причинен работником не при исполнении трудовых обязанностей;
имущество и другие ценности были получены работником под отчет по разовой доверенности или по другим разовым документам;
ущерб причинен недостачей, умышленным уничтожением или порчей материалов, полуфабрикатов, изделий (продукции), в том числе при их изготовлении, а также инструментов, измерительных приборов, специальной одежды и других предметов, выданных организацией работнику в пользование;
ущерб причинен работником, находившимся в нетрезвом состоянии;
ущерб причинен в результате административного проступка.
При совместном выполнении работниками отдельных видов работ, связанных с хранением, обработкой, продажей (отпуском), перевозкой или применением в процессе производства переданных им ценностей, когда невозможно разграничить материальную ответственность каждого работника и заключить с ним договор о полной материальной ответственности, может вводиться коллективная (бригадная) материальная ответственность. Письменный договор о ней заключается между работодателем и всеми членами коллектива (бригады).
Размер причиненного ущерба определяется по фактическим потерям, исчисляемым исходя из рыночных цен, действующих в данной местности на день причинения ущерба, на основании данных бухгалтерского учета. Размер возмещаемого ущерба, причиненного по вине нескольких работников, определяется для каждого из них с учетом степени вины, вида и предела материальной ответственности.
Возмещение ущерба работниками в размере, не превышающем среднего месячного заработка, производится по распоряжению работодателя. Оно должно быть вынесено не позднее одного месяца со дня обнаружения причиненного работником ущерба. Если работник не согласен с вычетом или его размером, а сумма материальной ответственности свыше среднего месячного заработка, возмещение ущерба производится путем предъявления иска в районный, городской суд.
Взыскание с руководителей государственных и муниципальных организаций и их заместителей материального ущерба производится по распоряжению вышестоящего в порядке подчиненности органа путем удержания из заработной платы работника, а в судебном порядке - по иску вышестоящего в порядке подчиненности органа или по заявлению прокурора.
Привлечение к материальной ответственности и возмещение ущерба производятся независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действие (бездействие), которым причинен ущерб работодателю. Эти общие правила применяются и к земельным отношениям, поскольку земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иной форме собственности, становятся предметом купли-продажи, вступили в оборот и стали полноправной материальной ценностью.
Статья 76. Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями
Кроме термина "убытки", рассмотренного в комментарии к ст. 62 Кодекса, при нанесении урона в законодательстве используется термин "вред". Обычно о причинении вреда говорят, когда урон наносится жизни и здоровью человека (физический и моральный вред) и окружающей (природной) среде (экологический вред). Однако термин "вред" может быть использован в качестве общего для обозначения урона любого вида. Именно в таком значении он применяется в гл. 59 ГК РФ.
При причинении вреда возникают обязательства вследствие причинения вреда. Такие обязательства являются внедоговорными: они, как правило, возникают между лицами, не состоящими в договорных отношениях. Это является еще одним отличием вреда и убытков, которые причиняются друг другу сторонами в договорных отношениях.
Вред может быть причинен в результате действия или бездействия, например в результате самовольного занятия земельного участка (действие) или при непринятии мер по рекультивации и мелиорации земель (бездействие).
Вред обычно причиняется в результате совершения противоправных действий. Помимо противоправности деяния, основаниями для возмещения вреда служат: причинная связь между действием (бездействием) и наступившим результатом (вредом), а также вина причинителя.
При определении размера возмещения убытков применяется общее правило: размер вреда устанавливается по ценам, существовавшим на момент возмещения вреда (ст. 393 ГК РФ).
Иногда определить размер причиненного вреда затруднительно (как правило, такое положение возникает при причинении вреда окружающей среде и т.п.). В этих случаях исходные начала для определения размера возмещения устанавливаются в нормативном порядке: либо утверждаются таксы, либо определяются методики подсчета, либо указываются иные способы.
Необходимо также учитывать, что размер возмещения вреда, причиненного неосторожными действиями гражданина, может быть уменьшен с учетом имущественного положения виновного лица.
Если причиненный вред является следствием деятельности, создающей опасность причинения вреда в будущем, например загрязнения земли несанкционированным размещением отходов промышленного предприятия, заинтересованное лицо может обратиться с иском о запрещении или приостановлении деятельности, создающей такую опасность. Суд может отказать в иске о приостановлении или прекращении деятельности в том случае, если это противоречит общественным интересам. Порядок возмещения вреда в этом случае определяется гражданским законодательством (ст. 1065 ГК РФ).
Возврат самовольно занятых земельных участков производится без возмещения затрат, произведенных нарушителями во время незаконного пользования. К числу таких затрат могут быть отнесены, например, работы по рекультивации, посеву сельскохозяйственных культур и т.п. на самовольно занятых земельных участках.
В комментируемой статье устанавливается правило о том, что возмещение вреда в натуре (восстановление межевых знаков, снос самовольно возведенных строений и т.п.) осуществляется виновными гражданами или юридическими лицами либо за их счет. Это правило несколько противоречит норме ст. 62 комментируемого Кодекса и нормам гл. 59 ГК РФ, устанавливающим, что возмещение в натуре производится только по решению суда. Норму комментируемой статьи следует трактовать таким образом, что возмещение вреда по общему правилу производится за счет виновных лиц, а по решению суда - ими самостоятельно.
Глава XIV. Земли сельскохозяйственного назначения
Статья 77. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения
Земли сельскохозяйственного назначения - наиболее ценная категория земель. Сюда входят лучшие, плодородные земли, составляющие достояние страны. Они не только служат пространственным базисом для размещения тех или иных объектов, но являются средством производства, используют главное качество земли - плодородие. В связи с этим, как известно, при разработке нового ЗК РФ возникали наиболее острые дискуссии по поводу порядка пользования и распоряжения именно этими землями. Кроме политических споров, широко освещавшихся средствами массовой информации, существует и ряд правовых проблем, связанных с особым порядком приобретения права собственности на такие земли, так как в начале 90-х гг. земли прежних колхозов и совхозов были приватизированы и поделены на так называемые земельные доли. Учитывая все вышесказанное, принят Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Поэтому вопросы, которые подпадают под сферу действия упомянутого Закона, данным Кодексом подробно не рассматриваются. В комментируемой главе даны лишь основные, "рамочные" положения в отношении сельскохозяйственных земель; в отдельных статьях даются прямые отсылки к названному выше Закону (см. ст. 79, 81, 82).
Отнесение земель к категории сельскохозяйственных производится по их целевому назначению - использованию для производства сельскохозяйственной продукции; более подробно содержание такого использования раскрывается в ст. 78 комментируемого Кодекса (см. комментарий к ней). При этом используемые в сельскохозяйственных целях участки, находящиеся в пределах границ города, поселка, иного населенного пункта, входят в состав земель населенных пунктов (см. ст. 85 комментируемого Кодекса). Участки земель, используемые в сельскохозяйственных целях, имеются также в составе земель транспорта и земель лесного фонда; на них распространяется правовой режим соответствующей категории земель.
Состав земель сельскохозяйственного назначения неоднороден. Лучшие, наиболее ценные из них - это сельскохозяйственные угодья, на которых, собственно, и произрастает продукция аграрного производства. Поэтому законодательством установлен особый режим их предоставления, использования и изъятия (см. ст. 79 ЗК РФ). Остальные сельскохозяйственные земли имеют вспомогательный по отношению к угодьям характер, на них находятся здания ферм, складов, амбаров, гаражей и других необходимых в аграрном производстве построек, подъездные пути к ним и т.п.
В соответствии с новой редакцией ВК РФ водный объект представляет собой природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима; при этом замкнутые водоемы в качестве водного объекта, как прежде, не выделяются. На земельных участках из земель сельскохозяйственного назначения могут находиться, например, пруды или обводненные карьеры.
Лесные насаждения, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения, предназначены для обеспечения защиты земель от неблагоприятного воздействия посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесной растительности; рубки такой растительности должны обеспечивать улучшение ее состояния и выполнение ею своих функций.
Среди земель сельскохозяйственного назначения имеются также так называемые неудобья: это овраги, балки, болота, гари и прочие участки, которые по своему состоянию в данный момент не могут быть использованы в качестве продуктивных земель. В новом Кодексе в отличие от прежнего они специально не упоминаются. Это связано, очевидно, с тем, что указанные участки подлежат окультуриванию и переводу в сельскохозяйственные угодья.
Статья 78. Использование земель сельскохозяйственного назначения
Под сельскохозяйственным производством в данной статье имеется в виду как ведение товарного сельского хозяйства, так и выращивание растениеводческой и животноводческой продукции населением для собственного потребления в личных подсобных хозяйствах, на садовых и огородных участках. Это основная цель использования сельскохозяйственных земель. Именно с ней непосредственно связаны остальные направления использования таких земель: разведение защитных лесных насаждений; строительство помещений для переработки и хранения сельскохозяйственной продукции; организация опытных участков для проведения сортоиспытания сельскохозяйственных культур.
Соответственно круг субъектов, которые могут использовать такие земли, ограничен: в него входят юридические лица и граждане, которые непосредственно используют землю для указанных выше целей. Однако это не означает, что участки земель сельскохозяйственного назначения могут предоставляться только лицам, перечисленным в комментируемой статье. Приведенный в ней перечень не является исчерпывающим. Об этом говорят использованные в статье формулировки: так, установлено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться "гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства..." и т.д., т.е. по существу всеми гражданами; такая же запись сделана в отношении некоммерческих организаций; перечень коммерческих организаций также не является закрытым, поскольку заканчивается словами "иными коммерческими организациями".
Единственное ограничение в настоящее время существует в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц и юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля названных лиц составляет более чем 50 процентов. Согласно ст. 3 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" указанные лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.
Среди граждан индивидуальное товарное сельскохозяйственное производство ведут члены крестьянских (фермерских) хозяйств. Их деятельность регулируется Федеральным законом от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве".
Указанный Закон определяет фермерское хозяйство как объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии. При этом фермерское хозяйство может быть создано и одним гражданином.
Фермерское хозяйство осуществляет предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. К этой деятельности применяются правила гражданского законодательства, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями (если иное не вытекает из федерального закона, иных нормативных правовых актов Российской Федерации или существа правовых отношений).
Согласно ст. 6 Федерального закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" входящий в состав имущества фермерского хозяйства земельный участок принадлежит его членам на праве совместной собственности, если соглашением между ними не установлено иное. То есть члены крестьянского хозяйства могут принять решение о том, что земельный участок находится в их общей долевой собственности, в этом случае доли членов фермерского хозяйства устанавливаются соглашением между ними. Упомянутое соглашение в обязательном порядке заключается при создании фермерского хозяйства и содержит сведения, перечисленные в ст. 4 названного выше Закона, в том числе сведения о порядке владения, пользования и распоряжения земельным участком.
Законом установлено, что при выходе из фермерского хозяйства одного из его членов земельный участок разделу не подлежит. Гражданин в случае выхода его из фермерского хозяйства имеет право на денежную компенсацию, соразмерную его доле в праве общей собственности на земельный участок. Срок выплаты денежной компенсации определяется по взаимному согласию между членами фермерского хозяйства или в случае, если взаимное согласие не достигнуто, в судебном порядке и не может превышать год с момента подачи членом фермерского хозяйства заявления о выходе из фермерского хозяйства.
При прекращении фермерского хозяйства в связи с выходом из него всех его членов имущество фермерского хозяйства, в том числе земельный участок, подлежит разделу между членами фермерского хозяйства в соответствии с ГК РФ. Частью третьей ГК РФ, принятой в ноябре 2001 г., определены (ст. 1179) особенности наследования имущества члена крестьянского хозяйства. Поскольку земельный участок входит в состав наследства (ст. 1181 ГК РФ), эти нормы распространяются и на наследование земли. Установлено, что если наследник умершего члена крестьянского (фермерского) хозяйства сам членом этого хозяйства не является, он имеет право на получение компенсации, соразмерной наследуемой им доле в имуществе, находящемся в общей собственности членов хозяйства. При отсутствии соглашения между членами хозяйства и указанным наследником об ином доля наследодателя в этом имуществе считается равной долям других членов хозяйства. В случае принятия наследника в члены хозяйства указанная компенсация ему не выплачивается. Если же после смерти члена крестьянского (фермерского) хозяйства это хозяйство прекращается (в том числе в связи с тем, что наследодатель был единственным членом хозяйства, а среди его наследников лиц, желающих продолжать ведение хозяйства, не имеется), имущество крестьянского (фермерского) хозяйства, включая земельный участок, подлежит разделу по общим правилам гражданского законодательства.
В соответствии с Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве"*(344) личное подсобное хозяйство является формой непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции. Оно ведется гражданами в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства. Граждане вправе осуществлять ведение личного подсобного хозяйства с момента государственной регистрации прав на земельный участок, регистрации самого личного подсобного хозяйства не требуется.
Для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться:
приусадебный земельный участок, т.е. земельный участок в черте поселений, используемый как для производства сельскохозяйственной продукции, так и для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений;
полевой земельный участок, т.е. земельный участок за чертой поселений. Он используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений.
Основное отличие личных подсобных хозяйств от фермерских хозяйств проводится по размеру используемых земельных участков. Максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается законом субъекта РФ. Если же земельный участок превышает этот установленный максимальный размер, граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, должны либо в течение года со дня возникновения прав на этот участок произвести отчуждение излишней части земельного участка, либо в этот же срок зарегистрироваться в качестве индивидуальных предпринимателей или произвести государственную регистрацию крестьянского (фермерского) хозяйства.
Для городских жителей в нашей стране традиционным и массовым является занятие садоводством, животноводством и огородничеством. Осуществляется оно в основном в коллективных формах: прежде это были садоводческие товарищества, сейчас законодательством предусмотрены несколько форм садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан (Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"*(345)).
Это могут быть садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества, потребительские кооперативы либо некоммерческие партнерства. Их отличает главным образом форма собственности на имущество общего пользования, приобретенное тем или иным садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением или созданное им за счет взносов его членов. В некоммерческом товариществе оно является совместной собственностью его членов (кроме средств специального фонда, образованного по решению общего собрания товарищества и являющегося собственностью самого товарищества); в потребительском кооперативе и некоммерческом партнерстве - находится в собственности такого кооператива или некоммерческого партнерства как юридического лица.
В таких объединениях имеются земли, составляющие имущество общего пользования, принадлежащие непосредственно объединению, остальные участки принадлежат на праве собственности или ином вещном праве гражданам - членам некоммерческого объединения, а также индивидуальным садоводам и огородникам. Граждане, ведущие садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке на территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, вправе пользоваться объектами инфраструктуры и другим имуществом общего пользования этого некоммерческого объединения за плату на условиях договоров, заключенных с таким объединением в письменной форме в порядке, определенном общим собранием членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
Статьей 28 указанного Закона закреплены важные нормы об особенностях приватизации садовых, огородных и дачных земельных участков. Установлено, что садоводам, огородникам, дачникам и их некоммерческим объединениям, получившим земельные участки из государственных и муниципальных земель на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды или срочного пользования, не может быть отказано в приватизации таких земельных участков, за исключением установленных федеральными законами случаев запрета на передачу земельных участков в частную собственность. При этом предоставление в собственность садовых, огородных и дачных земельных участков осуществляется без проведения торгов за плату или бесплатно в соответствии с законодательством РФ и ее субъектов.
Наибольший по величине массив сельскохозяйственных земель занимают аграрные коммерческие организации. Это бывшие колхозы и совхозы, реорганизованные в ходе аграрной реформы в новые организационно-правовые формы. Перечень таких форм для коммерческих организаций установлен ГК РФ: это открытые и закрытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, товарищества полные и коммандитные, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия. Этот перечень является исчерпывающим, хотя в комментируемой статье говорится об "иных коммерческих организациях" - очевидно, имелась в виду возможность в дальнейшем изменения гражданского законодательства. Специальный закон имеется в настоящее время только о сельскохозяйственных кооперативах (Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации"*(346)), остальные формирования действуют на основании ГК РФ, Федеральных законов от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
Федеральным законом "О сельскохозяйственной кооперации" решение вопроса об отчуждении и приобретении земли отнесено к исключительной компетенции общего собрания кооператива, причем для принятия такого решения необходимо не менее чем две трети голосов от числа членов кооператива. Федеральным законом, а также уставом кооператива к исключительной компетенции общего собрания может быть отнесено и заключение других сделок с землей.
Одним из источников формирования имущества любого кооператива являются паевые взносы членов кооператива.
В случае внесения в счет паевого взноса земельных участков их денежная оценка, как указано в п. 5 ст. 35 ФЗ о сельскохозяйственной кооперации проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности*(347).
При выходе члена кооператива из сельскохозяйственного кооператива встает вопрос о возврате земельного участка, внесенного в счет паевого взноса при вступлении в кооператив. Статья 18 ФЗ о сельскохозяйственной кооперации определяет, что в соответствии с уставом кооператива может быть предусмотрена выплата стоимости паевого взноса в натуральной форме в виде земельного участка или другого имущества кооператива. Размер выдаваемого в счет пая земельного участка определяется пропорционально размерам земельных угодий кооператива исходя из размера паевого взноса выходящего члена кооператива и стоимости гектара земли, в соответствии с которой земельный участок или земельная доля были засчитаны в паевой взнос. При этом размер выдаваемого земельного участка не должен превышать размер земельной доли или земельного участка, переданных кооперативу членом кооператива при вступлении. Если выходящий член кооператива желает получить в счет пая земельный участок большего размера, возможность выделения такого земельного участка и условия, на которых он будет передаваться, определяются по соглашению выходящего члена кооператива и кооператива в соответствии с его уставом. Место нахождения земельного участка, выдаваемого выходящему члену кооператива в счет его паевого взноса, устанавливается решением правления кооператива.
Среди некоммерческих организаций, использующих земли сельскохозяйственного назначения, наиболее многочисленными являются упоминавшиеся выше садоводческие и огороднические некоммерческие объединения граждан.
Другую большую группу составляют сельскохозяйственные потребительские кооперативы. В соответствии с Федеральным законом "О сельскохозяйственной кооперации" эти организации создаются для обслуживания сельскохозяйственного производства: выполнения для фермеров, аграрных производственных кооперативов и предприятий, являющихся членами такого потребительского кооператива, ремонтных, агрохимических, мелиоративных и иных работ, оказания помощи в правовых вопросах, внедрения научных достижений, организации сбыта производимой продукции и т.д.
Религиозные организации выращивают сельскохозяйственную продукцию в основном в монастырях для собственных нужд, для чего им и предоставляются земельные участки.
В соответствии с Указом Президента РФ от 15 июня 1992 г. N 632 "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "О реабилитации репрессированных народов" в отношении казачества"*(348) граждане, относящие себя к прямым потомкам казаков и выразившие желание совместно восстанавливать и развивать формы хозяйствования, культуры, быта и участвовать в несении государственной службы, а также граждане, в установленном порядке добровольно вступившие в казаки, могут объединяться в хуторские и станичные общества, создавать окружные, войсковые и иные традиционные для казачества общества. Казачьи общества являются юридическими лицами.
Научно-исследовательская деятельность в сельском хозяйстве невозможна без опытной базы, поэтому научно-исследовательские институты и опытные станции имеют опытные поля, на которых и происходят работы по выведению и апробации новых сортов сельскохозяйственных растений. Отработка передовых технологий производства сельскохозяйственной продукции, испытание сортов и видов растений в реальных производственных условиях производится в опытных хозяйствах, подведомственных тем или иным научным учреждениям. Обучение в сельскохозяйственных высших и средних учебных заведениях также ведется "на земле": все они имеют опытные делянки и поля; существуют специальные совхозы-техникумы, где сельскохозяйственное производство совмещается с обучением. Для сельских школ также выделяются специальные участки, где учащиеся проходят трудовое обучение.
Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"*(349) зафиксировал право лиц, относящихся к малочисленным народам, безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами. При этом к коренным малочисленным народам согласно этому Закону относятся народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общинами. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утвержден постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г., изменения в него внесены 28 марта 2001 г. Порядок образования этими народами общин установлен Федеральным законом от 20 июля 2000 г. "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".
Границы земель традиционного природопользования малочисленных народов и порядок предоставления указанным народам для этих целей земель, находящихся в федеральной собственности, устанавливают органы государственной власти РФ. Органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок отвода, использования и охраны находящихся в собственности субъектов РФ земель традиционного природопользования малочисленных народов. Правовой режим территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов регулируется Федеральным законом от 7 мая 2001 г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"*(350).
Пункт второй комментируемой статьи введен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, которым также были внесены изменения в ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую". В соответствии с подп. 6 п. 1 ст. 7 указанного Закона строительство дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов, относится к тем исключительным случаям, когда допускается перевод сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий. Причем для указанных целей допускается даже перевод в иную категорию земель, кадастровая стоимость которых на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий. Это связано с высокой общественной значимостью прокладки линейных объектов, для которых не всегда представляется возможным подобрать обходные пути и которые занимают небольшие по площади земельные участки.
Однако комментируемый пункт ЗК РФ устанавливает, что использование участков из земель сельскохозяйственного назначения, предоставляемых на период осуществления строительства линейных объектов, осуществляется без перевода таких участков в иные категории земель. Можно сделать вывод, что речь идет в данном случае о том, что, например, для передачи участка в аренду на определенный срок с целью строительства трубопровода перевода в иную категорию земель не требуется. Также следует заметить, что в данном пункте перечислены не все линейные объекты, а только такие, по окончании строительства которых земельные участки могут продолжать использоваться по их целевому назначению (например, железнодорожные линии в этот перечень не входят).
В любом случае для строительства линейных объектов основным условием является наличие утвержденного проекта рекультивации земель.
Статья 79. Особенности использования сельскохозяйственных угодий
Несмотря на то что в названии данной статьи идет речь об использовании сельскохозяйственных угодий, основное содержание статьи составляют нормы, направленные на недопущение необоснованного перевода этих ценных земель в иные категории. Именно это составляет приоритет в использовании и особую охрану сельскохозяйственных угодий, о которых говорится в п. 1 настоящей статьи. Охрана же данных земель с точки зрения сохранения и повышения плодородия почв регламентирована другими статьями Кодекса.
Те исключительные случаи, когда допускается перевод сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, установлены ст. 7 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из состава земель одной категорию в другую". Это случаи, связанные:
с консервацией земель;
созданием особо охраняемых природных территорий;
установлением или изменением черты населенных пунктов;
размещением на землях худшего качества промышленных объектов и с иными несельскохозяйственными нуждами;
включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;
со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефте-, газо- и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее также - линейные объекты), если кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий на 30 и более процентов меньше кадастровой стоимости среднерайонного уровня и линейные объекты размещены вдоль дорог и границ полей севооборотов;
выполнением международных обязательств РФ, обеспечением обороны страны и безопасности государства, добычей полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, со строительством объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, дорог и других линейных объектов при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;
добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;
размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.
При этом перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на 50 и более процентов превышает кадастровую стоимость среднерайонного уровня, и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в п. 4 комментируемой статьи, в другую категорию не допускается.
Отнесение угодий к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям производится субъектами РФ с учетом наличия и состояния сельскохозяйственных угодий в республике, области, крае. В комментируемом Кодексе в этом направлении даны лишь некоторые ориентиры: указывается, что в утверждаемый субъектами РФ перечень особо ценных сельскохозяйственных угодий могут быть включены земли учебно-опытных и опытно-производственных хозяйств, вузов; угодья с кадастровой оценкой, существенно превышающей среднерайонный уровень.
Например, в Московской области в соответствии с п. 4 ст. 5 Закона от 12 июня 2004 г. N 75/2004-03 "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области"*(351) к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям относятся:
сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых превышает среднерайонный уровень более чем на 10 процентов;
сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, государственных сортоиспытательных станций и государственных сортоиспытательных участков;
искусственно орошаемые сельскохозяйственные угодья и осушаемые земли со стационарными оросительными и закрытыми осушительными системами.
В п. 6 комментируемой статьи говорится об использовании земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий. Что же представляют собой такие земельные доли?
В Союзе ССР в дореформенный период сельскохозяйственное производство вели колхозы и совхозы на земле, закрепленной за ними государством в бессрочное бесплатное пользование. В ходе аграрной и земельной реформ было решено провести реорганизацию сельскохозяйственных предприятий в новые организационно-правовые формы и приватизацию занимаемой ими земли. Приватизация земли производилась путем передачи ее в собственность граждан, работающих в сельскохозяйственных предприятиях, с определением индивидуальных земельных долей.
Впервые нормы об обязательности раздела земли и имущества колхозов и совхозов на условные паи и доли с условием выдела их в натуре работникам, желающим создать индивидуальное крестьянское хозяйство, были закреплены Законами РСФСР от 22 ноября 1990 г. N 348-I "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и от 20 ноября 1992 г. N 3936-I "О земельной реформе". В дальнейшем вопросы преобразования сельскохозяйственных предприятий и земельных отношений в них были урегулированы Указами Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", постановлениями Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов", от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса". Все названные акты ныне утратили силу согласно Указу Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента РФ"*(352) и постановлению Правительства РФ от 20 декабря 2002 г. N 912 "О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения"*(353).
Детальный порядок расчета и предоставления земельных долей, а также распоряжения ими определен постановлением Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев"*(354) (утратило силу согласно указанному выше постановлению Правительства РФ).
Земельная доля представляет собой рассчитанное в гектарах или балло-гектарах количество земельной площади, приходящейся на одного члена (участника) сельскохозяйственной организации (предприятия). Земельные доли на местности не отграничиваются и существуют в документальном выражении до тех пор, пока в установленных законом случаях и порядке не будет произведено выделение в натуре земельного участка, равного по размеру установленной земельной доле.
При определении земельных долей учитывались все сельскохозяйственные угодья в границах сельскохозяйственных предприятий, за исключением земельных участков, переданных в ведение органов местного самоуправления, включенных в фонд перераспределения земель, используемых сортоучастками для испытания новых сортов сельскохозяйственных культур и переданных данному хозяйству в аренду.
Земельные доли передавались в собственность работников сельскохозяйственных организаций, а также пенсионеров хозяйства, проживающих на его территории, лиц, занятых в социальной сфере на селе, и наследников названных категорий граждан, умерших к моменту получения свидетельства на право собственности. Размер индивидуальной земельной доли устанавливался независимо от трудового вклада и стажа работы и определялся в натуральном и стоимостном выражении.
Статья 15 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" подчеркивает, что земельная доля, полученная при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу данного Закона, является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому на такие доли распространяется установленный гражданским законодательством режим пользования и распоряжения долями в праве общей собственности с особенностями, закрепленными в указанном Законе.
В ст. 14 этого Закона указано, что решение о порядке владения и пользования земельным участком, находящимся в долевой собственности, принимается общим собранием участников долевой собственности. Участники должны быть уведомлены об этом собрании не менее чем за месяц до его проведения в письменной форме под расписку и (или) путем опубликования в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ. Собрание правомочно при присутствии на нем участников, составляющих не менее 20 процентов их общего числа или владеющих более чем 50-процентной долей в праве общей собственности на этот земельный участок. Решение считается принятым, если за него проголосовали участники, присутствующие на таком собрании и владеющие в совокупности более чем 50% долей в праве общей собственности на этот земельный участок от общего числа долей, которыми обладают присутствующие на таком собрании участники.
Без выделения земельного участка в счет земельной доли участник долевой собственности по своему усмотрению вправе завещать свою земельную долю, внести ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, или передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности. Распорядиться земельной долей иным образом он вправе только после выделения земельного участка в счет этой доли.
В случае если участник долевой собственности продает свою земельную долю другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности, извещать других сособственников о намерении продать свою земельную долю не требуется.
Сделка с земельным участком, находящимся в долевой собственности, совершается или всеми ее участниками, или лицом, действующим на основании выданных ими доверенностей. Если же согласие всех участников долевой собственности на совершение какой-либо сделки не достигнуто, та часть участников, которая с ней не согласна, может выделить свои участки в счет долей и распоряжаться ими самостоятельно.
В аренду земельная доля передаваться не может, поскольку по гражданскому законодательству в аренду могут быть переданы только земельные участки и другие обособленные природные объекты. Однако до принятия ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" заключение договоров аренды земельных долей допускалось, поэтому указанным Законом предписано привести такие договоры в соответствие с действующим законодательством.
Участник долевой собственности вправе выделить земельный участок в счет своей земельной доли для создания либо расширения личного подсобного хозяйства или крестьянского (фермерского) хозяйства, а также для передачи земельного участка в аренду или распоряжения им иным образом. Согласия на выдел других собственников не требуется. Однако с ними необходимо согласовать местоположение выделяемого земельного участка.
В том случае, если общим собранием участников долевой собственности не утверждены границы части находящегося в долевой собственности участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет долей, участник долевой собственности обязан известить в письменной форме о своем намерении выделить земельный участок остальных участников или опубликовать сообщение в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации, с указанием предполагаемого местоположения выделяемого в счет своей земельной доли земельного участка. Если в течение тридцати дней со дня уведомления не поступят возражения относительно местоположения выделяемого в счет земельной доли земельного участка от участников долевой собственности, предложение о местоположении такого земельного участка считается согласованным. Споры о местоположении выделяемого земельного участка разрешаются участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливается субъектом Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения споры о местоположении выделяемого земельного участка рассматриваются в суде.
Размер земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, определяется на основании данных, указанных в документах, удостоверяющих право на земельную долю. При этом участник долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения вправе выделить в счет своей земельной доли земельный участок, площадь которого больше или меньше площади, указанной в документах, удостоверяющих право на земельную долю, если увеличение или уменьшение площади образуемого земельного участка осуществляется в пределах кадастровой стоимости, установленной для сельскохозяйственных угодий, в границах которых образуется данный земельный участок.
Статья 80. Фонд перераспределения земель
Впервые о необходимости создания специальных фондов для перераспределения сельскохозяйственных земель было упомянуто еще в Законе РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе". Он установил, что в процессе осуществления земельной реформы решениями местных органов власти может быть изъята и передана в специальный земельный фонд для последующего перераспределения и наделения земельными участками часть земель, используемых не по целевому назначению, неэффективно используемых, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья; из этих фондов в первоочередном порядке выделяются земли для организации крестьянских хозяйств, ведения личных подсобных хозяйств, садоводства, огородничества, животноводства. Создание таких фондов было особенно важным потому, что в тех условиях, когда ставилась задача массового формирования фермерских хозяйств, необходимо было найти источники предоставления земли тем лицам, желающим создать крестьянское (фермерское) хозяйство, которые не являлись членами сельскохозяйственных предприятий и не имели права на получение земельной доли.
Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" было предписано включить в фонды перераспределения земель участки, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам сельскохозяйственных предприятий. Местные администрации обязывались организовывать продажу земель фонда по конкурсу и передачу их в аренду с правом последующего выкупа.
Однако в законодательстве того времени не было достаточно четко указано, что земли фонда перераспределения являются сельскохозяйственными землями. В свою очередь, ст. 96 прежнего Земельного кодекса гласила, что все земли, не предоставленные в собственность, владение, пользование и аренду, а также земли, право собственности, владения и пользования которыми прекращено в соответствии с законодательством, являются землями запаса. Получалось, что изъятые сельскохозяйственные земли переходили в категорию земель запаса, т.е. их целевое назначение терялось и они затем могли быть предоставлены и для иных, несельскохозяйственных, целей. Поэтому комментируемая статья нового Земельного кодекса является чрезвычайно важной: она расставила все по своим местам, и теперь временно не используемые земли сельскохозяйственного назначения будут предоставляться только для сельскохозяйственного использования.
Следует обратить внимание на то, что в п. 1 комментируемой статьи, где речь идет о целях создания фонда перераспределения, перечислены все цели, для которых вообще предоставляются земли сельскохозяйственного назначения, - это и расширение сельскохозяйственного производства в аграрных коммерческих организациях и крестьянских хозяйствах, и создание новых хозяйств, и предоставление участков гражданам для разного рода подсобных сельских работ. Таким образом, создание фонда перераспределения земель не имеет целью способствовать развитию только каких-то отдельных форм аграрного производства, например фермерских, за счет других. Этот вывод подтверждает и норма п. 3 данной статьи о том, что земли фонда перераспределения используются в соответствии со ст. 78, т.е. предоставляются всем категориям сельскохозяйственных землепользователей, которые в этой статье указаны (см. комментарий к ст. 78).
В соответствии со ст. 19 ЗК РФ не переданные в частную собственность земельные участки государственного фонда перераспределения земель могут находиться в собственности субъектов РФ.
Перечень источников поступления земель в фонд перераспределения, приведенный в п. 2 статьи, является исчерпывающим. Изучение этого перечня позволяет сделать вывод о том, что при создании фонда не ставится задача искусственного перераспределения земель (как это предполагалось в начале аграрной реформы), выявления и изъятия недостаточно эффективно использующихся участков и т.п. В статье названы те случаи появления свободных земель, которые всегда так или иначе имеют место в реальной жизни и предусмотрены гражданским и земельным законодательством. Создание же фонда перераспределения имеет цель не допустить перетекания таких земель в иные категории, не связанные с сельскохозяйственным использованием.
Добровольный отказ от земельных участков регламентирован ст. 53 ЗК РФ (см. комментарий к ст. 53).
Однако кроме добровольного отказа от земельного участка, собственник земли может распорядиться ею и путем отчуждения, и если он подарит или продаст участок государству, то такой участок, вероятно, тоже должен поступить в фонд перераспределения, но такой вариант комментируемой статьей не предусмотрен.
Что касается перехода земельных участков государству по наследству, то все возникающие в связи с этим отношения регламентированы частью третьей ГК РФ. В соответствии со ст. 1117 ГК РФ в случае если отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию, либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника, имущество умершего считается выморочным и переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации. При этом земельные участки и право пожизненного наследуемого владения земельными участками наследуются на общих основаниях, установленных ГК РФ.
Принудительное изъятие земельного участка возможно по нескольким основаниям. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, по основаниям, указанным в ст. 49 ЗК РФ (см. комментарий к ней). При этом у собственника земли такое изъятие осуществляется путем выкупа (ст. 279-282 ГК РФ). Без какой-либо компенсации осуществляется конфискация по решению суда земельного участка у собственника как санкция за совершение уголовного преступления или за умышленное систематическое совершение земельных правонарушений (ст. 50 ЗК РФ), а также принудительное лишение прав на земельный участок в случае его ненадлежащего использования или использования не в соответствии с его назначением (ст. 284-287 ГК РФ, ст. 54 ЗК РФ).
Пунктом 11 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлено, что с момента вступления в силу ЗК РФ в фонд перераспределения земель включаются все земли, находившиеся на дату вступления Кодекса в силу в фондах перераспределения земель, образованных в соответствии с Указом Президента РФ "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР".
В комментируемой статье установлены только основные положения, касающиеся государственного фонда перераспределения земель. Наиболее существенные вопросы, относящиеся к правовому статусу фонда перераспределения, в настоящее время регулируются законами субъектов Российской Федерации.
Например, Закон Алтайского края от 14 марта 2003 г. N 8-ЗС (в ред. от 10 июля 2007 г.) "О регулировании отдельных отношений в области оборота земель сельскохозяйственного назначения" обязывает администрацию края выкупить по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности, земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, находящийся в собственности лица, которому он не может принадлежать по указанным в федеральном законе основаниям, и при отсутствии лица, изъявившего желание приобрести его на торгах (конкурсах, аукционах), если данный земельный участок граничит с землями фонда перераспределения.
Согласно Закону об обороте земель сельскохозяйственного назначения (абз. 5 п. 4 ст. 10) земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с этой нормой ряд субъектов РФ устанавливает перечень лиц, имеющих право на безвозмездное предоставление земельных участков из фонда перераспределения. Так, во Владимирской области в соответствии с Законом от 12 марта 2007 г. N 19-ОЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Владимирской области" земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в фонде перераспределения земель, предоставляются гражданам Российской Федерации, являющимся работниками сельскохозяйственных организаций и проработавшим в них не менее 3 лет, постоянно проживающим в сельской местности. Участки предоставляются в собственность однократно бесплатно для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, животноводства, сенокошения, выпаса скота в размере, установленном действующим законодательством. Сельскохозяйственным организациям такие участки могут предоставляться однократно в собственность на безвозмездной основе исключительно для сельскохозяйственного производства.
Очень важной является норма п. 4 данной статьи об общедоступности сведений о наличии земель в государственном фонде перераспределения, так как в соответствии с этими сведениями граждане будут решать вопросы о создании новых садоводческих товариществ, возможности получения участка для личного подсобного хозяйства; сельскохозяйственные коммерческие организации и фермеры смогут выкупить дополнительные участки у государства. При этом имеет значение расположение и качество имеющихся в фонде участков. Поэтому, хотя конкретный порядок применения данной нормы будет установлен дальнейшим законодательством, можно предположить, что местные землеустроительные органы обязаны предоставлять соответствующие данные всем заинтересованным лицам, а также публиковать в местной прессе сведения о поступающих в фонд и предоставляемых из фонда землях.
Статья 81. Предоставление земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства
Земельный кодекс подробно не регламентирует вопросы предоставления земель указанным в названии комментируемой статьи категориям граждан. Действие Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" согласно норме, содержащейся в абз. 2 п. 1 ст. 1 этого Закона, не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества. Соответственно отношения по поводу указанных земельных участков должны в основном регулироваться специальными законами, названными в комментируемой статье.
В соответствии с Федеральным законом "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности могут предоставляться и приобретаться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.
Для строительства зданий, строений и сооружений, необходимых для осуществления деятельности фермерского хозяйства, могут предоставляться и приобретаться земельные участки и из земель иных категорий.
Данный Закон подробно регламентирует особенности процедуры предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания фермерского хозяйства и осуществления его деятельности.
Установлено, что граждане, которые заинтересованы в предоставлении таких участков, подают в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления заявления, в которых должны быть указаны:
цель использования земельных участков (создание, осуществление деятельности фермерского хозяйства, его расширение);
испрашиваемое право на предоставляемые земельные участки (в собственность или аренду);
условия предоставления земельных участков в собственность (за плату или бесплатно);
срок аренды земельных участков;
обоснование размеров предоставляемых земельных участков (число членов фермерского хозяйства, виды деятельности фермерского хозяйства);
предполагаемое местоположение земельных участков.
К заявлению должно быть приложено соглашение, заключенное между членами фермерского хозяйства в соответствии со ст. 4 Федерального закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве".
Орган местного самоуправления или по его поручению соответствующая землеустроительная организация на основании этого заявления или обращения исполнительного органа государственной власти с учетом зонирования территорий в течение месяца обеспечивает изготовление проекта границ земельного участка и утверждает его.
Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение 14 дней принимает решение о предоставлении испрашиваемого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо в аренду с приложением проекта его границ. В случае отказа это решение может быть оспорено в судебном порядке.
Договор купли-продажи или аренды земельного участка для создания, осуществления деятельности или расширения фермерского хозяйства заключается в течение семи дней после представления заявителем кадастровой карты (плана) земельного участка в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.
Важные особенности установлены названным выше Законом в отношении минимальных размеров земельных участков, предоставляемых крестьянским хозяйствам. Минимальные размеры земельных участков не устанавливаются для фермерских хозяйств, основной деятельностью которых является садоводство, овощеводство защищенного грунта, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, рыбоводство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее минимальных размеров земельных участков, установленных законами субъектов РФ.
Если гражданин имеет в собственности земельную долю, полученную при приватизации сельскохозяйственных угодий, он имеет право требовать выдела в счет ее земельного участка для ведения крестьянского хозяйства в порядке, установленном Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
Земельные участки для крестьянского хозяйства в счет земельной доли могут быть выделены в том случае, если они не внесены в уставный капитал (паевой фонд) сельскохозяйственной организации*(355). Для ведения личного подсобного хозяйства земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в основном гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в сельских поселениях. Тем гражданам, которые зарегистрированы по месту постоянного проживания в городских поселениях, земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства предоставляются при наличии свободных земель. При включении земель сельских поселений в черту городских поселений граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, сохраняют право на ведение личного подсобного хозяйства на тех земельных участках, которые были им предоставлены или были ими приобретены для этих целей.
В соответствии с Федеральным законом "О личном подсобном хозяйстве" предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Предоставление таких земель осуществляется в порядке, установленном земельным законодательством.
Упомянутый выше Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" достаточно подробно регламентирует вопросы предоставления земли таким объединениям.
Обеспечение граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками возложено на органы местного самоуправления, которые ведут регистрацию и учет заявлений граждан, проживающих на данной территории и нуждающихся в получении указанных участков, определяют на основании этих заявлений потребности в садовых, огородных, дачных участках и ходатайствуют перед органами, в ведении которых находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков.
На основании выбранного варианта размещения земельных участков и их размеров орган местного самоуправления с учетом пожеланий граждан и с их согласия формирует персональный состав членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
После государственной регистрации объединения ему бесплатно предоставляется земельный участок - первоначально в срочное пользование. После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные участки в собственность. При передаче за плату земельный участок первоначально предоставляется в совместную собственность членов такого объединения с последующим предоставлением земельных участков в собственность каждого члена объединения.
Среди земель садоводческого, огороднического, дачного некоммерческого объединения выделяются земли, относящиеся к общему пользованию. Они предоставляются объединению как юридическому лицу в собственность.
В отношении предоставления земельных участков гражданам для сенокошения и выпаса скота Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" установлено, что такие участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, передаются в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на право аренды, и при этом выкуп арендуемого участка в собственность не допускается.
Статья 82. Предоставление земель сельскохозяйственного назначения хозяйственным обществам и товариществам, производственным кооперативам, государственным и муниципальным унитарным предприятиям, иным коммерческим организациям, религиозным организациям, казачьим обществам, научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации
Норма данной статьи является отсылочной, причем только в отношении предоставления сельскохозяйственных земель юридическим лицам в собственность. В пользование участки сельскохозяйственных земель предоставляются в общем порядке, установленном ст. 20 и 24 ЗК РФ. При этом земельные участки в бессрочное (постоянное) пользование согласно ст. 20 ЗК РФ предоставляются только таким сельскохозяйственным организациям, как федеральные казенные предприятия и государственные и муниципальные учреждения. Организации других правовых форм обязаны переоформить право бессрочного (постоянного) пользования земельным участком на право аренды либо выкупить земельный участок в собственность до 1 января 2006 г. (ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").
Передача в аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только после предварительного и заблаговременного опубликования сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в средствах массовой информации, определенных субъектом РФ. И только в том случае, если в течение месяца с момента опубликования сообщения поступило только одно заявление о передаче участка в аренду, такая передача осуществляется в общем порядке, установленном ЗК РФ. Если же подано два или более заявлений, земельные участки предоставляются в аренду на торгах (конкурсах, аукционах).
Это правило не распространяется на случаи передачи в аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, религиозным организациям (объединениям), казачьим обществам, научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для осуществления ими сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов; гражданам для сенокошения и выпаса скота. Однако в перечисленных случаях выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается.
Земельные участки, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами, вообще могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только в аренду.
Необходимо отметить, что в период проведения аграрной реформы, который фактически занял все 90-е гг., земли сельскохозяйственным коммерческим организациям государством в собственность не выделялись. Преобразуемые из колхозов и совхозов новые формы таких организаций использовали занимаемые ими и прежде земли, если они реорганизовывались целиком, а если распадались на несколько мелких товариществ или кооперативов, то на основе проведения внутрихозяйственного аукциона земли бывшего хозяйства делились в соответствии с количеством земельных долей, имеющихся у работников, создающих новые хозяйства (так называемая нижегородская модель реформирования). В результате в настоящее время коммерческие сельскохозяйственные организации имеют в собственности те земли, которые были внесены в виде земельных долей в их уставный (паевой) фонд или были выкуплены, остальные земли арендуются, а в некоторых хозяйствах до сих пор используются без оформления какого-либо договора с собственниками (о земельных долях см. комментарий к ст. 79). Поскольку период реорганизации давно закончен, вопросы распоряжения земельными долями, а стало быть, и собственности на землю сельскохозяйственных организаций должны быть скорректированы, но проблема эта сложна и потому требует отдельного законодательного решения.
Также требует решения вопрос о предоставлении в собственность земель коренным и малочисленным народам. Федеральным законом "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" установлено только право лиц, относящихся к малочисленным народам, безвозмездно пользоваться в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для традиционного хозяйствования и традиционных промыслов.
Казачьим обществам земельные участки предоставляются из специального целевого земельного фонда. Положение о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации*(356), и режиме его использования утверждено постановлением Правительства РФ от 8 июня 1996 г. N 667*(357). Этот целевой земельный фонд создается органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по представлению территориальных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству на основе предложений казачьих обществ за счет земель запаса, земель фонда перераспределения и земель, право собственности, владения и пользования которыми прекращается в соответствии с земельным законодательством РФ. Предоставляются земельные участки из целевого фонда по предложениям территориального войскового казачьего общества как для жилищного строительства, так и для сельскохозяйственного использования. В частности, для коллективного сельскохозяйственного использования хуторским, станичным, городским и приравненным к ним иным казачьим обществам земельные участки предоставляются в размерах, определяемых в каждом конкретном случае исходя из взятых членами казачьих обществ обязательств по производству и поставкам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для федеральных и региональных нужд и с учетом наличия у казачьего общества и его членов бесплатно полученных для этих целей земель.
Глава XV. Земли населенных пунктов
(Наименование в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ.)
Статья 83. Понятие земель населенных пунктов и понятие границ населенных пунктов
(Наименование в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ.)
Земли населенных пунктов являются наиболее интенсивно используемыми землями. В границах населенных пунктов, на сравнительно небольшой площади осуществляются практически все виды пользования землей. В то же время из понятия категории земель населенных пунктов настоящей статьи следует, что основным и определяющим видом использования земель данной категории земельное законодательство считает застройку и развитие населенных пунктов. При этом, поскольку населенные пункты являются территориями, прежде всего, проживания людей, застройка и развитие населенных пунктов уделяется значительное место жилой застройке, созданию инфраструктуры и строительству объектов социального назначения.
Развитие строительного комплекса, которое подкрепляется жилищной политикой государства, создает условия для активного регулирования отношений в области использования земель населенных пунктов. Наибольшее внимание при этом уделяется вопросам планирования нового строительства на основе, как правило, генеральных планов населенных пунктов и генеральных планов развития округов. При этом важное значение имеет и урегулирование существующего землепользования, планировки территорий, установление видов разрешенного использования земельных участков на основе правил землепользования и застройки, принятие которых в населенных пунктах должно завершиться (согласно Федеральному закону "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации") в 2010 году.
В связи с регулированием отношений по поводу земель населенных пунктов помимо настоящего Кодекса Российской Федерации в поле зрения правоприменителя чаще всего попадают такие нормативные правовые акты, как Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК Российской Федерации), Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон к ГрК Российской Федерации), Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и другие.
До внесения изменений в ЗК Российской Федерации Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ категория земель, режим которой определяется Главой VI ЗК Российской Федерации, носила название "земли поселений". Название категории было изменено из-за проблем с толкованием положений ЗК и других нормативных правовых актов о категории земель поселений и норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Градостроительного кодекса Российской Федерации, которыми давалось понятие категории "поселение". Так, ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" для целей данного Закона делит поселения на сельские и городские. При этом сельское поселение понимается как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение определено, в свою очередь, как город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В то же время ст. 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяется, что территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
При сопоставлении приведенных норм и норм ЗК Российской Федерации о категории земель поселений делался неверный вывод о том, что территории, входящие в состав поселения в понимании Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должны быть отнесены к одной категории земель - "земель поселений". Чтобы ликвидировать это противоречие было принято решение переименовать категорию земель в "земли населенных пунктов", что, безусловно, уточняет их правовой режим.
В этой связи указание правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов, а также документов кадастрового учета, если они были составлены и выданы до 18 декабря 2006 г. - даты изменения названия категории земель, на земли поселений в настоящее время следует рассматривать как определение категории земель населенных пунктов.
Важным для определения категории земель населенных пунктов является граница населенного пункта. Поэтому в ЗК Российской Федерации и других нормативных правовых актах вопросам установления и изменения границ населенного пункта уделяется такое большое внимание. В самом деле, на практике отсутствие установленной надлежащим образом границы населенного пункта приводит к неясности в определении категории "приграничных" земельных участков. Это нередко приводит к конфликтам и как следствие - судебным разбирательствам. Но и при разрешении спора определить режим земельного участка оказывается не всегда просто. Если граница населенного пункта оказывается не установленной в соответствии с новейшими требованиями законодательства, в качестве доказательств включения (или не включения земельного участка) в границы населенного пункта приводятся в том числе утвержденные ранее генеральные планы, акты органов государственной власти или органов местного самоуправления об изменении черты (прежнее названии границ) поселений.
Комментируемой статьей определены основные требования к установлению границ поселений. Они направлены, прежде всего, на предотвращение неясности в правовом режиме земельных участков (запрет на пересечение границ участков), а также на предотвращения возможности распространения на территорию одного и того же населенного пункта полномочий органов местного самоуправления разных муниципальных образований.
Статья 84. Порядок установления или изменения границ населенных пунктов
(Наименование в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ.)
Данная статья определяет общие требования к реализации процедуры определения или изменения границ населенного пункта. Обратим внимание на то, что п. 1 данной статьи устанавливает закрытый перечень случаев установления и изменения границ населенного пункта.
С правовой точки зрения изменение границ населенного пункта является и изменением категории земель. Это положение закреплено Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
По ст. 8 данного Закона установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Таким образом, Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установил в качестве основания изменения категории включение (исключение) земельного участка в границы населенного пункта. Собственно, это можно рассматривать как частный случай изменения границ населенного пункта. Если генеральные планы и схемы территориального планирования утверждены, включение земельных участков в границы населенных пунктов, равно как и исключение, может осуществляться в порядке внесения изменений в эти документы.
Основы правового регулирования утверждения или изменения генерального плана городского округа, а также утверждение и изменение схем территориального планирования установлены Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Порядок изменения границ населенных пунктов, а также порядок включения земельных участков в границы населенных пунктов до утверждения этих документов предусмотрен ст. 4.1 Вводного закона к ГрК РФ. Согласно этой статье, до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2012 года включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей, за исключением случаев включения земельных участков в границы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга или исключения земельных участков из границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Той же статьей Вводного закона установлено, что при наличии генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов изменение границ населенных пунктов до 1 января 2012 года может осуществляться путем внесения изменений в указанные генеральные планы, схемы территориального планирования в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации либо путем включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населенных пунктов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей.
В связи с установлением данной статьей условий определения границ населенных пунктов следует особо подчеркнуть, что граница населенного пункта не тождественна границе городского округа, как это иногда понимается на практике. Городской округ - территориальное образование, отличное от населенного пункта, и его границы устанавливаются в ином порядке. Данное обстоятельство не исключает фактического совпадения границ населенного пункта и городского округа, однако формально установленной разницы между этими объектами и их границами это не отменяет.
Действия по изменению категории земель населенных пунктов не исчерпываются процедурой изменения границ населенного пункта. Согласно Федеральному закону "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (ст. 8) Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов, в порядке, предусмотренном ст. 5 указанного Федерального закона, направляются в орган кадастрового учета для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости. При реализации этой нормы возникают в ряде случаев затруднения в понимании того, в какой момент земельные участки или земли могут считаться землями населенных пунктов. Дело в том, что согласно ст. 5 Федерального закона о переводе земель, к которой отсылает ст. 8 того же Закона, устанавливает, что перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Таким образом, после завершения процедур по изменению границ населенного пункта и до внесения изменений в кадастровые и регистрационные документы, может возникнуть неясность, к какой категории земель следует относить земельный участок. Как представляется исходя из понятия земель данной категории, в границах населенного пункта не может быть земель иных категорий. Равно как и за границами населенного пункта земель данной категории нет. Поэтому считаем, что правовой режим категории земель населенных пунктов изменяется в качестве исключения все-таки с изменением границы населенного пункта. Данной точки зрения следует придерживаться и в связи с требованием ЗК РФ (ст. 2), согласно которому. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.
С первого января 2012 года на основе ГрК РФ действует общий порядок утверждения генеральных планов и схем территориального планирования и, следовательно, установления и изменения границ населенных пунктов*(358).
Согласно ст. 18 ГрК РФ схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов представляют собой документы территориального планирования муниципального района.
При этом, в соответствии со ст. 19 ГрК РФ, схема территориального планирования муниципального района включает в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе границы населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях.
Схема территориального планирования муниципального района, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района.
Проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за три месяца до ее утверждения и размещается на официальном сайте муниципального района (при наличии официального сайта муниципального района) в сети Интернет. Опубликованию и размещению подлежат проект положений, предусмотренных ч. 3 ст. 19 ГрК РФ, и проекты карты (схемы) или нескольких карт (схем), на которых отображена информация, предусмотренная ч. 4 ст. 19 настоящего Кодекса.
Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту схемы территориального планирования муниципального района.
Схема территориального планирования муниципального района подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального района (при наличии официального сайта муниципального района) в сети Интернет.
В отношении генеральных планов поселений или городских округов ст. 24 ГрК РФ установлено, что подготовка генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов осуществляется применительно ко всем территориям поселений, городских округов.
Подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа. Подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населенного пункта могут также осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа. Помимо иных объектов генеральные планы, согласно ГрК РФ должны включать в себя и границы населенных пунктов.
Генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.
Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.
Проект генерального плана, а также утвержденный генеральный план подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за три месяца до его утверждения и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети Интернет.
Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.
Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со ст. 28 ГрК РФ.
Статья 85. Состав земель населенных пунктов и зонирование территорий
(Наименование в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ.)
Данной статьей устанавливается состав земель в границах населенного пункта. Состав земель населенных пунктов является основанием для территориального зонирования и установления видов разрешенного использования земель этой категории.
Основы процедуры градостроительного зонирования, как и основы процедуры подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, которыми утверждаются определенные территориальные зоны, а также правила планировки территорий установлены ГрК РФ. Нормы ГрК РФ, регулирующие этот круг отношений, весьма тесно связаны с данной статьей ЗК РФ. При этом, комментируемая статья устанавливает земельно-правовые условия утверждения правил землепользования и застройки и иных действий по зонированию территории населенного пункта.
Согласно ст. 30 ГрК РФ Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:
1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Правила землепользования и застройки включают в себя:
1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;
2) карту градостроительного зонирования;
3) градостроительные регламенты.
Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения:
1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;
2) об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;
3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;
4) о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;
5) о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.
Статьей 36 ГрК РФ установлено, что градостроительный регламент, определяющий правовой режим земельного участка, устанавливается с учетом: его фактического использования в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства. При этом данные требования не только являются обязательными для исполнения, но и стоят первыми в перечне правовых условий подготовки градостроительных регламентов.
Следует обратить внимание на то, что ГрК РФ (при буквальном толковании его статей) устанавливает требование логической связи документов генерального плана развития поселения и правил землепользования и застройки. При этом ст. 26 ГрК РФ установлено, что в плане реализации генерального плана городского округа содержится в том числе решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в правила землепользования и застройки. В тоже время ГрК РФ не устанавливает требования полного соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, в том числе и в связи с тем, что правила землепользования и застройки утверждаются с учетом как фактического использования земли, так и для обеспечения планируемого в будущем использования земельных участков.
Статья 34 ГрК РФ предусматривает то правило, согласно которому, границы территориальных зон устанавливаются с учетом существующего землепользования. Согласно указанной статье ГрК РФ, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в совокупности с учетом следующих требований:
1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;
2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа.
В свою очередь в соответствии со ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются (также в совокупности) с учетом:
1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;
2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;
3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.
Таким образом, схемы градостроительного зонирования должны устанавливаться исходя из возможного сочетания фактического использования земельного участка и планируемого его использования, в том числе установленного функциональной зоной, утвержденной генеральным планом для соответствующей территории.
Положение норм ст. 34 и 36 ГрК РФ, согласно которым правила землепользования и застройки, равно как и градостроительные регламенты, утверждаются с учетом функциональных зон, утвержденных генеральным планом, следует понимать таким образом, что Закон не установил требование прямого соответствия градостроительного регламента функциональной зоне, но определил необходимость учета режима функциональной зоны при составлении градостроительного регламента. Учет в данном случае обеспечивается в том числе сочетанием в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков.
При этом, как считаем, под сочетанием в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков следует понимать установление градостроительным регламентом таких видов территориальных зон, которые допускают использование земельных участков способами, не создающими в будущем препятствий для использования земельного участка в соответствии с установленной генеральным планом функциональной зоной.
На основании ГрК РФ установлен следующий порядок подготовки утверждения правил землепользования и застройки.
Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки.
Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети Интернет. Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.
В сообщении о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки указываются:
1) состав и порядок деятельности комиссии;
2) последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, городского округа или межселенным территориям либо применительно к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа);
3) порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки;
4) порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил землепользования и застройки;
5) иные вопросы организации работ.
Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации. По результатам проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, указанным в ГрК РФ, в комиссию на доработку. Состав и порядок деятельности комиссии устанавливаются в соответствии с ГрК РФ, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.
Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом требований по проведению публичных слушаний, установленных ГрК РФ. После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.
Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных в ч. 15 настоящей статьи обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.
Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.
Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети Интернет.
Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.
Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке в случае несоответствия правил землепользования и застройки законодательству Российской Федерации, а также схемам территориального планирования Российской Федерации, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, утвержденным до утверждения правил землепользования и застройки.
Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном для их утверждения. При этом основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются:
1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений;
2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.
Статья 86. Пригородные зоны
Исходя из п. 1 настоящей статьи, следует сделать вывод о том, что пригородная зона не может быть отнесена к категориям земель населенных пунктов. Причина включения положений о пригородных зонах в главу XV заключается в тесной связи земель пригородных зон с населенным пунктом и его развитием. Так, при утверждении границ городского округа пригородные зоны, как правило, входят в состав территории, расположенной между границами населенного пункта и границами городского округа.
Согласно комментируемой статье, установление правого режима пригородных зон и границ представляет собой особую совокупность норм. Так, статьей предусматривается особый порядок установления границ пригородных зон (отличный от порядка утверждения, например, границ городского округа), а также особые условия использования земель в пригородных зонах. При этом пользование землями в пригородной зоне ограничено требованиями п. 2 настоящей статьи и может быть сведено к использованию в целях сельскохозяйственного производства и отдыха населения (рекреации).
Законы, на основании которых устанавливаются границы и правовой режим пригородных зон, как указано данной статьей, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации (за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга). Например, в Ленинградской области принят ряд областных законов, направленных на установление границ и правового режима пригородных зон городов Ленинградской области.
В частности, Областной закон от 30 декабря 2008 г. N 173-оз "Об установлении границ и правового режима пригородной зоны города Подпорожье муниципального образования "Подпорожское городское поселение Подпорожского муниципального района Ленинградской области" устанавливает пригородную зону (границы и правовой режим использования ее территории) города Подпорожье муниципального образования "Подпорожское городское поселение Подпорожского муниципального района Ленинградской области" как территорию для создания условий, способствующих устойчивому развитию города Подпорожье и городского поселения в целом, а также повышению экологической значимости и рекреационной ценности территории, обеспечению отдыха населения, организации мероприятий по охране окружающей среды, сохранению и защите лесов пригородной зоны, осуществлению санитарно-гигиенических функций. Данным Законом утверждается описание границ пригородной зоны, а также основы правового режима данной зоны. При этом Законом установлено, что использование территорий и градостроительная деятельность в границах пригородной зоны города Подпорожье муниципального образования "Подпорожское городское поселение Подпорожского муниципального района Ленинградской области" осуществляются с учетом интересов населения города Подпорожье и населенных пунктов, входящих в пригородную зону, населения других муниципальных образований, интересов иных субъектов градостроительной деятельности, а также в соответствии со схемой функциональных зон территории пригородной зоны.
Основное нормативное значение Закона заключается в утверждении в пригородной зоне города Подпорожье резервных территорий для развития города и территорий зеленых зон, а также в утверждении границ и схем функциональных зон пригородной зоны. Почему, несмотря на указание комментируемой статьи ЗК Российской Федерации, законом не установлены зоны сельскохозяйственного производства, а также не названы зоны для отдыха населения (данную роль, как мы понимаем, выполняют зеленые зоны), остается не ясным.
Федеральное законодательство в настоящее время к правовому режиму пригородных зон обращается не часто. Однако следует иметь в виду, что утверждение границ и правового режима пригородной зоны не отменяет установленной для земель и земельных участков категории земель. Поэтому на земли лесного фонда, земли сельскохозяйственного или рекреационного назначения распространяются положения ЗК РФ и иных нормативных правовых актов о землях соответствующей категории. Но при этом учитываются и специальные нормы о правом режиме пригородной зоны. Также следует учесть норму Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (ред. от 30 декабря 2008 г.) (ст. 8), согласно которой пользование недрами на территориях пригородных зон может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде.
Глава XVI. Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения
Статья 87. Состав земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения
Нормы комментируемой главы Земельного кодекса РФ устанавливают правовой режим категории земель, которую часто сокращенно называют землями специального назначения и которая объединяет земли самого разнообразного использования, общими признаками коих является нахождение за границами населенных пунктов и использование в несельскохозяйственных целях, главным образом - для строительства и эксплуатации различных производственных объектов. То есть земля выступает в данном случае в качестве пространственно-операционного базиса для размещения тех или иных объектов, без учета свойств почвенного плодородия; поэтому, в частности, для перевода в данную категорию могут использоваться, как правило, только сельскохозяйственные земли худшего качества.
Комментируемая статья разделяет земли данной категории на семь видов в зависимости от задач, для решения которых такие земли используются или предоставлены. Шесть из них соответствуют основным отраслям экономики и государственной деятельности, таким как промышленность, энергетика, транспорт, связи, радиовещание, телевидение, информатика, космическая деятельность, оборона и безопасность. Именно эти отрасли, направления деятельности занимают основную площадь данной категории земель, и в то же время каждая из них обладает определенной спецификой, требующей установления некоторых особенностей использования земельных участков. В последующих статьях более подробно раскрывается состав каждого из названных видов использования земель и отличительные черты их правового режима. В седьмой вид таких земель входят все остальные земли, задачи использования которых не попали в установленный перечень. Можно сказать, что они определяются по остаточному принципу: те, что находятся за пределами границ населенных пунктов, не являются сельскохозяйственными, не относятся к землям запаса, лесного и водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов.
Следует отметить, что значительная часть объектов промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения размещается в границах населенных пунктов; занимаемые ими земельные участки в таких случаях относятся к категории земель населенных пунктов, в которых в соответствии с градостроительными регламентами выделяются зоны: производственные, общественно-деловые, инженерных и транспортных инфраструктур, военных объектов, специального назначения - как можно заметить, такие зоны примерно соответствуют видам категории земель специального назначения.
За пределами границ населенных пунктов также осуществляется территориальное планирование, в соответствии с которым осуществляется размещение соответствующих объектов и выделение под них земельных участков. Так, в соответствии с градостроительным законодательством схемы территориального планирования Российской Федерации составляются, в частности, в области:
- развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи;
- обороны страны и безопасности государства;
- развития энергетики;
- развития космической деятельности.
Такие схемы могут включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, в том числе объектов федеральных энергетических систем, объектов использования атомной энергии, объектов обороны и безопасности; объектов федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи; объектов, обеспечивающих космическую деятельность; объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейных объектов, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий.
На уровне субъектов Российской Федерации схемы территориального планирования могут включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе объектов энергетических систем регионального значения, объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий, иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий субъектов Российской Федерации.
Схема территориального планирования муниципального района включает в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе объектов электро- и газоснабжения в границах муниципального района; автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района и иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления муниципального района.
На землях промышленности и иного специального назначения расположены объекты, являющиеся одними из основных загрязнителей окружающей природной среды и представляющие потенциальную опасность (например, радиационную) для населения, и в то же время требующие применения специальных мер охраны для обеспечения их функционирования (например, некоторые объекты связи), поэтому в ряде случаев вводятся ограничения в использовании земельных участков, расположенных вокруг таких объектов, но за пределами участков, непосредственно занимаемых данными объектами. С этой целью устанавливаются специальные охранные и санитарно-защитные зоны, в которых действуют особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности. В силу ст. 56 ЗК РФ такие особые условия представляют собой ограничения прав на землю, устанавливаемые на основании федерального закона. Они вводятся актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда, сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу и подлежат государственной регистрации.
Так, Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" определяет, что охранные зоны устанавливаются в целях обеспечения безопасной эксплуатации железнодорожных путей и других объектов железнодорожного транспорта, а также безопасности населения, работников железнодорожного транспорта и пассажиров в местах, подверженных оползням, обвалам, размывам, селям и другим негативным воздействиям, и в местах движения скоростных поездов. Порядок установления и использования охранных зон железных дорог установлен постановлением Правительства РФ от 12 октября 2006 г. N 611 (подробнее см. комментарий к ст. 90).
Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации, в частности, находятся федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; оборона и безопасность; оборонное производство; производство ядовитых веществ, наркотических средств; метеорологическая служба, геодезия и картография.
Соответственно, земли, занятые такими объектами, относятся к федеральной собственности.
При этом ряд из них в соответствии со ст. 27 ЗК РФ изъят из оборота, то есть не может предоставляться в частную собственность, а также быть объектом сделок. Это, в частности, земли, занятые: зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, военные суды; объектами организаций федеральной службы безопасности, федеральных органов государственной охраны, учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний; объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ; объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования; воинскими и гражданскими захоронениями; инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.
Таким образом, изъята из оборота значительная часть именно рассматриваемой категории земель. Кроме того, часть земель этой категории, не вошедших в приведенный выше перечень изъятых из оборота, ограничена в обороте - то есть может предоставляться, например, в аренду, но, по общему правилу, не предоставляется в частную собственность: это иные земельные участки, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд, в границах закрытых административно-территориальных образований, а также предоставленные для нужд организаций транспорта (в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров) и для нужд связи, занятые объектами космической инфраструктуры, расположенные под объектами гидротехнических сооружений, предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств.
Порядок использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, а также порядок установления зон с особыми условиями использования земель данной категории устанавливает орган исполнительной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления по отношению к землям, находящимся, соответственно, в федеральной собственности, собственности субъекта РФ или муниципальной собственности. Так, например, постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2006 г. N 264 утвержден Порядок пользования земельными участками, являющимися федеральной собственностью и предоставленными открытому акционерному обществу "Российские железные дороги"; постановлением Администрации Ярославской области от 3 сентября 2007 г. N 360-а - Положение о полосах отвода автомобильных дорог, находящихся в собственности Ярославской области, и о мерах по сохранности автомобильных дорог.
Обладателями прав на земельные участки из рассматриваемой в настоящей главе категории земель являются преимущественно юридические лица; физические лица осуществляют, в основном, вторичное землепользование (чаще всего - в целях ведения огородничества, сенокошения и др. сельскохозяйственных целях) на временно свободных участках рассматриваемой категории земель.
Статья 88. Земли промышленности
В соответствии с утвержденной приказом Росземкадастра от 20 марта 2003 г. N П/49 Методикой государственной кадастровой оценки земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения под земельными участками промышленности понимаются земельные участки, которые используются или предназначены для:
- размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений и обслуживающих их объектов, в целях обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности;
- разработки полезных ископаемых, предоставляемые организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности.
Порядок предоставления земельных участков для строительства и эксплуатации названных объектов регулируется ст. 28-30, 31, 32 ЗК РФ (см. комментарий).
Согласно ст. 33 ЗК РФ, предельные размеры земельных участков (кроме предоставляемых гражданам в собственность для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства) устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.
Согласно Градостроительному кодексу РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются в градостроительном регламенте. При этом такие размеры могут включать в себя: предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка. В пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров (ст. 39 ГрК РФ).
В соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов"*(359) организации, промышленные объекты и производства, группы промышленных объектов и сооружения, являющиеся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять санитарно-защитными зонами от территории жилой застройки, ландшафтно-рекреационных зон, зон отдыха, территорий курортов, санаториев, домов отдыха, стационарных лечебно-профилактических учреждений, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков.
Санитарно-защитная зона представляет собой устанавливаемую вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, специальную территорию с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения.
Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, разрабатывается проект обоснования размера санитарно-защитной зоны.
Проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и(или) группы промышленных объектов и производств.
Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Критерием для определения размера санитарно-защитной зоны является непревышение на ее внешней границе и за ее пределами предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ для атмосферного воздуха населенных мест, предельно допустимых уровней физического воздействия на атмосферный воздух.
Границы санитарно-защитной зоны устанавливаются от источников химического, биологического и (или) физического воздействия либо от границы земельного участка, принадлежащего промышленному производству и объекту для ведения хозяйственной деятельности и оформленного в установленном порядке, до ее внешней границы в заданном направлении.
Ориентировочные размеры санитарно-защитных зон установлены в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств: - промышленные объекты и производства первого класса - 1000 м; второго класса - 500 м; третьего класса - 300 м; четвертого класса - 100 м; пятого класса - 50 м. Санитарная классификация приводится в указанном СанПиНе по отраслям и видам производства (отдельно классы установлены по промышленным, химическим, металлургическим, текстильным и другим объектам и производствам).
Для групп промышленных объектов и производств или промышленного узла (комплекса) размер санитарно-защитной зоны устанавливается с учетом суммарных выбросов и физического воздействия источников промышленных объектов и производств, входящих в промышленную зону, узел (комплекс).
Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств в зависимости от класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, Главным государственным санитарным врачом субъекта Российской Федерации или его заместителем.
В санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования.
В санитарно-защитной зоне и на территории объектов других отраслей промышленности не допускается размещать объекты по производству лекарственных веществ, лекарственных средств и (или) лекарственных форм, склады сырья и полупродуктов для фармацевтических предприятий; объекты пищевых отраслей промышленности, оптовые склады продовольственного сырья и пищевых продуктов, комплексы водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, которые могут повлиять на качество продукции.
Особый порядок предоставления земельных участков установлен для организаций, осуществляющих разработку полезных ископаемых.
Для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.
В соответствии с Законом РФ "О недрах" предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия, среди прочих данных, должна содержать указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование; указание границ земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами; порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.
Предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется только после утверждения проекта проведения указанных работ.
Пользователь недр обязан обеспечить приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.
О порядке осуществления рекультивации земель см. комментарий к ст. 13 настоящего Кодекса.
Статья 89. Земли энергетики
Комментируемая статья определяет земли энергетики через приведенный во втором пункте перечень объектов, для размещения и использования которых эти земли предоставляются.
Более детальные определения таких объектов содержатся в специальных нормативных актах.
Так, в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. N 170 "Об использовании атомной энергии" ядерные установки - это сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции; сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами; сооружения, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях; другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов; а пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов - не относящиеся к ядерным установкам и радиационным источникам стационарные объекты и сооружения, предназначенные для хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранения или захоронения радиоактивных отходов. Отнесение указанных объектов к названным категориям определяется эксплуатирующей организацией и фиксируется в соответствующем документе в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии.
Объекты электроэнергетики, согласно Федеральному закону от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", - это имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, в том числе объекты электросетевого хозяйства; а объекты электросетевого хозяйства - это линии электропередачи, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для обеспечения электрических связей и осуществления передачи электрической энергии оборудование.
Названный выше Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" в ст. 31 определяет и общие принципы, порядок установления санитарно-защитных зон в районе размещения ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения.
Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной, который согласовывается с органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора и утверждается органами местного самоуправления муниципальных районов или городских округов.
В санитарно-защитной зоне запрещается размещение жилых и общественных зданий, детских учреждений, а также не относящихся к функционированию ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения лечебно-оздоровительных учреждений, объектов общественного питания, промышленных объектов, подсобных и других сооружений и объектов, не предусмотренных утвержденным проектом санитарно-защитной зоны.
Использование для хозяйственных целей существующих объектов и сооружений, расположенных в санитарно-защитной зоне, при изменении профиля их использования допускается по представлению эксплуатирующей организации с разрешения органов государственного регулирования безопасности.
Убытки, причиненные установлением санитарно-защитной зоны, возмещаются эксплуатирующей организацией в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Порядок установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства регулируется утвержденными постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 160 Правилами установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон.
Охранные зоны устанавливаются для всех объектов электросетевого хозяйства. Границы охранной зоны в отношении отдельного объекта электросетевого хозяйства определяются организацией, которая владеет им на праве собственности или ином законном основании.
Сетевая организация обращается в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий технический контроль и надзор в электроэнергетике, с заявлением о согласовании границ охранной зоны в отношении отдельных объектов электросетевого хозяйства, которое должно быть рассмотрено в течение 15 дней с даты его поступления в соответствующий орган.
После согласования границ охранной зоны сетевая организация обращается в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости, с заявлением о внесении сведений о границах охранной зоны в документы государственного кадастрового учета недвижимого имущества. Охранная зона считается установленной с даты внесения в документы государственного кадастрового учета сведений о ее границах.
В охранных зонах запрещается осуществлять любые действия, которые могут нарушить безопасную работу объектов электросетевого хозяйства, в том числе привести к их повреждению или уничтожению, и (или) повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан и имуществу физических или юридических лиц, а также повлечь нанесение экологического ущерба и возникновение пожаров.
Во всех случаях запрещается:
- размещать любые объекты и предметы (материалы) в пределах проходов и подъездов для доступа к объектам электросетевого хозяйства, а также проводить любые работы и возводить сооружения, которые могут препятствовать доступу к объектам электросетевого хозяйства, без создания необходимых для такого доступа проходов и подъездов;
- находиться в пределах огороженной территории и помещениях распределительных устройств и подстанций, открывать двери и люки распределительных устройств и подстанций, производить переключения и подключения в электрических сетях, разводить огонь в пределах охранных зон вводных и распределительных устройств, подстанций, воздушных линий электропередачи, а также в охранных зонах кабельных линий электропередачи;
- размещать свалки;
- производить работы ударными механизмами, сбрасывать тяжести массой свыше 5 тонн, производить сброс и слив едких и коррозионных веществ и горюче-смазочных материалов (в охранных зонах подземных кабельных линий электропередачи).
Помимо этого, в охранных зонах, установленных для объектов электросетевого хозяйства напряжением свыше 1000 вольт, запрещается складировать или размещать хранилища любых, в том числе горюче-смазочных, материалов; размещать детские и спортивные площадки, стадионы, рынки, торговые точки, полевые станы, загоны для скота, гаражи и стоянки всех видов машин и механизмов, за исключением гаражей-стоянок автомобилей, принадлежащих физическим лицам, проводить любые мероприятия, связанные с большим скоплением людей, не занятых выполнением разрешенных в установленном порядке работ (в охранных зонах воздушных линий электропередачи); в охранных зонах воздушных линий электропередачи - использовать (запускать) любые летательные аппараты, в том числе воздушных змеев, спортивные модели летательных аппаратов, осуществлять проход судов с поднятыми стрелами кранов и других механизмов; в охранных зонах подводных кабельных линий электропередачи - бросать якоря с судов и осуществлять их проход с отданными якорями, цепями, лотами, волокушами и тралами.
Целый ряд видов хозяйственной деятельности разрешается в пределах охранных зон только с письменного решения о согласовании сетевых организаций: это, в частности, строительство, капитальный ремонт, реконструкция или снос зданий и сооружений; горные, взрывные, мелиоративные работы, посадка и вырубка деревьев и кустарников; а в охранных зонах, установленных для объектов электросетевого хозяйства напряжением до 1000 В, помимо этого - размещение детских и спортивных площадок, стадионов, рынков, торговых точек, полевых станов, загонов для скота, гаражей и стоянок, складирование и размещение хранилищ любых материалов; устройство причалов в охранных зонах подводных кабельных линий электропередачи.
Для получения письменного решения о согласовании осуществления таких действий заинтересованные лица обращаются с письменным заявлением к сетевой организации, ответственной за эксплуатацию соответствующих объектов электросетевого хозяйства.
На земельных участках охранных зон работникам сетевых организаций для предотвращения или устранения аварий обеспечивается беспрепятственный доступ к объектам электросетевого хозяйства, а также возможность доставки необходимых материалов и техники.
Плановые работы по техническому обслуживанию объектов электросетевого хозяйства производятся с предварительным уведомлением собственников (землепользователей, землевладельцев, арендаторов) земельных участков; такое уведомление, в котором указывается продолжительность работ, а также их содержание, направляется в письменной форме почтовым отправлением с уведомлением о вручении. В случае если охранные зоны установлены на сельскохозяйственных угодьях, проведение плановых работ по техническому обслуживанию объектов электросетевого хозяйства осуществляется в период, когда эти угодья не заняты сельскохозяйственными культурами или когда возможно обеспечение сохранности этих культур.
Работы по предотвращению или ликвидации аварий, а также их последствий на объектах электросетевого хозяйства могут проводиться без предварительного уведомления собственников (землепользователей, землевладельцев, арендаторов) земельных участков, однако сетевые организации обязаны направить соответствующее уведомление не позднее чем через 2 рабочих дня с момента начала работ. В нем указывается характер и вид повреждения объектов электросетевого хозяйства, а также сроки начала и окончания работ.
После выполнения работ сетевые организации должны привести земельные участки в состояние, пригодное для их использования по целевому назначению, или в состояние, в котором соответствующие земельные участки находились до выполнения работ, а также возместить собственникам (землепользователям, землевладельцам, арендаторам) убытки, причиненные при производстве работ.
В соответствии с п. 3 комментируемой статьи Правительством Российской Федерации (постановление от 11 августа 2003 г. N 486) утверждены Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети.
Минимальный размер земельного участка для установки опоры воздушной линии электропередачи устанавливается в зависимости от уровня напряжения линия электропередачи, конкретный размер участка определяется исходя из необходимости закрепления опор в земле, размеров и типов опор, несущей способности грунтов и необходимости инженерного обустройства площадки опоры с целью обеспечения ее устойчивости и безопасной эксплуатации.
Размеры земельных участков, которые используются хозяйствующими субъектами в период проведения инженерных изысканий при проектировании воздушных линий электропередачи (линий связи, обслуживающих электрические сети), определяются проектной документацией на проведение указанных работ.
Земельные участки (части земельных участков), используемые хозяйствующими субъектами в период строительства, реконструкции, технического перевооружения и ремонта воздушных линий электропередачи, представляют собой полосу земли по всей длине воздушной линии электропередачи, ширина которой превышает расстояние между осями крайних фаз на 2 метра с каждой стороны, а в отношении воздушных линий электропередачи напряжением 500, 750 и 1150 кВ с горизонтальным расположением фаз - полосы земли шириной 5 метров для каждой фазы. Конкретные размеры земельных участков (частей земельных участков) для осуществления указанных работ определяются в соответствии с проектной документацией с учетом принятой технологии производства монтажных работ, условий и методов строительства.
Статья 90. Земли транспорта
Основными видами транспорта в настоящее время являются железнодорожный, автомобильный, водный (морской и внутренний водный), воздушный, а также трубопроводный. Каждый из этих видов транспорта отличается значительной спецификой, и соответственно, отличается порядок использования земель для тех или иных транспортных нужд, поэтому комментируемая статья в каждом своем пункте устанавливает основные элементы такого порядка по отношению к каждому виду земель транспорта, а более подробно они регламентированы в специальных законах и подзаконных актах. Общим для земель транспорта является то, что земельные участки, небольшие по площади, имеют значительную протяженность, а также то, что в силу, с одной стороны, повышенной потенциальной опасности для населения, а с другой - необходимости осуществления особых мер охраны и защиты транспортных сооружений вокруг мест их размещения устанавливаются особые охранные зоны.
Так, Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" определяет важное для земель железнодорожного транспорта понятие полосы отвода железных дорог. Полоса отвода - это земельные участки, прилегающие к железнодорожным путям, земельные участки, занятые железнодорожными путями или предназначенные для размещения таких путей, а также земельные участки, занятые или предназначенные для размещения железнодорожных станций, водоотводных и укрепительных устройств, защитных полос лесов вдоль железнодорожных путей, линий связи, устройств электроснабжения, производственных и иных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта.
Исходя из приведенного понятия, названный Федеральный закон определяет и охранные зоны как территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения сохранности, прочности и устойчивости объектов железнодорожного транспорта, в том числе находящихся на территориях с подвижной почвой и на территориях, подверженных снежным, песчаным заносам и другим вредным воздействиям.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 октября 2006 г. N 611 "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог" земельные участки (их части), расположенные вдоль полосы отвода, могут быть включены в границы охранной зоны железных дорог в случае прохождения железнодорожных путей:
а) в местах, подверженных снежным обвалам (лавинам), оползням, размывам, селевым потокам, оврагообразованию, карстообразованию и другим опасным геологическим воздействиям;
б) в районах подвижных песков;
в) по лесам, выполняющим функции защитных лесонасаждений,
в том числе по лесам в поймах рек и вдоль поверхностных водных объектов;
г) по лесам, где сплошная вырубка древостоя может отразиться на устойчивости склонов гор и холмов и привести к образованию оползней, осыпей, оврагов или вызвать появление селевых потоков и снежных обвалов (лавин), повлиять на сохранность, устойчивость и прочность железнодорожных путей.
Принимает решение о включении земельных участков или их частей в границы охранной зоны Федеральное агентство железнодорожного транспорта (его территориальный орган) по согласованию с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом (его территориальным органом) на основании заявления заинтересованной организации. Такое решение должно содержать запреты или ограничения на осуществление деятельности в охранной зоне.
При этом в границах охранных зон в целях обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта могут быть установлены запреты или ограничения на осуществление следующих видов деятельности:
а) строительство капитальных зданий и сооружений, устройство временных дорог, вырубка древесной и кустарниковой растительности, удаление дернового покрова, проведение земляных работ, за исключением случаев, когда осуществление указанной деятельности необходимо для обеспечения устойчивой, бесперебойной и безопасной работы железнодорожного транспорта, повышения качества обслуживания пользователей услугами железнодорожного транспорта, а также в связи с устройством, обслуживанием и ремонтом линейных сооружений;
б) распашка земель;
в) выпас скота;
г) выпуск поверхностных и хозяйственно-бытовых вод.
Что касается автомобильного транспорта, то ограничения устанавливаются в пределах полосы отвода и придорожных полос.
В соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" автомобильная дорога представляет собой объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.
В полосу отвода автомобильной дороги включаются земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса. В свою очередь, придорожные полосы автомобильной дороги представляют собой территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.
Автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на автомобильные дороги: федерального значения; регионального или межмуниципального значения; местного значения; частные автомобильные дороги.
Предоставление земельных участков, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, для размещения автомобильных дорог федерального значения осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства; предоставление земельных участков, которые находятся в собственности субъекта Российской Федерации или государственная собственность на которые не разграничена, для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Границы полосы отвода автомобильной дороги определяются на основании документации по планировке территории. В границах полосы отвода автомобильной дороги, за исключением предусмотренных названным Федеральным законом случаев, запрещается:
- выполнение работ, не связанных со строительством, с реконструкцией, капитальным ремонтом, ремонтом и содержанием автомобильной дороги, а также с размещением объектов дорожного сервиса;
- размещение зданий, строений, сооружений и других объектов, не предназначенных для обслуживания автомобильной дороги, ее строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания и не относящихся к объектам дорожного сервиса;
- распашка земельных участков, покос травы, осуществление рубок и повреждение лесных насаждений и иных многолетних насаждений, снятие дерна и выемка грунта, за исключением работ по содержанию полосы отвода автомобильной дороги или ремонту автомобильной дороги, ее участков;
- выпас животных, а также их прогон через автомобильные дороги вне специально установленных мест, согласованных с владельцами автомобильных дорог;
- установка рекламных конструкций, не соответствующих требованиям технических регламентов и (или) нормативным правовым актам о безопасности дорожного движения;
- установка информационных щитов и указателей, не имеющих отношения к обеспечению безопасности дорожного движения или осуществлению дорожной деятельности.
Однако земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги, предназначенные для размещения объектов дорожного сервиса, могут предоставляться гражданам или юридическим лицам для размещения таких объектов.
Утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 г. N 233 Правила установления и использования полос отвода федеральных автомобильных дорог уточняют, что границы полосы отвода федеральной автомобильной дороги определяются с учетом утвержденных в установленном порядке Министерством транспорта Российской Федерации норм отвода земель для автомобильных дорог в Российской Федерации.
В пределах полосы отвода федеральной автомобильной дороги в целях обеспечения безопасности дорожного движения, строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания федеральной автомобильной дороги разрешается использовать в установленном порядке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды и обводненные карьеры.
Размещение объектов дорожного сервиса в пределах полосы отвода федеральной автомобильной дороги осуществляется при соблюдении следующих условий: они не должны ухудшать видимость на федеральной автомобильной дороге и другие условия обеспечения безопасности дорожного движения и использования этой автомобильной дороги; выбор их места размещения должен осуществляться с учетом возможной реконструкции федеральной автомобильной дороги; они должны быть обустроены площадками для стоянки и остановки транспортных средств, подъездами, съездами и примыканиями, обеспечивающими доступ к ним, а также оборудованными переходно-скоростными полосами.
В исключительных случаях по согласованию с Федеральным дорожным агентством и МВД РФ в пределах полосы отвода федеральной автомобильной дороги допускается размещение инженерных коммуникаций, других автомобильных дорог, железных дорог, линий электропередачи, линий связи, объектов трубопроводного и железнодорожного транспорта, а также некоторых иных объектов - в случае, если их размещение за пределами полосы отвода федеральной автомобильной дороги по условиям рельефа местности затруднительно или нецелесообразно либо если такое размещение не потребует переустройства указанных объектов в случае реконструкции федеральной автомобильной дороги.
Порядок установления и использования полос отвода автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения может устанавливаться соответственно уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.
В соответствии с названным выше Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ придорожные полосы устанавливаются для всех автомобильных дорог, за исключением расположенных в границах населенных пунктов. Их ширина установлена этим Законом в зависимости от класса или категории автомобильных дорог (например, 75 метров - для автомобильных дорог первой и второй категорий).
Решение об установлении или изменении границ придорожных полос принимается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления - в зависимости от того, какого значения (федерального, регионального и т.д.) является дорога, а в отношении частных автомобильных дорог - зависимости от того, расположена ли такая граница на территории субъектов Федерации, одного или нескольких муниципальных образований, поселений и т.д. Орган, принявший такое решение, доводит его до сведения органов местного самоуправления районов, в отношении территорий которых принято такое решение, а орган местного самоуправления обязан уведомить лиц, обладающих правами на земельные участки, находящиеся в границах придорожных полос автомобильной дороги, об особом режиме использования этих земельных участков.
Правительством РФ (постановление от 1 декабря 1998 г. N 1420) утверждены Правила установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования.
Ими установлено, что в пределах придорожных полос запрещается строительство капитальных сооружений (сооружения со сроком службы 10 и более лет), за исключением объектов дорожной службы, объектов безопасности дорожного движения и объектов дорожного сервиса. Размещение иных объектов разрешается при условии, что они не ухудшают условия безопасности дорожного движения и эксплуатации автомобильной дороги и расположенных на ней сооружений и не создают угрозу безопасности населения, а также с учетом возможной реконструкции федеральной автомобильной дороги. Размещение инженерных коммуникаций в пределах придорожных полос допускается только по согласованию с Федеральным дорожным агентством или уполномоченными им органами.
Решения о предоставлении земельных участков в пределах придорожных полос или земельных участков, находящихся вне этих полос, но требующих специального доступа к ним (подъездов, съездов, примыканий и т.п.), а также земельных участков под площадки для стоянки и остановки автомобилей принимаются уполномоченными на то органами по согласованию с соответствующими органами управления федеральными автомобильными дорогами и органами ГИБДД МВД РФ. Обладатели прав на земельные участки обязаны согласовывать с указанными органами предоставление ими земельных участков в пределах придорожных полос другим лицам, а также строительство на принадлежащих им таких земельных участках зданий и сооружений; также они обязаны обеспечивать допуск на принадлежащие им земельные участки представителей органа управления федеральной автомобильной дорогой и иных должностных лиц, уполномоченных осуществлять контроль за использованием земель, и своевременно исполнять выданные ими предписания.
Порядок использования поверхностных водных объектов для целей водного транспорта, пользование береговой полосой в пределах внутренних водных путей и земельными участками, используемыми или занимаемыми организациями внутреннего водного транспорта установлен Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ.
В пределах внутренних водных путей, расположенных за пределами территорий поселений, организации внутреннего водного транспорта вправе использовать безвозмездно для работ, связанных с судоходством, береговую полосу - полосу земли шириной 20 метров от края воды вглубь берега при среднемноголетнем уровне воды на свободных реках и нормальном уровне воды на искусственно созданных внутренних водных путях (на берегу, имеющем уклон более 45 градусов, береговая полоса определяется от края берега вглубь берега).
Бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте, в частности, имеют право пользоваться береговой полосой для проведения работ по обеспечению судоходства и строительству зданий, строений и сооружений для этих целей, использовать безвозмездно для проведения указанных в настоящем пункте работ грунт, камень, гравий, деревья и кустарники, находящиеся в пределах береговой полосы; устанавливать на береговой полосе береговые средства навигационного оборудования, осуществлять рубки произрастающих на береговой полосе деревьев и кустарников, разрешать устройство временных строений и сооружений для целей организации судоходства.
Не допускается использовать береговую полосу для осуществления хозяйственной и иной деятельности, если такая деятельность несовместима с обеспечением безопасности судоходства. Использование судоходных водных объектов для целей рыболовства допускается по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте.
Однако право пользования береговой полосой не распространяется на особо охраняемые природные территории, территории гидротехнических сооружений, земельные участки, на которых размещены мелиоративные сооружения, полосы отвода автомобильных и железных дорог, земельные участки, укрепленные специальными сооружениями.
Предоставление земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, строительство на них каких-либо зданий, строений и сооружений осуществляются по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте.
Порядок использования земельных участков для обеспечения деятельности в морском порту установлен Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
В соответствии с этим Законом территория морского порта представляет собой земельный участок или земельные участки (в том числе искусственно созданные), не покрытые поверхностными водами, в границах морского порта. Объектами инфраструктуры морского порта признаются, например, портовые гидротехнические сооружения, внутренние рейды, якорные стоянки, доки, буксиры, ледоколы и иные суда портового флота, средства навигационного оборудования, системы управления движением судов, информационные системы, перегрузочное оборудование, подъездные пути, линии связи, устройства тепло-, газо-, водо- и электроснабжения, иные устройства, оборудование, инженерные коммуникации, здания, строения, сооружения, расположенные на территории и (или) акватории морского порта и предназначенные для обеспечения безопасности мореплавания, оказания услуг в морском порту, обеспечения государственного контроля и надзора в морском порту.
В целях создания необходимых условий для безопасной эксплуатации объектов инфраструктуры морского порта на земельных участках, прилегающих к границе морского порта, могут устанавливаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель.
Земельные участки в границах морского порта не предоставляются индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам в собственность, за исключением участков, занятых портовыми гидротехническими сооружениями, созданными или приобретенными за счет средств таких лиц, а также участков, занятых принадлежащими им на праве собственности зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для осуществления деятельности в морском порту. При этом в границы морского порта для осуществления деятельности в морском порту могут включаться земельные участки, находящиеся в собственности индивидуальных предпринимателей или юридических лиц.
Понятие перечисленных в п. 5 комментируемой статьи объектов воздушного транспорта, в целях обеспечения деятельности которых предоставляются земельные участки, содержится в Воздушном кодексе РФ от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ.
Аэродром представляет собой участок земли с расположенными на нем зданиями, сооружениями и оборудованием, предназначенный для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов. Аэродромы подразделяются на гражданские аэродромы, аэродромы государственной авиации и аэродромы экспериментальной авиации.
Аэропорт - это комплекс сооружений, включающий в себя аэродром, аэровокзал, другие сооружения, предназначенный для приема и отправки воздушных судов, обслуживания воздушных перевозок и имеющий для этих целей необходимые оборудование, авиационный персонал и других работников.
Посадочная площадка, согласно упомянутому Кодексу, - участок земли, льда, поверхности сооружения, в том числе поверхности плавучего сооружения, либо акватория, предназначенные для взлета, посадки или для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов.
Особых мер охраны требуют объекты трубопроводного транспорта, поэтому законодательством регламентирован порядок установления охранных зон вокруг таких объектов - в первую очередь, для исключения возможности повреждения трубопроводов.
Размеры таких охранных зон определяются в соответствии с утвержденными постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 г. N 9 Правилами охраны магистральных трубопроводов и зависят от вида трубопровода - например, вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы, охранные зоны устанавливаются в виде участка земли, ограниченного условными линиями, проходящими в 25 метрах от оси трубопровода с каждой стороны.
В охранных зонах трубопроводов запрещается производить всякого рода действия, могущие нарушить нормальную эксплуатацию трубопроводов либо привести к их повреждению, в частности перемещать, засыпать и ломать опознавательные и сигнальные знаки, контрольно-измерительные пункты, устраивать всякого рода свалки, выливать растворы кислот, солей и щелочей, разводить огонь.
Целый ряд действий в охранных зонах трубопроводов можно осуществлять только с письменного разрешения предприятий трубопроводного транспорта: например, возводить любые постройки и сооружения; высаживать деревья и кустарники всех видов, складировать корма, удобрения, материалы, сено и солому, содержать скот, производить добычу рыбы, устраивать стоянки транспорта, размещать сады и огороды; производить мелиоративные работы, а также всякого рода открытые и подземные, горные, строительные, монтажные и взрывные работы.
Предприятиям трубопроводного транспорта разрешается подъезд в соответствии со схемой проездов, согласованной с землепользователем, к трубопроводу и его объектам для обслуживания и проведения ремонтных работ, устройство в пределах охранной зоны шурфов для проверки качества состояния трубопроводов - с уведомлением об этом землепользователя не менее чем за 5 суток до начала работ; вырубка деревьев при авариях на трубопроводах, проходящих через лесные угодья, с последующим оформлением в установленном порядке лесорубочных билетов и с очисткой мест от порубочных остатков.
Особые ограничения установлены законодательством в отношении использования земельных участков в пределах охранных зон системы газоснабжения, поскольку в соответствии с законодательством газораспределительные сети относятся к категории опасных производственных объектов, что обусловлено взрыво- и пожароопасными свойствами транспортируемого по ним газа.
В соответствии с Федеральным законом от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" охранные зоны устанавливаются вдоль трассы газопроводов и вокруг других объектов данной системы газоснабжения в целях обеспечения нормальных условий эксплуатации таких объектов и исключения возможности их повреждения в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.
Правительством РФ постановлением от 20 ноября 2000 г. N 878 утверждены Правила охраны газораспределительных сетей.
Они устанавливают размеры охранных зон (например, вдоль трасс наружных газопроводов - в виде территории, ограниченной условными линиями, проходящими на расстоянии 2 метров с каждой стороны газопровода); ограничения деятельности на земельных участках, входящих в охранные зоны газораспределительных сетей (кроме называвшихся выше ограничений, устанавливаемых для охранных зон трубопроводов, сюда входит, например, запрет рыть погреба, копать и обрабатывать почву сельскохозяйственными и мелиоративными орудиями и механизмами на глубину более 0,3 метра).
Установлено также, что лесохозяйственные, сельскохозяйственные и другие работы, не подпадающие под указанные ограничения и не связанные с нарушением земельного горизонта и обработкой почвы на глубину более 0,3 метра, производятся собственниками, владельцами или пользователями земельных участков в охранной зоне газораспределительной сети при условии предварительного письменного уведомления эксплуатационной организации не менее чем за 3 рабочих дня до начала работ. Иная хозяйственная деятельность в таких зонах, при которой производится нарушение поверхности земельного участка и обработка почвы на глубину более 0,3 метра, осуществляется на основании письменного разрешения эксплуатационной организации газораспределительных сетей.
Утверждение границ охранных зон газораспределительных сетей производится органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с собственниками, владельцами или пользователями земельных участков - для проектируемых газораспределительных сетей и без согласования с указанными лицами - для существующих газораспределительных сетей.
Порядок резервирования земель, в том числе в целях размещения объектов транспорта, установлен ст. 56.1 ЗК РФ.
Статья 91. Земли связи, радиовещания, телевидения, информатики
Объекты, для использования которых предназначены земли, рассматриваемые в данной статье, имеют целый ряд общих свойств - они занимают, как правило, небольшие по площади, но часто достаточно протяженные участки, и нуждаются в применении мер обеспечения их сохранности и бесперебойной работы, в том числе путем установления охранных зон.
Согласно Федеральному закону от 7 июня 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" линии связи представляют собой линии передачи, физические цепи и линейно-кабельные сооружения связи; сооружения связи - объекты инженерной инфраструктуры, в том числе здания, строения, созданные или приспособленные для размещения средств связи и кабелей электросвязи.
Состав и структура объектов связи - сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи, - должны определяться при градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке.
Правила охраны линий и сооружений связи Российской Федерации утверждены Правительством РФ (постановление от 9 июня 1995 г. N 578).
В соответствии с ними на трассах кабельных и воздушных линий связи и линий радиофикации устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования. Они определяются, например, для подземных кабельных и для воздушных линий связи и линий радиофикации, расположенных вне населенных пунктов на безлесных участках, - в виде участков земли вдоль этих линий, определяемых параллельными прямыми, отстоящими от трассы подземного кабеля связи или от крайних проводов воздушных линий связи и линий радиофикации не менее чем на 2 метра с каждой стороны.
На трассах радиорелейных линий связи в целях предупреждения экранирующего действия распространению радиоволн эксплуатирующие предприятия определяют участки земли, на которых запрещается возведение зданий и сооружений, а также посадка деревьев. Расположение и границы этих участков предусматриваются в проектах строительства радиорелейных линий связи и согласовываются с органами местного самоуправления.
При предоставлении земель, расположенных в охранных зонах сооружений связи и радиофикации, под сельскохозяйственные угодья, огородные и садовые участки и в других сельскохозяйственных целях органами местного самоуправления при наличии согласия предприятий, в ведении которых находятся сооружения связи и радиофикации, в выдаваемых документах о правах на земельные участки в обязательном порядке делается отметка о наличии на участках зон с особыми условиями использования.
Предприятие, эксплуатирующее сооружения связи и радиофикации, письменно информирует собственника земли (землевладельца, землепользователя, арендатора) о существующих правилах охраны линий связи и определяет компенсационные мероприятия по возмещению ущерба в соответствии с законодательством Российской Федерации.
На производство всех видов работ, связанных с вскрытием грунта в охранной зоне линии связи или линии радиофикации (за исключением вспашки на глубину не более 0,3 метра) на принадлежащем юридическому или физическому лицу земельном участке, заказчиком (застройщиком) должно быть получено письменное согласие от предприятия, в ведении которого находится эта линия связи или линия радиофикации.
Письменное согласие должно быть получено также на строительные, ремонтные и другие работы, которые выполняются в этих зонах без проекта и при производстве которых могут быть повреждены линии связи и линии радиофикации (рытье ям, устройство временных съездов с дорог, провоз под проводами грузов, габариты которых равны или превышают высоту подвески опор и т.д.).
Для выявления места расположения подземных сооружений связи в зоне производства указанных работ должно быть получено письменное разрешение в специально уполномоченных на то органах контроля и надзора.
Производители работ до начала работ в охранных зонах линий связи и линий радиофикации должны быть ознакомлены с расположением сооружений связи и радиофикации, трасс подземных кабелей связи и линий радиофикации, их обозначением на местности и проинструктированы о порядке производства работ способом, обеспечивающим сохранность сооружений связи. Работы в охранных зонах линий связи и линий радиофикации должны выполняться только в присутствии представителя предприятия, эксплуатирующего линию связи или линию радиофикации.
Юридические и физические лица, ведущие хозяйственную деятельность на земельных участках, по которым проходят линии связи и линии радиофикации, обязаны обеспечивать техническому персоналу беспрепятственный доступ к этим линиям для ведения работ на них (при предъявлении документа о соответствующих полномочиях).
Порядок эксплуатации линий связи и линий радиофикации в местах пересечения ими шоссейных и железных дорог, трубопроводов, судоходных и сплавных рек, озер, водохранилищ, каналов (арыков), территорий промышленных предприятий, подходов к аэродромам, сельскохозяйственных угодий и частных владений должен согласовываться предприятиями, в ведении которых находятся линии связи и линии радиофикации, с транспортными, промышленными и другими заинтересованными предприятиями, а также собственниками земли (землевладельцами, землепользователями, арендаторами).
В пределах охранных зон без письменного согласия и присутствия представителей предприятий, эксплуатирующих линии связи и линии радиофикации, юридическим и физическим лицам запрещается, в частности, осуществлять всякого рода строительные, монтажные и взрывные работы, земляные работы (за исключением вспашки на глубину не более 0,3 метра); производить геодезические и другие изыскательские работы, которые связаны с бурением скважин; производить посадку деревьев, содержать скот, складировать материалы, корма и удобрения, жечь костры, устраивать стрельбища; устраивать проезды и стоянки автотранспорта, провозить негабаритные грузы под проводами воздушных линий связи и линий радиофикации, устраивать заграждения и другие препятствия; устраивать причалы для стоянки судов, производить добычу рыбы; производить строительство и реконструкцию линий электропередач, радиостанций и других объектов, излучающих электромагнитную энергию; производить защиту подземных коммуникаций от коррозии без учета проходящих подземных кабельных линий связи.
Следует иметь в виду, что и на земельных участках, не входящих в охранные зоны, юридическим и физическим лицам запрещается производить всякого рода действия, которые могут нарушить нормальную работу линий связи и линий радиофикации, в частности огораживать трассы линий связи, препятствуя свободному доступу к ним технического персонала, производить снос и реконструкцию зданий и мостов, осуществлять переустройство коллекторов, туннелей метрополитена и железных дорог, где проложены кабели связи, установлены столбы воздушных линий связи и линий радиофикации, размещены технические сооружения радиорелейных станций, кабельные ящики и распределительные коробки, без предварительного выноса заказчиками (застройщиками) линий и сооружений связи, линий и сооружений радиофикации по согласованию с предприятиями, в ведении которых находятся эти линии и сооружения.
Статья 92. Земли для обеспечения космической деятельности
Отношения, связанные с осуществлением космической деятельности, то есть любой деятельности, связанной с непосредственным проведением работ по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, регулируются Федеральным законом от 20 августа 1993 г. N 5663-1 "О космической деятельности".
К основным направлениям космической деятельности относятся: научные космические исследования, использование космической техники для связи, телевизионного и радиовещания, дистанционное зондирование Земли из космоса, включая экологический мониторинг и метеорологию; использование спутниковых навигационных и топогеодезических систем; пилотируемые космические полеты; использование космической техники, космических материалов и космических технологий в интересах обороны и безопасности Российской Федерации; наблюдение за объектами и явлениями в космическом пространстве; испытания техники в условиях космоса; производство в космосе материалов и иной продукции.
Земельные участки, о которых идет речь в комментируемой статье, предоставляются для размещения наземных объектов космической инфраструктуры.
В настоящее время на территории Российской Федерации находится 18 районов падения отделяющихся частей ракет-носителей (в 9 субъектах Российской Федерации: в Алтайском и Пермском краях, Свердловской, Новосибирской, Омской, Томской областях, Республиках Алтай, Тыва, Хакасия).
Использование районов падения отделяющихся частей ракет-носителей осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 1995 г. N 536 "О порядке и условиях эпизодического использования районов падения отделяющихся частей ракет" (в ред. от 2 июля 2003 г. N 394) и на условиях договоров, заключаемым Федеральным космическим агентством с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся эти районы.
Такими договорами предусматриваются: местоположение и размеры районов падения, периодичность и продолжительность их использования, порядок оповещения о предстоящих пусках ракет и обеспечения безопасности населения и окружающей среды; порядок возмещения ущерба и порядка возвращения районов падения в хозяйственное пользование в состоянии, пригодном для их использования, а также размер компенсационных выплат субъектам Российской Федерации за разовое использование районов падения при проведении запусков космических аппаратов (за исключением запусков в интересах обороны, безопасности страны и в соответствии с Федеральной космической программой).
В соответствии со ст. 25 Федерального закона "О космической деятельности" при всех пусках ракет-носителей осуществляется страхование материального ущерба третьим лицам, к которым могут быть отнесены как физические, так и юридические лица, осуществляющие природопользование или управление (для федеральных земель) на территориях, отведенных под районы падения.
Статья 93. Земли обороны и безопасности
Особое место среди земель специального назначения занимают земли обороны и безопасности, которые, в свою очередь, можно условно разделить на земельные участки, предоставленные для нужд обороны; предоставленные в целях обеспечения охраны Государственной границы России, предоставленные для размещения особых объектов в закрытых административно-территориальных образованиях.
Временное использование земель (территорий) для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны, осуществляется применительно к порядку, установленному для проведения изыскательских работ - то есть, согласно п. 7 ст. 22 ЗК РФ, заключается договор аренды соответствующих земельных участков на срок не более чем один год, с условием привести земельный участок в пределах срока этого договора в состояние, пригодное для его использования в соответствие с разрешенным использованием и возместить убытки, причиненные при проведении работ.
В соответствии с Законом РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О государственной границе Российской Федерации" в интересах надлежащего содержания Государственной границы пограничным органам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отводится земельная полоса, проходящая непосредственно вдоль Государственной границы на суше и при необходимости - по берегу российской части вод пограничной реки, озера или иного водного объекта.
Под пунктом пропуска через Государственную границу понимается территория (акватория) в пределах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского (торгового, рыбного, специализированного), речного (озерного) порта, аэропорта, военного аэродрома, открытых для международных сообщений (международных полетов), а также иной специально выделенный в непосредственной близости от Государственной границы участок местности, где в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.
Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пересечением Государственной границы и иным образом затрагивающая интересы Российской Федерации или иностранных государств, осуществляемая российскими и иностранными юридическими и физическими лицами, в том числе совместно, непосредственно на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации (в пределах пятикилометровой полосы местности), не должна наносить вред здоровью населения, экологической и иной безопасности Российской Федерации, сопредельных с ней и других иностранных государств или содержать угрозу нанесения такого ущерба, создавать помехи содержанию Государственной границы и выполнению задач пограничными органами.
В пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, и в пределах территорий островов на указанных водных объектах устанавливается пограничная зона. Конкретное содержание, пространственные и временные пределы действия правил пограничного режима, круг лиц, в отношении которых те или иные из указанных правил действуют, устанавливаются и отменяются решениями уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по согласованию со старшими должностными лицами пограничных органов на территориях субъектов Российской Федерации и подлежат опубликованию.
Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, осуществляются на основании разрешения, а в остальной части - с уведомлением пограничных органов.
В целях недопущения переноса заразных болезней через Государственную границу может быть запрещено или ограничено содержание и выпас скота в полосе местности (карантинной полосе) вдоль Государственной границы на суше.
Пограничные органы в пределах приграничной территории имеют право, в частности, находиться на любых участках местности и передвигаться по ним при исполнении служебных обязанностей; требовать от собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов в пограничной зоне выделения мест для передвижения пограничных нарядов, оборудования и содержания в надлежащем состоянии проходов через ограждения, переходов через другие препятствия.
Перечень видов хозяйственной и иной деятельности, которые могут осуществляться в пределах пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 июня 2008 г. N 907-р. Он разделяет виды хозяйственной и иной деятельности, которые могут осуществляться в пределах автомобильных, железнодорожных, воздушных, морских, речных (озерных), пешеходных пунктов пропуска через Государственную границу.
Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан (Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании).
Земельные участки, занимаемые предприятиями и объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), находятся в федеральной собственности.
Правительством РФ утверждены положения, регламентирующие порядок обеспечения особого режима: постановлением от 26 июня 1998 г. N 655 - в ЗАТО, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации, постановлением от 11 июня 1996 г. N 693 - в ЗАТО, на территории которого расположены объекты государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".
В ЗАТО, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации, особый режим устанавливается в целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, выполнения международных обязательств Российской Федерации по нераспространению оружия массового поражения; обеспечения защиты сведений о ядерном оружии, других видах вооружений и военной техники, составляющих государственную тайну; пресечения террористических, диверсионных и иных противоправных действий; обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан; защиты окружающей среды.
Он включает в себя установление запретной зоны (территория объекта) и контролируемой зоны (территория закрытого образования без территории объекта). В запретной зоне исключается доступ граждан на территорию запретной зоны без производственной необходимости, в контролируемой зоне такой доступ ограничивается.
В ЗАТО, на территории которого расположены объекты государственной корпорации по атомной энергии "Росатом (то есть организации по разработке, изготовлению, хранению, разработке и утилизации ядерного оружия, других видов вооружений и военной техники, переработке радиоактивных и иных материалов, представляющих повышенную экологическую опасность), особый режим безопасного функционирования объектов закрытого образования включает:
установление контролируемых и запретных зон по границе и в пределах закрытого образования;
ограничения на въезд и постоянное проживание граждан на территории закрытого образования;
ограничения на полеты летательных аппаратов над территорией закрытого образования;
ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и постоянное проживание граждан на территории закрытого образования.
Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2006 г. N 176 утверждены Правила передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования. Они определяют условия передачи земельных участков, временно не используемых для указанных нужд юридическим лицам и гражданам в аренду или безвозмездное срочное пользование для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования, не связанного со строительством (за исключением строительства временных сооружений), без изменения их целевого назначения; действие этих Правил не распространяется на земельные участки, которые предназначены для обеспечения деятельности особорежимных объектов Российской Федерации.
Министерство обороны Российской Федерации из состава земель, предоставленных для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба - из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности и временно не используемых ими, формируют перечни земельных участков, включающие в себя сведения о местоположении и площади земельных участков, предполагаемых правах на них и разрешенном использовании земельных участков, а также о возможных ограничениях использования земельных участков. При этом Министерство обороны Российской Федерации формирует такие перечни самостоятельно, а иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти направляют такие перечни в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом; указанное Федеральное агентство и Минобороны размещают сообщение о наличии земельных участков в печатных средствах массовой информации, заинтересованные юридические лица и граждане направляют в территориальный орган Росимущества или, соответственно, Минобороны с заявлениями о предоставлении участка, и в течение 2-х недель указанный орган обязан принять решение о предоставлении заявителю земельного участка либо об отказе в его предоставлении в случае, если заявленная цель использования земельного участка не соответствует земельному законодательству Российской Федерации и разрешенному использованию земельного участка.
В условиях чрезвычайного или военного положения может быть осуществлена реквизиция земельного участка, то есть временное изъятие его у собственника с возмещением ему причиненных убытков и выдачей документа о реквизиции, в порядке ст. 51 ЗК РФ.
Порядок установления запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах и складах вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов определен постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2000 г. N 135.
В соответствии с ним запретная зона включает территорию, непосредственно примыкающую к территории военного склада, ее ширина от внешнего ограждения территории военного склада устанавливается: для военных складов ракет, боеприпасов, взрывчатых и химических веществ, легковоспламеняющихся и горючих жидкостей - до 400 метров; для военных складов вооружения и военного имущества - до 100 метров.
Обязательным требованием при установлении запретной зоны является обустройство 50-метровой противопожарной полосы, непосредственно примыкающей к внешнему ограждению территории военного склада, в пределах которой осуществляются вырубка деревьев и кустарника и вспашка по всей ширине.
Запретный район шириной не менее 3 километров от внешнего ограждения территории военного склада устанавливается только для военных складов ракет, боеприпасов, взрывчатых и химических веществ, легковоспламеняющихся и горючих жидкостей.
Границы запретной зоны и запретного района утверждаются руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся военные склады, по представлению органов военного управления, в ведении которых они находятся.
Ответственность за своевременное оповещение граждан об установлении границ запретной зоны и запретного района несут руководители органов местного самоуправления, на территории которых находятся военные склады.
На территории запретной зоны запрещается проживание граждан, нахождение граждан без специального разрешения, строительство объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, устройство туристических лагерей и зон отдыха, оборудование стоянок автотранспорта, разведение открытого огня, стрельба из огнестрельного оружия и проведение иных работ, за исключением противопожарных и других мероприятий по обеспечению безопасности военного склада. В случае особой необходимости работы на территории запретной зоны могут проводиться по разрешению соответствующих органов местного самоуправления и согласованию с начальником военного склада.
На территории запретного района запрещается проведение ландшафтно-реабилитационных, рекреационных и иных работ, создающих угрозу безопасности военному складу и сохранности находящегося там имущества, не допускается устройство стрельбищ и тиров, стрельба из огнестрельного оружия, а также проживание иностранных граждан. Строительство объектов производственного, социально-бытового и иного назначения на территории запретного района может разрешаться только в случае особой необходимости органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся военные склады, по согласованию с органами военного управления, в ведении которых они находятся.
В зависимости от местных условий в запретной зоне и запретном районе органами местного самоуправления в пределах их полномочий и по представлению начальника военного склада могут устанавливаться и иные ограничения, в том числе на транзитный проезд, причал судов, рыболовство, охоту, купание и др.
Глава XVII. Земли особо охраняемых территорий и их объектов
Статья 94. Понятие и состав земель особо охраняемых территорий
Категория земель особо охраняемых территорий, предусматриваемая в комментируемой главе, устанавливается впервые. В ЗК РСФСР 1991 г. подобной общей категории земель не предусматривалось, а специальный раздел VI ЗК РСФСР был посвящен землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения с раскрытием их режима в соответствующих статьях.
Земли особо охраняемых территорий могут быть трех видов: 1) федерального; 2) субъектов РФ и 3) местного значения. Объявление территорий особо охраняемыми, изъятие соответствующих земельных участков, установление на них особого режима использования и охраны осуществляются соответствующими органами исполнительной власти: 1) Российской Федерации (Правительством РФ); 2) субъектов РФ (правительствами (администрациями) республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения); 3) органами местного самоуправления.
Перечень особо охраняемых территорий, предусмотренный в комментируемой статье и в последующих статьях данной главы, не является исчерпывающим: указанными выше органами исполнительной власти устанавливаются и иные виды особо охраняемых земель. В городах Москве и Санкт-Петербурге приняты и действуют нормативные правовые акты, регулирующие использование и охрану земель, занятых городскими лесами, парками и иными зелеными насаждениями. Выделяются в ряде городов зеленые зоны с особым правовым режимом пользования.
В нашей стране уделяется большое внимание созданию, функционированию и защите особо охраняемых территорий как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов и местного самоуправления; площадь и виды этих земель неуклонно возрастают.
Акты Республики Хакасия выделяют охрану архитектурных объектов, курганов, древних поселений, крепостных валов, наскальных рисунков и соответствующих земель. В Республике Карелия охраняются законом уникальные исторические природно-ландшафтные территории. Могут быть и иные особо охраняемые территории*(360).
В комментариях к последующим статьям настоящей главы приводятся и иные примеры земель особо охраняемых территорий. Этим землям присущи общие и специфические признаки. Общими признаками обладает любой земельный участок: он является неотъемлемой частью природы; играет определенную экономическую и экологическую роль в обществе, которая закреплена нормами земельного законодательства; обладает территориальной неперемещаемостью; обозначен в порядке землеустройства на местности.
Специфические черты, присущие отдельным видам земель особо охраняемых территорий, и обусловливают их дифференцированный правовой режим, определяемый в общем виде в статьях комментируемой главы, более подробно - в соответствующих нормативных актах о видах особо охраняемых территорий, а применительно к конкретной территории - в постановлении органа исполнительной власти об объявлении данной территории особо охраняемой*(361).
В п. 5 ст. 94 "Понятие и состав земель особо охраняемых территорий" ЗК РФ предусматривается возможность Правительства РФ и соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (наряду с предусмотренными в ЗК РФ). Из перечня этих иных видов по Федеральному закону от 4 декабря 2006 г. исключаются некоторые виды земель особо охраняемых территорий - зеленые зоны, городские леса, городские парки.
В редакции первого предложения п. 6 ст. 95 "Земли особо охраняемых природных территорий" ЗК РФ согласно Федеральному закону от 4 декабря 2006 г. предусматривается: земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются им в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Возможность изменения титула владения землями и земельными участками государственных природных заповедников и национальных парков может означать дальнейшее, не всегда оправданное наступление на их территории со стороны экономики, предпринимательства, хозяйственной деятельности, чему общество, отстаивающее правовой и социальный характер государства, право каждого на благоприятную среду, а также суды путем вынесения справедливых решений должны давать в соответствии с законом своевременный отпор.
Статья 95. Земли особо охраняемых природных территорий
Земли особо охраняемых природных территорий составляют основную часть земель, которым посвящена комментируемая глава. Сам факт выделения и развития этой категории земель относится к началу XХ в., к настоящему времени их площадь составляет несколько процентов от всех земель России и по абсолютным цифрам является самой большой в мире*(362).
Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных объектов, достопримечательностей, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое значение, регулируются Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов*(363). Перечень видов особо охраняемых природных территорий приводится в п. 1 комментируемой статьи.
Учитывая конкуренцию норм ЗК РФ и указанного Федерального закона в области регулирования земельных отношений, стоит привести некоторые положения Закона.
Согласно Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" полностью изымаются из хозяйственного пользования территории государственных природных заповедников, особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.
Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территориях государственных природных заповедников, предоставляются в пользование (владение) государственным природным заповедникам на правах, предусмотренных федеральными законами.
Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники. Положение о конкретном государственном природном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то Правительством РФ.
Согласно Положению о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1991 г. (в ред. постановления Правительства РФ от 25 апреля 1996 г. N 527), научно-исследовательская деятельность в государственных природных заповедниках направлена на изучение природных комплексов и долговременное слежение за динамикой природных процессов с целью оценки, прогноза экологической обстановки, разработки научных основ охраны природы, сохранения биологического разнообразия биосферы, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов.
Документом, аккумулирующим всю информацию о состоянии природных комплексов заповедников и их изменениях, является принятая в системе заповедников страны "Летопись природы". Ее задача состоит в целенаправленном комплексном сборе и фиксации фактических данных, всесторонне характеризующих изменения в заповедных экосистемах. Основные требования, предъявляемые к ней: достоверность, массовость информации, ее репрезентативность, систематичность, методическая сопряженность, обеспечивающая преемственность и сопоставимость данных.
На территории заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике.
На территориях государственных природных заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные на сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия; предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам.
В государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.
Согласно Положению о государственных природных заповедниках в Российской Федерации к числу запрещенных на территории заповедников видов деятельности (наряду с указанными в п. 7 комментируемой статьи) относятся:
действия, изменяющие гидрологический режим земель; изыскательские работы и разработка полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажений и горных пород;
строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и их отделений, объектов, строительство зданий и сооружений, дорог и путепроводов, линий электропередач и прочих коммуникаций, за исключением необходимых для обеспечения деятельности заповедников;
сбор минералогических коллекций, кроме предусмотренных тематикой и планами научных исследований в заповедниках*(364).
Государственными природными заказниками согласно Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.
Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения.
Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть:
комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);
биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;
палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;
гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;
геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.
Государственные природные заказники федерального значения находятся в ведении государственных органов РФ и финансируются за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников.
Подчиненность и порядок финансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.
На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.
Задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым государственным органом исполнительной власти РФ в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.
Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов РФ, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.
Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, расположенных в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны и несут зa его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.
Памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Памятники природы могут быть федерального и регионального значения.
Памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе:
эталонные участки нетронутой природы; участки с преобладанием культурного ландшафта (старинные парки, аллеи, каналы, древние копи); места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных, редких и исчезающих видов растений и животных; природные объекты, играющие важную роль в поддержании гидрологического режима;
уникальные формы рельефа и связанные с ним природные ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, группы пещер, ледниковые цирки и троговые долины, моренно-валунные гряды, дюны, барханы, гигантские наледи);
геологические обнажения, имеющие особую научную ценность (опорные разрезы, выходы редких минералов, горных пород и полезных ископаемых);
геолого-географические полигоны, в том числе классические участки с особо выразительными следами сейсмических явлений, а также обнажения разрывных и складчатых нарушений залегания горных пород;
местонахождения редких или особо ценных палеонтологических объектов; природные гидроминеральные комплексы, термальные и минеральные водные источники, месторождения лечебных грязей; береговые объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, лагуны, бухты);
отдельные объекты живой и неживой природы (места гнездования птиц, деревья-долгожители и деревья, имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, единичные экземпляры экзотов и реликтов, вулканы, холмы, ледники, валуны, водопады, гейзеры, родники, истоки рек, скалы, утесы, останцы, проявления карста, пещеры, гроты).
Органы государственной власти РФ и субъектов РФ утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются федеральным органом исполнительной власти РФ в области охраны окружающей природной среды.
В случае необходимости изъятия земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, - территориями памятников природы осуществляется постановлением органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с Правительством РФ.
На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.
Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков по обеспечению установленного режима особой охраны памятников природы возмещаются за счет средств бюджетов, а также средств внебюджетных фондов.
В случае непосредственной угрозы уничтожения вновь выявленных уникальных природных комплексов и объектов до объявления их в установленном порядке памятниками природы федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды и их территориальные подразделения принимают решения о приостановлении действий, которые могут привести к уничтожению либо повреждению этих природных комплексов и объектов, и выдают в установленном законом порядке предписание о приостановлении указанной деятельности соответствующим хозяйствующим субъектам. Аналогично достаточно подробно регламентированы Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" использование и охрана земель национальных парков, природных и дендрологических парков, ботанических садов и др.
Таким образом, становится ясно, как важны сопоставления норм иных федеральных законов и других нормативных правовых актов РФ, регулирующих смежные вопросы и затрагивающих земельные отношения, с нормами ЗК РФ и обеспечение приоритета последних.
Пунктом 7 ст. 95 ЗК РФ на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются некоторые действия. В частности, подп. 2 п. 7 согласно Федеральному закону от 4 декабря 2006 г. запрещается: строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами.
Таким образом, первоначальное запрещение любого строительства, не обусловленного функционированием особо охраняемых природных территорий, оказалось замененным на запрещение строительства, лишь не связанного с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью.
Кроме того, ссылки на федеральные законы в какой-то мере запутывают правоприменителя, не дают в тексте изучаемого закона ответов на возникающие по предмету его регулирования вопросы, что не соответствует правилам законодательной техники.
Статья 96. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов
Основополагающим законом в рассматриваемой области является Федеральный закон от 25 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"*(365). В нем даны определения некоторых понятий, используемых в комментируемой статье.
Так, природные лечебные ресурсы - это минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха.
Лечебно-оздоровительная местность - территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения.
Курорт - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.
Используются и поясняются также понятия курорта федерального, регионального, местного значения, курортного региона (района), округа санитарной (горно-санитарной) охраны и др.
Учитывая некоторый параллелизм в регулировании смежных отношений между ЗК РФ и указанным Федеральным законом и приоритетность первого по отношению ко второму применительно к земельным отношениям, предусмотренную ст. 2 и 5 ЗК РФ, стоит привести некоторые нормы этого Закона, развивающие положения комментируемого Кодекса.
В указанном Федеральном законе предусматриваются порядок признания территории лечебно-оздоровительной местностью, курортом; полномочия Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Регулируются право государственной собственности на природные лечебные ресурсы, предоставление природных лечебных ресурсов, разработка месторождений минеральных вод и лечебных грязей и использование других природных лечебных ресурсов.
Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются особо охраняемыми природными объектами и территориями. Если границы и режим округов санитарной охраны для местностей и курортов федерального значения утверждаются Правительством РФ, то для регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.
На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.
На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
Обеспечение установленного режима санитарной (горносанитарной) охраны осуществляется: в первой зоне - пользователями, во второй и третьей зонах - пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами. Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения*(366).
Статья 97. Земли природоохранного назначения
В п. 1 ст. 97 "Земли природоохранного назначения" ЗК РФ предусматривается, что к землям природоохранного назначения относятся определенные земли, и осуществляется их перечисление. Излагаемый в редакции Федерального закона от 4 декабря 2006 г. подп. 3 исходит из ст. 102 "Защитные леса и особо защитные участки лесов", ст. 103 "Правовой режим лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях" и других статей ЛК РФ.
В подп. 3 ст. 102 ЛК РФ предусматриваются зеленые зоны, лесопарки. В п. 3 ст. 105 "Правовой режим лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов" ЛК РФ предусматриваются запрещения определенных действий и работ в зеленых зонах и лесопарках.
В новой редакции п. 6 ст. 86 "Пригородные зоны" ЗК РФ изменяется режим охраны и использования зеленых зон и лесопарков, которые постоянно испытывают все большее давление со стороны городов.
Ранее перевод земель в границах пригородных и выделенных в них зеленых зон, занятых лесами первой группы, в земли иных категорий допускался на основании решения Правительства РФ.
По новой редакции ЗК РФ и ЛК РФ вообще запрещается перевод любых земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны и лесопарки, в земли иных категорий. Правда, при этом допускается перевод в другие категории земель пригородных зон, которые могут не принадлежать к землям лесного фонда, зеленым зонам и лесопаркам.
В комментируемой статье ЗК РФ приводятся понятие и состав земель природоохранного назначения, предусматривается режим их охраны в соответствии с ЛК РФ и ВК РФ, Федеральным законом "О животном мире" и др.
Наиболее распространенными являются водоохранные зоны рек и иных водоемов, которые устанавливаются для поддержания водных объектов в надлежащем состоянии, для предотвращения их загрязнения, засорения и истощения, для сохранения среды обитания животного и растительного мира.
В них вводится особый правовой режим использования земель. Эти зоны являются способом, мерой охраны земельных участков и водных объектов и представляют особый интерес, поскольку актуальны для настоящего периода, подвергаются постоянным "вторжениям" различных отраслей права и непосредственно связаны с регулированием земельных и экологических отношений.
Указанные зоны - это территория, примыкающая к акватории водного объекта, т.е. к ограниченному водному пространству, на которой устанавливается специальный режим. Порядок установления размеров и границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос, имеющих более строгий охранительный режим, устанавливается в ВК РФ от 3 июня 2006 г.*(367)
Об установлении границ водоохранных зон, прибрежных защитных полос и режима ведения хозяйственной и иной деятельности в их пределах информируют население. Установление зон не влечет за собой изъятия земельных участков у собственников земель, землевладельцев, землепользователей или запрета на совершение сделок с землей - они обязаны соблюдать и обеспечивать установленный режим.
В пределах водоохранных зон запрещаются:
применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками;
использование навозных стоков для удобрения почв;
размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов, животноводческих комплексов и ферм, мест складирования и захоронения отходов, кладбищ и скотомогильников;
складирование навоза и мусора, заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей;
размещение стоянок транспортных средств, в том числе на территориях дачных и садово-огородных участков; проведение рубок главного пользования.
На расположенных в пределах водоохранных зон приусадебных, дачных, садово-огородных участках должны соблюдаться правила их использования, исключающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов. Наряду с водоохранными зонами могут быть установлены также зоны санитарной охраны источников централизованного водоснабжения, запретные полосы лесов по берегам водных объектов, иные охранные зоны в соответствии с законодательством РФ.
Земельные участки в водоохранных зонах предоставляют гражданам и юридическим лицам в соответствии с земельным законодательством, но по согласованию со специально уполномоченным органом управления использованием и охраной водного фонда (Министерством природных ресурсов РФ, Федеральным агентством водных ресурсов).
В пределах прибрежных защитных полос дополнительно к вышеуказанным ограничениям запрещаются: распашка земель; применение удобрений; складирование отвалов размываемых грунтов; выпас и организация летних лагерей скота; установка сезонных стационарных палаточных городков, размещение дачных и садово-огородных участков, выделение участков под индивидуальное строительство; движение автомобилей и тракторов.
Участки земель в прибрежных защитных полосах предоставляются для размещения объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйства, водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензий на водопользование, в которых устанавливаются требования по соблюдению водоохранного режима.
Выделение водоохранных зон и прибрежных защитных полос является эффективной мерой, а государственный контроль за их использованием и охраной осуществляется усиленно, что обусловлено важной ролью таких территорий в организации надлежащего землепользования и охраны окружающей среды.
Использование иных земельных участков, выполняющих природоохранные функции, предусматривается ЛК РФ и ВК РФ, другими федеральными законами, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Статья 98. Земли рекреационного назначения
Комментируемой статьей затрагивается весьма широкий круг вопросов, регулируемых законодательством о труде (регулирование отдыха), физической культуре, спорте, образовании, обеспечении здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охоте, рыболовстве, безопасности людей на воде и т.д.
Ряд вопросов, имеющих отношение к регулированию использования и охраны земель рекреационного назначения, отражен в Федеральном законе от 24 ноября 1996 г. "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", где предусмотрены основные цели регулирования этой деятельности: обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, охрана окружающей среды, рациональное использование природного и культурного наследия.
Федеральным законом закреплены права и обязанности туриста. В частности, он имеет право на необходимую и достоверную информацию о памятниках природы, истории, культуры, находящихся под особой охраной, о состоянии окружающей среды. Во время совершения путешествия, включая транзит, турист обязан сохранять окружающую среду, бережно относиться к памятникам природы, истории и культуры в стране (месте) временного пребывания.
Законодательством РФ определены классификация и оценка туристских ресурсов РФ, режим их охраны, порядок сохранения целостности туристских ресурсов и меры по их восстановлению, порядок использования туристских ресурсов с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую среду*(368).
Впервые напрямую к землям рекреационного назначения отнесены ст. 86 ЗК РФ пригородные зеленые зоны вокруг крупных населенных пунктов.
В соответствии со ст. 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды" вокруг городских и сельских поселений выделяются пригородные зеленые зоны, в том числе лесопарковые защитные пояса, как территории, выполняющие средозащитные (средообразующие, экологические), санитарно-гигиенические и рекреационные функции*(369).
В зеленых зонах запрещается хозяйственная деятельность, негативно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Границы зеленых зон определяются для столиц республик, краевых и областных центров правительствами республик, законодательными органами краев и областей. Размеры зеленых зон зависят от величины городов, для которых они создаются, и определяются соответствующими стандартами.
Так, по стандарту ГОСТ 17.5.5.01-78 зеленые зоны для городов с численностью населения более 1 млн. человек устанавливаются по индивидуальным проектам, а для городов с населением от 500 тыс. до 1 млн. человек размер зоны определяется из расчета 200 га на каждых 1000 человек, от 250 до 500 тыс. - 165 га, от 100 до 250 тыс. - 125 га и т.д.
Земли в пределах зеленых зон городов не изымаются из состава земель основных землеобладателей, а ограничение режима может сводиться к запрещению хозяйственной деятельности, отрицательно влияющей на выполнение экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Леса пригородных зеленых зон относятся к первой группе лесов, в связи с чем на этих землях запрещаются рубки главного пользования и допускаются только санитарные рубки или рубки ухода. Строительство на таких землях производится по согласованию с природоохранительными органами города.
Наибольшими рекреационными возможностями обладают городские леса, находящиеся в ведении органов местного самоуправления*(370).
Статья 99. Земли историко-культурного назначения
Правовой режим земель историко-культурного назначения зависит от масштаба объектов культурного наследия и достопримечательных мест, которые могут быть федерального, субъекта РФ и местного уровней и объявляются таковыми соответственно исполнительными органами государственной власти РФ и субъектов РФ либо органами местного самоуправления по согласованию с Министерством культуры и массовых коммуникаций РФ и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.
В пределах указанных в комментируемой статье зон могут запрещаться производство земляных, строительных и других работ и иная хозяйственная деятельность без разрешения органов охраны памятников истории и культуры и Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ. Проекты районной планировки, генеральные планы городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов, проекты детальной планировки и застройки должны предусматривать охранные зоны, зоны регулируемой застройки и зоны охранного природного ландшафта.
К ограничениям, связанным с обеспечением землепользования, относится право исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления частично или полностью запрещать движение транспортных средств по дорогам, прилегающим к памятникам истории и культуры или пролегающим через охранные зоны, если создается угроза существования памятника.
К землям историко-культурного назначения могут быть отнесены ансамбли и комплексы памятников, представляющие научную, художественную или иную культурную ценность. Они могут быть объявлены историко-культурными заповедниками (Владимиро-Суздальский музей, Соловецкие острова, Кижи, Бородинское поле, Куликово поле, Политехнический музей, Новодевичье кладбище, Московский Кремль и др.), охрана земель которых осуществляется на основании особого о каждом из них Положения.
Могут быть объявлены заповедными отдельные территории городов и других населенных пунктов, имеющие историческую ценность, а также памятные места, связанные с важнейшими историческими событиями. Решение об этом принимают исполнительные органы государственной власти субъектов РФ по согласованию с Министерством культуры РФ и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.
Может устанавливаться особый режим и осуществляться повышенная охрана земель, произведений садово-паркового искусства и природных ландшафтов, отнесенных к памятникам истории и культуры или связанных с ними*(371).
Согласно ст. 9 Федерального закона от 6 января 1999 г. "О народных художественных промыслах"*(372) к землям историко-культурного назначения могут быть отнесены земли, на которых расположены места традиционного бытования народных художественных промыслов, в порядке, устанавливаемом земельным законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Некоторые земли историко-культурного назначения могут быть изъяты из хозяйственного использования, включая земли, на которых и в которых располагаются историко-культурные объекты, подлежащие исследованию и консервации.
Особенности правового режима земель историко-культурного назначения регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"*(373), в котором даны определение и классификация памятников, предусмотрены обязанности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по сохранению памятников и соответствующих земель.
Порядок использования земель историко-культурного назначения определен Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004 г.*(374) Строительными нормами и правилами (СНиП 2.07.01-89), а также решениями соответствующих органов об объявлении объектов памятниками истории и культуры достопримечательными местами.
Государственными органами охраны памятников признаются Министерство культуры РФ и его агентства, которые осуществляют также государственный контроль за охраной и использованием памятников в соответствии с положениями о них, утвержденными постановлениями Правительства РФ.
Статья 100. Особо ценные земли
Категория "особо ценные земли" не была предусмотрена в ЗК РСФСР 1991 г. и примыкает к землям историко-культурного назначения, предусмотренным ст. 99 комментируемого Кодекса. Логика изложения и разъяснения данной статьи может соответствовать аналогичным конструкциям предыдущих статей Кодекса с перечислением объектов регулирования (п. 1), субъектов - участников устанавливаемых правоотношений (п. 2) и их обязанностей, особенностей режима использования и охраны и возможных ограничений (объективной и субъективной сторон).
Предстоят дальнейшие нормативно-правовое регулирование и конкретизация порядка объявления и использования особо ценных земель. Ранее подобное понятие носило обобщенный характер и использовалось для обозначения всех земель, имеющих неординарный характер*(375).
Представляется, что перемещение, изменение или уничтожение указанных в комментируемой статье объектов должны осуществляться с особого в каждом случае разрешения компетентного органа в зависимости от значения объекта, служащего основанием для объявления земель особо ценными. Землеобладатели, получившие такое разрешение, обязаны за свой счет обеспечить соблюдение условий, предусмотренных в разрешении, а соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления вправе проконтролировать их выполнение.
Уполномоченные государственные органы должны быть наделены правом приостанавливать строительные и иные работы в случаях возникновения в процессе этих работ опасности для представляющих особую ценность объектов. Работы следует возобновлять с разрешения этих органов после устранения возникшей опасности или допущенного нарушения правил их охраны.
Особые требования предъявляются к ведению раскопок и разведок памятников археологии. Такая деятельность допускается при наличии разрешений (открытых листов), выдаваемых и регистрируемых в установленном законодательством порядке. Учреждения, организации и граждане, ведущие археологические работы, обязаны обеспечивать сохранность редких геологических образований и иных памятников и объектов, представляющих интерес и имеющих основание для объявления земель особо ценными.
Возможно распространение на особо ценные земли принципов платы за земли историко-культурного назначения, установленных Законом РФ от 9 октября 1992 г. "Основы законодательства Российской Федерации о культуре". Предприятия, учреждения, организации (кроме бюджетных), расположенные на исторических территориях, в охранных зонах памятников, отчисляют на специальные счета государственных органов по учету, использованию и реставрации памятников фиксированные платежи, устанавливаемые органами управления тех уровней, в собственности которых находятся особо ценные объекты и закрепленные за ними исторические территории и охранные зоны.
Органы местного самоуправления устанавливают процент отчислений в местные бюджеты от платы за землю исторических территорий и охранных зон, взимаемый с домовладений и иных организаций, расположенных на этих территориях. Полученные средства должны направляться на охрану и поддержание в надлежащем состоянии представляющих особую ценность объектов, на благоустройство исторических территорий.
Глава XVIII. Земли лесного фонда, земли водного фонда и земли запаса
Статья 101. Земли лесного фонда
Использование и охрана земель лесного фонда получают новую трактовку в связи с принятием ЛК РФ от 4 декабря 2006 г., вступившего в действие с 1 января 2007 г. Земельные отношения на землях лесного фонда тесно связаны с лесными отношениями, регулируемыми в ЛК РФ*(376).
Исходя из смысла ст. 5-7 ЛК РФ, под объектами лесных отношений можно понимать леса, земли лесного фонда и иных категорий, на которых расположены леса, лесные участки, права пользования ими.
Понятие леса является базовым, основным для земельного и лесного законодательства. Предлагаемое в ЛК РФ понятие не противоречит давнему научному и правовому представлению о лесе как единстве земли, лесной растительности, животного мира и иных компонентов окружающей природной среды, имеющих важное экологическое, социальное и экономическое значение.
Понимание леса как природного объекта подчеркивает его неразрывную не только биологическую, но и правовую связь с земельным участком, оборот которого должен регулироваться земельным и гражданским законодательством. С этим связаны изменения в ст. 130 и других статьях ГК РФ (см. ст. 16 Федерального закона о введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г.).
Важное значение для понимания земель лесного фонда имеет ст. 6 "Земли, на которых располагаются леса" ЛК РФ, в соответствии с которой леса располагаются не только на землях лесного фонда, но и на землях иных категорий.
Подразделение на категории по целевому назначению земель, отнесение их к категориям, перевод их из одной категории в другую и определение земель лесного фонда предусматриваются в ст. 7, 8 и 101 ЗК РФ, в ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
В ЛК РФ осуществляется "привязка" лесов к землям, на которых они расположены, и в отличие от лесного законодательства предыдущих лет регулирование использования и охраны лесов осуществляется в зависимости от целевого назначения, использования и охраны этих земель, которые в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ рассматриваются как часть природы, природный ресурс и одновременно как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю. С этим и рядом иных нововведений ЛК РФ связаны многочисленные изменения в ст. 1, 13, 23, 27, 30-32, 40, 58, 77, 78, 82, 86, 90, 94, 95 и 97 ЗК РФ и в ст. 130, 221, 257, 261, 268 и 270 ГК РФ*(377).
Норма ст. 7 "Лесной участок" ЛК РФ продолжает "привязку" лесов к землям, на которых они расположены, и содержит концепцию использования и охраны лесов в соответствии с целевым назначением и категориями этих земель, а не правовым режимом использования и охраны лесов и земель лесного фонда.
Границы лесных участков (заменивших участки земель лесного фонда) определяются в соответствии с Федеральными законами от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" и от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве".
Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий, указанных в ч. 1 ст. 7 ЗК РФ, являются различными и определяются в главах ЗК РФ, а также в федеральных законах об особо охраняемых природных территориях, о недрах, об образовании, об обороне, о мелиорации земель, в ВК РФ и других нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ, регулирующих в соответствии с ЗК РФ земельные отношения*(378).
В отношении лесных участков предусматриваются право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками.
Основания и порядок возникновения и прекращения указанных прав на объекты гражданских прав (лесные участки) предусматриваются в ст. 260-287 гл. 17 "Право собственности и другие вещные права на землю" (особенно ст. 268-270, 274-277), ст. 606-625, 650-664 гл. 34 "Аренда", ст. 689-701 гл. 36 "Безвозмездное пользование" ГК РФ.
В ст. 25-39 ЗК РФ предусматриваются основания и порядок возникновения прав на землю, в ст. 44-56 ЗК РФ - основания и порядок прекращения и ограничения прав на землю.
В случае несовпадения требований общего - гражданского законодательства, регулирующего в соответствии с ч. 1 ст. 2 ГК РФ имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, и требований специального - земельного законодательства, регулирующего отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, приоритет согласно общепризнанным принципам права должен отдаваться специальному, т.е. земельному, законодательству.
Договор аренды является наиболее распространенным в мире способом осуществления права пользования лесными участками. При сдаче лесов в аренду ключевыми вопросами становятся: 1) порядок сдачи лесов в аренду; 2) срок действия договора аренды; 3) площади сдаваемых в аренду лесных участков; 4) учет экологии и интересов местного населения; 5) лесные платежи и лесной доход; 6) стимулы для повышения качества ведения лесного хозяйства; 7) контроль, аудит арендаторской деятельности; 8) возможность предупреждения и пресечения лесонарушений арендаторов, невыполнения ими условий договора.
Многие из этих положений предусматриваются в ст. 71-74 и других нормах ЛК РФ. Зарубежный опыт свидетельствует, что процесс предоставления лесных участков в аренду должен определяться преимущественно государственными органами, которые публикуют информацию о предоставляемой территории, конкретных условиях договоров, правах и обязанностях сторон, последствиях их неисполнения.
Хотя указанные договоры заключаются обычно для производства древесины, в них можно включать земельные, экологические и социальные требования и стимулы, учитывать выгоды местного населения, являющегося и потребителем и производителем недревесных лесных ресурсов и продуктов.
Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные, эксплуатационные и резервные леса. Все три названные категории лесов расположены на землях лесного фонда, а на землях иных категорий могут быть (а могут и не быть) защитные леса, включая особо защитные участки лесов (см. ч. 4 ст. 102 ЛК РФ).
Сами защитные леса имеют категории, предусмотренные в ч. 2 ст. 102 ЛК РФ. Цели освоения защитных лесов предусматриваются в ч. 4 ст. 12 ЛК РФ.
Важно отметить, что согласно новой редакции, установленной Федеральным законом от 4 декабря 2006 г., в ст. 11 "Особенности перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий" и нормами Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" специфика перевода земель лесного фонда и иных земель, занятых эксплуатационными и резервными лесами, не предусматривается (в отличие от первоначальной редакции Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ; см. ст. 38 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации").
В ст. 102-107 ЛК РФ предусматривается усиленный правовой режим охраны защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда. Соединение в обеспечении правового режима лесов с землями, на которых они расположены, позволяет в лесном законодательстве, провозглашая повышенную охрану защитных лесов, предполагать и осуществлять повышенную охрану соответствующих земель, т.е. земель, на которых расположены защитные леса.
Однако выведение земель этих защитных лесов из ЗК РФ может породить ослабление их охраны. Тем более признание подп. 4 п. 1 ст. 97 ЗК РФ утратившим силу, т.е. исключение отнесения к землям природоохранного назначения противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений может привести к их разбазариванию, пока граждане и должностные лица не привыкнут к реалиям нового ЛК РФ.
Признавая утратившими силу пп. 2-5 ст. 101 "Земли лесного фонда" ЗК РФ, законодатель исходил, по-видимому, из ст. 6 "Земли, на которых располагаются леса" и ст. 7 "Лесной участок" ЛК РФ и того, что регулирование использования и охраны земель лесного фонда осуществляется в других статьях ЗК РФ и иных федеральных законах, в том числе в соответствии с целевым назначением земель, на которых располагаются леса*(379).
Учитывая концепцию ЛК РФ о принадлежности лесов и насаждений земле, изменения в ст. 130 ГК РФ ("к недвижимым вещам относятся земельные участки и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно..."), эти изменения ЗК РФ выглядят последовательными и логичными*(380).
В ЛК РФ 1997 г. древесно-кустарниковой растительности и землям, на которой она расположена, посвящалось немало статей и норм. В ЛК РФ 2006 г. древесно-кустарниковая растительность не предусматривается, правовой режим использования и охраны лесов в основном увязывается с целевым назначением земель, на которых они расположены, и предусматриваются в соответствующих статьях "лесные насаждения", чем и обусловливается изменение п. 2 ст. 77 ЗК РФ*(381).
В новой редакции п. 3 ст. 90 "Земли транспорта" ЗК РФ предусматривается, что на полосах отвода автомобильных дорог, за исключением предусмотренных законодательством случаев, запрещаются распашка земельных участков, покос травы, рубки и повреждение лесных насаждений и иных многолетних насаждений, снятие дерна и выемка грунта*(382).
Статья 102. Земли водного фонда
Воды являются важнейшим компонентом окружающей среды, возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом. Они используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира.
Базовым актом водного законодательства является Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. Согласно ч. 2 его ст. 5 к поверхностным водным объектам относятся:
моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и др.);
водотоки (реки, ручьи, каналы);
водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);
болота;
природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);
ледники, снежники.
Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии. Береговая линия (граница водного объекта) определяется:
для моря по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива;
реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;
пруда, водохранилища - по нормальному природному уровню воды;
болота - по границе залежа торфа на нулевой глубине. Границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством РФ о недрах.
Согласно ч. 6 ст. 6 ВК РФ полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженностью от истока до устья не более 10 км, у которых береговая полоса составляет 5 м.
Согласно п. 8 ст. 27 ЗК РФ запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ.
Подобно лесному законодательству водное законодательство взаимодействует с нормами международного права (являющимися составной частью российской правовой системы), с гражданским, санитарным, земельным, административным, финансовым законодательством. В частности, имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, регламентируются не водным, а гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы Водным и Земельным кодексами РФ.
Объектом водных отношений является водный объект или его часть. Поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними дно и берега водного объекта, рассматриваются как единый водный объект (поэтому проблемы регулирования водных отношений тесно связаны с проблемами земельного права).
Совокупность водных объектов в пределах территории РФ образует водный фонд. Как и земельный кадастр, государственный водный реестр - это систематизированный свод документированных сведений о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях и т.п. Реестр ведется в России по единой системе и основывается на данных государственного учета вод.
Поскольку порядок использования и охраны земель водного фонда определяется ЗК РФ и водным законодательством (п. 4 ст. 102 ЗК РФ), важно понять взаимодействие этих отраслей российского законодательства и сопоставить нормы Земельного и Водного кодексов РФ.
Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому либо юридическому лицу, находятся согласно ч. 2 ст. 8 ВК РФ соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического либо юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.
Остальные водные объекты, как поверхностные так и подземные, находятся в собственности РФ (федеральной собственности).
Понятие пруда и обводненного карьера является важным для определения его режима: эти водные объекты относятся к недвижимому имуществу и являются составной частью земельного участка. В отношении их могут совершаться продажа, залог и другие сделки, которые могут повлечь отчуждение водных объектов; эти водные объекты могут переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством (ч. 3 и 4 ст. 8 ВК РФ).
Не допускается отчуждение пруда, обводненного карьера без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.
Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами в области земельных и водных отношений (а они, как следует из законодательства, немаловажны для надлежащей организации земельных отношений - ст. 9-10 ЗК РФ) определяется земельным и водным законодательством, а при необходимости - заключенными в соответствии с ними договорами*(383).
Естественное изменение русла реки не влечет за собой прекращения права собственности РФ на этот водный объект. В муниципальной собственности - городских и сельских поселений, других муниципальных образований - находятся пруды, обводненные карьеры, предназначенные для местных, муниципальных нужд; ими управляют органы местного самоуправления (ст. 27 ВК РФ).
В ст. 39 ВК РФ предусматриваются права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов.
Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать водные объекты для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц.
Они не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ. Собственники водных объектов, водопользователи могут использовать водные объекты самостоятельно, осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений согласно ч. 1 ст. 39 ВК РФ.
Поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, т.е. общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено ВК РФ.
Каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено ВК РФ, другими федеральными законами. В силу договора, а также на основании судебного решения права лиц, которым водные объекты предоставлены в долгосрочное или краткосрочное пользование, могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц (частный водный сервитут). Водные сервитуты могут устанавливаться в целях забора воды, водопоя и прогона скота, использования водных путей для паромов, лодок, других маломерных плавательных средств*(384).
В ВК РФ регулируются использование водохранилищ (ст. 45), охрана водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственных систем (ст. 60), водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, в том числе их ширина и режим использования и охраны (ст. 65).
В частности, водоохранными зонами (в настоящее время они в ЗК РФ не предусматриваются) являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.
В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территории которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности. Согласно ч. 14 ст. 65 ВК РФ на территории поселений при наличии ливневой канализации и набережных границы прибрежных защитных полос совпадают с парапетами набережных.
В границах водоохранных зон запрещается использование сточных вод для удобрения почв, размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления и т.д.
Как приемлемые виды деятельности допускается проектирование, размещение, строительство, реконструкция и эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования их сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов.
В границах прибрежных защитных полос наряду с установленными для водоохранных зон ограничениями запрещается распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных.
В соответствии с земельным законодательством осуществляется закрепление на местности границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос специальными информационными знаками.
В Федеральном законе "О безопасности гидротехнических сооружений" и в ст. 10, 39, 42, 46, 62 и других ВК РФ предусматриваются правила использования гидротехнических и иных водохозяйственных сооружений.
Статья 103. Земли запаса
В отличие от земель сельскохозяйственного назначения, земель поселений, земель промышленности, земель лесного и водного фондов и других есть земли, основное целевое назначение которых еще не определено и которые не предоставлены гражданам и юридическим лицам. Это земли запаса.
Эти земли могут использоваться для геодезических, геолого-съемочных, поисковых, кадастровых, землеустроительных и некоторых других исследований и изысканий*(385).
Пункт 2 комментируемой статьи предполагает целенаправленное и долговременное использование бывших земель запаса лишь после перевода их в другую категорию земель в соответствии с установленным комментируемым Кодексом порядком и федеральным законом о порядке перевода земель из одной категории в другую, проект которого подготовлен после принятия ЗК РФ.
Законодательством РФ предусматривается как включение в земли запаса различных видов и категорий земель, так и их использование.
В соответствии с Положением о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. N 555, земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате консервации, могут переводиться в земельный запас*(386).
На основании постановления Совета Министров - Правительства РФ от 12 июля 1993 г. N 659 об утверждении Положения о порядке проведения инвентаризации земель после проведения соответствующей инвентаризации устанавливаются возможность и условия, в частности, передачи неиспользуемых земель в состав земель запаса*(387).
За счет земель зaпaca может создаваться целевой земельный фонд для предоставления земель казачьим обществам, включенным в Государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации. По Указу Президента РФ от 16 апреля 1996 г. N 564 "Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы" и постановлению Правительства РФ об утверждении Положения о порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в Государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и режиме его использования от 8 июня 1996 г. N 667 этот фонд создается органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по представлению органов земельного кадастра и на основе предложений казачьих обществ*(388).
За счет земель запаса создается земельный фонд для расселения беженцев и вынужденных переселенцев. Согласно постановлению Правительства РФ об утверждении Положения о порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования от 14 марта 1995 г. N 249 этот фонд создается органами исполнительной власти субъектов РФ для жилищного строительства (как правило, вблизи городов, поселков и сельских поселений), организации личного подсобного хозяйства, крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов*(389).
Из этого же целевого земельного фонда могут выделяться участки согласно Указу Президента РФ от 2 февраля 1996 г. N 135 "О бесплатном предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей"*(390).
В настоящее время готовится законопроект о резервировании земель для строительства.
Федеральный закон "О введении в действие
Земельного кодекса Российской Федерации"
Статья 1
ЗК РФ был впервые опубликован в "Российской газете" 30 октября 2001 г., эта дата является не только датой его официального опубликования, но и датой вступления в силу.
На ряд положений, непосредственно связанных с вступлением в действие данного акта, указывает сам ЗК РФ. Так, согласно ст. 20 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие ЗК РФ, сохраняется. В соответствии же со ст. 21 ЗК РФ право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретенное гражданином до введения в действие комментируемого Кодекса, сохраняется. Предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения в действие комментируемого Кодекса не допускается.
При применении норм ЗК РФ важным является то условие, что его нормы не имеют обратной силы. Таким образом, на отношения, возникшие до вступления в силу и имеющие продолжение после этого нормативного акта (например, договор аренды земельного участка), нормы ЗК РФ распространяются в той части отношений, которые имели место с 30 октября 2001 г.
Статья 2
Установленные комментируемой статьей положения отличаются от общих норм об установлении цены по договору купли-продажи земельного участка.
При осуществлении сделок с земельными участками цена определяется в соответствии со ст. 424 ГК РФ соглашением сторон. В основе определения цены таким способом находится специально установленный порядок оценки участка для выявления его стоимости, именуемой рыночной. Статья 66 ЗК РФ определяет, что рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом об оценочной деятельности - в настоящее время Федеральным законом от 29 июля 1998 г. "Об оценочной деятельности". Согласно ст. 8 данного Федерального закона проведение оценки объектов оценки (в том числе земельных участков, если они оказываются данными объектами) является обязательным в том числе в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам РФ либо муниципальным образованиям, в том числе: при определении стоимости объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям, в целях их приватизации, передачи в доверительное управление либо передачи в аренду; при продаже или ином отчуждении объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям.
Таким образом, настоящей статьей установлен порядок, предполагающий исключение из правил. Принятие данной нормы обусловлено особенностями земельной реформы в Российской Федерации и основано на намерении законодателя сделать для собственников недвижимости менее затратным приобретение в собственность и земельных участков, на которых такая недвижимость расположена. Относительно реализации положений комментируемой статьи целесообразно дать ответы на вопросы о правомерности установления такого исключения, субъектах, объектах и круге отношений, при которых такая оценка может применяться, а также о правовых особенностях реализации такого порядка оценки земли.
Возможность установления особых условий цены договора легализована упомянутой ст. 424 ГК РФ, согласно которой в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.
Вопрос о правомерности регулирования данного круга вопросов на уровне федерального закона стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В определении Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2003 г. N 403-О "По запросу Правительства Москвы о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 3 статьи 11 и пункта 7 статьи 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" было отмечено, что из ст. 71, 72 и 76 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 11 (ч. 3), 36 (ч. 3) и 94 следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам ведения, определять условия и порядок пользования землей, конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в указанной сфере. При этом наличие федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся ценовой политики на землю как одного из направлений экономической политики государства, исключает для субъекта РФ установление собственного регулирования в противоречие с федеральным. Вместе с тем не исключается право субъектов РФ и муниципальных образований самостоятельно осуществлять регулирование отношений по ряду вопросов, касающихся приватизации государственного и муниципального имущества, в частности определять порядок принятия решений об условиях приватизации государственного и муниципального имущества, в том числе земли, включая определение ее цены в пределах, установленных федеральным законодателем. Однако осуществление этого права возможно по окончании регулируемого Федеральным законом от 17 июля 2001 г. "О разграничении государственной собственности на землю" процесса разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность.
Круг субъектов, выкуп земельных участков которыми должен осуществляться по установленным комментируемой статьей правилам, ограничен собственниками зданий, строений, сооружений, т.е. гражданами (за исключением случаев, предусмотренных ст. 20, 21 ЗК РФ) и юридическими лицами, обладающими правом собственности на упомянутые объекты, являющиеся недвижимостью. Данная норма, на наш взгляд, подлежит применению также и при выкупе участков собственниками объектов незавершенного строительства, если таковые признаны недвижимым имуществом.
Статья 3
Переоформление прав на земельный участок осуществляется в том же порядке, что и оформление права на земельный участок: "новое" право подлежит государственной регистрации на основании Федерального закона "О государственной регистрации прав на земельный участок и сделок с ним". Осуществление переоформления производится с учетом Примечания, данного к настоящей статье.
Переоформлению подлежит также право постоянного (бессрочного) пользования предоставленного гражданам и юридическим лицам (в том числе коммерческим организациям), не предусмотренным ст. 20 ЗК РФ. Комментируемой статьей определено условие, на основании которого юридические лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, - переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 января 2012 г. в соответствии с правилами ст. 36 ЗК РФ.
В то же время следует обратить внимание на то, что переоформление права на земельный участок непосредственно связано с заключением соответствующего договора - договора купли-продажи или аренды земельного участка. Однако обязать лицо заключить договор на основании гражданского законодательства возможно только в исключительных случаях.
Согласно ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена ГК РФ, законом или добровольно принятым обязательством. При этом понуждение заключить договор подчинено порядку, установленному ст. 445 ГК РФ, в соответствии с которым если сторона, для которой в соответствии с ГК РФ или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор.
Комментируемая норма направлена на изменение земельно-правового режима, приведения его в соответствие с положениями ЗК РФ. В то же время применение этой нормы возможно только в совокупности с установленными и приведенными выше статьями ГК РФ и ЗК РФ. При этом статьи ЗК РФ как основного закона земельного законодательства имеют высшую юридическую силу, на что указывает в том числе и ст. 2 ЗК РФ, в соответствии с которой нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК РФ.
Пункт 2.1 настоящей статьи определяет положение, согласно которому приобретение земельных участков такими юридическими лицами, как садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан, осуществляются не по общим установленным настоящим Федеральным законом правилам, а на основании специальных норм, закрепленных Федеральным законом "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". Цели конкретизации и некоторого упрощения государственной регистрации прав на земельные участки в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан преследует и введение в настоящую статью п. 9.1, которым уточняется порядок регистрации прав на такие земельные участки.
Ставки земельного налога, являющиеся основанием для определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и занятых объектами транспортных систем естественных монополий, в настоящее время рассчитываются для земель соответствующих категорий на основании НК РФ.
Перечень приграничных территорий, земельные участки которых на основании ст. 15 ЗК РФ не подлежат передаче в собственность иностранным субъектам земельных отношений, а также лицам без гражданства, должен быть установлен согласно указанной статье ЗК РФ нормативным актом Президента РФ. До утверждения данного нормативного акта иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица вправе приобретать в собственность земельные участки только на территориях, заведомо не являющихся приграничными. Такими являются, например, земельные участки в границах субъектов РФ, не имеющих общих границ с иностранными государствами.
Утверждение комментируемой статьи о том, что внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в уставные (складочные) капиталы коммерческих организаций не допускается, основано на том, что право постоянного (бессрочного) пользования не является самостоятельным объектом оборота. Оно не подлежит также продаже, залогу, не может быть отчуждено правообладателем иным предусмотренным гражданским законодательством способом.
Положение п. 7 комментируемой статьи о том, что приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, основано в том числе на принципе, установленном ст. 1 ЗК РФ, согласно которой единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. В соответствии с установленной нормой приобретение недвижимого имущества в собственность на основании законодательства о приватизации государственного или муниципального имущества должно сопровождаться приобретением в собственность (приватизацией) земельного участка, на котором это недвижимое имущество расположено.
Положение данного пункта статьи согласуется с нормами Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", согласно которому (ст. 28) приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом. Приватизация имущественных комплексов унитарных предприятий осуществляется одновременно с отчуждением покупателю земельных участков, находящихся у унитарного предприятия на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды; участков, занимаемых объектами недвижимости, входящими в состав приватизируемого имущественного комплекса унитарного предприятия, и необходимых для использования указанных объектов.
Кроме того, Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" установил обязанность собственников объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом.
При соблюдении нормы, установленной ч. 8 комментируемой статьи, следует иметь в виду, что согласно п. 1 ст. 20 ЗК РФ в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. При этом предоставление земельных участков, как действие соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления по передаче участка лицу на основании указанного права (в этом случае основанием приобретения права является решение органа государственной власти или местного самоуправления о предоставлении его пользователю), следует отличать от приобретения права постоянного (бессрочного) пользования при переходе прав на земельный участок от одного лица к другому.
Так, переход права постоянного (бессрочного) пользования предполагается при приобретении недвижимого имущества, расположенного на земельном участке, на основе гражданского и земельного законодательства, а также при реорганизации юридического лица. Это следует из содержания соответствующих норм ГК РФ и ЗК РФ. Статьей 271 ГК РФ установлено, что при переходе права собственности на недвижимость, находящуюся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право пользования соответствующим земельным участком на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости. Статья 35 ЗК РФ, в свою очередь, определяет, что при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник.
Несмотря на некоторые разночтения в ст. 271 ГК РФ и 35 ЗК РФ, использование части земельного участка, на которое указывает ЗК РФ, должно быть оформлено определенным правовым титулом. Содержание и объем права, переходящего к приобретателю недвижимости, должны соответствовать содержанию и объему прав, принадлежавших лицу, отчуждающему недвижимость. Другими словами, если лицу, передающему в собственность строение, сооружение, земельный участок принадлежал на праве постоянного (бессрочного) пользования, то приобретателю недвижимость не может перейти иное право, кроме как право постоянного (бессрочного) пользования, поскольку иным правом прежний собственник недвижимости не обладал.
В отношении перехода прав к правопреемнику в процессе реорганизации юридического лица действуют нормы ГК РФ. В частности, ст. 58 ГК РФ определено, что при слиянии юридических лиц права и обязанности каждого из них переходят к вновь возникшему юридическому лицу в соответствии с передаточным актом. При присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к последнему переходят права и обязанности присоединенного юридического лица в соответствии с передаточным актом. При разделении юридического лица его права и обязанности переходят к вновь возникшим юридическим лицам в соответствии с разделительным балансом. При выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к каждому из них переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с разделительным балансом. При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменении организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом.
Положения п. 9 комментируемой статьи соответствуют ст. 6 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". В соответствии с данной статьей права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу комментируемого Федерального закона, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной комментируемым Федеральным законом. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей. Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" введен в действие на всей территории РФ через шесть месяцев после его официального опубликования. Поскольку текст Федерального закона был официально опубликован в "Российской газете" от 30 июля 1997 г. N 145, Федеральный закон вступил в силу с момента данного опубликования. Но в соответствии с той же ст. 6 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация возникших после введения в действие комментируемого Федерального закона ограничения (обременения) или иной сделки с объектом недвижимого имущества требует государственной регистрации прав на данный объект, возникших до введения в действие комментируемого Федерального закона.
Органы местного самоуправления на основании п. 10 комментируемой статьи управомочены осуществлять распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю. Под распоряжением земельными участками следует понимать право отчуждать или иным образом передавать права на земельный участок другим лицам (заключать договор аренды и др.). Не относится к правомочию распоряжения действие по изменению целевого назначения земель (перевод земель из одной категории в другую), порядок осуществления которого предусмотрен Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
Статья 3.1
С отменой Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю" закрепление земельных участков в федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность осуществляется по правилам, установленным ЗК РФ и комментируемым Федеральным законом.
Пункт 1 комментируемой статьи, указывая на то, что право федеральной собственности на земельные участки может быть предусмотрено федеральными законами, имеет в виду не только законы, которые могут быть приняты в будущем, но и действующие на настоящий момент. Так, Федеральным законом "Об обороне" (п. 10 ст. 1) определено, что земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным Силам РФ, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности. Прямые указания на принадлежность земельных участков к федеральной собственности содержатся и в некоторых других федеральных законах. В свою очередь, на основании ЛК РФ, лесной фонд находится в федеральной собственности, соответственно, земельные участки земель лесного фонда также должны быть отнесены к федеральной собственности.
Статья 3.2
Согласно ст. 8 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" включение земельных участков в границы населенных пунктов является переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. Подпункт 3 п. 1 ст. 7 того же Федерального закона устанавливает, в свою очередь, что перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.
Передача органам государственной власти субъектов РФ полномочий по управлению и распоряжению указанными в комментируемой статье земельными участками, за исключением земельных участков, включенных в перечень, утверждаемый Правительством РФ до 1 мая 2007 года, основана на общих положениях федеральных законов о передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти органам государственной власти субъекта РФ. Так, ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения РФ, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями. При этом в том же Законе указывается, что федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта РФ, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным настоящим Федеральным законом. Указанные требования распространяются также на указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
Статья 45 ЗК РФ не устанавливает таких оснований принудительного прекращения прав на земельный участок, находящихся в федеральной собственности, как те, что предусмотрены настоящей статьей (как следует из содержания п. 1 комментируемой статьи, такими основаниями следует считать для жилищного строительства, строительства объектов социальной инфраструктуры или комплексного освоения в целях жилищного строительства). В то же время Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, которым была введена комментируемая статья, в п. 2 ст. 45 ЗК РФ был введен подп. 7, исходя из которого принудительное прекращение прав на земельные участки в данном случае может быть произведено в иных предусмотренных федеральными законами случаях. Таким образом, установление комментируемой статьей новых оснований изъятия земельных участков следует указанной новой норме ст. 45 ЗК РФ. В целом, следует заметить, что теперь ст. 45 ЗК РФ, по сути, установлен открытый перечень оснований принудительного прекращения иных, кроме права собственности, прав на земельные участки, чего ранее законодатель не имел в виду.
Статья 4
Приведению в соответствие с ЗК РФ подлежат нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ (см. комментарий к ст. 6 комментируемого Федерального закона), а также договоры между Российской Федерацией и субъектами РФ в области регулирования земельных отношений. В целях реализации данного условия были приняты Указ Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации", а также постановление Правительства РФ от 23 декабря 2002 г. N 919 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих земельные отношения".
Статья 5
До введения в действие ЗК РФ на территории РФ продолжали действовать законодательные акты Союза ССР в области регулирования земельных отношений в части, не противоречащей законодательству РФ. Таким актом являлись Основы законодательства СССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. N 1251-I. С момента вступления в действие Закона данный нормативный акт, равно как и иные законодательные акты земельного законодательства Союза ССР, а также нормы законодательных актов Союза ССР иных отраслей, регулирующие земельные отношения, прекратили свое действие.
В то же время нормы, регулировавшие земельные отношения до вступления в силу ЗК РФ, продолжают иметь определенное значение при рассмотрении земельных споров в суде, поскольку защита прав и обязанностей собственников землевладельцев и землепользователей, а также выяснение обстоятельств реализации прав на определенный момент времени рассматриваются через призму действующих на тот момент нормативных актов.
Статья 6
Одной из особенностей регулирования земельных отношений до вступления в силу ЗК РФ можно считать то, что данное регулирование осуществлялось преимущественно на основе подзаконных нормативных правовых актов. В настоящее время большинство этих нормативных актов прекратило действие на основании Указа Президента РФ от 25 февраля 2003 г. N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации", а также постановления Правительства РФ от 23 декабря 2002 г. N 919 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих земельные отношения".
Статья 7
Большинство норм ЗК РФ в целом не имеют обратной силы. Отношения, возникшие на основании договоров, заключенных на основании ЗК РСФСР или иных нормативных актов, действовавших до вступления в силу ЗК РФ, и не расторгнутые после принятия ЗК РФ, продолжают свое действие. При этом нормы ЗК РФ применяются только к тем отношениям между сторонами в договоре, которые возникают после принятия указанного Кодекса.
Так, при реализации, например, договора аренды или при реализации прав на землю на основании иного права, установленного ЗК РФ, возникших до вступления в силу Кодекса, его нормы действуют только в части тех отношений, которые имеют место после 30 октября 2001 г. Далее, если лицом, использующим земельный участок на основе права постоянного (бессрочного) пользования, земельный участок передан в аренду до принятия ЗК РФ, договор аренды продолжает действовать в течение установленного договором срока и стороны не обязаны расторгнуть договор только потому, что ст. 20 ЗК РФ запрещает распоряжение земельными участками лицами, использующими их на основе права постоянного (бессрочного) пользования.
Статья 8
Поскольку в настоящее время принят Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", которым урегулированы отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, установлены правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, а также Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", которым в том числе определены особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, нормы указанной статьи практически утратили свое значение.
Статья 9
На основании Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" основные вопросы, затронутые комментируемой статьей, решены таким образом, что основы правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения на уровне субъекта РФ установлены в том числе данным Федеральным законом.
Статья 10
Указанным в комментируемой статье Федеральном законе "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрен ряд специальных норм, касающихся изъятия и предоставления земель для нужд проведения Олимпийских и Паралимпийских игр в г. Сочи. Данным законом, в целом, установлены особые правовые условия принудительного прекращения прав на земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов.
В частности, ст. 15 данного Федерального закона установлено, что в период с 1 января 2008 года до 1 января 2014 года на территории Краснодарского края допускаются:
1) резервирование земель для государственных или муниципальных нужд в целях размещения олимпийских объектов;
2) изъятие земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд в целях размещения олимпийских объектов и предоставление земельных участков и жилых помещений взамен изымаемых;
3) изъятие земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества, находящихся в границах территорий, указанных в ч. 14 ст. 14 настоящего Федерального закона, для нужд субъекта Российской Федерации - Краснодарского края и муниципального образования город-курорт Сочи (далее - изъятие земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам) и предоставление земельных участков или жилых помещений взамен изымаемых.
В случае если земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, находятся в государственной или муниципальной собственности и предоставлены гражданам или юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, за исключением государственных или муниципальных унитарных предприятий и государственных или муниципальных учреждений, на праве пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования, аренды, их изъятие для размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, осуществляется путем прекращения этих прав.
В случае если земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, или включенные в один из перечней земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находятся в государственной или муниципальной собственности и предоставлены государственным или муниципальным унитарным предприятиям и государственным или муниципальным учреждениям на основании договора аренды, указанным предприятиям или учреждениям направляется уведомление о досрочном прекращении договора аренды в одностороннем порядке.
В случае если земельные участки, предназначенные для размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, находятся в частной собственности и обременены правами третьих лиц, их изъятие является основанием одновременного прекращения таких прав, за исключением случаев, когда такие права не препятствуют использованию земельного участка для целей, являющихся основанием его изъятия.
Изъятие в соответствии с указанным Федеральным законом земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется:
1) в собственность Российской Федерации - при изъятии в целях размещения олимпийских объектов федерального значения;
2) в собственность Краснодарского края - при изъятии в целях размещения олимпийских объектов краевого значения;
3) в собственность муниципального образования город-курорт
Сочи - при изъятии в целях размещения олимпийских объектов муниципального значения.
Правительство Российской Федерации, администрация Краснодарского края, орган местного самоуправления муниципального образования город-курорт Сочи обеспечивают формирование перечней земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся соответственно в федеральной собственности, собственности Краснодарского края или муниципального образования город-курорт Сочи, для их предоставления гражданам и юридическим лицам взамен изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам.
Для формирования перечня находящихся в федеральной собственности земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, предоставляемых гражданам и юридическим лицам взамен изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам (далее - Перечень), администрация Краснодарского края направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на распоряжение федеральным имуществом, предложения по формированию Перечня, который в двухнедельный срок со дня поступления предложений рассматривает их и вносит Перечень на утверждение в Правительство Российской Федерации.
Включение в Перечень земельных участков, предоставленных для нужд обороны и безопасности, осуществляется соответственно по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области обороны, и федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области безопасности.
В случае если в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов или документацией по планировке территорий, прилегающих к олимпийским объектам, предусмотрено образование земельных участков путем раздела, объединения, перераспределения земельных участков или выдела из земельных участков, решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, может быть принято в отношении образуемых земельных участков. В этом случае указанное решение принимается до образования земельного участка из существующего земельного участка.
Согласно указанному закону, земельные участки, образуемые из земельных участков сельскохозяйственного назначения или земель сельскохозяйственного назначения и предназначенные в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов федерального значения, относятся к категории земель промышленности и иного специального назначения, за исключением случаев, когда указанные образуемые земельные участки предназначены для размещения дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов. При выполнении в отношении указанных образуемых земельных участков в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения об указанных образуемых земельных участках, в соответствующем межевом плане указываются категория земель промышленности и иного специального назначения в отношении указанных образуемых земельных участков, а также реквизиты соответствующей документации по планировке территории для размещения олимпийских объектов федерального значения. При государственном кадастровом учете, осуществляемом в связи с образованием указанных земельных участков (далее - постановка на кадастровый учет), в государственный кадастр недвижимости одновременно вносятся сведения о категории земель промышленности и иного специального назначения в отношении указанных образованных земельных участков. При этом категория земель, к которой отнесены указанные образованные земельные участки, считается установленной со дня завершения их постановки на кадастровый учет.
Образование земельного участка в соответствии с документацией по планировке территории для размещения олимпийских объектов или документацией по планировке территорий, прилегающих к олимпийским объектам, допускается с письменного согласия:
1) собственника такого земельного участка;
2) землепользователя или землевладельца, за исключением государственных или муниципальных унитарных предприятий и государственных или муниципальных учреждений.
Решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения принимается администрацией Краснодарского края на основании соответствующего заявления Корпорации, а в случае, если строительство олимпийского объекта федерального значения предусмотрено за счет средств федерального бюджета, - на основании заявления организации, осуществляющей такое строительство. При этом для принятия указанного решения не требуется осуществления государственного учета указанных земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в связи с уточнением их характеристик, в том числе в связи с уточнением вносимых в государственный кадастр недвижимости сведений об указанных земельных участках и (или) иных объектах недвижимости.
О принятом решении об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, землепользователи, землевладельцы или арендаторы земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также собственники земельных участков уведомляются в течение семи дней со дня принятия указанного решения. В случае изъятия земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения копия решения о таком изъятии направляется в Корпорацию.
Решение о резервировании земель и решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, должны быть в течение семи дней со дня их принятия опубликованы в печатном издании, являющемся источником официального опубликования нормативных правовых актов соответственно Краснодарского края и муниципального образования город-курорт Сочи, и размещены на официальном сайте в сети Интернет соответственно Краснодарского края и муниципального образования город-курорт Сочи. В случае если решение о резервировании земель или решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, принято в отношении находящихся в долевой собственности земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, такие решения должны быть опубликованы в печатном издании, определенном законом Краснодарского края для подачи объявлений в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"
Далее, согласно рассматриваемому Федеральному закону, установленное п. 1 ч. 12 ст. 45 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" правило не применяется к случаям выдачи кадастровых паспортов земельных участков, в отношении которых приняты решения об изъятии в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам. Кадастровые паспорта указанных земельных участков предоставляются в порядке, установленном ст. 14 указанного Федерального закона. При этом к запросам о предоставлении сведений государственного кадастра недвижимости об указанных земельных участках в виде кадастровых паспортов должны быть приложены копии соответствующих решений об изъятии.
Кроме того, Законом установлено, что в случае отсутствия кадастровых сведений о земельном участке, в отношении которого принято решение об изъятии в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, в объеме, необходимом в соответствии с ч. 4 ст. 14 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", администрация Краснодарского края вправе выступать заказчиком кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для осуществления государственного кадастрового учета земельных участков, участвовать в согласовании местоположения границ земельных участков от имени правообладателей указанных земельных участков без доверенности, а также обращаться с заявлением о государственном кадастровом учете указанных земельных участков.
Отсутствие кадастровых сведений о земельном участке, в отношении которого принято решение об изъятии в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, в объеме, необходимом в соответствии с ч. 4 ст. 14 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", не может являться основанием для приостановления осуществления государственной регистрации прав на указанный земельный участок в связи с его изъятием либо отказа в осуществлении государственной регистрации прав на указанный земельный участок.
В случаях изъятия земельных участков в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, путем прекращения права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения предоставление других земельных участков взамен изымаемых осуществляется на праве собственности гражданам, имеющим право на бесплатное переоформление изымаемых земельных участков в собственность. Предоставление земельных участков в указанных в настоящей части случаях осуществляется без проведения торгов и предварительного согласования места размещения объектов.
В случае изъятия земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения, строительство которых осуществляется за счет средств Корпорации или полностью за счет средств других юридических лиц, оплата выкупной цены гражданам или юридическим лицам, являющимся собственниками изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества, а также оплата убытков иным правообладателям изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества осуществляются Корпорацией. В случае изъятия земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения, строительство которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, оплата выкупной цены гражданам или юридическим лицам, являющимся собственниками изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества, а также оплата убытков иным правообладателям изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества осуществляются организациями, осуществляющими строительство соответствующих объектов.
Решение суда об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, подлежит немедленному исполнению.
Резервирование земель и изъятие земельных участков в целях размещения олимпийских объектов допускаются при отсутствии документов территориального планирования.
В случае если предназначенный для размещения олимпийского объекта земельный участок или земельный участок, включенный в Перечень, предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования федеральному государственному унитарному предприятию или федеральному государственному учреждению, такое право прекращается в течение 20 дней со дня получения уведомления от администрации Краснодарского края без согласия указанных организаций:
1) по решению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на распоряжение федеральным имуществом по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области обороны, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области безопасности, и федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области охраны окружающей среды, - в отношении земельных участков, предоставленных федеральным государственным унитарным предприятиям и федеральным государственным учреждениям, находящимся в ведении указанных федеральных органов исполнительной власти;
2) по решению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на распоряжение федеральным имуществом без согласования с федеральными органами исполнительной власти, - в отношении иных земельных участков.
Прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в границах особо охраняемых природных территорий не влечет изменение режима особой охраны территорий особо охраняемых природных территорий.
В случае если земельный участок, предназначенный для размещения олимпийского объекта или включенный в указанный в ч. 5 настоящей статьи перечень земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности Краснодарского края или муниципального образования город-курорт Сочи, предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования государственному или муниципальному унитарному предприятию, государственному или муниципальному учреждению, которые созданы органами государственной власти Краснодарского края или органом местного самоуправления муниципального образования город-курорт Сочи, такое право может быть прекращено по решению соответственно органа государственной власти Краснодарского края или органа местного самоуправления муниципального образования город-курорт Сочи без согласия указанных организаций.
Корпорация осуществляет финансирование кадастровых работ в отношении земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества, изымаемых в целях размещения олимпийских объектов федерального значения, а также иных участков, в случаях предусмотренных законом. Договор на проведение указанных работ заключается между администрацией Краснодарского края, Корпорацией и лицом, обладающим в соответствии с законодательством правом проведения кадастровых работ, и должен предусматривать обязанность Корпорации оплатить кадастровые работы.
Предоставление гражданам земельных участков и расположенных на них индивидуальных жилых домов, жилых помещений в жилых домах блокированной застройки или в многоквартирных домах взамен изымаемых в целях размещения олимпийских объектов федерального значения земельных участков и расположенных на них индивидуальных жилых домов или жилых помещений в многоквартирных домах осуществляется с учетом особенностей, установленных ст. 15.1 указанного Федерального закона.
В соответствии с этой статьей, по выбору граждан, являющихся собственниками земельных участков и расположенных на них индивидуальных жилых домов, взамен изымаемых в целях размещения олимпийских объектов федерального значения земельных участков и расположенных на них индивидуальных жилых домов им могут предоставляться земельные участки и расположенные на них индивидуальные жилые дома или жилые помещения в жилых домах блокированной застройки, в многоквартирных домах. По выбору граждан, являющихся собственниками жилых помещений в многоквартирных домах, которые расположены на земельных участках, изымаемых в целях размещения олимпийских объектов федерального значения, взамен изымаемых жилых помещений им могут предоставляться другие жилые помещения в собственность с учетом особенностей, установленных ст. 15.1 Закона.
Переселение граждан из жилищного фонда, находящегося в собственности Краснодарского края или собственности муниципального образования город-курорт Сочи и изымаемого в целях размещения олимпийских объектов федерального значения, осуществляется администрацией Краснодарского края в порядке, предусмотренном жилищным законодательством. Финансирование расходов, связанных с предоставлением администрацией Краснодарского края гражданам жилых помещений взамен жилых помещений, предоставленных по договору социального найма или в общежитиях и изымаемых в целях размещения олимпийских объектов федерального значения, осуществляется:
1) Корпорацией - в случае изъятия земельных участков в целях размещения олимпийских объектов федерального значения, строительство которых осуществляется за счет средств Корпорации или полностью за счет средств других юридических лиц;
2) организациями, осуществляющими строительство олимпийских объектов федерального значения, - в случае изъятия земельных участков в целях размещения олимпийских объектов федерального значения, строительство которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Статья 11
Федеральный закон N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" был принят 8 мая 2009 г.
Данным Законом предусмотрено (ст. 6), что со дня вступления в силу настоящего Федерального закона до 1 января 2012 года на территории Приморского края допускается изъятие земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для размещения необходимых для проведения саммита объектов.
В случае если земельные участки, предназначенные для размещения необходимых для проведения саммита объектов, находятся в государственной или муниципальной собственности и предоставлены гражданам либо юридическим лицам, за исключением государственных или муниципальных унитарных предприятий и государственных или муниципальных учреждений, на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользования, аренды, изъятие таких земельных участков для размещения необходимых для проведения саммита объектов осуществляется путем прекращения этих прав с возмещением в порядке, установленном земельным законодательством, правообладателям таких земельных участков убытков, связанных с прекращением этих прав.
В случае если земельные участки, предназначенные для размещения необходимых для проведения саммита объектов, находятся в государственной или муниципальной собственности и предоставлены государственным или муниципальным унитарным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям на основании договоров аренды или договоров безвозмездного срочного пользования, указанным предприятиям или учреждениям направляются уведомления о досрочном прекращении договоров аренды или безвозмездного срочного пользования в одностороннем порядке.
В случае если земельные участки, предназначенные для размещения необходимых для проведения саммита объектов, находятся в собственности граждан или юридических лиц и обременены правами третьих лиц, изъятие таких земельных участков для размещения необходимых для проведения саммита объектов (за исключением случаев, если права третьих лиц не препятствуют использованию земельных участков для размещения необходимых для проведения саммита объектов) является основанием одновременного прекращения прав третьих лиц на изымаемые земельные участки с возмещением третьим лицам убытков в размере и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством.
Изъятие в соответствии с настоящей статьей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, которые находятся в собственности граждан или юридических лиц, для государственных или муниципальных нужд осуществляется в собственность:
1) Российской Федерации - при изъятии для размещения необходимых для проведения саммита объектов федерального значения;
2) Приморского края - при изъятии для размещения необходимых для проведения саммита объектов, финансирование строительства которых предусмотрено полностью или частично за счет средств бюджета Приморского края, за исключением необходимых для проведения саммита объектов федерального значения (далее - необходимые для проведения саммита объекты краевого значения);
3) Владивостокского городского округа - при изъятии для размещения необходимых для проведения саммита объектов, финансирование строительства которых предусмотрено полностью или частично за счет средств бюджета Владивостокского городского округа, за исключением необходимых для проведения саммита объектов федерального и краевого значения (далее - необходимые для проведения саммита объекты муниципального значения).
В случае если в соответствии с документацией по планировке территории для размещения необходимых для проведения саммита объектов или решением о предварительном согласовании мест их размещения предусмотрено образование земельных участков путем раздела, объединения, перераспределения земельных участков или выдела из земельных участков, решение об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для размещения необходимых для проведения саммита объектов может быть принято в отношении образуемых земельных участков. В этом случае решение об указанном изъятии принимается до образования земельных участков.
Земельные участки, образуемые из земельных участков сельскохозяйственного назначения или состава земель сельскохозяйственного назначения и предназначаемые в соответствии с документацией по планировке территории для размещения необходимых для проведения саммита объектов федерального значения, относятся к категории земель промышленности или иного специального назначения, за исключением случаев, если эти образуемые земельные участки предназначены для размещения дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов. При выполнении в отношении этих образуемых земельных участков в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения об этих образуемых земельных участках, в соответствующем межевом плане указываются принадлежность к категории земель промышленности или иного специального назначения в отношении этих образуемых земельных участков и реквизиты соответствующей документации по планировке территории для размещения необходимых для проведения саммита объектов федерального значения. При государственном кадастровом учете этих земельных участков, осуществляемом в связи с их образованием, в государственный кадастр недвижимости в отношении этих образованных земельных участков одновременно вносятся сведения о категории земель промышленности и иного специального назначения. При этом категория земель, к которой отнесены эти образованные земельные участки, считается установленной со дня завершения их постановки на кадастровый учет.
Образование земельного участка в соответствии с документацией по планировке территории для размещения необходимых для проведения саммита объектов или решениями о предварительном согласовании мест их размещения допускается с согласия в письменной форме:
1) собственника земельного участка, из которого образуется такой земельный участок;
2) землепользователя или землевладельца, за исключением землепользователя или землевладельца - государственного или муниципального унитарного предприятия и государственного или муниципального учреждения.
В случае отказа указанных лиц от образования земельных участков в соответствии с документацией по планировке территории для размещения необходимых для проведения саммита объектов или решениями о предварительном согласовании мест их размещения, такие земельные участки на основании решения уполномоченного федерального органа исполнительной власти подлежат изъятию для размещения необходимых для проведения саммита объектов.
В случае отказа тех же лиц от образования земельного участка, из которого образуются земельные участки, подлежащие изъятию на основании решений нескольких уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, решение об изъятии такого земельного участка принимается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства.
В случае отсутствия кадастровых сведений о земельном участке, в отношении которого принято решение об изъятии для размещения необходимых для проведения саммита объектов, или отсутствия таких сведений в полном объеме выступать заказчиками кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для осуществления государственного кадастрового учета указанного земельного участка, участвовать в согласовании местоположения его границ от имени его правообладателей без доверенности, а также обращаться с заявлением о государственном кадастровом учете указанного земельного участка вправе:
1) уполномоченные федеральные органы исполнительной власти - в отношении земельных участков, подлежащих изъятию для размещения необходимых для проведения саммита объектов федерального значения;
2) уполномоченные органы исполнительной власти Приморского края - в отношении земельных участков, подлежащих изъятию для размещения необходимых для проведения саммита объектов краевого значения;
3) орган местного самоуправления Владивостокского городского округа - в отношении земельных участков, подлежащих изъятию для размещения необходимых для проведения саммита объектов муниципального значения.
Отсутствие кадастровых сведений о земельном участке в полном объеме, в том числе отсутствие кадастровых сведений о координатах характерных точек границ земельного участка, в отношении которого принято решение об изъятии для размещения необходимых для проведения саммита объектов, не может являться основанием для приостановления осуществления государственной регистрации прав на указанный земельный участок в связи с его изъятием или для отказа в осуществлении государственной регистрации прав на указанный земельный участок.
О принятых решениях об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для размещения необходимых для проведения саммита объектов землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственники земельных участков уведомляются в письменной форме в течение семи дней со дня принятия указанных решений. Копии указанных решений направляются также в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства. Изъятие земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для размещения необходимых для проведения саммита объектов до истечения трех месяцев со дня получения такого уведомления допускается только с согласия указанных в настоящей части правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества.
В уведомлениях о решениях об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для размещения необходимых для проведения саммита объектов и при опубликовании таких решений указываются:
1) место и время приема уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или указанным в ч. 7 настоящей статьи подведомственным ему федеральным государственным учреждением, уполномоченным органом исполнительной власти Приморского края либо органом местного самоуправления Владивостокского городского округа граждан и юридических лиц по вопросам изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества;
2) место и время ознакомления лиц, у которых изымаются земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, с проектами соглашений, заключаемых в связи с изъятием земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества.
В случаях изъятия земельных участков для размещения необходимых для проведения саммита объектов путем прекращения права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельные участки взамен изымаемых земельных участков предоставляются на праве собственности гражданам, имеющим право на бесплатное переоформление изымаемых земельных участков в собственность, без проведения торгов и предварительного согласования мест размещения объектов.
В случаях изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для размещения необходимых для проведения саммита объектов федерального значения, финансирование строительства которых предусмотрено полностью за счет средств юридических лиц, выплата выкупной цены собственникам изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, а также возмещение убытков иным правообладателям изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества осуществляется указанными юридическими лицами. В таких случаях соглашение, предусмотренное частью 20 настоящей статьи, заключается с участием указанных юридических лиц и должно содержать их обязанности по осуществлению соответствующих выплаты и возмещения убытков.
Изъятие земельных участков для размещения необходимых для проведения саммита объектов допускается при отсутствии документов территориального планирования.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) РГ. 2002. 12 янв.
*(2) См.: Боголюбов С.А. Экологическое право: учеб. для вузов. М., 2004.
*(3) СЗ РФ. 1997. N 51. ст. 5712; О Правительстве Российской Федерации. Комментарий к Федеральному конституционному закону (под ред. Т.Я. Хабриевой). М., 2007.
*(4) СЗ РФ. 1995. N 9. ст. 713.
*(5) СЗ РФ. 1995. N 12. ст. 1024.
*(6) СЗ РФ. 1995. N 48. ст. 4556.
*(7) СЗ РФ. 1999. N 18. ст. 2220.
*(8) СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 142. См. также: Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель" / под ред. С.А. Боголюбова, Ю.Г. Жарикова. М.: Минсельхоз, 1997; Все о земельных отношениях / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2010.
*(9) Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 16. ст. 854.
*(10) СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 18. См. также: Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону "О недрах" / рук. авт. колл. С.А. Боголюбов // Законодательство и экономика. 1999. N 4, 5; Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" / рук. авт. колл. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 2001.
*(11) РГ. 2006. 8 июня. См. также: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Проспект, 2007.
*(12) РГ. 2006. 6 дек. См. также: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Проспект, 2007.
*(13) СЗ РФ. 1995. N 17. ст. 1462. См. также: Законодательство о животном мире: постатейный комментарий к закону. Нормативные акты и документы // Законодательство и экономика. 1996. N 1-2; Комментарий к Закону "О животном мире" / отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 2002.
*(14) СЗ РФ. 1999. N 18. ст. 2222. См. также: Комментарий к Федеральному закону "Об охране атмосферного воздуха" / отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 2003.
*(15) СЗ РФ. 1998. N 26. ст. 5009.
*(16) СЗ РФ. 1995. N 49. ст. 4694. См. также: Боголюбов С.А., Краюшкина Е.Г. Комментарий к Федеральному закону "О континентальном шельфе Российской Федерации" М.: Юстицинформ, 2003.
*(17) СЗ РФ. 1999. N 14. ст. 1650.
*(18) СЗ РФ. 1997. N 18. ст. 2105.
*(19) СЗ РФ. 1997. N 29. ст. 5510.
*(20) СЗ РФ. 1997. N 50. ст. 3588.
*(21) РГ. 2004. 30 дек. См. также: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2009.
*(22) См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В.Д. Зорькин. М., 2009.
*(23) См. ст. 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 29. ст. 2757.
*(24) См.: Земельное право в вопросах и ответах. М.: Проспект, 2010.
*(25) Подробнее см.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под. ред. А.К. Голиченкова. М.: БЕК, 2002; Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации. М.: Юрайт, 2002.
*(26) Подробнее см.: Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. Комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды". М.: Юстицинформ, 2009.
*(27) См.: Реймерс Н.Ф. Природопользование. М.: Мысль, 1990. С. 456-458.
*(28) См.: Жариков Ю.Г., Масевич М.Г. Недвижимое имущество: правовое регулирование. М.: БЕК, 1997; Брагинский М.И. Комментарий к Закону Российской Федерации "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". М.: Юстицинформ, 1998; Оглоблина О.М. Сделки с землей в Российской Федерации. М.: Юринформцентр, 1999.
*(29) См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. С постатейными материалами из практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. М.: Норма, 1999. С. 134-135.
*(30) См.: Боголюбов С.А. Земельное право: учеб. для вузов. М.: Норма, 2009; Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: учеб. М.: Юристъ, 2002.
*(31) РГ. 2004. 30 дек.
*(32) См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л.А. Окунькова. М.: Юристъ, 2001.
*(33) Подробнее см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Проспект, 2007; Боголюбов С.А., Сиваков Д.О. Водное законодательство в вопросах и ответах. М.: ИЗиСП-Контракт, 2009.
*(34) Подробнее см.: Земля и право: пособие для российских землевладельцев / рук. авт. колл. и отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: ИНФРА-М - Норма, 1998; Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. М.: Городец, 2001.
*(35) СЗ РФ. 2003. N 40. ст. 3822.
*(36) См.: Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // РГ. 2004. 30 дек.
*(37) См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / под ред. В.И. Васильева. М., 2005.
*(38) РГ. 2002. 12 янв.
*(39) Ведомости ВС РФ. 1992. N 10. ст. 1024.
*(40) СЗ РФ. 1995. N 12. ст. 1024.
*(41) СЗ РФ. 2001. N 20. ст. 1972. Подробнее об этом см.: Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма, 2001.
*(42) СЗ РФ. 1998. N 30. ст. 3589.
*(43) САПП РФ. 1994. N 10. ст. 779.
*(44) Комментарий к Закону РФ "Об охране атмосферного воздуха" / отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 2002.
*(45) СЗ РФ. 1997. N 29. ст. 3510.
*(46) РГ. 2002. 30 мая.
*(47) РГ. 2002. 23 янв.
*(48) РГ. 2002. 5 марта.
*(49) СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 141.
*(50) СЗ РФ. 2004. N 32. ст. 3348.
*(51) СЗ РФ. 1997. N 42. ст. 4782.
*(52) РГ. 1999. 9 дек.
*(53) РГ. 2001. 26 дек.
*(54) СЗ РФ. 2001. N 29. ст. 2947.
*(55) СЗ РФ. 2002. N 47. ст. 4676.
*(56) В настоящее время Федеральное агентство объектов кадастра недвижимости.
*(57) СЗ РФ. 2006. N 50. ст. 5278.
*(58) СЗ РФ. 2006. N 23. ст. 2381.
*(59) См.: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".
*(60) Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" // СЗ РФ. 2003. N 24. ст. 2249.
*(61) Подробнее см.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: учеб. М.: Юристъ, 2002. С. 65.
*(62) Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Издательство МГУ, 2003. С. 169.
*(63) САПП РФ. 1993. N 51. ст. 2144.
*(64) СЗ РФ. 2006. N 17 (ч. I). ст. 1782.
*(65) СЗ РФ. 2001. N 30. ст. 3060.
*(66) СЗ РФ. 2006. N 17 (ч. I). ст. 1782.
*(67) СЗ РФ. 1997. N 30. ст. 3594.
*(68) Текст распоряжения официально опубликован не был. Данные правовой системы Гарант.
*(69) СЗ РФ. 2003. N 40. ст. 3822.
*(70) СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). ст. 3597.
*(71) СЗ РФ. 1994. N 32. ст. 3301.
*(72) СЗ РФ. 2002. N 48. ст. 4746.
*(73) Вестник ВАС РФ. 1997. N 12.
*(74) СЗ РФ. 2000. N 32. ст. 3340.
*(75) СЗ РФ. 2008. N 20. ст. 2253.
*(76) Данная статья устанавливает возможность для заинтересованных лиц обращаться за защитой своих прав в суд, арбитражный суд или третейский суд, а также осуществлять защиту в административном порядке.
*(77) Норма этой статьи содержит правило о том, что любая сделка, противоречащая требованиям закона или иных правовых актов, является недействительной или может быть признана таковой.
*(78) Указанная статья определяет основные правомочия собственников по владению, пользованию и распоряжению своими земельными участками, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
*(79) См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1997. N 30. ст. 3594.
*(80) САПП РФ. 1993. N 52. ст. 5085.
*(81) СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. I). ст. 3105.
*(82) См. также гл. IX ЗК РФ и комментарий к ней.
*(83) Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / отв. ред. О.Н. Садиков. М.: Юринформцентр, 1995. С. 27.
*(84) См.: ст. 609 ГК РФ, ст. 4, 26 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
*(85) Согласно ст. 33 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" данный Федеральный закон был введен в действие на всей территории РФ через шесть месяцев после его официального опубликования.
*(86) См.: ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
*(87) Письмо Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 19 октября 1994 г. N 2-16/1629.
*(88) СЗ РФ. 2001. N 26. ст. 2582.
*(89) СЗ РФ. 2000. N 2. ст. 149.
*(90) Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 44. ст. 1424.
*(91) Утверждено постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 (ред. от 22 июня 2007 г.). СЗ РФ. 2006. N 47. ст. 4919.
*(92) СЗ РФ. 2003. N 19. ст. 1843.
*(93) САПП РФ. 1993. N 6. ст. 483; СЗ РФ. 1995. N 3. ст. 190; N 49. ст. 4808; 1996. N 28. ст. 3383; 1999. N 21. ст. 2625.
*(94) См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 1999. С. 132.
*(95) См.: Волков Г.А. Вопросы приобретения права собственности на землю по давности владения // Государство и право на рубеже веков (Материалы Всероссийской конференции). Экологическое и природоресурсное право. Трудовое право. Предпринимательское право. М., 2001. С. 116-117.
*(96) Подробнее см.: Карлова Н.В. Возникновение прав на землю по давности владения // Законодательство. 2000. N 8; Эйриян Г.Н. Применение приобретательной давности к земельным участкам // Адвокат. 2003. N 7.
*(97) Постановление Федерального Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 августа 2008 г. по делу N А82-14115/2007-65.
*(98) СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. II). ст. 5014.
*(99) СЗ РФ. 1994. N 13. ст. 1447; 2001. N 7. ст. 607.
*(100) См., напр.: постановление Федерального Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 24 февраля 2009 г. N А74-973/08-Ф02-426/09; постановление Федерального Арбитражного суда Дальневосточного округа от 15 декабря 2008 г. N Ф03-5245/2008; постановление Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 февраля 2009 г. N Ф04-969/2009(768-А27-9).
*(101) СЗ РФ. 2006. N 47. ст. 4919.
*(102) Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. ст. 4970.
*(103) СЗ РФ. 1997. N 42. ст. 4901.
*(104) См.: постановление кассационной инстанции Федерального Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 апреля 2002 г. по делу N Ф08-1176/2002.
*(105) Суд ссылается на ранее действовавший АПК РФ. В новом Кодексе, введенном в действие с 1 сентября 2002 г., аналогичное право арбитражного суда кассационной инстанции принять новое решение предусмотрено подп. 2 п. 1 ст. 287.
*(106) См.: Земельные споры: сб. документов / под общ. ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1999. С. 31-32.
*(107) См.: постановление Федерального Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 апреля 2009 г. по делу N А32-2334/2008.
*(108) Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.
*(109) См., напр.: постановление Федерального Арбитражного суда Уральского округа от 5 мая 2009 г. N Ф09-747/07С6; постановление Федерального Арбитражного суда Московского округа от 12 февраля 2009 г. N КГ-А41/12643-08 по делу N А41-К2-4199/07; постановление Федерального Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15 сентября 2008 г. по делу N А79-10673-2007.
*(110) Лесницкая Л.Ф. Рассмотрение в суде жалоб на решения, действия (или бездействие), нарушающие права и свободы граждан // Законодательство и экономика. 1997. N 9, 10. С. 53.
*(111) В новом АПК РФ (ст. 4) указано, что обращение в арбитражный суд по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, осуществляется в форме заявления (а не искового заявления).
*(112) См.: Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. N 12. С. 29-35.
*(113) См.: Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М., 1999. С. 134; Земля и право: пособие для российских землевладельцев / рук. авт. колл. и отв. ред. С.А. Боголюбов. М., 1997. С. 210; Дикусар В.М. К вопросу о совершенствовании законодательства о земельных спорах // Экологическое право России: сб. материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. С. 83; и др.
*(114) См.: Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. N 12. С. 34.
*(115) СЗ РФ. 1998. N 51. ст. 6270.
*(116) Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. ст. 1790; СЗ РФ. 1997. N 47. ст. 5341.
*(117) В настоящее время и названное Временное положение, и Приложение N 3 к ГПК РСФСР утратили силу в связи с принятием Федерального закона "О третейских судах в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 30. ст. 3019).
*(118) См.: Земля и право. С. 221; Романов В.И. Разрешение земельных споров. Закон и практика // Экологическое право России: сб. материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. / под ред. А.К. Голиченкова. М., 1999. С. 106; Дикусар В.М. К вопросу о совершенствовании законодательства о земельных спорах // Экологическое право России: сб. материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. С. 83; и др.
*(119) Твоя земля: информационный бюллетень областей ассоциации "Черноземье". 1999. N 4. С. 26-29.
*(120) Твоя земля. 1999. N 2-3. С. 20-21.
*(121) См.: Третейский суд в аграрной сфере: процесс создания и механизм работы. 2-е изд., перераб. и доп. Ростов н/Д, 2001. С. 14-16.
*(122) См.: Третейский суд в аграрной сфере: процесс создания и механизм работы. С. 76-77.
*(123) См. подробнее: Дикусар В.М. Земельные суды - в России? // Российская юстиция. 2000. N 11. С. 53-54.
*(124) СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3813.
*(125) СЗ РФ. 2002. N 49. ст. 4882.
*(126) См.: постановление Совета Министров - Правительства РФ от 24 ноября 1993 г. N 1229 "О создании Единой государственной системы экологического мониторинга" // САПП РФ. 1993. N 48. ст. 4661.
*(127) Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009.
*(128) СЗ РФ. 1999. N 27. ст. 3379.
*(129) См.: Краснова И.О. Земельное право. М.: Юристъ, 2001.
*(130) См.: Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии", постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии). СЗ РФ. 2009. N 25. ст. 3052.
*(131) См.: Земельный кадастр: учеб.-практич. пособие. М., 2001.
*(132) См.: Липски С.А. Земельно-кадастровое производство и формирующиеся системы регистрации прав на землю и мониторинга земель // Теория и методы управления земельными ресурсами. М., 2001; Липски С.А. Актуальные проблемы государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения // Землеустройство. Кадастр и мониторинг земель. 2006. N 8. С. 56; СЗ РФ. 1998. N 29. ст. 3399.
*(133) См.: Лойко П.Ф. Постатейные комментарии к Земельному кодексу РФ и Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". М., 2002. С. 344.
*(134) СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 142; РГ. 1996. N 10. 18 янв.
*(135) См., напр.: Распоряжение Мэра г. Москвы от 6 апреля 1993 г. N 213-РМ "О мониторинге земель в г. Москве" // Сб. нормативных актов по земельному праву Москвы. М.: Айрис-Пресс Рольф, 1998. С. 292-298.
*(136) См. подробнее: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009.
*(137) СЗ РФ. 2004. N 31. ст. 3262.
*(138) СЗ РФ. 2003. N 14. ст. 1278.
*(139) См. подробнее: Земельный кадастр: учеб.-практич. пособие. М., 2001.
*(140) СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). ст. 3448.
*(141) СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). ст. 3616.
*(142) Габучева С.А. Понятие государственного управления в сфере охраны и использования земель // Российская юстиция. 2008. N 2.
*(143) Распоряжение Мэра г. Москвы от 6 февраля 1997 г. N 105-РМ // Вестник Мэрии Москвы. 1997. N 10; постановление Правительства Москвы от 20 сентября 2005 г. N 717-ПП. (в ред. от 23 июня 2009 г.) "Об утверждении Положения о мониторинге земельных участков, входящих в состав земель общего пользования города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 55. 5 окт.
*(144) СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). ст. 3616.
*(145) См.: постановление Правительства РФ от 1 июля 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии) // СЗ РФ. 2009. N 25. ст. 3052.
*(146) СЗ РФ. 2002. N 49. ст. 4882.
*(147) См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 7 мая 2009 г.). "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. ст. 3822; РГ. 2003. N 202. 8 окт.
*(148) Тверская, 13. 1997. N 12; Вестник Мэрии Москвы. 1997. N 10.
*(149) Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. N 42.
*(150) Подробнее см.: Инструкция по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России (утв. приказом Минприроды России от 25 мая 1994 г. N 160) // Российские вести. 1994. N 123; БНА РФ. 1994. N 9; приказ Росземкадастра от 16 октября 2002 г. N П/333 "О форме федерального государственного статистического наблюдения N 1-ЗЕМ "Сведения о государственном земельном контроле" // Сборник нормативных документов. Вып. 5. Государственный контроль за использованием и охраной земель. М., 2002 и др.
*(151) СЗ РФ. 2006. N 47. ст. 4919.
*(152) СЗ РФ. 2009. N 25. ст. 3052.
*(153) Опилат Н.И. О тенденциях управления земельными ресурсами // Налоги. 2008. N 24.
*(154) Васильчук Ю.В., Павлова О.В. Регулирование земельных отношений на региональном уровне (на примере Тверской области) // Экологическое право. 2008. N 3.
*(155) См.: постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 (в ред. от 27 января 2009 г.) "Об утверждении Положения о федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" // СЗ РФ. 2004. N 32. ст. 3347.
*(156) Постановление Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 450 (в ред. от 24 февраля 2009 г.) "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 25. ст. 2983.
*(157) Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель" // СЗ РФ. 2002. N 49. ст. 4882.
*(158) Подробнее см.: Земельный кадастр: учеб.-практич. пособие. М., 2001.
*(159) Подробнее см. там же.
*(160) Парламентская газета. 2001. N 114-115; РГ. 2001. N 118-119; СЗ РФ. 2001. N 26. ст. 2582.
*(161) См.: Мороз А.В. Землеустройство как научно-информационный ресурс управления земельным хозяйством // Землеустроительная наука - российским реформам. Т. 2. М., 2001. С. 200-201.
*(162) СЗ РФ. 2001. N 26. ст. 2582.
*(163) Агарков А.П. Возрождать землеустройство и обустраивать сельские территории // Землеустройство и земельный кадастр: теория, методика, практика. М., 1999. С. 143.
*(164) Родин А.З. Роль землеустройства при реформировании земельных отношений // Теория и методы ведения земельного кадастра Российской Федерации. М., 2000. С. 165.
*(165) См. подробнее: Липски С.А. Проблемы управления сельскохозяйственным землепользованием в современной России. М., 2001. С. 71-72.
*(166) Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009.
*(167) СЗ РФ. 2009. N 25. ст. 3082.
*(168) См.: Федеральный закон от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" // СЗ РФ. 2008. N 20. ст. 2251; Федеральный закон от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г.) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). ст. 3616.
*(169) См.: Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" // СЗ РФ. 2008. N 20. ст. 2290; постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии) // СЗ РФ. 2009. N 25. ст. 3052.
*(170) Письмо Роснедвижимости от 24 июля 2008 г. N ВК/3232 "Об описании и установлении границ объектов землеустройства".
*(171) СЗ РФ. 2009. N 35. ст. 4240.
*(172) См.: Федеральный закон "О землеустройстве".
*(173) Статья 3 закона "О землеустройстве"; см.: Асташкин А.П. Роль землеустройства в ходе земельной реформы в Эстонии // Теория и методы ведения земельного кадастра Российской Федерации. М., 2000. С. 8.
*(174) СЗ РФ. 2008. N 20. ст. 2290.
*(175) СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). ст. 6366.
*(176) См. подробнее: Липски С.А. Проблемы управления сельскохозяйственным землепользованием в современной России. М., 2001. С. 70.
*(177) См. подробнее: Липски С.А. Проблемы управления сельскохозяйственным землепользованием в современной России. М., 2001. С. 73.
*(178) См.: Жариков Ю.Г., Улюкаев В.Х. Земельное право России: учебник. М.: Былина, 1997. С. 139.
*(179) Носов С.И. Повышение роли землеустройства в осуществлении земельной реформы // Землеустроительная наука - российским реформам. Т. 2. М., 2001. С. 222.
*(180) См.: Федеральные законы "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 30. ст. 3122.
*(181) Волков С.Н. Землеустройство за рубежом // Землеустроительная наука - российским реформам. Т. 1. М., 2001. С. 90.
*(182) СЗ РФ. 2001. N 26. ст. 2582.
*(183) См.: постановление Правительства РФ от 30 июля 2009 г. N 621 "Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению" // СЗ РФ. 2009. N 32. ст. 4038.
*(184) См., напр.: письмо Роснедвижимости от 4 марта 2008 г. N ВК/0878 "Об оформлении документов, необходимых для кадастрового учета", Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства, утвержденные Росземкадастром 17 февраля 2003 г., и др.
*(185) См. подробнее: Варламов А.А. и др. Государственное регулирование земельных отношений. М.: Колос, 2000. С. 138.
*(186) См. ст. 20 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве".
*(187) Постатейный комментарий к Федеральному закону "О землеустройстве" / под ред. А.А. Ялбулганова, 2008.
*(188) СЗ РФ. 2002. N 28. ст. 2870.
*(189) См.: Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии".
*(190) СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). ст. 3616.
*(191) СЗ РФ. 2002. N 15. ст. 1432.
*(192) Постатейный комментарий к Федеральному закону "О землеустройстве" / под ред. А.А. Ялбулганова, 2008.
*(193) См. например: постановление Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. N 105 (в ред. от 21 августа 2000 г.) "Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений" // СЗ РФ. 1996. N 6. ст. 592; п. 4 ст. 34 ЗК РФ и др.
*(194) См.: Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" // СЗ РФ. 2008. N 20. ст. 2290; постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии) // СЗ РФ. 2009. N 25. ст. 3052.
*(195) Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009.
*(196) СЗ РФ. 1997. N 41. ст. 8220-8235.
*(197) СЗ РФ. 1995. N 37. ст. 3619.
*(198) Варламов А.А., Комов Н.В., Шаманаев В.С., Хлыстун В.Н. Государственное регулирование земельных отношений. М.: Колос, 2000. С. 134.
*(199) СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). ст. 3430.
*(200) СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 2.
*(201) См.: Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии // СЗ РФ. 2009. N 25. ст. 3052.
*(202) Пронин В.В. Землеустроительная наука - российским реформам. Т. 2. М., 2001. С. 257.
*(203) СЗ РФ. 2008. N 20. ст. 2251.
*(204) СЗ РФ. 2007. N 31. ст. 4017.
*(205) См.: приказ Министерства природных ресурсов РФ от 8 октября 2007 г. N 261 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по ведению государственного учета и обеспечению ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами".
*(206) СЗ РФ. 2008. N 34. ст. 3927.
*(207) СЗ РФ. 2008. N 23. ст. 2722.
*(208) СЗ РФ. 2008. N 6. ст. 508.
*(209) Реализация мероприятий указанной подпрограммы должна осуществляться до 2012 г. // СЗ РФ. 2005. N 39. ст. 3951.
*(210) СЗ РФ. 2000. N 37. ст. 3726.
*(211) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 35. 2009.
*(212) РГ. 2008. 22 февр.
*(213) РГ. 2008. 22 февр.
*(214) РГ. 2008. 2 апр.
*(215) Нормирование в строительстве и ЖКХ. N 5. 2008.
*(216) СЗ РФ. 1997. ст. 5712.
*(217) СЗ РФ. 2008. ст. 2987.
*(218) Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии".
*(219) СЗ РФ. 2009. N 11. ст. 1327.
*(220) СЗ РФ. 2009. N 14. ст. 1738.
*(221) СЗ РФ. 2008. N 20. ст. 2290.
*(222) СЗ РФ. 2009. N 25. ст. 3052.
*(223) Письмами бывшей Роснедвижимости от 26 августа 2008 г. N ВК/3746 "О рассмотрении обращения"; от 3 марта 2008 г. N ВК/0834@ "О выдаче заинтересованным лицам сведений государственного кадастра недвижимости" и др.
*(224) Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (постатейный) / Н.С. Долганова, В.А. Зюзин, А.Н. Королев, А.А. Назимова. М.: Юстицинформ, 2008.
*(225) СЗ РФ. 2000. N 37. ст. 3726.
*(226) См.: приказ Росземкадастра от 14 мая 2001 г. N П/89 "О кадастровом делении территории Российской Федерации".
*(227) СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). ст. 3597.
*(228) РГ. N 39. 2008.
*(229) СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). ст. 3448.
*(230) Постановление Правительства РФ от 18 августа 2008 г. N 618 "Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости" (вместе с Положением об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости); письма Роснедвижимости от 7 августа 2008 г. N ВК/1646@ "О формате предоставления сведений о территориальных зонах и границах и порядке внесения их в автоматизированную информационную систему государственного кадастра недвижимости"; от 3 марта 2008 г. N ВК/0834@ "О выдаче заинтересованным лицам сведений государственного кадастра недвижимости".
*(231) См.: Постатейный комментарий к новому закону "О государственном кадастре недвижимости". Изд. 2-е, перераб. и доп. / А.В. Афонина, О.Н. Ефремова, А.Н. Кутафьева. М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008.
*(232) РГ. 2008. N 39.
*(233) Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова. Спб.: Питер Пресс, 2009. С. 263.
*(234) Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (постатейный) / А.В. Афонина.
*(235) Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (постатейный) / А.В. Афонина, 2008.
*(236) Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (постатейный) / Н.С. Долганова, В.А. Зюзин, А.Н. Королев, А.А. Назимова. М.: Юстицинформ, 2008.
*(237) См.: Определение ВАС РФ от 13 февраля 2009 г. N 17213/08 по делу N А40-25241/08-148-393с.
*(238) См.: Федеральные законы от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. от 8 мая 2009 г.); от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (в ред. от 30 декабря 2008 г.).
*(239) СЗ РФ. 2009. N 29. ст. 3582.
*(240) При использовании электронной цифровой подписи следует руководствоваться ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи".
*(241) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 37. 2007.
*(242) В соответствии со ст. 77 Основ законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 (ред. от 30.12.2008) нотариус свидетельствует верность копий документов и выписок из них, выданных органами государственной власти в соответствии с законодательством РФ, юридическими лицами, а также гражданами при условии, что эти документы не противоречат законодательным актам Российской Федерации.
*(243) Письмо Минэкономразвития РФ от 27 марта 2009 г. N 4448-ИМ/Д23 "Об устранении несоответствий в местоположении границ земельных участков".
*(244) В соответствии с приказом Минюста РФ от 18 февраля 2008 г. N 32 "Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка" количество экземпляров кадастрового паспорта земельного участка определяется заявителем в заявлении о кадастровом учете или в запросе о предоставлении сведений в количестве не менее 2 и не более 5 экземпляров с одним регистрационным номером.
*(245) В приказе Минюста РФ от 19 марта 2008 г. N 66 "Об утверждении форм кадастровой выписки о земельном участке и кадастрового плана территории" установлено, что количество экземпляров кадастровой выписки о земельном участке определяется заявителем в заявлении о кадастровом учете или в запросе о предоставлении сведений в количестве не более 5 экземпляров.
*(246) Пункт 3 ст. 252 ГК РФ; приказы Минюста РФ от 20 февраля 2008 г. N 35 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости", от 20 февраля 2008 г. N 34; письмо Роснедвижимости от 3 октября 2008 г. N ВК/4249 "О кадастровом учете земельных участков, занятых линейными объектами" // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2009. N 2. Февраль (ч. II); п. 35 постановления пленума Верховного Суда РФ и пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ".
*(247) По решению Управления Роснедвижимости по субъекту Российской Федерации может приниматься одно описание в отношении земельных участков, находящихся в одном муниципальном образовании (населенном пункте) при условии соблюдения сроков проведения государственного кадастрового учета. См.: письмо Роснедвижимости от 3 октября 2008 г. N К/4249 "О кадастровом учете земельных участков, занятых линейными объектами" // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2009. N 1.
*(248) См.: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ.
*(249) Письма Минэкономразвития РФ от 27 марта 2009 г. N 4448-ИМ/Д23 "Об устранении несоответствий в местоположении границ земельных участков"; Роснедвижимости от 30 апреля 2008 г. N ВК/2003 "О порядке организации приема заявителей при ведении государственного кадастра недвижимости" // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2008. N 5.
*(250) РГ. 2008. N 39.
*(251) Письмо Роснедвижимости от 4 марта 2008 г. N ВК/0877 "О подготовке документов для целей обеспечения ведения государственного кадастра недвижимости" // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2008. N 3.
*(252) Письма Минэкономразвития РФ от 16 января 2009 г. N 266-ИМ/Д23 "О многоконтурных земельных участках"; Роснедвижимости от 21 мая 2008 г. N ВК/2177 "О представлении документов, необходимых для государственного кадастрового учета"; от 22 октября 2007 г. N ВК/3361 "О государственном кадастровом учете"; от 4 марта 2008 г. N ВК/0877 // Протокол проверки документов Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости для целей обеспечения ведения государственного кадастра недвижимости"; определение Верховного Суда РФ от 12 ноября 2008 г. N 71-Г08-25 "Об оставлении без изменения решения Калининградского областного суда от 21 августа 2008 г., которым оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующими законов Калининградской области "О признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области" от 30 июня 2008 г. N 267 в части признания утратившими силу Закона Калининградской области от 31 марта 2005 г. N 522, от 22 марта 2005 г. N 516 "О внесении изменений в Законы Калининградской области от 27 марта 1996 г. N 44 и от 3 июля 2008 г. N 274".
*(253) Письмо Минэкономразвития РФ от 16 января 2009 г. N 266-ИМ/Д23 "О многоконтурных земельных участках".
*(254) Письмо Роснедвижимости от 30 мая 2008 г. N ВК/2370 "О форме и содержании заявления и документов, необходимых для государственного кадастрового учета".
*(255) См.: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ.
*(256) Определение Верховного Суда РФ от 12 ноября 2008 г. N 71-Г08-25 "Об оставлении без изменения решения Калининградского областного суда от 21.08.2008, которым оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующими законов Калининградской области "О признании утратившими силу отдельных законов Калининградской области" от 30 июня 2008 г. N 267 в части признания утратившими силу Законов Калининградской области от 31 марта 2005 г. N 522, от 22 марта 2005 г. N 516 "О внесении изменений в Закон Калининградской области от 27 марта 1996 г. N 44 и от 3 июля 2008 г. N 274".
*(257) Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (постатейный) / Н.С. Долганова, В.А. Зюзин, А.Н. Королев, А.А. Назимова. М.: Юстицинформ, 2008.
*(258) См.: приказ Минюста РФ от 20 февраля 2008 г. N 35 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости".
*(259) См.: письма Роснедвижимости от 7 июля 2008 г. N ВК/2922 "О кадастровой ошибке", от 25 марта 2008 г. N ВК/1376 "О направлении разъяснений".
*(260) См.: там же пункт 48 Порядка ведения ГКН, утвержденного приказом Минюста РФ от 20 февраля 2008 г. N 35 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости".
*(261) Письма Роснедвижимости от 7 июля 2008 г. N ВК/2922 "О кадастровой ошибке", от 25 марта 2008 г. N ВК/1376 "О направлении разъяснений".
*(262) См.: ст. 28 Закона N 221-ФЗ и письмо Роснедвижимости от 4 марта 2008 г. N ВК/0877 "О подготовке документов для целей обеспечения ведения государственного кадастра недвижимости".
*(263) СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). ст. 3616.
*(264) Письма Роснедвижимости от 7 июля 2008 г. N ВК/2922 "О кадастровой ошибке", от 25 марта 2008 г. N ВК/1376 "О направлении разъяснений".
*(265) См.: приказ Минэкономразвития РФ от 4 февраля 2009 г. N 34 "О перечне специальностей среднего профессионального образования, полученных физическими лицами, претендующими на получение квалификационного аттестата кадастрового инженера" // РГ. N 45. 2009; приказ Роскомзема от 16 апреля 1996 г. N 28 "О форме Договора на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу земель и соблюдении договорной дисциплины".
*(266) См.: письмо Роснедвижимости от 4 марта 2008 г. N ВК/0884@ "О предоставлении сведений".
*(267) Пасикова Т.А. Влияние новелл Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" на оборот земельных участков // Право и политика. 2008. N 5; Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (постатейный) / А.В. Афонина, 2008; Постатейный комментарий к новому Закону "О государственном кадастре недвижимости". 2-е изд., перераб и доп. / А.В. Афонина, О.Н. Ефремова, А.Н. Кутафьева. М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008.
*(268) Приказ Роскомзема от 16 апреля 1996 г. N 28 "О форме Договора на выполнение проектных и изыскательских работ по землеустройству, земельному кадастру, мониторингу земель и соблюдении договорной дисциплины".
*(269) Письмо Роснедвижимости от 4 марта 2008 г. N ВК/0884@ "О предоставлении сведений".
*(270) См.: приказ Минэкономразвития РФ от 24 ноября 2008 г. N 412 "Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков" (вместе с Требованиями к подготовке межевого плана) // РГ. N 260. 2008; письма Минэкономразвития РФ от 16 января 2009 г. N 266-ИМ/Д23 "О многоконтурных земельных участках"; от 26 декабря 2008 г. N 20581-ИМ/Д23 "О переходном периоде применения приказа Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. N 412" // Нормирование в строительстве и ЖКХ. N 1. 2009.
*(271) По Положению о проведении территориального землеустройства, утвержденному постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 396 (п. 8), межевание объектов землеустройства представляет собой установление границ муниципальных и других административно-территориальных образований, а также земельных участков. При постановке на кадастровый учет земельного участка, учете части земельного участка или кадастровом учете в связи с изменением уникальных характеристик земельного участка в составе документов, необходимых для кадастрового учета, в качестве межевого плана принимается описание земельных участков, оформленное в соответствии с Требованиями к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет, утвержденными приказом Росземкадастра от 2 октября 2002 г. N П/327.
*(272) РГ. N 260. 2008.
*(273) Нормирование в строительстве и ЖКХ. N 1. 2009.
*(274) Письмо Роснедвижимости от 27 марта 2009 г. N 4448-ИМ/Д23 "Об устранении несоответствий в местоположении границ земельных участков".
*(275) Земля в новом измерении // ЭЖ-Юрист. 2008. N 32.
*(276) Актуальные проблемы земельно-имущественных отношений // Жилищное право. 2008. N 8.
*(277) Приказ Минэкономразвития РФ от 24 ноября 2008 г. N 412 "Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков" (вместе с Требованиями к подготовке межевого плана) // РГ. N 260. 2008; письмо Минэкономразвития РФ от 26 декабря 2008 г. N 20581-ИМ/Д23 "О переходном периоде применения Приказа Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. N 412"// Нормирование в строительстве и ЖКХ. N 1. 2009.
*(278) Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (постатейный) / А.В. Афонина, 2008.
*(279) Приказ Минэкономразвития РФ от 24 ноября 2008 г. N 412 "Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков" (вместе с Требованиями к подготовке межевого плана); письмо Минэкономразвития РФ от 26 декабря 2008 г. N 20581-ИМ/Д23 "О переходном периоде применения приказа Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 г. N 412".
*(280) См.: Приказ Минэкономразвития РФ от 24 ноября 2008 г. N 412 "Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков" (вместе с Требованиями к подготовке межевого плана) // РГ. N 260. 2008.
*(281) Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 29. ст. 3582.
*(282) Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"(постатейный) / А.В. Афонина, 2008.
*(283) Письма Минэкономразвития РФ от 15 мая 2009 г. N Д23-1420 "Об осуществлении кадастровой деятельности лицами, считающимися кадастровыми инженерами"; Роснедвижимости от 21 июля 2008 г. N ВК/3192 "О кадастровых инженерах".
*(284) См.: письма Минэкономразвития РФ от 15 мая 2009 г. N Д23-1420 "Об осуществлении кадастровой деятельности лицами, считающимися кадастровыми инженерами" и Роснедвижимости от 21 июля 2008 г. N ВК/3192 "О кадастровых инженерах".
*(285) СЗ РФ. 1997. N 30. ст. 3594.
*(286) Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (постатейный) / А.В. Афонина, 2008.
*(287) Постатейный комментарий к новому Закону "О государственном кадастре недвижимости". 2-е изд., перераб и доп. / А.В. Афонина, О.Н. Ефремова, А.Н. Кутафьева. М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008.
*(288) СЗ РФ. 2006. N 27. ст. 2881.
*(289) См.: письмо Минэкономразвития РФ от 14 июля 2008 г. N Д08-2073 "О разъяснении упрощенного порядка государственной регистрации прав граждан на земельные участки".
*(290) СЗ РФ. 1997. N 30. ст. 3594.
*(291) СЗ РФ. 2008. N 6. ст. 508.
*(292) РГ. N 70. 2008.
*(293) РГ. N 39. 2008.
*(294) РГ. N 209. 2006.
*(295) Нормирование в строительстве и ЖКХ. N 5. 2008.
*(296) СЗ РФ. 2005. N 46. ст. 4720.
*(297) Часть сведений кадастра публикуется в Интернете на сайте Роснедвижимости, где размещена интерактивная кадастровая карта России. http://www.kadastr.ru (введя кадастровый номер участка, можно получить информацию о категории земель, виде разрешенного использования, площади участка и его кадастровой стоимости).
*(298) Письмо Роснедвижимости от 26 августа 2008 г. N ВК/3746 "О рассмотрении обращения" // Нормирование в строительстве и ЖКХ. N 5. 2008.
*(299) СЗ РФ. 2007. N 21. ст. 2455.
*(300) Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009.
*(301) СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). ст. 16.
*(302) СЗ РФ. 1999. N 42. ст. 5005.
*(303) СЗ РФ. 2003. N 40. ст. 3822.
*(304) СЗ РФ. 2001. N 44. ст. 4148.
*(305) СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). ст. 17.
*(306) СЗ РФ. 2007. N 49. ст. 6071; См. также: приказ Минрегиона РФ от 2 сентября 2008 г. N 156 "Об утверждении форм отчетности об осуществлении Краснодарским краем полномочий по резервированию земель и изъятию земельных участков в целях размещения олимпийских объектов федерального значения, требований к содержанию отчетности и порядку представления указанной отчетности" // РГ. 2008. N 195.
*(307) СЗ РФ. 2007. N 46. ст. 5553.
*(308) СЗ РФ. 2002. N 4. ст. 251.
*(309) СЗ РФ. 2008. N 20. ст. 2251.
*(310) См.: постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" // Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.
*(311) Шарапов В.В. Новые варианты предоставления земельных участков для жилищного строительства без аукциона // Право и экономика. 2008. N 6. С. 12-17.
*(312) Волков Г.А. Разрешительный тип правового регулирования земельных отношений как основное начало земельного права // Хозяйство и право. 2005. N 2. С. 91.
*(313) Вестник Мэра и Правительства Москвы. N 71. 25.12.2007; Ведомости Московской городской Думы. 13.03.2008. N 2. ст. 290.
*(314) Закон г. Москвы от 14 мая 2003 г. N 27 (в ред. от 21 ноября 2007 г.) "О землепользовании и застройке в городе Москве". (Утратил силу в связи с принятием Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48).
*(315) Федеральный закон от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ (в ред. от 14 марта 2009 г.) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2007. N 21. ст. 2455.
*(316) Мельников Н.Н. Обзор судебной практики "Размер земельного участка, подлежащего передаче собственнику недвижимости" // Арбитражное правосудие в России. 2007. N 12. С. 14-15.
*(317) СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). ст. 17.
*(318) Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009.
*(319) СЗ РФ. 2007. N 21. ст. 2455.
*(320) Определение Верховного Суда РФ от 10 сентября 2008 г. N 58-Г08-14 "Об отмене решения Хабаровского краевого суда от 17.06.2008 и признании недействующим Закона Хабаровского края от 29.11.2006 N 77 "О резервировании земельных участков (земель) для государственных нужд Хабаровского края и муниципальных нужд на территории Хабаровского края".
*(321) СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). ст. 3646.
*(322) Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 374 (в ред. от 2 сентября 2009 г.) "Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве" // СЗ РФ. 2004. N 31. ст. 3264.
*(323) Абузярова Д.Ф. Особенности резервирования земель для строительства автомобильных дорог // Юридический мир. 2009. N 7.
*(324) СЗ РФ. 2007. N 46. ст. 5553.
*(325) В настоящее время это Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (см. Указ Президента от 25 декабря 2008 г. N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии"; постановление Правительства Российской от 1 июня 2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии).
*(326) СЗ РФ. 2007. N 31. ст. 4017.
*(327) СЗ РФ. 1995. N 12 ст. 1024.
*(328) СЗ РФ. 1997. N 30. ст. 3594.
*(329) См. п. 10 Положения: Действие ограничений прав, установленных решением о резервировании земель, прекращается в связи со следующими обстоятельствами: а) истечение указанного в решении срока резервирования земель; б) предоставление в установленном порядке зарезервированного земельного участка, не обремененного правами третьих лиц, для целей, установленных решением о резервировании земель; в) отмена решения о резервировании земель органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение о резервировании земель; г) изъятие в установленном порядке, в том числе путем выкупа, зарезервированного земельного участка для государственных или муниципальных нужд; д) решение суда, вступившее в законную силу.
*(330) СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). ст. 6366.
*(331) СЗ РФ. 2009. N 25. ст. 3052.
*(332) СЗ РФ. 2006. N 47. ст. 4919.
*(333) СЗ РФ. 2004. N 32. ст. 3347.
*(334) Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327 "Об утверждении положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" // РГ. 2004. N 150.
*(335) СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). ст. 6249.
*(336) СЗ РФ. 1995. N 47. ст. 4472.
*(337) СЗ РФ. 2003. N 40. ст. 3822.
*(338) Решение Думы города Сургута от 16 октября 2006 г. "О Положении о муниципальном земельном контроле в городском округе город Сургут".
*(339) Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. ст. 685.
*(340) Земля и право: пособие для российских землевладельцев / рук. авт. колл. и отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 1997. С. 201.
*(341) РГ. 2002. 12 янв.
*(342) См.: Салищева Н.Г. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (вводный). М.: Проспект, 2002; Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М.: Норма, 2009.
*(343) См.: Боголюбов С.А., Кичигин Н.В. Законодательное регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М.: Норма, 2007.
*(344) СЗ РФ. 2003. N 28. ст. 2881.
*(345) СЗ РФ. 1998. N 16. ст. 1801.
*(346) СЗ РФ. 1995. N 50. ст. 4870.
*(347) См.: Федеральный закон от 29 июля 1998 г. (ред. от 24 июля 2007 г.) N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3813.
*(348) Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 25. ст. 1429.
*(349) СЗ РФ. 1999. N 18. ст. 2208.
*(350) СЗ РФ. 2001. N 20. ст. 1972.
*(351) Ежедневные новости. Подмосковье. 2004. 26 июня.
*(352) СЗ РФ. 2003. N 9. ст. 851.
*(353) СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. II). ст. 5221.
*(354) СЗ РФ. 1995. N 7. ст. 534.
*(355) Подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону "О сельскохозяйственной кооперации" / отв. ред. Е.Л. Минина. М.: Норма, 1998.
*(356) См.: Указ Президента РФ от 9 августа 1995 г. N 835 "О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 33. ст. 3359.
*(357) СЗ РФ. 1996. N 25. ст. 3023.
*(358) См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации под редакцией С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2007.
*(359) Утв. постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74.
*(360) См.: Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. Об охране окружающей среды. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2009.
*(361) См. также: Земельное право / отв. ред. А.К. Голиченков. М.: ЗЕРЦАЛО, 2001; Боголюбов С.А. Земельное право: учеб. для вузов. М.: Юрайт, 2009.
*(362) См.: Штильмарк Ф.Р. Историография российских заповедников (1895-1995). М., 1996.
*(363) СЗ РФ. 1995. N 12. ст. 1024.
*(364) Подробнее см.: Степаницкий В.Б. Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" / предисл. С.А. Боголюбова. М., 2002.
*(365) СЗ РФ. 1995. N 9. ст. 715.
*(366) СЗ РФ. 1996. N 51. ст. 5798.
*(367) См. также: Боголюбов С.А., Волков Г.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2007.
*(368) СЗ РФ. 1996. N 49. ст. 5491.
*(369) РГ. 2002. 12 янв.; см. также: Голиченков А.К. и др. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Бек, 2002; Хаджиев А.Х. Земельное право Республики Казахстан. Алматы, 2002.
*(370) См.: Жилищный кодекс Российской Федерации; Боголюбов С.А., Золотова О.А. Земельное законодательство. Сборник документов. М.: Проспект, 2010.
*(371) См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону "О животном мире" / отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 2002.
*(372) СЗ РФ. 1999. N 2. ст. 234.
*(373) СЗ РФ. 2002. N 26. ст. 2519.
*(374) См. также: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2009.
*(375) См.: Боголюбов С.А. Земельное право: учеб. для вузов. М.: Норма, 2009; Все о земельных отношениях. М.: Проспект, 2010.
*(376) См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2007; Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: Городец, 2005; Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: Изд-во МГУ, 2003; Концепция развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.Р. Орловского. М.: Городец, 2004.
*(377) См. ст. 16, 33 и 38 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации"; а также Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2009.
*(378) См. также: О государственном земельном кадастре. Постатейный комментарий к Федеральному закону / под ред. Е.А. Галиновской. М.: Юстицинформ, 2003; Комментарий к Закону Российской Федерации "О недрах" / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 2000; Комментарий к Федеральному закону "О мелиорации земель" / под ред. С.А. Боголюбова, Ю.Г. Жарикова. М.: Сельхозпрод, 1998; Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Об особо охраняемых природных территориях. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М.: Юстицинформ, 2006; Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2007.
*(379) Подробнее см.: Боголюбов С.А. Земельное право: учеб. для вузов. М.: Высшее образование, 2009.
*(380) Подробнее см.: Земельное право: учеб. / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2007.
*(381) Подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003.
*(382) См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2007.
*(383) Комментарий к Федеральному закону "О разграничении государственной собственности на землю" / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2003. Названный Федеральный закон с 1 июля 2006 г. признан утратившим силу.
*(384) Боголюбов С.А., Волков Г.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2006; Боголюбов С.А., Сиваков Д.О. Водное законодательство в вопросах и ответах. М.: ИЗиСП, 2009.
*(385) См.: Крассов О.И. Земельное право. М.: Юристь, 2000.
*(386) САПП РФ. 1992. N 8. ст. 505; СЗ РФ. 1995. N 5. ст. 190.
*(387) САПП РФ. 1995. N 17. ст. 1452.
*(388) СЗ РФ. 1996. N 17. ст. 1955.
*(389) СЗ РФ. 1995. N 12. ст. 1060; N 39. ст. 5772; См.: Галиновская Е.А., Минина Е.Л. Комментарий к Федеральному закону "О крестьянских (фермерских) хозяйствах". М.: Юстицинформ, 2004.
*(390) СЗ РФ. 1996. N 6. ст. 557.